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论宪法权威


发布时间:2013年9月22日 韩大元 点击次数:3649

[摘 要]:
在现代法治国家的背景下,宪法权威是宪法得到社会普遍认同、自觉遵守、有效维护的理念与理由,尤其体现为宪法对公权力和所有国家生活产生的拘束力和规范力。对于社会治理中存在其他一些权威与宪法权威的关系,如政治权威、党的权威、个人权威、法律权威、制度权威等,应当维护宪法的至上性,其他任何权威都不能超越或代替宪法的权威。以宪法为依据调整其他权威与宪法权威的关系,并通过宪法治理逐步形成宪法至上的社会共识。
[关键词]:
依宪治国;宪法至上;宪法实施;宪法权威

    一、宪法权威的正当性
 
    (一)权威与权力
 
    当今世界,社会充满着各种各样的权威。依靠不同形式的权威,特定政党、团体或者个人享受着权威所带来的利益,但未必认真思考过权威的来源与界限。权威的正当性是现代社会维持共同体价值的基础。所谓权威,乃是使人们具有内心确信并指引其行为的理由。与权力的概念一样,权威是一个内涵难以完全确定的概念,不同学科在权威的解读上有不同的视角与理解。在一般意义上,权威是指一种使人服从的力量,即所谓的“一个人在相信他或她施加影响的权利的合法性基础上要求别人服从的可能性”。人们服从某种权威,其内在追求就是一种正当性或者公正价值的追求,即基于内心的信念同意、认可或赞同某种价值。因此,权威的本质是内在的认同,不是基于外在的强制而形成。如果权威失去了正当性,权威本身也会失去存在的意义。
 
    那么,权威与权力是什么关系?马克思·韦伯指出:“权力意味着在一种社会关系里哪怕遇到反对也能贯彻自己意志的任何机会,不管这种机会是建立在什么基础之上。”[1]有学者从统治者和被统治者这一对概念出发,说明权威如何获得正当性、权力如何转化为权威的问题。按照这种主张,只有给出同意的人才有正当理由提出支配权力的要求。“权力对暴力的部署在不同意人群那里会遭致不满甚至抵制。反对者可能不得不服从权力做出的决定,但是服从不等于认同。权力的强制命令可能会使人们顺从,但却得不到人们的忠诚。”[2]显然,权力是以服从的结果为指向的,强调的是实际的控制效果,而权威则建立在正当性与合法性基础之上,以自觉、自愿的服从为前提的,强调的是基于价值共识与认同而形成的行为模式。因此,无论是在政治生活还是社会生活,权威被认为是“正当的权力”,权威被所有人当作正当的法则来接受。人们可以选择支持或者反对权力,但对于权威,人们必须选择服从。在法治国家中,基于权威的正当性,“抵制权力是合法的,抵制权威则是不合法的”[3]。
 
    (二)何谓宪法权威
 
    根据上述分析,如果一种权力获得合法性与正当性,那么对权力的承认和认可就转化为权威的某种形态。合法性的权力与权威获得社会普遍承认的渠道就是“法律化”,即通过法律安放权力和权威的存在。法律权威实际上反映了权威与权力的法律化方式,而法律权威的基础和最高形态乃是宪法权威。作为国家根本法和最高法,宪法应当成为法律权威中的权威,具有至上的地位。基于此,所谓宪法权威,就是宪法得到社会普遍认同、自觉遵守、有效维护的理念与理由,尤其体现为宪法对公权力和所有国家生活产生的拘束力和规范力。
 
    宪法具有最高权威,超越了传统的权威来源与形态。传统的权威来自于两个方面:一是权威被想象为既不是来源于统治者也不是来源于被统治者,而是来源于二者之上的更高的权力;二是权威被想象成一种由于统治者特定的品质而被赋予的独特禀赋,它内在地植根于统治者自身。[4]宪法权威的出现,完成了价值命题的核心任务,即宪法是统治者和被统治者利益的协调与妥协,“宪法是平衡权力和权利之产物”。[5]由此形成了高于或者统治者和被统治者都认同的“价值共识”,无论是统治者还是被统治者,大家应当服从基于“同意”而形成的“宪法文本”,个人或某些团体的权威无法超越共同体意志,唯有宪法才是国家、社会与公民生活的“根本规范”,唯有宪法才能具有至高无上的权威。
 
    (三) 宪法权威的来源
 
    宪法的权威性来自于基本的社会共识,具有正当性基础。宪法之所以成为价值共识而具有最高权威,根本上源于其性质和产生方式:宪法是以人民的名义制定的,人民意志具有最高性与根本性,宪法是“人民主权”的最高规范表述;宪法是全体人民共同意志的集中体现,其产生是广泛民主的结果,其内容具有普遍性和稳定性;在价值选择上,宪法的核心命题是“自由和技术的完美结合”,通过限制公权力,保障基本人权。宪法高于权力并控制权力,这是宪法具有根本权威的必然逻辑。
 
