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非只有一种路径,设计的法治指数也无法涵盖法治的所有方面,因此法治指数的理想状态和考察的侧重点密切相关。戴耀廷在分析和设计“香港法治指数”时提出两种路径:体制性的进路和价值性的进路,而“香港法治指数”的设计采取了体制性的进路,着重于看政府是否透过法律和在法律之下行事。[17]而世界正义工程的“法治指数体系”的逻辑立足点在于对人性的理性怀疑与对权力滥用的担忧,我国浙江省的“余杭法治指数”的根据是地区法治的发展状况以及中国特色社会主义法治的要求。[18]这种基于不同立足点的法治指数工程设计已经内含着未来实施的可行性,否则我们完全可以直接依照世界正义工程的法治指数或者香港地区的法治指数来测评我国内地的法治现状。但是,这里容易出现的问题在于如何把握法治指数的可欲性和可行性的平衡,法治指数的指标体系的各项内容设计得过高,容易脱离中国的具体法治实践,难以发挥有效的促进作用;法治指数的指标体系的各项内容设计得过低,甚至如果只是对现存法治实践的简单概括总结和量化,那么就很可能将会导致法治指数以“法治之名”行破坏法治之实,法治指数的存在目的也就会被无形地消解掉。

    (八)中国法治指数设计中的定性与定量

    从中西方法学学者对法治所作的描述而体现出来的检测标准来看,所谓法治指数在很大程度上主要还是一些定性的指标和标准,定量的或者说纯粹数量化的指标和标准所占比重实属有限。但从法治指数研究来看,学者们确实又非常热衷于将这些定性化的指标和标准定量化,将定性指标和标准转化为定量化的数量指标和标准。这样的转化是否科学以及这样的转化有没有一个限度,社会学家应该更有发言权。但从法治与真实的人的真实生活的逻辑联系来看,中国法治指数设计确实需要谨慎地处理好定性与定量的关系。

    法治指数的设计是社会科学中运用定量分析方法的典范之一。定量分析关注可操作性和目标的量化,坚持认为知识的发现要依靠归纳法,检验研究的结果所形成的假说、概念和理论要以“假设-演绎”的模式所需求的逻辑程序给以检验,[32]但是定量研究必须和定性研究结合在一起才能发挥合适的作用。首先,在法治指数设计过程中,指标的设计、指标的量化和细化、指标权重的设置、数据的搜集方法等都是在定性分析的基础上进行的。正是因为对法治性质界定上的不同,导致不同的法治指数在进行量化时采用了不同的指标体系,这一点从上述世界正义工程的法治指数、我国香港地区的“香港社会发展指数计划”和我国杭州余杭区的“余杭法治指数”的比较中可以看出具体的不同。因此,尽管法治指数的设计和推进自始至终都贯穿着定量分析的身影,但是作为设计者和推动者更要谨慎对待定量分析的局限性。有学者曾指出:“从事社会科学定量分析的学者都非常清楚,模型的基本设置、变量的操作化、样本删除等方面的细微差别,都有可能导致结果很大的差异。从这个角度,定量分析中确实存在‘玩弄数据’的空间,即我们不能排除研究者倾向于采用某个特定的模型设置、操作定义或样本选取方式,以导向符合自己意向的结论。”[33]防止定量分析中这种现象出现的最为重要的方法就是避免法治指数设计者、执行者与被测评者之间的“三合一”,鼓励更为独立和多元化的法治指数的出现。其次,在数据的搜集和计算分析中,方法的选择和设计者对法治的理解以及对特定地区法治性质的理解密不可分。比如在我国杭州余杭区的“余杭法治指数”测评中区分为内部评审组、外部评审组、专家评审组和群众满意度调查四个部分,其中专家评审组占30%的权重,那么专家评审组的成员的评分就显得尤为重要,如何选择专家评审组成员也会非常关键:是随机选择还是有一定的针对性?因为不同的专家对相同的法治问题很可能会有不同的观点,也会受到各种“偏见”的影响,为了保证测评结果的客观性,很多指数或者评估指标体系要求随机选择专家,或者经过多轮不同专家的评估来综合矫正最后的结果。这些法治指数测评中的不同方法会使得定量化研究的结果有很大的差异,因此需要法治指数评估在执行过程中运用科学的方法对方法本身进行说明和论证⑦。矫正定量分析可能带来的弊端并非是放弃法治指数的设计,也不是过分地强调定性分析的优势,而是通过开放法治指数测评体系的方式,接受不同主体主导下的法治指数测评,接受更多元化的测评过程,在这个过程中完善法治指数的各项内容,深化对法治的理解和把握,推进中国的法治实践发展。

