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经济发展方式转变中的宏观调控制度转型


发布时间:2012年12月19日 岳彩申 点击次数:3591

[摘 要]:
自改革开放以来,我国的宏观调控先后经历了六个主要阶段。始于2004年或更早一点的宏观调被视为改革开放以来的第六次宏观调控,带有明显的制度转型特征,既反映了经济发展方式转变的要求,也暴露出一些制度性的缺陷。总的来说,现行宏观调控制度仍然属于国家权力主导型,与转变经济发展方式的要求存在一定的背离,调控的正当性、合法性及功能被削弱,甚至出现失灵现象。随着我国经济发展方式的转变,从权力主导型转向法制约束下的民主互动型,成为我国宏观调控法律制度改革的基本方向。在具体制度建设上应考虑以下措施:一是塑造新的宏观调控理念,用新的眼光和思维认识宏观调控制度;二是在高度开放的条件下建立公众参与的多元民主互动机制;三是制定宏观调控基本法,提高宏观调控的法制化程度。
[关键词]:
经济发展方式;宏观调控制度;权力主导型;民主互动型

  宏观调控制度一直是我国市场经济体制的重要内容。从1993年开始建立社会主义市场经济体制以来,历届政府都将加强宏观调控作为工作重点。虽然历经近20年,但由国家权力主导的宏观调控制度并没有发生根本性变化,这就制约了经济发展方式的转变。近年来,虽然政府对房地产市场、金融市场和产业结构的调控取得了明显的成效,但也暴露出一些问题,集中体现为调控效果不够理想,在促进经济发展的同时也带来一系列新的社会矛盾。笔者认为,在转变经济发展方式的背景下,宏观调控制度必须从权力主导型转向法制约束下的民主互动型,并塑造新的宏观调控理念和制度体系。

 
 一、经济发展方式转变对宏观调控制度的挑战

  就制度变迁的特征而言,我国经济的市场化改革属于强制性的制度变迁,国家一直主导着资源的配置。2004年国家开始采取一系列新的宏观调控措施以前,我国没有经历过真正市场经济条件下的宏观调控。2004年以后,我国的市场化和国际化进程加快,经济发展进入新的阶段,宏观调控面临新的体制环境和微观基础,承担着更加艰巨的可持续发展任务。[1]在经济发展方式转变的同时,宏观调控制度并没有发生根本性的变化,仍然属于传统的权力主导型。其特点有四:(1)依靠法律和政策确立国家对宏观调控权的垄断;(2)在结构上是单向度的,强调国家采用行政和经济的措施,促进经济结构均衡和资源优化配置;(3)调控者与市场主体之间缺少商讨、对话等民主协商程序;(4)主要依赖政策而不是法律,进而形成所谓的政策经济而不是法制经济。

  从理论上讲,在非市场经济条件下,除非调控权力分配或者行使不当,这种以国家权力为主导的制度能够满足改革开放以来政府主导的经济社会转型的需要。但是,随着我国经济社会逐步转向全面、协调和可持续发展,消费主导、城乡一体化、城镇化、公共产品供给和低碳经济成为经济发展的重点,宏观调控的环境和条件发生了根本性改变,权力主导的宏观调控制度面临一些自身无法克服的缺陷和挑战。其主要表现为:

  首先,过度依赖国家权力,容易扭曲市场机制配置资源的功能。从根本上讲,充分发挥市场机制配置资源的基础作用,是经济发展方式转变的前提条件。但是,在权力主导型的宏观调控制度下,调控机关习惯于将宏观调控狭隘地视为国家的权力活动,容易忽视经济社会全面、协调和可持续发展的要求,导致宏观调控在实践中存在以下三个缺陷:一是调控过度依赖行政手段和行政强制力,民主参与程度偏低,调控的执行成本过高;二是调控过度依赖国家和政府的直接干预,导致经济的剧烈波动甚至大起大落;三是调控过度依赖国家和政府直接配置资源,不仅扭曲了市场机制配置资源的功能,而且增加了公权力寻租的机会,加大了经济发展的制度成本。

