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金融消费者法律保护:以金融监管体制改革为背景


发布时间:2014年6月13日 马建威 点击次数:4324

[摘 要]:
金融消费者作为跨领域的新型消费群体,其权利保护的法律法规尚未形成完善的体系,在中国不仅未能在金融法律体系内确立自己的地位,同样也无法在《消费者权益保护法》中找寻明确的依据,权利保护的真空由此产生。中国的监管体系面临从分业监管向混业监管的变革,而金融消费者法律保护体系将成为混业监管时代最为重要的制度之一。
[关键词]:
金融消费者;金融消费者法律保护;金融监管体制;金融大爆炸;

    一、中国金融消费者法律保护机制之缺失
 
    金融消费者是指为生活需要购买、使用金融产品或接受金融服务的个体社会成员。金融创新使分业经营状态下泾渭分明的银行存款人、股市投资人以及保险投保人等普通金融主体的界限开始变得模糊[1],具有更大外延的“金融消费者”概念应运而生。同时,鉴于消费者概念的出现及权利保护主要是为维护社会力量的基本平衡[2],因此不应将金融消费者权利的保护范围扩大至非生活层面或者非个体市场行为,否则就有违市场经济条件下的自由、平等交易的基本原理和准则。
 
    金融消费者的法律保护既包括金融消费者的宏观政策保护,如政策引导、金融消费者保护机构建设等,也包括法律对金融消费者概念、权利范围的界定,金融消费者权利的法律救济体系建设等。2008年以来,欧美各国对金融监管[3]体制进行了重大的改革,建立了权力更为集中、独立的监管机构和制度,加强了金融消费者保护的力度。中国正处于“金融大爆炸”的时代,“一行三会”的分业监管模式使普通金融消费者正面临着重大的体制风险。同时,金融商品的无形性、专业性以及高风险性,使得金融消费者在交易中处于严重的信息不对称[4]。因此,金融消费者的法律保护体现了法律对市场经济正常运行的矫正和保护:其一,金融消费者作为金融市场最基本的主体,其对金融市场的信任是金融市场得以继续存在并发展的最基本要素;其二,当前经济正在经历金融市场由分业经营转向混业经营的过程,充斥着大量侵犯金融消费者权利的情形,因此金融消费者的法律保护在一定程度上缓解了制度变迁的阵痛;其三,金融消费者作为市场中相对弱势的群体,法律对该群体的保护不仅体现着一个国家法律体系是否完整,同样也体现着一国法律对待社会弱势群体的态度。
 
    自2006年《商业银行金融创新指引》第4条中首次涉及金融消费者以来,金融消费者法律保护机制的构建始终踟躇不前。
 
    首先,计划意识阻碍金融消费者法律保护机制的构建。改革开放至今已逾30年,虽然具有中国特色的市场经济法律体系已基本上替代了计划经济体系下的行政命令,但根源于计划经济体系背后的深层计划意识却影响至今。金融领域的法律法规主要以调整金融机构正常稳定的运行秩序为纲,消费者权益保护的目标不明确,操作性不强[5]。因此,在金融创新层出不穷、金融消费广泛进入普通家庭的情况下,这种缺少金融消费者自下而上维护金融权利的模式已经难以为继,急需要市场化的法律手段使金融消费者回归自我权利保护的主体。
 
    其次,立法僵化使金融消费者法律保护机制缺乏合理的进化途径。面对日新月异的金融创新环境,中国作为世界上最大的发展中国家,缺少立法的敏感性和急迫性。主要金融法律修订历史均已超过5年;《消费者权益保护法》已施行十余年而未作任何修订。因此,中国法律体系的僵化使监管当局在面对金融创新的大环境时缺少改革的勇气,现有金融消费者法律保护机制不仅无法填补金融消费类型不断进化导致的权利保护真空,也无法满足日新月异的金融创新需求。
 
    二、金融消费者法律保护机制路径探究
 
    金融体制改革作为社会改革的重要组成部分,其成功与否将影响到社会经济改革的进步程度,而金融消费者法律保护机制的构建作为金融体制改革的基础性要素,将直接影响着金融体系根基的稳定和持久。笔者先简短回顾一下发达国家的作法。
 
    (一)他山之石:金融消费者法律保护的域外借鉴
 
    1.英国:由“单一监管”向“双峰监管”的回归。英国在2000年通过《2000年金融服务与市场法》(FinancialServicesandMarketsAct2000)确立了由英国金融服务监管局(FSA)负责英国金融稳定与金融消费者的保护。但2008年金融危机对英国金融体系的冲击,说明英国金融监管的单一体制无法有效识别、防范系统性风险并对危机进行处置。2011年,英国设立独立的金融市场行为监管局(FCA),其主要职能就是通过保护消费者和促进竞争,维护和增强对金融服务及市场的信心。同时,英国政府通过加强微观制度建设,如FOS(FinancialOmbudsmanService)制度,进一步完善了金融监管体系对金融消费者的保护。
 