    (九)中国法治指数设计中的建构主义思维与法治的渐进主义逻辑

    法治指数在内在的思维方式上体现的是纯粹的建构主义的逻辑,也就是借助于国家公权力的力量,自上而下地设计和推进法治,破除一切阻碍法治的社会因素,以公权力的速度和强力获取法治的胜利。可问题是,法治的真正根基和生存土壤在于社会,在于以广泛的社会自治为基础的社会善治与公权力的规则化治理,而这所体现出来的是一种典型的内生发展的渐进主义的逻辑,是保障法治永续持存的关键。在传统上就极其缺乏民主与法治因素的中国社会实行法治,以建构主义的思维通过国家公权力的力量来设计和推行法治,应该说是一个实事求是的理性选择。但在中国的现实背景下,“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”,完成“法治中国”的建设任务,法治指数的设计和应用同样不能不顾法治本身在社会意义上存在的渐进主义的内在逻辑。

    显然,如何缓解法治指数本身存在的建构主义思维和法治本身的渐进主义逻辑就成为法治指数设计必须直面的核心问题之一。通过考察法治(法制)现代化的动力源,我们可以将法治(法制)的发展区分为內源性与外源性法治(法制)现代化。[34]13-14两种法治(法制)现代化模式在历史上都曾经存在过,但是20世纪中国的社会变革与法治(法制)现代化运动是一个相当复杂的过程,是一系列复杂因素综合作用的结果。[35]但是毋庸置疑的是,政府在中国法治现代化过程中扮演了十分重要的角色,力图在一定期限内强制性地完成法治变迁的过程,并积极推动中国法治建设的进程。这种通过法律移植和法治改革的方式推进法治也就是发展中国家在发达国家已有法治经验的基础上的“后发优势”,具有很强的建构主义思维。中国各级政府对法治指数的设计和推进也是建构主义理性思维的典型表现,但法治现代化的核心恰恰是法律或者法治精神的现代化转化,这种转化体现着法治最为核心的特质,更需要的是渐进主义式的演变。因为“法治”的一系列规范、制度、组织机构和设施以及相应的操作技术的确立相对容易,但是更为关键、更为根本、更为核心、也更为艰巨的是改良我国法治的“社会土壤”来滋养“法治”的精神和原则,支撑和维系“法治”的规范和制度真正地成为每个人生活中的组成部分。[36]44法治指数内在的建构性更利于实现前者,而后者的实现需要整个社会的慢慢转变,需要更多的公民个人和组织自发地承担起维护、督促和践行法治的重任。因此,作为衡量和促进法治建设的法治指数设计应该更多地体现民间的自发性和多元性,但是我国对法治指数的设计和推进具有强烈的政府主导色彩。不管是世界正义工程的法治指数还是我国香港地区的法治指数,均是由非政府组织进行设计和实施,我国余杭地区的法治指数的典型特征之一就是政府与专家学者的合作,而深圳地区的法治指数的设计和推进完全是政府主导,这种忽视法治渐进主义逻辑的法治指数很可能会导致出现“主导者悖论”,[14]政府主导的法治指数设计也很可能不仅无法促进法治及其精神在中国社会的植根生长,更有可能戕害中国法治的未来发展。

    (十)中国法治指数设计中的科学与人文维度

    从某种意义上说,法治指数本身典型地体现了科学主义的思维方式及其运思在社会制度构造及其相应的技术改造方面的实际应用,也可能是当今时代科学主义滥觞在中国社会的现实表达,尤其是党政官员从其政治思维和政绩考量很有可能将法治指数视为“科学发展观”在建设区域法治方面的完美显现因而对其更为青睐。但我们都知道,包括法治在内的人类社会的制度事实,无论其科学化程度及其技术水准的含量多么高,其真正的根基与实质内容都是饱含人文主义素质的,即都是基于人及其真实的生活的诉求的,没有人文主义的积淀也就没有人类社会的制度事实存在。

