一、问题的提出：无差异社员假设立法效果的现实反差
如果农村合作金融组织的社员具有无差异性，那么不仅社员相互之间不会发生利益侵害的现象，而且组织本身的运行也是有效率的。这是因为，一方面具有无差异性入社目的--即社员均以获取信贷服务为唯一目的--的任何社员在主观上都不会产生寻求对合作组织的控制以及对其他社员利益侵害的意图，而能力和素质等方面的无差异性也从客观上排除了任何社员控制合作组织以及侵害其他社员利益的可能。另一方面，社员入社目的、能力、素质等方面的无差异性，也能保证社员将为了共同的合作利益而均等化地努力，不存在组织效率低下的问题。我国农村合作金融法律制度正是以无差异社员假设为前提所做的设计，立法者相信无差异社员能在“民主的社员控制原则”[1]和“一人一票制”表决规则下处理好内部公平问题，以实现自助互助的目的，相信无差异社员都有提升合作组织效率的激励，为了他们共同的目标--为改变生存竞争弱势地位--而均等化地努力。
但是，事实并非如此。我国农村合作金融事业的发展从未摆脱农民社员权益保障不充分和组织效率低下的双重困境。例如，始于1951年的农村信用合作社（以下简称农信社）经过半个多世纪的轮番改革，现被公认沦为“伪合作社制”的商业性金融机构，[2]合作社制组织所应坚持的“民主的社员控制原则”几乎被完全抛弃。当下，农信社的民主困境集中体现在民主管理主体缺失、民主参与利益丧失和民主管理外部环境缺乏三个方面，[3]在“内部人”和部分社员的控制下，农信社广大农民社员的权益难以获得保障。又如，2006年中央1号文件提出“引导农户发展资金互助组织”，这被认为是在农信社发展遭遇困境之后农民信用合作组织的“另起炉灶”。但是，这一被人们寄予厚望的新型农村合作金融组织形式并未带来令人满意的效果：根据中国银行业监督管理委员会（以下简称中国银监会）公布的《新型农村金融机构2009－2011年总体工作安排》，其计划用三年时间完成161家农村资金互助社的组建，但截至2013年6月，获银监部门批准设立的互助社才49家。农民入社积极性不高的重要原因之一，就在于已成立的互助社普遍效率低下，经营状况不佳，[4]未入社农民对该合作金融组织形式持观望态度。
上述反差表明，立法的无差异社员假设根本不成立，即农村合作金融组织社员不是无差异的个体，否则，农村合作金融实践中的农民社员权益受损和组织效率低下问题就不可能出现。事实上，社员在受教育程度、自身素质、社会关系、要素投入、入社目的、角色定位、风险承担等方面均存在差异性。社员的差异性就意味着社员利益诉求的差异性，而差异的利益诉求之间会发生冲突，并且必定会影响甚至损害合作组织的效率和内部公平。因此，我国无差异社员假设立法效果的“事与愿违”就不足为怪了！
既然社员的差异性可以影响农村合作金融组织的效率和内部公平，并可能损害其效率和公平，那么，从社员差异性的视角寻求解决我国农村合作金融实践中出现的农民社员权益受损和组织效率低下问题的对策就是完全必要的。基于此，笔者拟对我国农村合作金融组织差异社员间利益冲突的法律平衡问题进行探讨，以回答下列问题：差异社员间的利益诉求冲突是如何产生的？哪些社员间的利益诉求冲突会损害合作组织的效率和内部公平？在其损害合作组织效率和内部公平的情况下，法律应当如何平衡差异社员各方的利益，以提升农村合作金融组织的效率和保障组织内部的公平？
二、异质社员间利益冲突的产生、非合作解决及其消极影响
在回答前面提到的问题之前，需要厘清“异质社员”的概念。对于一个群体中个体成员之间的差异性，社会学家称之为“异质性”，它“是指人们在不同群体之间的分布”。[5]经济学家也使用“成员／社员异质性”概念来分析农业合作社社员差异性对组织效率的影响，[6]鉴于此，笔者将农村合作金融组织中社员的差异性称为“社员异质性”，将具有差异性的社员称为异质社员。社员异质性本质上反映的是社员利益诉求方面的差异性，社员“异质性的根本表现在于利益诉求的差异”。[7]利益诉求的差异会导致社员之间的利益冲突，并影响甚至损害合作组织的效率和内部公平；在后一种情况下，便需要法律对异质社员间的利益进行平衡，以提升效率和保障公平。
（一）异质社员间利益冲突的产生