    2.美国:由“双重多头”向“统一多元”的监管方向转变。美国通过《诚实信贷法》、《公平信贷报告法》、《信贷机会平等法》、《金融隐私权法》等法律对金融消费者的权益进行保护,如信息披露、民事权利(如平等信贷机会等)、保护消费者隐私以及防止在信贷发放、催收和报告过程中滥用权力[6](P.136)。由于美国存在联邦和州两级政府,而美联储、货币监理署等各部门又负责监管各自领域范围内的金融业务,因此其监管体系形成了双重多头的格局。2010年7月21日,奥巴马签署《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法》(Dodd-FrankWallStreetReformandConsumerProtectionAct),该法案设立了金融稳定监管委员会、消费者金融保护局、联邦保险办公室等部门加强金融消费者保护的力度,尤其是赋予金融消费者保护局立法、执法等权力,使得对金融消费者的保护更为有力。
 
    3.日本:推进金融改革与完善金融消费者法律保护并重。1996年,日本桥本内阁正式启动日本版“大爆炸”式金融改革计划,并相继颁布了《金融商品销售法》[7]、《金融商品交易法》,通过采取功能化监管的方式,不再区别银行、证券、保险、信托等行业,所有具备投资服务资格的企业都可以作为投资服务的主体,为投资者提供服务并对投资者负责。因此在有效监管的同时,扫除了金融创新的法律障碍,其以保护投资者为目的的横向金融法的制度设计,较好地协调了金融创新和金融监管的关系[8]。
 
    (二)对中国金融消费者法律保护传统路径的思索
 
    中国社会正处于经济改革的重要时期,金融改革作为经济改革的重要组成部分,直接影响着中国未来经济的发展进程。因此,对于作为金融产业根基的金融消费者而言,他们的权利能否得到保护,就直接决定了金融产业的未来。
 
    中国目前的法律体系对传统金融领域内的消费主体,如存款人、股民、基民、投保人等给予了不同程度的保护,但这些传统的保护措施由于受制于诸多体制因素而无法得到充分实现。
 
    1.向金融机构或消费者协会进行投诉。向金融机构进行投诉是发达国家和地区金融机构解决金融消费者纠纷的通行、有效的方式[9]。但由于国内金融机构的垄断地位,该方式并未得到有效实施。同时,消费者协会作为各类消费者熟知的维权方式,其权益保护的对象大部分集中于传统消费类别,如服装鞋帽,移动电话,食品,电信等,金融消费者作为新的消费者类型,投诉量占总投诉的比重甚至不到1%。
 
    2.对金融机构违法行为的行政或刑事处罚。金融领域的法律法规均试图通过行政或者刑事处罚来减少金融机构违法违规行为,达到维护金融稳定的目的,也间接地保护了金融消费者的权益。但是此类规定的重点在于维护金融系统的稳定,因此当金融消费者的权益保护与金融系统的稳定产生矛盾或利益冲突时,监管部门将以维护金融系统稳定为首要任务,而谟视金融消费者的权益也将成为实现金融系统稳定的代价。
 
    3.对金融机构的违法行为提起民事诉讼。金融机构与金融消费者的民事诉讼解决模式是金融消费者直接维护自身权益的最简单、直接的手段。但是民事诉讼保护方式在现代社会格式合同的汪洋大海中已经无法为金融消费者提供有效的保护。虽然合同法对格式条款做出了限制性的规定,但当一份长达几十页的标准格式合同出现的时候,金融消费者作为弱势一方已经丧失了平等的前提。
 
    三、中国金融消费者法律保护体系的构造
 
    中国金融消费者权益保护传统法律手段的“失灵”,使金融消费者权益保护的法律体系面临着从宏观立法到具体措施的全方位改革和完善。
 
    (一)确立金融消费者在金融和消费者保护法律体系中的地位
 
    金融消费者是金融监管的重要保护对象之一,同时也是消费者领域的新兴重要力量。因此必须逐步完善金融和消费者保护法律体系。
 
    其一,推动金融和消费者保护法律体系的修订。中国金融法律修订的谨慎态度,一定程度上保证了金融政策的连续性,但在目前金融自由化的大环境下则略显滞后。因此,应推动金融领域的法律修订,改变立法中绝对以监管处罚为纲的方式,明确金融消费者的主体地位,赋予其更多的自主保护的权利。同时,作为消费者权益保护的根本大法,《消费者权益保护法》的修订理应将金融消费者保护纳入其中,至于以何种方式进行修订,则应根据立法的实用和发展予以考量。
 
