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我国金融控股公司法律机制的构建和完善


以台湾《金融控股公司法》为视角
发布时间:2013年5月14日 田静婷 点击次数:3416

[摘 要]:
以金融控股公司产生的背景为起点,首先介绍金融控股公司的相关概念,其次介绍台湾地区《金融控股公司法》的立法现状,在对我国大陆地区金融控股公司的立法困境进行深入剖析的基础上,通过借鉴台湾地区相关立法在运作模式、风险应对、监督管理上的经验,对我国相关立法的构建提出相应的意见和建议。
[关键词]:
金融控股公司 经营模式 风险防范 金融监管

    随着经济全球化的发展,金融控股公司作为一种新兴的金融运作模式已在世界范围内蓬勃发展,其独特的集团控股、法人分业的结构在提高经营效益的同时,也对当前的金融体制和金融监管带来了严峻的挑战。为此,美国先后通过了《银行控股公司法》、《金融服务业法案》、《金融现代化法》等,英国制定了《金融服务法》,日本颁布了《金融体系改革一揽子法案》,我国的台湾地区早在 2001 年就公布了《金融控股公司法》,并于同年11月施行。而我国目前有关金融控股公司的法制建设却相对滞后,在 2012年9月17日,国务院与中国人民银行、银监会、证监会、保监会和外管局共同制订的《金融业发展和改革十二五规划》中,明确提出:“要积极稳妥的开展综合经营试点,提高综合金融服务能力与水平,推动中信集团和光大集团公司深化改革,办成真正规范的金融控股公司。”由此可见,完善金融控股公司治理,探索和实践金融控股公司的法制建设是推动我国金融体制改革的首要任务。

    一、关于金融控股公司的概述

    ﹙一﹚金融控股公司的发展现状

    随着新技术革命和金融创新的不断推进,国际金融业越来越向电子化、现代化、多样化和市场化的程度不断发展,作为金融混业经营的一种组织形式,金融控股公司以其股权集中、经营分散、具有规模效应和协同效应的优势,越来越受到各国的重视。金融控股公司最早发端于美国,之后在欧洲、英国、日本和我国台湾地区得到了较大的发展。如美国的花旗集团、英国的汇丰控股集团、日本的瑞穗金融集团以及我国台湾地区的华南金融控股公司、国泰金融控股公司等。

    从目前的研究数据来看,我国大陆地区的金融控股公司主要包括以下三种类型:第一种是由国有金融机构为主体形成的金融控股公司,例如农银汇理基金管理有限公司、农银租赁有限公司等。第二种是以国有独资公司为背景,由地方政府为主导的金融控股公司,例如:天津泰达国际金融控股公司、山东鲁能控股集团有限公司、陕西金融控股集团等。第三种是由非金融机构直接或间接控制金融股份形成的金融控股公司,例如:山东电力、海尔集团等。

    ﹙二﹚金融控股公司的界定

    金融控股公司一词最早起源于美国,在美国《金融服务业法案》有关银行控股公司组织结构的条款中首次提出了“金融控股公司”﹙Financial Holding Company﹚这一法律术语,但是并没有给予明确的定义,只是规定了符合一定条件的,联邦准备理事会准许银行控股公司可以转型为金融控股公司:1.该银行控股公司旗下的子公司已加入存款保险,并且资本健全。2.该银行控股公司旗下的子公司已加入存款保险,并且管理良好。3.该银行控股公司已向美国联邦准备理事会提出:﹙1﹚选择从事的业务或取得及持有某公司的股份,在本法生效前是不允许由该公司所从事或取得的声明;﹙2﹚保证该银行控股公司的旗下存款机构的子公司已加入存款保险,并且资本健全与管理良好。

    台湾地区《金融控股公司》在第 4 条第 1 项第 2 款,对金融控股公司的定义为:金融控股公司是指对一银行、保险公司或证券商所持有的股份具有控制性,并依照金融控股公司法设立的公司。所谓控制性的持股是指,持有一银行、保险公司或证券商已发行有表决权股份总数或资本总额超过 25% ,或者直接、间接选任、指派一银行、保险公司或证券商过半数的董事。此外,需要特别说明的是,台湾地区对金融控股公司持股对象的规定,必须是以银行、保险公司或证券商为限,并不包括证券投资信托公司、证券金融公司、期货商、票券商及信托业等其他金融事业。因此,一个控股公司如果仅对于银行、保险公司或证券商以外的其他数家金融事业,拥有控制性持股,则并不构成金融控股公司法上所称的金融控股公司 [1]。