尽管个体社员之间的差异在任何时候都存在，但在合作金融发展初期，由于社员利益诉求较为单一，社员异质性给合作社运行造成的影响并不明显。以世界上第一个农村合作金融组织--1849年德国雷发巽信用合作社--为例，社员入社不需要缴纳股金，信用社也不向社员支付股息和分配利润。由于社员入社的目的只是为了获得（贷款）服务，不存在股息支付和利润分配等利益之争。这种利益诉求的单一性保障了异质社员目标和行动的一致性，从而使合作金融组织的发展基本上不受其内部社员之间关系的影响。但是，此后各国合作金融的发展和实践逐渐否定了带有宗法和慈善性质的雷发巽式信用合作社模式，也“否定了雷发巽式不交股金、不分利润以及管理机关不拿薪金的原则”，[8]异质社员之间的利益诉求开始出现差异，并导致社员之间出现利益冲突。
笔者认为，导致异质社员利益诉求出现差异的主要原因有二：（1）社员入社目的不再限于获取信贷服务，还包括其他经济利益诉求，从而出现多样化的利益诉求。以美国互助储蓄和贷款联合会为例，其建立宗旨是社员通过互助储蓄和贷款联合会将自己的积蓄放在一起，再依次从中取得贷款用于自建或者购买房屋，在所有的成员都以这种方式购置了房屋以后，互助储蓄和贷款联合会就自动解散。后来这种模式发生了改变，在所有创立成员购置了房屋后，互助储蓄和贷款联合会不是立即解散，而是开始接受其他成员的申请或者现有成员的新申请，任何人只要申请就可以成为互助储蓄和贷款联合会的成员；与此同时，借款人和存款人开始形成两个不同的人群，有的人加入互助储蓄和贷款联合会的目的单纯地只是为了存款，而有的人加入互助储蓄和贷款联合会的目的则主要是为了借款。[9]我国当前的合作金融实践也是如此，有的社员创设、加入合作金融组织的目的是为了从中获得融资服务，有的是为了获取利息和利润，有的是为了依托合作金融实现专业合作的目的（如在农民专业合作社的基础上组建内部合作金融），有的则是为了通过控制合作金融组织将政府的金融、财税优惠利益转移到自己名下……（2）盈利目的与盈余分配不再是合作金融组织的禁区，从而导致利益之争不可避免。以1872年成立的英国合作社银行为例，其起初只是合作社集团有限公司[10]的信贷部，主要为合作社集团有限公司零售商店提供贷款。1971年合作社银行注册为合作社集团有限公司的全资子公司后便开始从事非合作社业务，据统计，在1993年以前的17年中，合作社银行对合作社的贷款一直保持着最高水平，但1993年后该业务仅占合作社银行贷款总额的10％，而合作社的存款平均起来占银行负债组合的4％。除了经营合作社业务，合作社银行也是英国地方政府部门第二大银行服务的提供者，并且已经成功地渗入到一些特定的中、小企业部门，这些部门的信贷业务超过合作社银行总借贷额的60％。[11]美国信用联盟的情况也一样，其业务对象今天也不限于社员，其可以投资于某种政府债券和商业证券，或向其他信用社提供贷款。[12]总之，在市场经济背景下，合作金融组织的盈利目的已不再是禁区，正如有学者在评价英国合作社银行时所指出的：“要理解合作社银行对这些价值（如开展非社员营利性业务）的追求，我们需要将其置于今天具有挑战性的市场中。成本和适当的用于投资的资本仍然是决定合作社未来发展速度的一个关键问题之一，因为，合作社运动的基本原理建立在工人必须通过积累他们自己的资本打破他们对资本的依赖之上”。[13]
在农村合作金融组织社员入社目的多样化以及追求盈利的背景下，异质社员利益诉求的差异必然导致社员之间的利益冲突，社员也会为实现各自的利益诉求而展开对合作组织控制权的争夺。应该指出的是，对股份制企业而言，由于其异质股东成员的利益诉求较为单一--以利润****化为唯一追求--股东成员间的利益诉求冲突问题也就不如合作金融组织那般突出。
（二）能人社员与普通社员间利益冲突的解决方式对合作金融组织运行的影响
异质社员间的利益冲突在合作组织内部普遍存在，但并非任何个体与个体之间的利益冲突都会影响合作组织的运行。相反，对合作组织运行造成影响的利益冲突必定是结构性的利益冲突，也就是合作组织内部不同群体之间的利益冲突，只有这种利益冲突才足以影响合作组织运行的整体性效率和内部公平。按社员投入合作组织的资金、生产性要素的多少以及社员通过其人力资本、社会资本获得市场渠道和社会关系优势的大小等为标准，可以将合作组织内部的社员群体划分为能人社员和普通社员两大基本类型。这两类社员之间的利益冲突在所有农村合作金融组织中都普遍存在。当然，能人社员与普通社员之间的利益冲突对合作金融组织效率和公平的影响，还要取决于利益冲突的解决情况。具体而言：
1．对效率的影响