    自宪法产生以来,依宪治权已成为现代宪政法治国家的基本理念。宪法权威的价值基础在于,人权保障和权力制约是国家存续的根本理念。权力源于宪法,是通过宪法而获得的,权力行使的正当性、行使的方式等都要寻找宪法上的依据;一切公权力行为都要遵循宪法,不与宪法相抵触;任何组织和个人都没有超越宪法和法律的特权;一切违反宪法的行为都要得到及时、有效的纠正。作为立国之本、治国之本、兴国之本,宪法权威的价值具有普遍性。基于对宪法权威的信奉而形成的宪法共识是塑造社会生活的价值根据,为民众所信仰宪法所具有的权威性与宪法本身的性质和功能有着必然的联系。
 
    为了维护宪法的权威地位,一些国家在宪法中确认了其崇高地位。如孟加拉国宪法第7条明确规定宪法的至上性,规定:(1)共和国的所有权力属于人民,所有代表人民利益之权力的运行,都必须根据宪法,且基于本宪法的授权;(2)本宪法是人民意志的庄严体现,是共和国的最高法。如何与本宪法相抵触的其他法律,相抵触的部分无效。[6]我国现行宪法在序言部分规定:“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果,规定了国家的根本制度和根本任务,是国家的根本法,具有最高的法律效力。”现行宪法对“国家根本法”的确认是对宪法权威的规范表述,具有“最高法的效力”。宪法之所以成为“根本法”与“最高法”,在于其确认和维护人民的主体地位,尊重和保障人权。尊重宪法、实施宪法、维护宪法,就是尊重人民的主体地位,就是实现人民当家作主,就是保障每个人的基本自由和权利。
 
    二、宪法权威的功能与体现
 
     (一)宪法权威的功能
 
    在现代社会中,宪法既是国家基本法律秩序的基础,也是公民的基本生活规范,宪法的核心精神就是规范公共权力运行以保障公民基本权利的实现。
 
    1.社会共识的形成
 
    当前我国正处于制度的转型期,利益关系复杂,社会矛盾与冲突凸显,从公共权力活动到普通民众生活,都存在诸多宪法问题,急需 确立社会共识,寻求共同体的核心价值。为了有效地调整社会变革的内容与过程,需要建立客观上共同遵循的规则,以减少因社会变革可能带来的社会震动与负面影响。宪法本质上是不同的利益主体进行妥协的产物,反映了利益主体的共同意志。维护宪法规范的至上性是各种政治力量获得正当利益的基础,也是发展自己利益的法律基础。
 
    社会变革是一种利益的分化与重新调整的过程,涉及社会生活的不同侧面。改革最重要的是对制度的调整,实际上就是全面落实社会主义宪政,而这根本上是对国家生活方式和生存智慧的变革。“为了保证宪法规范的至上性价值,社会变革的要求应通过宪法所确定的严格程序来进行,而不应寻求宪法之外的程序。”[7]实现社会治理方式的法治化,特别需要强调宪法的统合功能,通过对宪法权威的尊重和维护,全面实施宪法,突出宪法的调整功能,保持宪法与社会的良性互动。
 
    2.社会稳定的基础
 
    改革开放以来,我国法治建设取得了一些重要成就,在立法领域,形成了社会主义法律体系;在行政领域,建设法治政府,全面推进依法行政;在司法领域,稳步推进司法体制改革。但是,法治建设越深入,宪法问题越加凸显,无论是立法、行政还是司法领域的法治改革,都面临重大的宪法问题亟需解决和解释。同时,社会不稳定因素在增加,社会结构调整面临着新的课题和挑战。
 
    树立宪法权威是社会稳定的基础与保证。预防和降低社会风险,需要以宪法为根本,在宪法的指引下维护稳定、创造和谐。理性的社会稳定是基于内在需求而形成的相对平衡的状态,不能只依靠人为的、外在的、压制性的力量。而要达到这种良性状态,必须尊重公民的权利和自由,积极履行“国家尊重和保障人权”的义务。社会稳定的前提是寻求社会共同体的基本共识,而宪法恰恰是社会共同体基本价值的体现,维护宪法就是维护基本的社会共识,建立不同利益主体都能接受的最底限度的政治道德,以凝聚人心、维护国家的统一。
 
    任何社会发展的要求首先要通过宪法规范的调整得到正当化与实现,宪法规范的至上性是衡量社会变革发展程度的重要指标。现实生活中存在的一些不稳定因素与社会缺乏共识、缺乏诚信有着密切的关系。作为利益协调的规则体系,宪法为社会提供能够理性要素,妥善化解各种矛盾和冲突,达到使各方利益都得到表达和维护、不同利益主体相互理解和认同的和谐状态,并由此实现利益总体均衡的法治状态。要实现这种调节和均衡必须依据宪法,以宪法作为各种主体表达利益诉求的依据。
 
    3.国家利益的维护
 
    宪法是组织共同体的规则。[8]维护宪法权威,是共同体存续和发展的基本途径,也是实现国家利益的制度路径。2011年9月6日,国务院新闻办公室发表《中国的和平发展》白皮书,首次界定了我国的六大核心利益,包括:“国家主权,国家安全,领土完整,国家统一,中国宪法确立的国家政治制度和社会大局稳定,经济社会可持续发展的基本保障。”宪法是维护国家核心利益的基本方式,也是最终保障。实现和维护国家统一是国家核心利益之一,是整个社会共同体存在与发展的基础,也是以宪法为基础的整个法律制度存在的基础。
 