    自近代以来,被称之为“赛先生”的科学成为启蒙的旗帜和口号被引进中国并得到广泛宣传,最终逐步演化为一种“科学主义”。“科学主义”热衷于依赖逻辑、数学的方法对社会历史规律进行探寻,并通过这种“规律”的发现来将其作为中国法治的基础,偏重法典式的法律体系建构模式,强调社会工程中的法律的调控作用,这种倾向和大陆法系的建构理性不谋而合。在一定程度上,中国的法治指数设计和推行也是这种科学主义的倾向一脉相承,这种量化性的法治指数设计也面临着“科学主义”的困境。因为,“科学主义”容易遮蔽和压制人文精神的作用和发展,并且总是倾向于通过所发现的“社会规律”重建新社会,在这一社会建设的过程中我们很可能非但看不到传统、经验、习俗的作用,还很可能把它们视为实现完美图景的“非理性”障碍。[37]但是法治的存在基础在于人的世界,并且是个体性的人的世界。承载法治的法律强调规则性和逻辑性,强调适用中的可操作性,但是法治并非、也不可能仅限于此,人类的伦理、道德、审美以及人类价值与人格尊严的共识等,也都在观念、意识、精神和原则的层面上支撑和引导着法治的存在与运行。因此,法治指数的设计不能忽视人文主义的关照,这种人文主义的关照应当更多地体现在法治指数的定性分析上,而科学主义对逻辑和量化追求的更多地体现在定量分析中。科学主义与人文主义的有机结合,对于当代中国的法治建设而言,理论意义和实践意义都非常重要。这也是当今中国法治指数工程设计及其实施必须要加以高度重视的基础性问题。

    三、余论

    指出中国法治指数设计必须认真考量对待的上述十大思想维度,并非要否定法治指数在当今中国法治建设中的重大意义。恰恰相反,我们的初衷和本意正是为了强调对法治指数所涉及的规律性问题以及中国法治指数设计中的理论与实践问题进行真正的理论研究,并以这种基于法治的思想真实和中国社会实践真实的理论研究为基础,从更加贴近中国社会现实、更加贴近现实的中国人的真实生活、更加有利于对中国法治建设的实践推动为出发点和目的,对中国法治指数进行合理的工程设计并付诸实施。

    除此之外,我们还认为,中国法治指数的实践大热,实际上还很可能与近年来我国社会从官方到民间几乎普遍具有的我们称之为“法治焦虑症”的思想疾患的发作有关。我们太想毕其功于一役地短期内就实现法治了,容不得任何理性的等待时间,比如:2004年国务院以“国发〔2004〕10号”文件发布的《全面推进依法行政实施纲要》就提出“全面推进依法行政,经过十年左右坚持不懈的努力,基本实现建设法治政府的目标”。也可能受此鼓舞,深圳市在2004年也提出了要在“5年之内建成法治政府”。我们将这些为中国的法治建设或者法治政府建设设置时间表的观念、意识和行动称之为“法治大跃进”与“法治浮夸风”(对于这个问题,我们将另行撰写专文详析)。这种“法治大跃进”和“法治浮夸风”对我国法学学术界、法律实践界尤其是对我国各级党和政府具有极大的影响,比如:中共十八大报告在“全面建成小康社会和全面深化改革开放的目标”中也极其郑重地提出到2020年我国“依法治国基本方略全面落实,法治政府基本建成”。而在很多场合,我们的不少法学学者也居然论证说这是完全可以达到的目标!

    现在,2013年,离国务院2004年提出的经过十年的努力“基本实现建设法治政府的目标”还有不到1年的时间,离中共十八大报告提出的“法治政府基本建成”还有8年时间。尽管那么多人信心满满,而我们依然坚决相信,时间可以检验一切,我们完全可以等等看。尽管我们对单一制国家是否能够在某些区域或者地方率先实现法治也依然有诸多的疑虑,但时间也早已给出了明确的答案:深圳市不是在2004年就高调宣布要在5年内建成“法治政府”吗?但是如今已经进到2013年了,深圳市的“法治政府”似乎并未如其所宣称的那样如期建立。诸如此类的几年建成“法治政府”的狠话并非个别领导的“激情”产物而是白纸黑字形诸文字甚至用“红头文件”载明的,可当数年之后,领导们或者升迁高就或者陨落,谁又能够真实地为这豪言壮语负起哪怕一点点责任呢?!

    我们所能够做的,也就是诚恳地说明这样一个基本事实:法治是一种人类文明,法治自有其品格,法治也自有其品位。所以,我们理当文明地对待法治,我们理当有品格地对待法治,我们也理当有品位地对待法治。希望中国社会特别是我们的各级党委和政府,不要再热衷于通过放“法治卫星”来制造中国式的“法治笑话”,也不要再制造和讲述中国式的“法治的黑色幽默”。

    我们希望中国全社会都认真对待中国的法治!认真地对待中国的法治指数!