如果能人社员与普通社员能够以合作方式解决他们之间的利益冲突，那么社员异质性就并不影响合作组织的效率。从实际情况看，尽管能人社员希望取得对合作金融组织更多的控制权从而取得更多的经济利益，但出于规模收益的考虑，能人社员需要与普通社员合作，“在参与合作社的过程中，他们也倾向于充分发挥他们掌握的资源的作用，以稳固他们在合作社的地位，促进合作社的业务开展，将要素转化为经济收益……但作为与普通农户合作的交换，他们也会让渡要素的使用权，以及要素的部分收益权以保持对农户参与合作的激励”。[14]对普通社员而言，如果其在投入较少的情况下也能获得比不入社更多的利益，即实现了“帕累托效率”改进，那么他们通常也愿意向能人社员让渡对合作金融组织的部分控制权。因此，这种异质性下的合作使资源得到了充分的利用，使效率得以提升。相反，如果双方不能以合作方式解决控制权和利益的争夺，那么可能导致合作金融组织的无效率，其后果要么因能人社员的失败而失去为合作金融组织利益努力的激励，合作将变得低效或无效率，要么因能人社员的强势争夺而使得普通社员退出合作，最终也导致无效率。
2．对公平的影响
如果能人社员与普通社员能够以合作方式解决他们之间的利益冲突，那么，社员异质性并不影响合作组织内部的公平。否则，就会发生能人社员损害普通社员权益--农村合作金融组织的社员权通常包括社员会议参加权、决议权、选举权与被选举权、社员大会决议撤销诉权、社员大会决议无效诉权、理事会决议无效或撤销诉权、社员大会召集请求权、股息分配请求权、剩余财产分配请求权等[15]--的结果。一方面能人社员为了弥补其投入的成本和承担的风险，会倾向于强化对合作组织的控制权，从而在利益分配上也会有利于自身，甚至损害普通社员的利益。另一方面，普通社员对能人社员的有效制衡难以形成。主观上看，由于投入少，因此普通社员更倾向于选择“搭便车”。客观上看，在能人社员控制合作金融组织的情况下，普通社员一般也没有能力有效制约能人社员的滥权；正如有学者指出的，虽然普通社员也拥有合作社的控制权，但这主要体现在与其拥有的合作社的股份相对应的选择控制权上，比如投票、异议和退出等，这种控制权的影响相对而言是有限的，在成员异质性条件下，合作社控制权的分配是非均衡性的，所谓“民主管理”在多数情况下难以付诸实践。[16]
综上，如果能人社员与普通社员不能以合作方式解决他们之间的利益冲突，那么社员异质性将损害合作金融组织的效率和公平。此时，法律介入利益冲突的解决成为必要，其核心则在于平衡能人社员与普通社员之间的利益：一方面法律通过在能人社员与普通社员之间分配对合作金融组织的控制权，激励能人社员提升合作金融组织的效率；另一方面，就是在能人社员损害或可能损害普通社员利益的情况下为后者提供保护，保障合作金融组织内部的公平。
三、效率提升与法律对能人社员控制权的倾斜分配
前文已分析，如果异质社员不能以合作方式解决他们之间的利益冲突，那么法律应当通过对合作金融组织控制权的分配以激励能人社员提升效率，显然，这种分配只能是向能人社员倾斜的分配。当然，倾斜也不得过度，若倾斜导致能人社员损害普通社员的利益，则其本身就是对“帕累托最优”的违背，因此，激励的同时也需要必要的约束。从法律角度看，与控制权相应的制度主要为股权结构和表决机制。
（一）股权结构中的控制权倾斜分配
在一般企业中，持股比例关涉成员在组织中控制权的大小，因而股权结构是企业治理的核心问题。不过，对合作金融组织而言，由于受合作社制组织“民主的社员控制原则”和“一人一票制”表决规则的限制，股权结构对控制权的影响主要不是指社员对合作组织话语权大小的影响（除非下文所讨论的因出资额大而取得多票权），而主要是指社员从合作组织取得经济利益的多少，这通常也是争夺控制权的目的所在。正是由于社员持股的多少与其从合作金融组织处取得经济利益的数量密切相关，因此，为了激励能人社员提升合作金融组织的效率，就应当实行异质社员的非均衡持股--能人社员持股多于普通社员持股；此时，有望从合作金融组织的效率提升中获得更多经济利益的能人社员便有提升效率的激励，他们会倾向于加强对合作金融组织的管理。同时，异质社员的非均衡持股对普通社员并无损害，因为其自有的资本要素有限，在其自身利益没有受到明显不公平影响的情况下，普通社员还可以分享非均衡持股下效率改进带来的收益（如更好的金融服务和更可观的盈余分配）。
我国现行立法虽然没有要求合作金融组织实行绝对平均化持股，但对社员持股比例的上限做了规定，[17]实际上还是限制非均衡持股。对此，有学者也指出我国当前农信社立法对社员最高出资金额所作限制的不合理性，认为“最高持股比例太低”，应从2％提高到10％。[18]笔者认为，从激励能人社员提升效率的角度看，限制非均衡持股并不可取，对当前合作金融立法弊端的克服，不在于最高持股比例的提高，而在于对非均衡持股限制的取消。由于缺乏效率的合作金融组织不仅不能给其社员提供优质的服务，甚至会出现经营困难和无以为继，因此关注效率成为当今合作社制组织的发展趋势，从2007年施行的《中华人民共和国农民专业合作社法》的立法内容也可以看出这一趋势，其未规定社员持股上限，不禁止“一股独大”。因此，我国合作金融立法有必要支持异质社员的非均衡持股，具体持股比例则授权社员自行决定。