    综合上述立法,虽然不同国家或地区对金融控股公司的界定不同,但是可以从中提炼出构成金融控股公司的相同要素:首先,金融控股公司是通过直接或间接的方式以持有一定比例的股份控制其他金融企业。从行为方式来看,一个公司通过直接或间接持有其他公司一定比例的股份,可以达到控制或影响该公司的经营管理和方针政策的作用。其次,金融控股公司通过对银行、证券、保险等子公司的控制,实现集团的混业经营,以多元化的金融服务分散经营风险。此外,需要特别说明的是,金融控股公司的持股对象,必须以银行、保险公司或证券商为限。

    ﹙三﹚金融控股公司的经营模式

    从金融控股公司的类型来看,国际上主要存在两种发展模式:

    1.纯粹性的金融控股公司﹙Pure Financial Holding Company﹚

    其主要特征为:金融控股公司的母公司仅仅是公司经营策略的决策者,负责从事投资运作和产权管理,本身不从事具体的经营业务,通过收购、兼并、转让和对子公司的控制权,达到控制其重大决策和经营活动的目的 [2]。这一模式的典型代表为:美国的花旗集团、中国的平安集团和台湾地区的金融控股公司。

    2.经营性的金融控股公司﹙Operating Financial Holding Company﹚

    其主要特征为:金融控股公司的母公司不仅拥有自己特有的经营领域,而且通过控制股份的方式影响金融子公司的经营活动。其中经营性的金融控股公司又可以划分为两种模式,即全能银行的模式和母子公司的模式。全能银行模式既可以直接从事全方位的金融业务,又可以通过所控股的金融机构从事专业化的金融业务。母子公司的模式是指母公司除了从事一定范围的金融业务外,还通过控股从事其他金融业务,如:工业、商业、贸易、建筑、运输等,具有典型代表的英德两国的金融控股集团。

    3.管理型的金融控股公司﹙Administering Financial Holding Company﹚

    其主要特征为:金融控股公司的母公司在投资设立金融子公司的同时,又投资设立了若干个金融机构,投资控股管理业务集中委托于金融控股公司的子公司进行管理,而金融控股公司和下属若干个金融机构之间并没有直接的股权关系,严格意义上他们都是母公司并列投资的两类公司。重组后的中信集团就是这种模式,2011 年 12 月,中信集团整体改制并更名为“中国中信集团有限公司”,中信集团将其子公司金融机构的管理权限委托给金融控股公司,但他们之间没有严格的股权结构、管权关系、资本纽带,具有灵活运作的管理模式特征。

    二、台湾地区《金融控股公司法》的立法现状

    ﹙一﹚台湾《金融控股公司法》的立法背景

    在加入世界贸易组织和金融自由化进程的推动下,台湾地区财政部于 2001 年初开始进行多项金融改革,同年立法院于 6 月陆续制定并修订了 6 部金融法律法规,包括《金融控股公司法》、《金融重建基金设置及管理条例》、《存款保险条例》、《营业税法》、《票券金融管理法》以及《保险法》  [3]。其中《金融控股公司法》的颁布,确立了金融控股公司的法律地位,并为台湾金融机构从事跨业经营、扩大金融版图、提升金融机构的竞争力提供了制度的保障。实践证明,在台湾规模最大的十家企业中,有九家是金融控股公司。从整体上看,台湾《金融控股公司法》的颁布和实施,有利于整合当地分散的金融资源和分割的金融市场,有利于优化各子公司的资源、降低经营成本,提高服务品质,从而体现股权的集中化、组织的大型化和经营的多元化,更好的提升公司整体经营的绩效。