    在宪法与民族区域自治法关系上,宪法规定民族平等原则,完善民族区域自治制度,加强国家共同体意识。我国是多民族的统一国家,民族区域自治制度是宪法规定的一项基本政治制度。在民族区域自治制度的运行中我们不能只考虑宪法中规定的自治权的因素,要坚持国家意识、国家观念、国家利益等核心价值,充分发挥宪法作为政治共同体的作用。
 
    在宪法与基本法的关系上,一方面,宪法将“一国两制”的政治构想法律化,确立特别行政区制度为宪法上的国家制度;另一方面,港澳基本法是宪法精神和“一国两制”的体现,是对宪法的具体化,藉由宪法协调国家主权与高度自治之间的合理关系。在实践中,应当坚持“一国”的宪法主权,坚持“宪法和基本法共同构成香港宪制基础”的原则,发挥宪法治理在国家核心利益维护中的作用。
 
    在国际政治中,宪法具有两项基本功能:一是维护国家主权和利益,二是维护人民尊严和安全。当前,国际关系日益呈现多极化趋势,中国既面临发展的机遇,同时在实现民族复兴的道路上,面临着各种严峻的挑战。当今世界的竞争既是经济的、政治的,也是制度的竞争,甚至可以说,制度的竞争具有根本性。建立具有高度权威和效力的制度规则体系,是一个国家和地区持续繁荣的重要方式,也是能够与其他国家和国际社会对话的价值基础。[9]在讲究规则的当代,要确立中国在国际社会的独立自主地位和话语权,必须高度重视宪法不可替代的功能。
 
    4.法治思维的实现
 
    中共十八大提出到2020年实现全面建成小康社会宏伟目标。怎样算“建成”小康社会?在笔者看来,小康社会应当具备以下基本要素:经济发展,政治民主,社会稳定,文化繁荣,生态良好;小康社会应当符合以下基本标准:开放市场,公平分配,良善秩序,和谐关系,自由发展。小康社会是公平有序自由和谐的社会,需要以法治推动、以法治保障,根本的是以宪法推动、以宪法保障。
 
    十八大报告提出要“全面推进依法治国”,指出“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”,提出“法治思维”的理念,要求用法治思维、法治方式科学发展、解决问题,明确了社会主义核心价值观。这些重要理念为宪法权威的维护提出了新的课题,为探讨中国法治发展道路、全面实施宪法提供了理论指导。十八大后,我国法治发展将进入新的阶段,其中尤其要求发挥宪法功能。法治首先是宪法之治,法治思维首先是宪法思维,宪法在国家治理、社会发展和建设社会主义民主政治中具有基础性、根本性地位。
 
    (二)宪法权威的体现
 
    1.在价值认知上体现宪法权威
 
    宪法的权威性首先源自每一个个体对宪法的确信。这种确信既是对宪法文本的尊重,也是对宪法理念的信仰,同时也是对宪法所维护的社会共识的自信。由此,树立宪法权威,就必然要有宪法自信。宪法自信是制度自信、道路自信和理论自信的综合体现,也是三个自信的统一体,因为在宪法中规定或确认了国家的发展道路、国家的指导思想与基本制度。树立宪法权威实质上就是树立制度、道路与指导思想的权威,有助于通过宪法凝聚国家意志和社会共识。
 
    客观来说,人类历史上并不存在完美的宪法,然而,综观世界法治发达国家,其宪法权威的树立都是建立在对本国历史背景、政治体制、文化传统基础之上的。我国现行宪法尽管也存在着一些瑕疵甚至不足,但并不妨碍这部宪法作为根本法发挥最高法的效力。只有在价值认知上承认宪法的崇高地位,才有可能使一部不完美的宪法文本走向完美的宪政实践。
 
    2.在社会生活中体现宪法权威
 
    宪法权威最直接的体现在于其拘束力和规范力,主要体现为一切组织和个人对宪法的自觉服从。维护宪法权威,必然要求实现从依法治国向依宪治国的转变,使依宪治国成为治国理政的核心理念。我们要坚持社会主义宪政的基本理念,在国家治理中依宪办事,使宪法成为共和国的根本法。
 
    与法律对社会现实规范的直接程度相比,宪法往往不是以直接适用的方式调整社会生活,但这不构成回避宪法的理由。宪法不但构建了国家与社会的基本关系结构,而且维护社会的和谐运行,保障社会各方主体的正当利益。宪法应当在社会生活中得到尊重和遵行。如果社会缺乏对宪法的认知,那说明社会自身还缺乏基本的价值判断,社会生活仍处于不够稳定的状态。
 
    3.在宪法实施中体现宪法权威
 
    “宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施。”[10]宪法实施对于宪法权威的意义是不言而喻的。宪法实施是维护社会共同体价值的基础与过程,宪法实施状况的好坏决定了转型时期能否在根本价值层面上维护国家的稳定和社会的良好发展。只有认真贯彻实施宪法,坚持和完善宪法确立的各项制度和体制,才能保证改革开放和社会主义现代化建设不断向前发展,保证最广大人民的根本利益不断得到实现,保证国家统一、民族团结、经济发展、社会进步和长治久安。
 