（二）表决机制中的控制权倾斜分配
能人社员倾向于取得对合作金融组织更多的控制权。但是，更多的控制权与合作社基层组织的“一人一票制”表决规则相冲突，为激励能人社员提升效率，法律可以对合作金融组织的“一人一票制”予以调整。
1．引入有限的多票权制
多票权制即允许某些社员在基本的一票表决权之外还拥有附加的表决权。从国外合作社立法看，社员多票权也是一种较为普遍的现象。例如，《芬兰合作社法》第53条规定：“在社员大会上，每位社员均有一票权。若章程规定多数社员系合作社或其他公司，则章程须规定此类法人公司社员拥有一票以上的投票权”。又如，《意大利民法典》第2532条第2款规定：“在法人参与的合作社中，根据份额和股份的总额或法人成员人数，设立文件得给其数票权”。从社员异质性的角度看，这些法律所规定的多票权享有主体就是能人社员，如芬兰为合作社社员或公司社员，意大利为出资额大的社员或法人社员。此外，有的法律还直接规定给贡献大的社员以多票权，如《德国工商业合作社法》第43条第3款规定：“章程可预先规定提供多票权。多票权仅为对合作社的经营做出特殊贡献的社员设置”。当然，由于多票权毕竟同合作社制的要求有冲突，因而，多票权必须受到限制。具体而言：一是数量限制，如《德国工商业合作社法》第43条第3款接着规定：“社员最多可被授予三票”，《意大利民法典》第2532条第2款也规定“不得多于五票权”。二是适用范围的限制，即对涉及社员民主控制的事项，多票权不得行使。例如，《德国工商业合作社法》第43条第3款进一步规定：“对于依法需要四分之三多数票或更高多数票的表决，和章程不能确定的低于法定多数票的表决，以及在章程中取消或限制多票权的表决，即使享有多票权的社员也只有一票”。
我国有的合作金融立法也引入了多票权制，[19]但其问题则在于对多票权的限制不够，既与合作社“民主的社员控制原则”不符，也可能成为能人社员损害普通社员利益的工具。这是因为：首先，立法规定的上限比例（20％）并非科学计算的结果，显而易见的例子是，若按能人社员和普通社员各占50％的概率算，能人社员的50％加上其附加表决权20％不仅可以通过“需过半数同意”才能通过的决议事项，也能通过“需三分之二多数同意”才能通过的决议事项。况且，即使合作社章程将附加表决权的比例降至1％，能人社员也可以通过“需过半数同意”才能通过的所有决议事项。因此，立法应当允许社员自定多票权，即由合作金融组织根据社员的数量等情况确定附加票的数量上限，但前提是要限制多票权对所有决议事项的确定性决定作用。其次，尽管立法规定“章程可以限制附加表决权行使的范围”，但在能人社员的控制下，章程可能允许多票权的行使适用于所有事项的决议。因此，立法应当明确规定，对于必须由社员民主控制的事项--如合作金融组织的章程制定与修改、选举、不称职监理事解职、利润与亏损分配方案等--不得行使多票权。此外，为防止能人社员利用多票权长久控制合作组织且损害普通社员利益，立法应当规定章程可以取消多票权，如《德国工商业合作社法》第43条第3款还规定：“在章程中取消或修改对于多票权的规定，无需有关社员同意”。
2．严格规定适用“一人一票制”的范围
“一人一票制”可以防止普通社员的利益受到能人社员的侵害，正如有学者所言：“企业的表决机制的主要作用与大多数民主政府的功能基本相同：它们的目的不在于搜集和传递所有人或选民的偏好，而在于给选民一定程度的保护，防止当权者明目张胆地以机会主义行为侵犯他们的利益”。[20]因此，“一人一票制”也是合作社制原则的要求。我国《农村信用合作社管理规定》和《农村资金互助社管理暂行规定》均有“一人一票制”的规定，只是适用范围有所区别。[21]但是，若所有事项的表决都适用“一人一票制”则显然不利于对能人社员的激励。
实际上，“一人一票制”的目的就在于保障合作社“民主的社员控制”。为激励能人社员提升效率，一方面，立法可以要求合作组织仅对关涉社员民主控制的事项严格适用“一人一票制”，严格适用即意味着要遵守多数参与和多数通过规则（通行采用过半数或三分之二多数通过），排除多票权的行使，并将违反“一人一票制”的决议认定为无效。另一方面，对于不影响社员民主控制的事项--通常为涉及合作金融组织经营管理的事项--法律对“一人一票制”的遵守不做限制，也允许附加表决权的行使，且对违反“一人一票制”的决议不当然认定无效。