    ﹙二﹚台湾《金融控股公司法》的主要结构

    纵观台湾地区 2001 年 6 月出台的《金融控股公司法》,共六章,69 条。第一章为总则,主要包括金融控股公司的立法目的、设立金融控股公司的条件、金融控股公司主要子公司的定义规范、设立方式等;第二章为转换及分割,主要包括金融控股公司的营业让与、股份转换、简易合并及公司分割规定;第三章为业务及财务,是本部法律的核心,主要规定了金融控股公司的业务范围、金融控股公司转投资的原则、资金的运用、资本适足性、共同营销以及利害关系人交易等问题;第四章为监督,主要包括建立金融控股公司的内部控制制度、维持子公司健全经营、增资协助银行保险及证券子公司责任的规定;第五章为罚则,其处罚方式包括对金融控股公司的纠正及罚则,对公司负责人员及职员的民刑事责任等;第六章为附则,主要规定不适用该法的调整期间。

    ﹙三﹚台湾《金融控股公司法》的主要内容

    台湾《金融控股公司法》的特点主要内容体现在以下几个方面:

    第一,有关金融控股公司投资子公司的规定。根据台湾《金融控股公司法》第 36 条第 1 项的规定,台湾地区金融控股公司业务以投资及对被投资事业的管理为限,除此之外,不得经营任何金融商业活动。因此台湾的金融控股公司属于纯粹控股公司。根据台湾《金融控股公司法》的规定,从金融控股公司投资的目的角度不同可将金融控股公司分为四类,第一类为长期投资金融相关事业并将其纳入为子公司,第二类为非金融相关事业的投资,第三类为短期资金的运用,第四类为不动产投资。为了规范金融控股公司以更透明、公平、合理的方式进行并购,台湾地区又于 2010 年 12月 31 日发布了《金融控股公司投资管理办法》,该办法的重点体现以下几个方面在:1.首次投资金融控股公司、银行、保险公司、证券商应取得控制性持股,台湾的控制性持股的比例原则上是在25% 以上。2.金融控股公司申请投资时,应检附表格及相关书件,包括购足股份计划书和整并方案。3.金融控股公司的关系企业投资时,应由其代为申请核准,这是向主管机关进行申请的严格要求。4.金融控股公司应建立被投资事业的投资管理和风险控管机制,并应确保于所核准投资的范围内进行投资,不得偏离本行业。

    第二,有关金融控股公司运营架构的法律规制。从台湾金融控股公司的模式来看,其运营架构主要可以区分为两种:分别为策略规划管理模式和策略控管模式。其中,策略规划管理模式主要倾向由总公司集中化管理,再结合其他金融相关事业和创业投资。追求的是内部子公司的协调与管控,强调长期竞争优势。策略控管模式倾向于子公司负责规划及建议,由总公司检视并附加价值的建议。追求的是长期绩效与短期绩效的均衡发展  [4]。

    第三,有关金融控股公司风险防范的法律规制。台湾《金融控股公司法》第 37 条第 1 项规定:金融控股公司可以向主管机关申请核准投资法定业务以外的其他事业,但不得参与该业务的经营。而金融控股公司对前述其他业务的投资金额,不得超过该被投资业务已发行股份总数或实收资本总额的 5% ;其投资总额不得超过金融控股公司实收资本总额的 15% 。2009 年 1 月修正后的金融控股公司法,为了考虑到净值较能反映公司实际经验状况,修正金融控股公司对金融相关业务以外的投资总额计算方式,由现行以金融控股公司的实收总额,改为以其净值为计算基础,并删除了“但不得参与该事业的经营”的内容,规范了金融控股公司对第 1 项其他业务的投资总额为:不得超过金融控股公司净值的 15% 。另外,台湾《金融控股公司法》第 37 条第 4 项有关持股比率的规定为,金融控股公司对其他业务的持股比率,不得超过该被投资事业已发行有表决权股份总数的 5% 。此外,为了有效分散金融控股集团的投资风险,其《金融控股公司法》第 37 条第 5 项规定:对金融控股公司及其子公司有关其他事业的持股合计,原则上不得超过该被投资事业已发行有表决权股份总数的 15% 的限制  [5]。

    第四,有关金融控股公司的监管问题。在监管方面,台湾地区于 2004 年 7 月 1 日公布的《金融监管管理委员会组织法》,标志其金融监管方式已由多元监管转变为一元监管  [6]。目前,台湾设立“行政院金融监管管理委员会”为其主要的监管机关,在 内有银行局、保险局、证券期货局、检查局分别负责不同的权责。在机制统一的前提下,各职权相互合作,与将职权分属于不同机关或机构来说,是一种金融监管上的进步。