    其二,研究和制定以功能性监管为基础的《金融服务法》。金融消费者的法律保护作为金融监管的重要内容,不仅仅是监管机构的监管目标之一,同时也是市场化“金融服务”的重要内容。目前金融监管正逐步由行业性监管向功能性监管转变,而功能性监管框架下的金融消费者,更容易得到全面完整的保护。因此通过制定《金融服务法》的方式对金融消费者进行立法保护,是未来金融消费者法律保护的发展方向,这已经被世界上许多发达国家和地区所采用,如日本的《金融商品交易法》,英国的《2000年金融服务和市场法案》以及美国《多德-弗兰克法案》等。
 
    (二)实现金融消费者法律保护机制的多元化
 
    中国金融消费者法律保护多元化解决机制的缺失,有监管本位的原因,也有金融机构本位的原因。但是从金融本位的原则出发,金融消费者法律保护的多元化解决机制极为必要。
 
    其一,金融消费者纠纷FOS解决机制。英国于2000年开始设立的FOS解决机制,经过其他发达国家或发展中国家的推广实践,被认为是较为成功的金融消费者法律保护方式。中国现在的“一行三会”制度,基本上仅作为监管机构关注金融消费者投诉的标准程序,并无实质作用。随着金融消费纠纷的日益增多,FOS解决机制将成为中国可借鉴的重要方式。
 
    FOS解决机制最重要的核心内容是强制报备原则、无条件受理原则和限时纠纷解决原则,通过金融机构内部纠纷处理机制与原FSA之间的良好衔接制度,使金融消费纠纷得到妥善处理。因此,中国新设立的监管机构内部的金融消费者保护局,应当从监管机构本身的职能和职权出发,通过建立与金融机构及金融机构内部纠纷处理中心之间的报备、受理及限时解决等制度,完善金融机构对于金融消费者投诉的处理机制,促进监管机构的监管水平。该机制主要包括下列制度。
 
    (1)建立金融消费者纠纷强制报备制度。强制报备制度的重点在于强制性,通过对金融机构定期汇报的金融消费纠纷情况的了解,金融消费者保护局可以有针对性地完善金融消费纠纷处理机制,并对金融机构按照纠纷解决情况进行考核并公开发布考核结果。为防止金融机构汇报内容的误差,金融消费者保护机构可以借鉴香港金管局的乔装客户检查计划[10]对金融机构进行定期检查并公布检查结果。
 
    (2)建立金融消费纠纷投诉的无条件受理制度。金融消费纠纷的恶化很大程度上应归结于金融机构对金融消费者的怠慢态度。现今各地的金融机构作为金融市场上的强势者,对金融消费投诉的无理由推脱的情况时有发生。因此,金融消费者保护局应当建立金融消费投诉的无条件受理制度,不管金融消费投诉是否合理,只要金融消费者是从该金融机构购买的产品或服务,金融机构就必须受理该投诉,并在规定期限内给出解决方案。乔装客户检查计划同样可以作为有效的手段对金融机构进行监督。
 
    (3)建立金融消费纠纷的限时解决制度。金融消费纠纷解决要求快速有效,否则金融消费纠纷就可能升级成为民事诉讼而占用更多社会资源。中国金融消费者保护局应根据对金融机构解决日常金融纠纷进行实地调查,了解各个金融机构的解决方式、方法和期限以及金融消费者对金融机构解决纠纷的意见和建议,并通过建立相应的纠纷解决时限和业务反馈、奖惩制度,使金融机构调整原有的金融纠纷解决方式,更快、更有效地为金融消费者解决金融消费纠纷。
 
    其二,金融纠纷调解中心解决机制。金融纠纷调解分为两类,一类是金融纠纷专业调解机制,另一类是其他程序中的调解机制,如法院诉讼调解,金融仲裁调解等。中国并不缺乏其他程序的调解机制,法院诉讼调解是法院工作的重要内容,仲裁调解也在中国国际经济贸易委员会等仲裁机构中作为仲裁的补充内容予以规定。但中国缺乏专业的金融纠纷调解机制,尤其是金融消费纠纷调解机制,大部分现有的调解机制均隶属于其他程序之中,调解的功能得不到充分体现。因此,中国目前应当对金融纠纷专业调解机制进行规范,主要从如下方面进行规定:(1)设立专业的金融纠纷调解员数据库,尤其是金融领域的专家、学者等,保证金融纠纷能够获得专业、有效的调解;(2)确保金融纠纷调解结果的强制执行力,在双方当事人同意的情况下,相关调解结果能够成为具有强制执行力的文书;(3)设立金融纠纷调解的时效制度,如对立案,指定调解员等程序的时效进行详细规定,确保金融纠纷得到快速解决。
 