四、公平保障与法律对普通社员权益的侧重保护
如果异质社员不能以合作方式解决他们之间的利益冲突，那么需要法律在能人社员损害或可能损害普通社员利益的情况下为后者提供保护，保障合作金融组织内部的公平，这种保护只能是侧重于普通社员的保护。由于能人社员在多数情况下就是合作组织的管理人员（如理事、董事），能人社员对合作组织的控制表现为管理人员的控制，能人社员对普通社员权益的损害也表现为管理人员行为造成的损害。因此，法律对普通社员权益的侧重保护关键在于有效管控管理人员的滥权行为。具体而言：
（一）监事会保护
合作金融组织监事会的职能主要在于对社员、管理人员的行为是否符合法律、章程和内部约定进行监督。如果普通社员的权益被能人社员损害，监事会也可以提供保护。我国现行立法对监事会职能的规定很笼统，如《农村信用合作社管理规定》仅在第22条提到“监事会是农村信用社的监督机构”，《农村资金互助社管理暂行规定》则在第38条明确规定“监事会的职责及议事规则由章程规定”。这些规定虽然是出于对合作组织自治的尊重，但是忽视了监事会保护普通社员权益的职责，在法无明文要求的情况下，能人社员不可能制定作茧自缚的章程或与普通社员达成对己不利的其他约定。因此，为维持能人社员与普通社员之间的利益平衡，法律应当从保障普通社员权益的角度强化监事会的保护职能，这也是应对私法自治失灵的必然要求。
既然法律对普通社员权益保护的关键在于有效管控管理人员的滥权行为，那么，强化监事会的保护职能关键就在于强化监事会对管理人员滥权行为的监督。对此，我国法律可以赋予监事会如下职权：（1）对管理人员的临时解职权。如果监事会认为管理人员的行为已经或很可能损害社员的权益，为防止损害发生和继续，可以临时解除管理人员的职务并接手其工作。监事会对管理人员的临时解职权在国外合作社立法中也有体现，如《德国工商业合作社法》第40条规定：“监事会有权根据判断临时解除理事的职务，并接手其事务，直至立即召集的全体社员大会作出决定”。（2）代行管理人员的职权。如果社员的权益受损是因管理人员的消极不作为而起，那么监事会可以直接取代其而作为。国外合作社立法也允许监事会在特定情况下代行管理人员职权，如根据《日本农业协同组合法》第35、36条的规定，如果社员向理事会提出召集全体大会的请求而后者无理由不召集，那么监事必须召集全体大会。（3）通过社员（代表）大会制约管理人员。如果管理人员的行为超出了监事会的监督范围，那么监事会可以启动社员（代表）大会的召开，通过权力机构制约管理人员。例如，《越南社会主义共和国合作社法》第35条规定，审计检查委员会可在其“发现违反法律、合作社章程、内部规约或社员大会决议的行为并要求管理委员会对此采取措施予以制止而后者未能制止”的情况下召集特别社员大会。同样，对于能人社员通过合作组织管理机构损害普通社员权益的某些行为（如作出不利于普通社员的经营决策），如果监事会不能提供直接的保护，那么可以求助于社员（代表）大会。
（二）行政保护
合作金融组织通常要接受行政机关的监督检查，在此过程中，行政权也可以为普通社员提供权益保护。我国现有相关立法均有关于中国人民银行、中国银监会等主管机关对合作金融组织的监督管理规定，但未涉及对内部社员权的保护。为维持能人社员与普通社员之间的利益平衡，立法有必要强化合作金融组织主管机关对普通社员权益的保护职能。同样，既然法律对普通社员权益保护的关键在于有效管控管理人员的滥权行为，那么，强化主管机关的保护职能的关键就在于强化主管机关对理事、董事等管理人员滥权行为的监督管理。
对于管理人员的滥权行为，我国合作金融组织主管机关可以采取如下措施保护普通社员的权益：（1）解除管理人员的职权。有的域外立法授权主管机关在特定情况下解除管理人员的职务，如我国台湾地区“合作社选举罢免办法”第43条规定：“理事、监事违反法令，或有其他足以危害合作社之情事者，主管机关认为必要时，得令其解除职权”。为维护合作金融组织社员的权益，防止管理人员损害社员权益，我国法律也可以授权主管机关在发现管理人员滥权的时候根据情况解除管理人员的职权。（2）代行管理人员的职权。对于管理人员特定的消极不作为，有的国家和地区合作社立法授权主管机关直接代行管理人员的职权，如《意大利民法典》第2543条第1款规定：“在合作社不规则运作的情况下，政府机构得撤销理事和监事并将合作社的管理委托给政府特派员”。《泰国合作社法》第28条第3款也规定：“在有限合作社的社员或社员代表要求召开特别会议的情况下，董事会应在自接到请愿书之日起30日内召集。