    三、我国大陆地区《金融控股公司法》的立法困境

    ﹙一﹚金融控股公司的法律地位不明确

    目前,针对金融控股公司的监管法律规范主要有《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《公司法》、《商业银行法》、《证券法》和《保险法》,然而这些按照机构属性和行业类型为区分标准的立法将金融控股公司排除在金融监管体系之外。此外,虽然国务院有关部门的规章:在一定程度上起到了规范金融控股公司运行的作用,如《保险资金运用管理办法》、《关于保险机构投资商业银行股权的通知》、《商业银行设立基金管理公司试点管理办法》、《商业银行中间业务规定》、《证券公司股票质押贷款管理办法》、《信贷资产证券化试点管理办法》等,但这些规定,均没有明确金融控股公司或金融集团的法律地位,可以说目前为止,法律层面上对金融控股公司的系统界定尚未形成。

    ﹙二﹚金融控股公司的风险较大

    在现行的法律框架之下,金融控股公司还面临着难以避免的经营风险。这些风险概括起来主要有:关联交易的风险、资本重复计算的风险、系统性风险以及垄断的风险等  [7]。

    首先,关联交易风险是金融控股公司所面临的最大的风险,通常表现为金融控股集团成员之间的交叉持股、交易往来、互相担保和抵押、以及为了避税和逃避监管而相互转移利润等,金融控股公司存在的意义在于通过公司内部结构与合作关系的协同效应,来降低公司的运营成本、增加盈利,从而提高经营管理效率。然而一旦母公司之间的资金与经营产生的关联交易过度,任何一个环节出现问题,又无法抵御这种风险时,集团的正常经营必然会受到一定的影响。这些风险如果缺乏完善的内控机制,常常会形成控股公司内部的暴险,并最终危及整个集团的经营安全。

    其次,资本金制度是世界各国公司法的核心内容,是企业生产经营活动的基础,资本确定原则、资本维持原则和资本不变原则被誉为公司法的“三大法则”,其目的就是对债权人利益的保障。然而由于金融控股公司的组织形式和运营机制,增加了金融控股公司重复计算资本的风险。基于金融业务的共性,金融控股公司的每种业务都会以自有资本或资金的某个财务乘数进行,但与单一业务的金融企业不同的是,金融控股公司通过资本以资金的运作,可能会产生比单个金融机构更大的杠杆乘数效应,在这种情况下,如果资本或资金出现问题,就会直接影响金融控股公司的正常经营,甚至导致流动性衰竭而破产 [8]。

    第三,金融控股公司因其占有的金融资源庞大,在各种金融业务中其系统性潜在的风险危害较大。由于金融控股公司所控制的金融资源占据了金融和经济活动的绝大部分,同时金融控股公司在银行和产业之间建立的联系也较为紧密,所以当风险时可能导致金融控股集团的系统性风险。同时由于金融监管体系的不完善,在金融控股公司委托代理关系中,可能会导致委托人和受益人的利益难以保护。

    第四,就金融控股公司而言,由于其具有资金、规模、技术和人才等方面的协同优势,极易可能通过协议等方式,利用其优势地位限制、排挤或妨碍其他竞争对手进入市场,从而在某一局部市场或某些行业中形成垄断。例如:对关联企业提供低于市场标准的优惠贷款或要求其客户购买关联企业的产品或服务即“搭售”行为作为取得信贷资金的前提条件。

    ﹙三﹚金融控股公司的监管主体缺位

    在我国目前“三足鼎立”的分业监管模式下,银监会、证监会、保监会分别对其各行业负责监管,但对于金融控股公司缺乏明确的法律规定,难以形成有效的监管体系。根据《在金融监管方面分工合作的备忘录》中的解释,对金融控股公司的监管采取主监管的模式,但对于如何鉴定金融控股公司的性质,监管部门在监管过程中的协商问题均没有具体的规定。同时,该备忘录从法律渊源上既不属于法规,也不属于行政规章,因此法律层级较低,其所确立的金融协调制度在平级的三大监管部门之间难以形成有效的约束力。