    三、宪法权威与其他权威的关系
 
    权威作为一种服从的理由,其类型具有多样化。要判断宪法在国家生活中是否具有最高的权威,一个直接的标准是,在各种不同类型的权威中,宪法权威如何得到体现,如何保持其权威的“最高性”。在社会治理过程中,存在着政治权威、党的权威、个人权威、法律权威、制度权威等等其他形式存在的权威。要维护宪法的最高性,其他权威就不能超越宪法的权威,并且要求以宪法为依据调整其他权威与宪法权威的关系。
 
    (一)宪法权威与政治权威
 
    政治权威是政治权力的合法化,即对政治权力正当性的认同。政治权威通常以政治权力为后盾,以政治权力为最具效能的体现。然而,正如政治国家属于一种建构的秩序一样,政治权威所依凭的政治权力同样需要具备正当理由才能得到民众的支持和信仰。从一般意义上说,政治权威的最深厚的基础存在于一定社会的经济关系,以及受经济关系决定和影响的社会关系之中。马克思主义所强调的经济社会关系具有相对的稳定性,是一种制度意义上的合法性。由此,政治权威的存续和有效,取决于这种制度合法性的程度。
 
    在法治国家,政治权威需要依据法治方式来体现和实现。国家的政治统治只有被民众认为具有正当理由时,才能得到民众的支持和服从,才能具有合法性,政治秩序才具有正当性。在此意义上,宪法和法律制度就是确认和维续这种政治秩序合法性的基本制度装置。宪法和法律的权威是维护政治权威的基本途径和方式,也是政治权威不断得到完善的基本机制。
 
    既然政治权威以政治权力为支撑,那么对于权力被滥用性,政治权威的支配者和被支配者都就必须有高度的警惕。正如阿克顿勋爵所说“权力导致腐败,绝对的权力绝对腐败”。并且,政治权力还有着不断扩张的天然冲动。宪法和法律能够约束政治权力,但权力往往通过各种可能的漏洞突破法治的框架,凌驾于宪法和法治之上。对此,适度强调宪法和法律的至上权威性,在理念上确立权力绝对服从宪法和法律的价值选择,使得政治权力只能在法治范围内运作成为政治运作的自觉,才能保障政治权威的持续正当性。
 
    之所以强调政治权威的持续正当性,是因为政治权威并不是持久资源,滥用政治权威将导致政治结构的根本性变化。所谓政治权威的滥用,就是权威的支配者违背受支配者的真实意愿和社会发展的需要,使双方主体在利益需要、价值选择和行为取向上完全背离。滥用政治权威最终将消解支配者存在的正当性与合法性基础。特别在社会转型时期,由于利益格局的变化,传统的政治权威正在失去其有效的支配力,民众利益的逐渐独立和话语体系的扩大,进一步要求政治权威的民主化、制度化。避免政治权威的弱化,强化政治权力的统合功能,就必须基于政治认同而使之获得不断的承认。这种政治权威的再造就是“政治社会化”的过程,实际上就是政治生活法治化的过程,同时也是构建法治国家的过程。
 
    (二)宪法权威与党的权威
 
    1. 维护党的权威必须尊崇宪法权威
 
    在现代民主国家,政党活动是国家政治生活的重要体现。在实质层面上,执政党是政治权威最主要的代表者,维护执政党的权威要通过对宪法权威的推崇来实现。在我国,作为执政党的中国共产党是国家各项事业的领导者,“中国共产党的领导”、“中国共产党的领导下”是宪法序言确定的党的宪法地位。但政党不是国家机关,不能直接行使国家权力,党的领导需要以崇高的宪法权威为保障,只有具备有效的权威能力,党才能领导国家发展和社会建设。因此,要维护党的权威,必须尊崇宪法权威,从宪法权威中寻求党的权威的依据,并通过宪法权威获得对执政行为的认同。
 
    党的权威需要以宪法权威来体现,这一判断具有逻辑上的合理性。在法治国家中,政党属于政治性团体,其执政资格的获得是通过宪法规定的方式实现的,其各项执政行为不得违背宪法的规定,否则要承担相应的法律和政治责任,甚至失去执政地位。政党行为是否具有合宪性,是判断该政党是否具有法治理念的基本标准,也是判断一个国家法治成熟程度的基本指标。
 
    以宪法权威体现党的权威,并不是说宪法是执政的工具,否则宪法就将沦为可有可无的工具而丧失其价值的至上性。党的权威是服从并服务于宪法权威的,只有尊崇宪法权威,才能保证党的权威。只有认真落实宪法,才能真正保证执政党的执政地位和执政效力。党模范遵守宪法和法律是维护党的权威的根本途径。
 