如果董事会没有在上述期限内召集特别会议，合作社登记官员或其授权的人有权在其认为合适的任何时候召集特别会议。”我国台湾地区的合作社立法则规定由主管机关授权社员代行管理人员的职权，如我国台湾地区“合作社法”第47条规定：“理事会于必要时，得召集临时社员大会。社员全体四分之一以上，亦得以书面记明提议事项及其理由，请求理事会召集临时社员大会。前项请求提出后十日内，理事会不为召集之通知时，社员得呈报主管机关自行召集”。就合作金融组织社员权的保护而言，如果管理人员对社员的权益损害表现为消极不作为，我国立法也可以授权主管机关直接取代其而作为，或由主管机关授权社员代为之。
（三）司法保护
普通社员与能人社员（或其控制下的合作社）之间的纠纷通常属于我国法院的案件受理范围，也就是说，司法机关为普通社员提供权利保护的途径在诉讼程序法上并不存在问题。但是，当前的实体立法基本上没有体现司法对普通社员权益的侧重保护，为维持能人社员与普通社员之间的利益平衡，立法有必要强化对普通社员权益的司法保护。同样，既然法律对普通社员权益的保护关键在于有效管控管理人员的滥权行为，且司法保护的消极性决定了其主要是在普通社员的权益遭受损害之后由司法机关提供救济，因此，立法强化司法对普通社员权益的保护，关键在于在管理人员损害普通社员权益后给普通社员提供充分的权利救济。
借鉴域外合作社立法的经验，我国立法有必要规定司法机关为普通社员提供如下权利救济：（1）解除管理人员的职权且采取补救措施。在管理人员损害社员权益的时候，为防止损害的继续和扩大，法院可应社员请求临时解除管理人员的职务，并采取补救措施。例如，《瑞士债法典》第890条第2款规定：“有充分理由，尤其是被提出异议的当事人玩忽职守或者未能履行其职责时，应合作社十分之一以上社员的请求，法官有权下令免除其职务。在执行此决定时，如有需要，法官可下令进行选举或者由合作社的职能机构任命新的人选，并同时颁布一切临时性措施”。（2）命令管理人员作出特定行为。如果管理人员的消极不作为损害了社员的利益，那么法院可应社员请求命令管理人员作出该特定行为。例如，《瑞士债法典》第857条第3款规定：“法官有权命令合作社就有关合作社有效管理的重大事实，通过确实的账目和通讯摘要的形式向其社员通报信息，但以不危及合作社的利益为限”；第881条第3款规定：“董事会未能应要求在合理时间内召开大会的，法官有权应申请人请求命令召开大会”。（3）确认管理人员滥权行为导致的结果无效。对于因管理人员滥用权力而通过的违反法律、章程或内部约定的大会决议，如果不从结果上否认该决议的效力，那么社员权的损害状况就无法改变，此时，法院便需要应社员的请求而确认该结果无效。例如，《德国工商业合作社法》第51条第1款规定：“如果全体社员大会的决议与法律或章程相悖，则可通过诉讼撤销该决议。诉讼应在一个月内提出”。（4）判令管理人员对其滥权行为造成的损失承担赔偿责任。有损失便需要赔偿，但如果对社员权的损害是以大会决议的形式作出，管理人员的滥权行为与损害后果之间的因果关系通常不明显，因而普通社员请求获得赔偿就有难度，为此，有的立法明确规定管理人员对此承担赔偿责任，如《芬兰合作社法》第159条规定：“若由于社员大会决议造成合作社或任何社员损失，参与决策无论是无意或严重失职造成损失的，均须赔偿损失”。
五、结语
（一）农村合作金融组织异质社员间的利益冲突尤其需要法律的平衡
比较而言，农民的异质性表现得尤为突出。世界银行发布的《2008年世界发展报告：以农业促发展（概要）》呼吁各国政府对农民异质性问题予以关注，因为“当机会来临时，情况不同的农民，利用同样资产和资源的能力也不同……理解农业和农村社会普遍存在的异质性，对于‘以农业促发展’的公共政策具有深刻意义。一项单独的政策改革可能既有赢家，也有输家……因此，政策必须依家庭地位和所处环境不同区分，对各主要类别分别设计不同的政策细节”。[22]同样，比较而言，社员异质性又要较股份制企业中股东成员的异质性更为突出。这是因为，股份制企业的股东成员本身通常不参与企业的劳动和经营管理，其异质性（成员之间的差异性）已被无差异的货币化股份所取代，即在股份制企业的运营过程中，股东成员之间的个体差异变得不很重要；而作为合作社所有者、劳动者和剩余索取者的社员则必须亲自参与合作社的劳动和经营管理，在彼此的互助合作过程中，社员之间的差异性必定会表现出来，并且对合作社运行产生影响。