【注释】
①钱弘道教授对法治指数和法治指标作出了区分,提出指标是为了评估的需要,对评估的内容或者要素所做的进一步解释,而指数是以量化的方式确定指标的权重及其等级,并以一定的公式计算出法治水平的分值作为评估结果。参见钱弘道、戈含锋、王朝霞、刘大伟:《法治评估及其中国应用》,《中国社会科学》2012年第4期。本文并不严格对指标和指数加以区别,更多地将法治指数或者指标表示为一套法治量化的标准体系。
②在省级政府层面上,2010年6月,湖北省颁布实施《湖北省法治政府建设指标体系(试行)》;2011年8月,北京市政府下发《关于加强法治政府建设的实施意见》;2011年辽宁省颁布实施《辽宁省法治政府建设指标体系》;2013年4月发布《广东省法治政府建设指标体系(试行)》;2011年12月江苏省颁布实施《江苏省法治政府建设阶段性目标考核评价办法》;2011年四川省颁布实施《四川省市县政府依法行政评估指标》。在市级政府层面上,2011年8月,苏州市人民政府颁布实施《苏州市法治政府建设指标体系》;2008年青岛市普法办公室发布《青岛市创建法治城市目标责任分解》和《青岛市开展法治城市自测评估体系》;2008年深圳市颁布实施《深圳市法治政府建设指标体系(试行)》;2012年沈阳市人民政府颁布实施《沈阳市法治政府建设指标体系》;2012年1月广东省惠州市人民政府颁布实施《惠州市法治政府评价指标体系(试行)》;2011年7月辽宁省营口市人民政府颁布实施《关于推进法治政府建设指标体系指导意见》;2011年5月,江苏省镇江市人民政府颁布实施《镇江市法治政府建设考核评价办法》;2010年7月,浙江省温州市人民政府颁布实施《温州市法治政府建设指标体系(试行)及2010年年考核评分标准》。在区级人民政府层面,2007年浙江省杭州市余杭区出台的《“法治余杭”量化考核评估体系》最为典型。
③诸如国家工商总局2013年1月3日颁布《工商行政管理机关法治工商建设评价指标体系》;2012年5月16日江西省宜春市工商管理局颁布《宜春市工商系统法治工商建设考核指标体系》;2010年12月江苏省财政厅颁布《法治财政建设指标体系》等。
 ④世界正义工程设计的法治指数体系提出九项一级性标尺:有限的政府;没有腐败;秩序和安全;基本权利;开放政府、强制性执法;获得民事审判途径;有效的刑事司法和非正式司法。参见李蕾:《法治的量化分析——法治指数衡量体系全球经验与中国应用》,《时代法学》2012年第4期。我国香港地区社会服务联合会(HKCSS)提出的“香港社会发展指数计划”中将法治分解为七个一级性标尺:法律的基本要求;依法的政府;不许有任意权力;法律面前人人平等;公正地施行法律;司法公义人人可及和程序公义。参见戴耀廷:《香港的法治指数》,《环球法律评论》2007年第6期。我国浙江省杭州市余杭区提出的“余杭法治指数”将法治分解为九个一级性标尺:党委依法执政;政府依法行政;司法公平正义;权利依法保障;市场规范有序,监督体系健全;民主政治完善;全民素质提升和社会平安和谐。参见钱弘道等:《法治评估及其中国应用》,《中国社会科学》2012年第4期。
⑤诸如钱弘道教授在论述余杭法治指数与香港法治指数在设计上的不同时,仅仅提出这些不同“与两地法治发展的不同阶段性有直接联系”。参见钱弘道等:《法治评估及其中国应用》,《中国社会科学》2012年第4期。这种论证方式显然是不够严谨的,因为任何不同的法治理解都可以归诸法治发展阶段的不同。
⑥克利福德•科布和克雷格•里克斯福德指出社会指标或者指数存在的12个方面的局限性:1.有了一个数据,并不一定意味着有了一个好的指标。2.有效的指标需要一个清晰的概念基础。3.不存在不受价值影响的指标。4.无所不包也许是有效性的敌人。5.指标的象征性价值也许盖过它的字面价值。6.别把指标和现实相混淆。7.民主的指标程序需要更好的公众参与过程。8.测量并不必然产生合适的行动。9.好的信息也许会导致好的决策并有助于达成好的结果,但也不那么容易。10.挑战关于什么引发了问题的智慧往往是解决问题的第一步。11.要采取行动,就要关注揭示原因的指标,而不是揭示症状的指标。12.如果你控制了资源,你就更有可能从指标走向结果。参见[美]克利福德•科布、克雷格•里克斯福德:《社会指标的历史教训》,宾建成编译,《经济社会体制比较》2011年第5期。
⑦诸如在“余杭法治指数”的15位专家评审组中,很多专家对余杭地区的情况并不了解,作为“余杭法治指数”的牵头人的钱弘道教授也没有在文章中明确论证选取专家评审组成员的程序和方法。参见钱弘道:《2008余杭法治指数:数据、分析及建议》,《中国司法》2010年第3期。
 
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来源:《法律科学(西北政法大学学报)》2013年5期

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