    四、台湾《金融控股公司法》对大陆的启示

    ﹙一﹚制定专项法规,明确金融控股公司的法律地位

    纵观世界各国有关金融控股公司的规制,均是采取立法先行的方式保证金融控股公司在法律的框架下稳健推进,完善的法律制度不仅能够防止投机违规行为的发生,而且能有效地降低风险。因此,在借鉴台湾地区立法经验的基础上,我国大陆地区应当尽快制定专门的《金融控股公司法》。在立法过程中,要重点注意以下几个方面:首先应该修改现有法规的相关条款,如在我国的《公司法》对各种类型的控股公司做出补充规定,在整合各个法规的基础上,协调《金融控股公司法》与现行的《商业银行法》、《证券法》、《保险法》和《信托法》等相关法律的关系,从而减少立法与现有法规的冲突,达到与整个金融体系相协调的作用。同时在立法时应着重解决三个方面的问题:其一,界定金融控股公司的概念和法律地位。借鉴台湾地区《金融控股公司法》的规定,若采取金融控股公司的立法模式,对照台湾限定金融控股公司的投资对象的限定,必须是以银行、保险公司或证券商为限,并不包括证券投资信托公司、证券金融公司、期货商以及信托业等其他金融事业。其次,规范金融控股公司的内部法律关系。包括母公司与子公司之间的控股关系以及相互持股产生的债务问题、对外担保问题等。其三,对金融控股公司的市场准入和退出的规定。以兆丰金融控股股份有限公司投资台湾企银为例,因兆丰金融控股股份有限公司未依核准期限完成处分台湾中小企业银行持股,台湾金管会对其做出停止并购及相关处罚决定。在实践中,金融投资控股公司的退出需要耗费大量的人力、物力、财力,对于金控公司及被投资公司均有不利影响,因此,金融控股公司的退出机制应成为立法不可忽视的环节 [9]。

    ﹙二﹚完善金融控股公司内部风险管理制度

    根据科斯的观点:企业通过扩大内部交易使成本低于外部市场交易成本,因此大多数企业的活动是通过其内部机制完成,而不是通过与外部订立契约来协调。如果将金融控股公司中母公司层面的风险防范看作是企业内部交易,而子公司的风险防范看作是市场化交易,那么风险风范通过子公司之间的契约实施将会成本过高,所以在母公司集团内部实施是最有效的形式。

    首先,金融控股公司应该建立完善的内部控制体系。明确规定金融集团下的银行、证券、保险等子公司之间的资金和业务的比例限制,可以借鉴台湾相关立法的经验,实现股权的多元化、分散化、合理化。合理配置母子公司董事会之间的权利以及董事会成员的比例,建立健全母子公司的董事会职能。同时建立公司的激励制度,实现长期激励和短期激励的平衡,另外还完善公司内部的收入分配机制,设立荣誉激励机制,通过以公司的股份或期权奖励的方式,使高管人员的薪酬和公司的业绩相挂钩,避免经理人的短期行为。

    其次,金融控股公司除了完善公司内部治理机制外,还应建立各个关联公司之间有效的风险隔离机制。明确规定金融控股集团下的银行、证券、保险等子公司之间的资金和业务的比例限制。各子公司必须有自己独立的资本金、会计标准、财务核算制度、管理队伍等以防止风险在公司内部的传播。特别是银行类的子公司对金融集团成员机构的贷款和其他信用延期方面必须有严格的数量限制,同时还要防止银行因过度借贷或购买不良资产而直接承担其相关证券部门的风险,此外,各金融控股公司的子公司必须保证决策上的自主性,使得金融控股公司只能通过股权的方式对各个子公司进行管理,从而实现机构分离、交易数额限制和业务形式限制等诸多方面的保证。

    第三,加强信息披露制度。由于股权的相对集中,势必要加强金融控股公司业务的透明度。通过建立信息披露制度,定期披露金融集团的业务关联交易情况和风险控制情况,提高公司内部的风险管理水平。在具体操作中可以采取鼓励的措施,对于能够将信息真实、准确、完整、及时披露的金融控股公司给与政策上的优惠。

    第四,完善公司法人人格否认制度。金融控股公司大多拥有两个或两个以上的金融子公司,控股公司可能利用、操作其子公司的破产来规避法律责任,应当根据我国《公司法》第 20 条的规定,引入公司法人人格否认的理论,通过对控股股东身份的强调,明确金融控股公司在其子公司滥用法人独立地位和股东有限责任,严重损害公司债权人的利益时,作为母公司的金融控股公司将承担连带责任。