以农民为成员的农村合作金融组织，综合了前述“农民异质性突出”和“合作社社员异质性突出”的双重特征。这意味着，农村合作金融组织异质社员之间的利益冲突也更为突出，其对合作金融组织效率和公平的可能损害也将更为严重。“金融是经济发展的核心动力，农村金融是三农问题解决的关键因素”，[23]为促进农村合作金融事业的发展，我国农村合作金融立法应当摈弃无差异社员的假设，重视异质社员间的利益冲突可能带来的效率和公平损害问题，对异质社员间的利益进行平衡，以提升农村合作金融组织的效率和保障其内部公平。否则，就无法从根本上解决我国当前司空见惯的农村合作金融组织效率低下、普通社员权益受损问题。
（二）法律对异质社员间利益冲突的平衡具有可替代性
如前文所述，法律对异质社员间利益冲突的平衡并非在任何时候都是必需的，只有在能人社员与普通社员不能以合作方式解决他们之间利益冲突的时候才需要法律的介入，即异质社员之间可以自行解决他们之间的利益冲突，并自发地提升效率和保障公平。这是一种理想的结果，也是具有现实性的结果，现实中大量存在的能人社员与普通社员之间的利益冲突都是他们通过合作方式解决的。实际上，要提高异质社员以合作方式解决利益冲突的可能性，培养社员之间的合作意识和精神是非常有帮助的。实践证明，在社员的合作意识和精神、合作社知识良好的国家，法律对异质性问题的调整似乎变得不再突出，因为社员本身便可以保证合作的效率和公平，如丹麦的合作社实践举世闻名，但其却是迄今都没有合作社立法的少数国家之一，正如一生致力于乡村建设研究的梁漱溟先生指出的：“丹麦的合作社在世界上最有名，可是你若到丹麦去考察的时候，你却搬不回来什么东西，因为它并没有许多条文章程。它的一切一切，多半不形著于条文章程，而形著于习惯礼俗。我想丹麦合作社之所以好，正在于此。它是完全靠人的习惯，条文就在丹麦人的身上，没写在纸上”。[24]由此可见，良好的合作意识和精神、合作社知识对于农村合作金融组织异质社员间利益冲突的有效解决也是非常重要的。
注释：
[1] 1995年，在英国曼彻斯特召开的国际合作社联盟100周年代表大会上修订通过的《关于合作社界定的声明》确认了合作社的七条基本原则：自愿和开放的社员资格；民主的社员控制（含基层社的一人一票制）；社员的经济参与；自治、独立；教育、培训和告知；合作社之间的合作；关心社区。
[2] 如有学者分析指出：“我们可以较确定地认为，我国农村信用合作社已经完全丧失了非盈利性……农信社尽管还保有部分互助性，但在本质上已成为商业银行”。张颜江：《信用合作社的标准原则与国家干预的冲突--对我国农村信用合作社的考察》，《山东农业大学学报》（社会科学版）2004年第1期。还有学者认为我国“农信社从它诞生之日起就从来没有真正实行过合作制”。李剑阁：《农民就业、农村金融和医疗卫生事业问题的几点意见》，载吴敬琏主编：《比较》第7辑，中信出版社2003年版，第45页。
[3] 参见张德峰：《农村信用合作社：民主困境与法律突围》，《政法论坛》2011年第6期。
[4] 2007年7月，作为********家开业的乡镇级兴乐农村资金互助社亏损145 978元，暂停贷款。参见《********家农村资金互助社暂停贷款背后》，《第一财经日报》2007年7月30日。其他农村资金互助社要么盈利少，要么亏损经营，无以为继，农业部海南调查组近来在万宁市调研了和港农村资金互助社，它是海南省银监局批准成立的三家农村资金互助社试点社之一，由万宁市和乐镇农民自愿入股组成，其2012年亏损1 570元，2013年亏损33 973元。参见《海南：困境中生存的农村资金互助社》，http：／／www．moa．gov．cn／ztzl／bxwhdy／gong－zdt／201403／t201403273830238．htm，2014－03－27。
[5] ［美］彼特·布劳：《不平等和异质性》，王春光、谢圣赞译，中国社会科学出版社1991年版，第115页。
[6] 参见孔祥智、蒋忱忱：《成员异质性对合作社治理机制的影响分析--以四川省井研县联合水果合作社为例》，《农村经济》2010年第9期；黄胜忠、徐旭初：《成员异质性与农民专业合作社的组织结构分析》，《南京农业大学学报》（社会科学版）2008年第3期；邵科、徐旭初：《成员异质性对农民专业合作社治理结构的影响--基于浙江省88家合作社的分析》，《西北农林科技大学学报》（社会科学版）2008年第2期。等等。
[7] 邵科、徐旭初：《成员异质性对农民专业合作社治理结构的影响--基于浙江省88家合作社的分析》，《西北农林科技大学学报》（社会科学版）2008年第2期。
[8] 陈荣文：《农村合作金融的法制创新》，知识产权出版社2011年版，第38页。