    2. 处理好宪法权威与党的权威关系的现实意义
 
    在我国,处理好宪法权威与党的权威的关系具有重要的现实意义。长期以来,我们在认识和处理两者关系上存在一些偏差,尤其是片面强调党的权威,有的时候甚至存在着以党的权威代替宪法权威的现象。中国共产党的执政地位是基于革命的领导地位来确立的,具有特定的历史合理性和正当性。这是我们国家政权建设的基石和历史,同时也要准确把握国家发展的现实状况,以及它对执政党加强自身建设所提出的新要求。中共十六大报告指出:“我们党历经革命、建设和改革,已经从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党,成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党;已经从受到外部封锁和实行计划经济条件下领导国家建设的党,成为对外开放和发展社会主义市场经济条件下领导国家建设的党。”中国共产党由革命党转化为长期执政的党、领导国家建设的党之后,尤其要强调执政行为的合宪性和合法性。
 
    我国现行宪法除了在序言部分确认了中国共产党的领导地位之外,还在第5条规定:“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。”“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”这里所讲“各政党”当然包括中国共产党,而且该条款主要规范的就是中国共产党的执政活动。《中国共产党章程》根据宪法的规定,明确规定:“党必须在宪法和法律的范围内活动。”中共十八大报告再次强调了这一点。
 
    3.执政党依宪执政的基本要求
 
    依法治国首先要依宪治国,依法执政首先要依宪执政。实行依法治国的基本方略,首先要全面贯彻实施宪法。作为执政党,其执政能力包括:科学判断形势,驾驭市场经济、应对复杂局面、依法执政和总揽全局。这五种能力涵盖了党的执政能力的基本要求,反映了依宪执政的基本要求,即党的执政能力建设的核心是依宪执政,把遵守宪法、执行宪法和运用宪法作为执政活动的基本出发点。
 
    从宪法蕴含的民主、人权、法治、和谐等价值而言,民主是执政的基础,人权是执政的目的,法治是执政的保障。依宪治国、依宪执政,不能反其道而行之,不能把宪法简单理解为一种治理国家、管理社会的工具或手段。在实践中,党的一些地方或部门的党组织确实存在违法、违宪的情况,同时由于缺乏有效的监督机制,已经出现了党的权威同宪法权威相背离的情况,这严重损害了党执政的合法性,也损害了宪法的权威。
 
    执政党落实依宪执政的要求必须严格按照宪法设定的权力范围、确立的原则行使权力,切实提高运用宪法思考和处理问题的能力,推进党的决策活动与决策程序的法治化,切实落实“党在宪法和法律范围内活动原则”。依宪执政最重要的内容就是推动宪法实施。在经济发展、社会变革的宏观背景下,执政党应当实现宪法的稳定性与社会适应性之间的平衡,克服以“改革”、“试点”等名义破坏宪法秩序的现象,使宪法在国家政治生活和党的执政活动中得到落实。
 
    (三)宪法权威与个人权威
 
    对于宪法权威与个人权威的关系,从逻辑上说,宪法权威具有至上性,一切组织和个人不能有超越宪法的特权。但是,特定个人基于行使公权力,在某些领域也需要一定的权威,这在建构共同体的过程中是必要的。新中国政权的建立过程就体现了这一点。在国家生活中,个人权威突出的体现为行使公权力的公务人员的权威,特别是领导干部以及领袖的权威。
 
    1.个人权威对宪法权威的服膺关系
 
    在马克思·韦伯的合法统治的类型中,“魅力型的统治”是一种重要类型。这种统治适用于被统治者对领袖的崇拜和信赖,需要被统治者的献身精神。然而,魅力型统治的缺陷在于,“倘若他长久未能取得成就,尤其是倘若他的领导没有带给被统治者以幸福安康,那么他的魅力型权威的机会就消失。”[11]显然,只强调“领袖”个人的权威地位,对于共同体来说并不具有持久的有效性,而且有可能导致统治的失灵和对民众利益的危害。
 
    推崇宪法权威还是推崇个人权威,决定了法治与人治的不同道路选择。历史经验表明,无论个人有多大的魅力,无论有多高的权威,不能超越宪法权威。个人权威是一种人治式的权威,它具有很强的主观性和不确定性。共同体的维护需要个人作用的发挥,但如果个人具有根本上的崇高地位,则将架空制度,取代法治。邓小平指出:“必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[12]1982年宪法关于最高领导职务连续任职不超过两届的规定也是对个人权威的否定。这是对我国曾经因只推崇个人权威而忽略制度权威所导致的沉痛教训的深刻总结,因为领导职务的终身制本质上破坏了宪法权威,把特定个人置于宪法权威之上。个人服膺宪法,这也是中共十八大报告所体现的重要思想:“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权,绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。”
 
    2.以合宪的途径实现个人权威
 
    当然,推崇宪法权威并不必然反对领导人的个人权威。在国家统治过程中,基于统治效率的要求,领导人自然具有一定的权威,这在客观上是允许存在的。但是要指出的是,领导人的权威一方面不是生来就有的,而是基于其自身道德、素养、能力而产生的,尤其是依照宪法和法律进行科学、民主决策而产生的;另一方面,这种权威也不能单纯基于其所掌握的权力而产生,领导人的权力必须受到宪法和法律的有效控制,否则这些权力就有可能成为维护其领导地位的工具。
 