    第五,引入风险预警机制。由于金融控股公司各子公司经营领域的不同,因此导致各行业会计准则的差异较大,从而带来财务信息披露的风险,针对此情况可以借鉴台湾地区的做法,引入风险预警机制,从监督大额内部交易、防止集团内不良关联交易以及金融控股的内部控制等方面建立一整套风险预警机制。

    ﹙三﹚立足本土发展现状完备监管体系

    金融控股公司监管模式的选择是困扰金融控股公司立法的一大难题,从台湾地区《金融控股公司法》的相关规定来看,以台湾设立 为其主要的监管机关,在“行政院金融监管管理委员会”内设有银行局、保险局、证券期货局、检查局分别负责不同的权责的伞式监管模式  [10]。因此,我国大陆地区可以一方面借鉴台湾地区的伞型监管模式,建立有绝对权威的主要监管机构,行使最终裁判权和规则制定权。另一方面加强监管的合作,完善各监管部门相互沟通的机制,协调对金融控股公司的监管举措。另外,监管的内容应实施对整个控股公司的风险监管,首先应严格规范金融控股公司的内部交易,对内部交易的种类、交易条件等做出限制性的规定。其次,对金融控股公司的资本充足率应加以监管。监管的内容包括控股公司本身的资本充足率、控股公司和其他持股公司的资本充足率。按照 1999 年由巴塞尔银行监管委员会等联合发布的《对金融集团的监管原则》的相关规定,对避免资本重复计算、评估资本充足程度的基础审慎法、基于风险的累积法和基于风险的扣减法,值得我国借鉴。第三,设置金融控股公司的准入与退出机制。由于金融市场风险较大,因此对于金融控股公司必须设立比一般金融机构更为严格的市场准入条件,金融控股公司的市场准入实质是对公司实体的资格审查,其设立条件应该符合国家金融发展规划和市场需求。在借鉴台湾相关立法经验的基础上,应当改变以往我国对金融机构的准入审批标准不统一、审批权分散的现象,由法定监管部门制定一系列明确的量化标准指标,如资本总额及其计算办法、资本充足率及其计算方法、经营管理能力以及对金融市场竞争程度和增进公共利益的影响等。同时,对不符合条件的金融控股公司应设置相应的退出机制。没有退出机制的市场竞争是不完全的。当金融集团的经营状况恶化时,监管机构可先行通过组织行业支持或提供央行贷款等方法,向一些出现危机且地位重要的控股集团提供适当的援助,防止由于分支机构的风险扩大而导致母公司的破产。

    结语

    在金融全球化和金融创新的浪潮中,金融控股公司的出现既是市场竞争推动的结果,也是金融业综合变革的必然趋势。在这种背景下如何顺应国际金融业务创新发展的潮流,探索和构建符合我国国情的《金融控股公司法》应是当前迫切需要解决的问题。台湾地区已率先颁布实施了相关法律,并构筑了较为完善的金融控股公司法律制度体系,通过借鉴台湾地区相关立法的精髓,能够有效推动我国大陆地区金融控股公司法的规范和发展。

【注释】
[1]陈进村.两岸金融保险制度比较研究[M ].天津:南开大学出版社,2011.2  5.
[2]强力.中国金融法[M ].北京:中国政法大学出版社,2010.11  13.
[3]宋建明.控股公司理论与实践研究--国家与中国台湾地区经验借鉴[M ].北京:人民出版社,2007.13  15.
[4]刘少军.金融法学[M ].北京:中国政法大学出版社,2010.49  53.
[5]王文宇.控股公司与金融控股公司法[M ].北京:中国政法大学出版社,2003.34  36.
[6]符启林.金融控股公司法律监管探析[M ].人民法院出版社,2008.23  27.
[7]刘东平.金融控股公司法律制度研究[M ].中国检察出版社,2010.33  37.
[8]雷兴虎.论我国金融控股公司的风险防范法律机制[J].中国法学,2009,﹙5﹚:12  15.
[9]郭江山,李大庆.我国金融机构理财业务的法律困境与探索 [J].河北法学,2012,﹙6﹚:7  8.
[10]董洁.陆资赴台法律保障问题研究[J].河北法学,2012,﹙3﹚:71  74.

来源:《河北法学》2013年第4期

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责任编辑:何抒然

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