[9][20] 参见［美］亨利·汉斯曼：《企业所有权论》，于静译，中国政法大学出版社2001年版，第365－366页，第421页。
[10] CWS，即Co－operative Group Ltd，是英国也是世界上****的消费合作社。1863年，由300个消费合作社联合起来成立了北英格兰合作社批发联合社，1872年改为合作社批发合作社（Co－operative Wholesale Society，简称CWS），并于同年开办了合作社银行。1867年建立合作社保险公司（CIS）。1973年，苏格兰批发合作社联合会（SCWS）与CWS合并；1990年东北合作社并入CWS；2000年，CWS和CRS（Co－operative Retailer Service）合并，并于2001年元月改为现名；2002年国家医药合作社（National Co－operative Chemists，NCC）并入CWS。几经合并后的合作社集团具有更强大的综合商业功能，业务扩展到食品、百货、保险、银行、乳品加工、农业服务、殡葬服务、房屋建筑、汽车销售、旅行社、医药服务、资产管理12个领域，2007年，CWS将第二大消费合作集团联合合作社有限公司（United Co－operatives Ltd）并购，成为英国当之无愧的合作组织之首。参见白瑜洁：《英国的农业合作社》，载孔祥智主编：《中国合作经济评论》2011年第2期，第84－85页。
[11][13] See Peter Davis，Steve Worthington，Cooperative Values：Change and Continuity in Capital Accumulation The Case of the British Cooperative Bank，Journal of Business Ethics，Vol．12，1993，p．853，p．854．
[12] 参见佚名：《美国信用社的主要业务》，《中国农村信用合作》2006年第2期。
[14] 孔祥智、蒋忱忱：《成员异质性对合作社治理机制的影响分析--以四川省井研县联合水果合作社为例》，《农村经济》2010年第9期。
[15] 参见郑景元：《论我国农村信用社社员权之有效行使》，《法商研究》2011年第3期。
[16] 参见黄胜忠、徐旭初：《成员异质性与农民专业合作社的组织结构分析》，《南京农业大学学报》（社会科学版）2008年第3期。
[17] 例如，《农村信用合作社管理规定》第16条规定：“农村信用社所有社员必须用货币资金入股，单个社员的最高持股比例不得超过该农村信用社股本金总额的2％”；《关于规范向农村合作金融机构入股的若干意见》第16条规定：“农村合作金融机构应当设置合理的股权结构，以体现各方面股东（含社员）利益，确保法人治理结构完善有效。信用社股金中，单个自然人持股不得超过股本总额的2％，单个法人持股不得超过股本总额的5％”；《农村资金互助社管理暂行规定》第20条规定：“单个农民或单个农村小企业向农村资金互助社入股，其持股比例不得超过农村资金互助社股金总额的10％，超过5％的应经银行业监督管理机构批准”。
[18] 参见郑景元：《论我国农村信用社社股财产的法律控制--规范与发展之间》，《时代法学》2011年第2期。
[19] 例如，《农村资金互助社管理暂行规定》第23条规定：“出资额较大的社员按照章程规定，可以享有附加表决权。该社的附加表决权总票数，不得超过该社社员基本表决权总票数的20％。享有附加表决权的社员及其享有的附加表决权数，应当在每次社员大会召开时告知出席会议的社员。章程可以限制附加表决权行使的范围”。
[21] 在农村信用社中仅适用于选举，在农村资金互助社中适用于所有社员大会表决的事项，如《农村信用合作社管理规定》第20条第1款规定：“选举社员代表时每个社员一票”；《农村资金互助社管理暂行规定》第23条规定：“农村资金互助社社员参加社员大会，享有一票基本表决权”。
[22] 《2008年世界发展报告：以农业促发展（概要）》，http：／／doc．mbalib．com／view／08da7fgb7cb33773ebcoofe63f529488．htm，2014－06－12。
[23] 李长健、罗洁：《基于金融发展权的农村合作金融立法初探》，载漆多俊主编：《经济法论丛》2013年第1期，法律出版社2013年版，第186页。
[24] 梁漱溟：《乡村建设理论》，世纪出版集团、上海人民出版社2011年版，第132－133页。