    在法治目标下实现个人权威,只能通过合宪的途径获得。因为宪法确认民主制度,解决了公权力行使者手中的权力来源问题;宪法规范公共权力的运行,为其行使权力设定了界限;宪法保障公民基本权利,为其行使权力确立了基本目标;宪法具有最高法律效力,是其行使权力的根本准则;宪法是立法和决策活动的基础,遵守宪法能够保证其决策活动具有正当性。
 
    在法治目标下体现个人权威的基本方式是以宪法思维处理现实问题。宪法思维是执政者观察、分析和解决社会问题的基本思维方式,它以合宪性当作思考问题的前提,合理地处理社会问题和矛盾纠纷,协调各方利益关系。处理利益关系时的最高判断标准只能是宪法。如领导人的讲话多引用宪法和法律条文,不能讲违背宪法规定的话,不能做违背宪法的行为,更不能为了人为地追求个人的人格魅力,以个性化的方式挑战宪法权威。对于社会现实与宪法价值的冲突,符合法治精神的做法是,在通过法定途径做出调整之前,权力的行使者不能以现实的合理性为由突破宪法体制的框架,否则就会破坏既有的宪法秩序,损害宪法的权威。
 
    (四)宪法权威与法律权威
 
    1.法律权威与宪法权威的区别
 
    在表现形式上,宪法和法律创制的乃是体系化的规则,它们在生成方式和规范方式上具有一致性。按照法社会学家卢曼的观点,法是一个自创生系统,具有规范的封闭性和价值的开放性。宪法与法律共同构成了一个独立完整的规范体系,调整国家和社会生活。在权威系统中,宪法和法律制度处于中心地位。
 
    但是,宪法和法律具有不同的性质和效力。与法律相比,宪法的独特性体现为:(1)在产生方式上,宪法是立国的基础,是以人民的名义制定出来的,而法律是根据宪法产生“人民的代表”而制定出来的;(2)在规定内容上,宪法规定的是国家最根本、最重要的内容,它对社会生活的调整是根本的、全面的调整,而法律是对宪法的具体化,是对国家生活具体方面的调整;(3)在规范效力上,宪法具有最高的法律效力,宪法规范是法律规范体系中具有最高价值的规范,是维护社会秩序的基础,而法律的制定要依据宪法的价值,法律是否正当要以宪法为根据进行评价。正是基于宪法和法律存在的这些区别,我们才说法治之治首先是宪法之治,法治思维首先是宪法思维,宪法在国家治理、社会发展和社会主义民主政治建设中具有基础性地位。在规范体系中,法律权威要服从于宪法权威、维护宪法权威。法律权威不具有最终性和根本性,合法性需要合宪性的基础,社会成员不能仅仅满足于合法性的追求,也需要合宪性的保护。
 
    2.维护法律权威的宪法机制
 
    由此,维护“宪法和法律权威”命题在一般意义上是成立的,但需要根据不同的规范体系和语境,针对不同问题区别对待两种规范形式的效力,比如在宪法监督问题上首先确保宪法的权威,不能只重视法律权威而忽略宪法权威。从某种意义上,违宪审查制度的存在就是纠正违宪的法律,强化合法性的宪法基础。这意味着:(1)宪法应当得到直接适用,具有直接的法律效力;(2)立法行为和法律必须接受宪法的评价,即接受合宪性审查。
 
    宪法的直接适用是维护宪法权威的必然要求。不过对于宪法的实施方式,目前还存在不同的看法,学术界也对宪法究竟是直接适用还是间接适用存在一些争论。[13]笔者认为,宪法必须体现其现实的规范力,否则宪法就会被束之高阁。有学者曾指出:“宪法的效力既是最高的,又是直接的。宪法作为最高行为准则,使人们活动的基础和依据,对人们具有直接的拘束力和强制力,即具有直接的法律效力。……宪法不仅具有一般法律所固有的行为准则的共性,而且具有最高行为准则的特性,具有既是最高的又是直接的法律效力。而宪法在这方面的最高法律效力,却往往被人们所忽视,甚至加以否认。”[14]长期以来,我国宪法的实施状况并不令人满意,其原因是多方面的,单最主要的原因恐怕是宪法对社会现实的规范力被忽视,尤其是现实政治权力的运行往往脱离宪法的调整。[15]
 
    在处理宪法和法律关系上,必须建立宪法对立法行为和法律的评价机制。宪法作为根本法,它是实定法的基础与核心,在法律体系中处于最高的地位,这是宪法优位性的要求。在现代法治国家,宪法优位性不仅是一种具有价值性的理论形态,而且应当成为制度体系。建立健全立法制度的宪法评价机制,需要在以下方面加以完善:(1)以宪法为依据合理划分全国人大及其常委会的立法职权,适当调整认识全国人大及其常委会的宪法地位;(2)以宪法为基础保障法律体系的平衡发展;(3)以宪法为基本出发点完善国家立法规划制度;(4)处理好法律制定、法律修改和法律解释的关系;(5)健全中国特色的合宪性审查制度,包括宪法解释制度和违宪审查体制。
 