    其三,公益诉讼及小额诉讼解决机制。中国金融消费者的传统诉讼保护途径,均以合同纠纷、民事侵权纠纷等个体消费诉讼的形式进行,不仅难以达到快速有效地解决金融消费纠纷的目的,同时也因举证责任的重重障碍无法取得最终的胜利。因此,若想通过传统诉讼途径保护金融消费者权益,应努力从诉讼的方式中寻找突破。2013年1月1日实施的《民事诉讼法》第55条公益诉讼和第162条小额诉讼的规定,为实现金融消费者的公益诉讼保护提供了可能。公益诉讼作为新民事诉讼法中的重要新增内容之一,虽然诉讼主体尚未明确,但已经为未来大范围的金融消费纠纷的解决提供了有益的尝试,同时司法机关应针对公益诉讼调整相关的举证责任分配机制,使金融消费者在专业性极强的金融消费纠纷中获得足够的帮助。同时,《民事诉讼法》第162条规定了小额诉讼,其目的在于能够快速有效地利用司法系统的资源解决简单清晰的案件。大量金融消费纠纷的金额并不大,但由于涉及到普通百姓的日常生活,因此具有较大的社会意义,而小额诉讼能够较为有效地对此类金融消费纠纷进行及时处理,避免升级为社会事件。同时,小额诉讼一审终审,这种快速有效的方式不仅对金融消费者是一个灵活而又节约的诉讼方式,同样对于金融机构而言也是一种快速解决与金融消费者之间纠纷的有效手段。
 
    因此,司法部门应当着力关注公益诉讼和小额诉讼在解决金融消费纠纷中的实践应用,并通过吸收实践过程中的经验制订相关司法解释,努力为金融消费者创造司法解决金融消费纠纷的良好条件。
 
    (三)探索金融消费者独立保护机构改革
 
    当前世界各国纷纷通过立法设立相对独立的金融消费者保护机构来实现金融消费者保护的目的,如美国,英国,澳大利亚等国家。中国政府也相继在“一行三会”内部成立相应的金融消费者保护局。但是,上述国内金融消费者保护机构与国外金融消费者保护机构相比缺少独立性,无论是在机构级别或是保护权力上均存在巨大的差距。同时,中国现阶段实行的“一行三会”金融监管体系已经逐渐显现弊端,多头管理导致效率低下,缺乏互相有效协调以及难于整合有限资源防范国内系统性金融风险等,因此,中国金融监管体系的改革已经迫在眉睫,推动“一行三会”内部所设立的金融消费者保护机构并尝试在这些机构之间建立联动制度,进一步推动独立性较强的保护机构的设立,势必对中国金融监管机构和金融法律体系的改革产生重大的示范和带动作用。
 
    2008年美国金融危机在各国掀起的金融监管体制改革,表明金融消费者保护已经成为金融监管体制改革的新趋势,而金融消费者法律保护机制的构建将使金融消费者在维护自身金融消费权益中成为真正的主角。中国已经开始在“一行三会”的监管体制中设置金融消费者保护局等机构对金融消费者权益保护做出回应,虽然无法预测这些机构在金融消费者权益保护过程中所能起到的影响,但毕竟这是个良好的开始,中国的金融监管体制改革需要更多这样的变化,也必然会有更多这样的变化。
 
 
【注释】:
[1]于春敏:“金融消费者的法律界定”,载《上海财经大学学报》2010年第4期。
[2]孙颖:《消费者保护法律体系研究》,中国政法大学出版社2007年版。
[3]赵霜茁主编:《现代金融监管》,对外经济贸易大学出版社2004年版。
[4]何颖:“论金融消费者保护的立法原则”,载《法学》2010年第2期。
[5]吴弘、徐振:“金融消费者保护的法理探析”,载《东方法学》2009年第5期。
[6][美]肯尼斯·斯朋:《美国银行监管制度》,中国银行业监督管理委译,复旦大学出版社2008年版。
[7]何颖:“浅析日本的金融消费者保护制度改革”,载《日本学刊》2011年第1期。
[8]中国社会科学院金融研究所课题组:“两大因素导致日本免受金融危机重创”,载《中国证券报》2009年10月13日。
[9]邢会强:《金融消费纠纷的多元化解决机制研究》,中国金融出版社2012年版。
[10]孙天琦:“香港金融管理局保护金融消费者的有关情况”,载《西部金融》2012年第3期。

来源:《政法论坛》2013年第6期

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责任编辑:刘庆国

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