    (五)宪法权威与制度权威
 
    1.制度权威的优势与缺失
 
    制度是各种规则的集合,并以之规范个体行为,目标是实现一定的社会秩序。显然,宪法也属于一种制度,是以宪法规则调整各类行为的制度体系。两者的不同在于,制度本身并不蕴含价值评价,是价值相对独立的规则体系,而宪法本身则要求符合法治、人权、自由、平等、民主等现代宪政价值。同时,制度体系是庞大而零散的,而宪法作为一种制度,它具有最高性和根本性,在调整方式上也有其独特性,需符合法规范体系的要求。
 
    相对于人治的传统治理方式,制度之治显然具有巨大的进步,它一定程度上摆脱了人治模式下的随意性、任意性和不可预测性,提高了公权力行为的规范程度,在长期效果上也有助于提高治理的效率。但是,单纯的制度之治由于并不需要价值判断,它并不能够保证制度体系本身的正当性。制度完全有可能是依据人治式的权威而产生的,也有可能只是个人权威的附属品。如果不加分析而人为赋予制度以完全的公定力,则有可能使个人权利受到侵害。如果缺失正当性评价,越有效的、越权威的制度,就有可能是越反对法治、越限制个人的制度。
 
    2.以宪法权威补足制度权威
 
    基于制度权威的这一不足,通过确立宪法制度的至上权威,能够消除其制度隐患。如前所述,宪法正当基础在于,它是民主论辩的产物,其实施有赖于民主过程和专业判断。良好的宪法必然具有独立存在的价值,也具有拘束其他一切制度的能力。判断制度本身优劣的重要标志就在于,宪法在其中是否具有根本性的支配地位,是宪法有效的支配各项制度,还是宪法只是制度体系中聊胜于无甚至可有可无的一部分。因此,制度权威是系统和多层次的,而宪法权威在其中发挥着统领功能和评价功能。宪法不但设定了制度的价值取向,而且“一部正义宪法应是一个旨在确保产生正义结果的正义程序”[16],宪法本身就是创设各种制度时必须遵循的程序要求。
 
    这里需要纠正的两种观念是,不能因为建立了一些制度,就认为不需要宪法;也不能认为有了宪法,其他制度就不那么重要,或者其他制度自然就能建立起来。前者应当不存在什么争议,但后者需要特别加以注意。有宪法不等于它就有权威。宪法本身是抽象的,其内容是相对有限的,只能规定基本的国家和社会制度,只能保障那些具有基本地位的权利,只有宪法是不足以实现国家治理的目的,是不能够有效保障公民权利的,无法持续推进社会发展的。宪法是制度体系的根本,其落实需要通过各种制度来完成。以宪法为价值指引和规范依据完成这一过程,便是宪法的具体化。宪法具体化并不一定要通过具体法律的方式,但一定是要有完善的制度设置。同时,制度规范本身也需要体系化,而不能“碎片化”,否则就会消弭制度自身,最终将架空宪法。
 
    3.制度权威需要制度的体系化
 
    我国目前存在诸多社会问题,其原因是多方面的,但最主要的原因在于制度供给不足。虽然我们对制度建设的重要性已经有了相当一致的认识,但对于如何整合制度的效力、发挥制度的权威,在技术上还存在缺失。比如我们在国家机构方面建立了相对完整的制度,但在权利保障上制度的有效性显然不足;在社会管理方面建立了比较丰富的制度,但在激发社会自身活力方面着力不足;在权力的配置上建立了层次比较清晰的制度,但监督和约束权力运行方面的制度同样比较零散、不够有效。这有损制度的权威,也根本上损害了宪法效力的有效性。
 
    同时,徒“宪”不足以自行,有宪法而缺少能够有效保障宪法实施的制度,是影响宪法权威的重要原因。客观来说,目前我国宪法还没有得到全面落实,宪法实施制度是不完整的。这不但影响了法制的统一性和严肃性,也影响了国家的稳定和可持续发展。立法制度的完善并不意味着宪法实施制度的完善,以立法方式实施宪法只是宪法实施的一种方式,不能人为地夸大其功能,以价值引导社会生活只是宪法调整社会生活的一个方面。宪法要得到全面实施,就必须建立具有实效性的违宪审查制度,不但要审查立法行为,而且要审查一切公权力的违宪行为。
 
    以宪法为指引树立制度权威,最重要的是完善各种权力约束机制和权利保障机制。我国的一切国家权力属于人民,人民有权通过更为有效、直接的途径参与权力运作,参与国家和社会生活。制度权威不能由少数人垄断,而应当通过民主的过程、参与的过程,形成国家意志与公民意志的统一。
 
    四、代结语:宪法权威与宪法共识
 
    宪法具有至上的权威性,它不仅体现在宪法同法律相比时所具有的根本法、最高法效力,更为重要的、更为根本的是,宪法权威同政治权威、党的权威、个人权威、制度权威以及道德等其他权威相比,具有不可质疑的支配力。宪法要具有这样的权威,首先要求具有一部民主的宪法,进而要以宪法为根据安排国家生活,形成宪法至上的社会共识。
 
    宪法权威是重建社会共识的基础。应当承认,当前我们的社会信任度相对低,共同体内部缺乏一些基本的共识。没有共识的共同体是不能持久的,也是不稳固的。目前中国社会缺失的不是物质,也不是法律,也不是制度,真正缺失的是整个社会缺乏真正的“社会共识”,没有形成维护、尊重社会共同体价值观的文化,也就是缺乏一种“共同的信仰”。
 
    重塑社会共识,最基本的根据是宪法,最基本的方式是认真对待宪法、全面实施宪法,让宪法中蕴涵的一个国家、一个民族的价值与共识重新回到社会生活,以宪法共识来建立、维护并发展社会共识。
 
    实现宪法共识要充分尊重宪法文本。不尊重宪法文本是目前普遍存在的社会现象,也是中国法治发展中亟需解决的现实问题。要维护宪法权威,首先要尊重、爱护与信任宪法文本,对宪法文本要持历史的、客观的和宽容的评价,它并非单纯是法律文件,而是代表了国家精神,任何回避乃至消解宪法文本的做法都是对国家价值观的伤害。所谓现行宪法是“恶法”、要“重新制定宪法”等主张不符合我国宪法发展的实际需要,也不符合法治国家建设的基本要求。笔者认为,现行宪法虽然存在着历史的局限性,但通过宪法解释、宪法修改等方式可以继续赋予其规范的开放性,使其保持生命力。关键是要以宪法为基础,积极落实宪法的规定,发挥宪法的潜能,推动从“依法治国”到“依宪治国”的转型,使宪法成为中华民族伟大复兴的根本保证。
 
    实现宪法共识必须加强宪法实施,它是民主社会公共理性的载体,是通过宪法凝聚民心、“走向法治大国”的根本途径。宪法共识体现了多元价值在宪法层面上的沟通,而实际上,宪法共识的表现很简单——遇到现实问题从宪法中寻找解决途径,任何制度、任何公权力行为都以宪法为根本的评价尺度,做到这些,宪法共识便自然能够形成,宪法权威便自然得到树立,法治国家便真正建成。
 
【注释】
[1] [德]马克思.韦伯:《经济与社会》(上卷),林荣远译,商务印书馆2006年版,第81页。
[2] [美]莱斯利.里普森:《政治学的重大问题:政治学导论》,刘晓等译,华夏出版社2001年版,第57-58页。
[3] [美]莱斯利.里普森:《政治学的重大问题:政治学导论》,刘晓等译,华夏出版社2001年版,第58页。
[4] 参见[美]莱斯利.里普森:《政治学的重大问题:政治学导论》,刘晓等译,华夏出版社2001年版,第176页。
[5] [美]C. H. 麦基文:《宪政古今》,贵州人民出版社2004年版,第115页。
[6] 孙谦、韩大元主编:《世界各国宪法》(亚洲卷),中国检察出版社2012年10月版,第392页。
[7] 韩大元:《论宪法规范的至上性》,载《法学评论》1999年第4期。
[8] 参见刘茂林、仪喜峰:《宪法是组织共同体的规则》,载《法学评论》2007年第5期。
[9] 比如对于欧洲的区域一体化问题,哈贝马斯就提出:“今日欧洲的首要任务是制宪”。参见[德]哈贝马斯:《关于欧洲宪法的思考》,伍慧萍、朱苗苗译,上海人民出版社2013年版。
[10] 习近平:《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》(2012年12月4日)。
[11] [德]马克思.韦伯:《经济与社会》(上卷),林荣远译,商务印书馆2006年版,第270页。
[12] 邓小平:《解放思想,实事求是,团结一致向前看》(1978年12月13日)。
[13] 对于这些讨论,新近的成果可参见范进学:《宪法实施:到底实施什么?》,载《学习与探索》2013年第1期。
[14] 王叔文:《论宪法的最高法律效力》,载《法学研究》1981年第1期。
[15] 笔者曾于2002、2007、2012年分别组织公民宪法意识调查,结果表明,强化宪法监督一直是民众关注度比较高的问题。以三次调查问卷中均设计的一题为例:如果再次修改宪法,您认为需要优先完善哪些内容?调查结果比较显示,2002年的调查中,各选项从高到底依次为:宪法监督制度(47%)、司法制度(42%)、选举制度(39%)、基本权利保护(32%)、政党制度(31%)、经济制度(25%)、人大制度(20%)、基层群众自治制度(19%)、精神文明建设(16%);2007年的调查中,依次为:基本权利保护(50%)、宪法监督制度(46%)、司法制度(42%)、选举制度(37%)、人大制度(31%)、政党制度(30% )、经济制度(15%)、基层群众自治制度(14%)、精神文明建设(13%);2012年的调查中,依次为:人权保护(60%)、宪法监督制度(57%)、司法制度(52%)、政党制度(36%)、立法制度(36%)、精神文明建设(33%)、经济制度(32%)、选举制度(31%)、人大制度(27%)、基层群众自治制度(27%)。可见,十年以来,宪法监督和司法制度一直是民众最为关注的问题,也是民众认为修宪应当完善的重点问题。
[16] [美]约翰.罗尔斯:《正义论》(修订版),何怀宏、何包钢、廖申白译,中国社会科学出版社2009年版,第155页。
 

来源:《法学》2013年第5期

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责任编辑:张亚娇

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