  其次,缺乏公众认同,形成“宏观调控悖论”,影响经济的可持续发展。在权力主导型的宏观调控制度中,调控机关过分强调国家的意志而忽视其他市场主体的诉求,过分强调国家所认同的市场规律而忽视与市场主体的互动,习惯于按照国家的意志和偏好确定调控目标、调控手段和调控工具,缺乏视域上的开放和融合,与公众之间的理解和共识程度不高,调控的结果与目标产生背离,出现失灵现象。例如,由于政府部门与公众之间对于房价的认识存在明显的分歧,因此2005年至2007年政府多个部门出台的一系列调控房价的措施难以发挥有效作用。调控机关为了取得调控效果,被迫下“猛药”实施调控,在促进经济发展的同时,又带来了经济发展的新问题和新矛盾,出现所谓的“宏观调控悖论”,明显违背经济协调和可持续发展的要求。从下图 [2]改革开放以来的六次宏观调控的情况可以看出,每次宏观调控都存在“宏观调控悖论”。

  1978-1983 治理通货膨胀 行政和计划办法 前期调控力度不足,最后采用 “急刹车”进行全面超强紧缩,GDP增长率从调控前的高位迅速大幅回落,经济在短暂繁荣后陷入长时间衰退

  1984-1986 治理通货膨胀 开始引进财政、货币政策 调控力度把握失当,1985年货币、信贷“双紧”政策在抑制总需求的同时,也导致经济增长速度下滑,被迫改为比较宽松的政策;政策变化过快、调整过于频繁,缺乏连续性和稳定性,经济波动较大,调控效果不理想

  1987-1991 治理通货膨胀和经济下滑 使用现代意义上的财政、货币政策搭配 采用财政、货币“双紧”的政策组合,用力过猛,刹车太急,虽然使得物价水平迅速回落,但也导致经济增长急剧减速,改革开放的大好形势受到一定影响

  1993-1997 治理通货膨胀 货币政策和财政政策均“适度从紧” 1993-1994年以后连续多年实行“适度从紧”的财政货币政策,基本上奉行“简单规则”,虽然比较有效地控制了经济过热和通货膨胀,但在1997年东亚金融危机的外部意外冲击面前,显得缺乏应变性、灵活性

  1998-2003 治理通货紧缩和经济下滑 积极的财政政策和稳健的货币政策 政策搭配之间存在矛盾,减弱了合力。1998年以来实行的积极财政政策侧重于增发国债和增加支出,在税收方面执行的实际上是一种增税政策,对经济具有潜在的长期慢性紧缩影响,与扩大内需的目标相矛盾

  2004-2007 治理经济局部过热 实行财政、货币“双稳健”政策 单纯依靠货币政策和汇率政策对解决当前的对外经济失衡作用有限,需要财政政策发挥应有的作用

  再次,存在区域性局限,难以协调国内经济与国际经济平衡发展的矛盾。在新的全球化时代,因国际经济分工的改变,国内市场的国际化程度不断提高,影响宏观调控的许多因素和变量发生了深刻的变化,出现了“输入性膨胀”等制约经济发展的新问题。因此,国内国际双重均衡的问题越来越突出,以权力为主导的宏观调控发挥作用的区域性局限日益显现,不利于统筹调控国内经济与国际经济的发展。尤其在人民币逐步走向国际化的大背景下,国外货币需求的不确定性和金融市场波动的溢出对国内的宏观调控也带来重大挑战。从2004年开始,政府长期依赖单一的货币政策实施调控,缺少综合配套机制的连动,效果并不理想。

  最后,过于强调经济目标,加剧经济与社会之间全面、协调发展的矛盾。在经济发展方式转变中,宏观调控必须兼顾包括分配在内的经济社会全面发展的目标,而不是单纯地追求经济增长。经过30多年的改革开放,传统体制下国家、企业、个人三者利益主体之间的分配关系已转变为政府、区域、城乡、产业、行业、企业、阶层、群体、体制内、体制外等多元利益主体的分配关系,并且积聚了因市场竞争和财富不公平分配而形成的大量矛盾。回顾我国经济制度变革的过程,权力主导型的宏观调控制度很容易为利益集团所利用,并进一步扩大社会财富分配的差距。其中,包括非均衡性资源配置在内的一些调控措施,虽然有利于加快经济发展的速度,但带来的负效应已经成为困扰我国经济社会全面、协调发展的重要因素。 [3]

  权力主导型宏观调控制度生成并根植于传统发展方式,但在经济发展方式转变中,其有效性被明显削弱甚至被完全消解,存在上述缺陷是必然的。按照经济全面、协调和可持续发展的目标,宏观调控制度的重点在于解决经济发展的整体性和结构性矛盾,引导市场主体作出理性选择,进而促进经济体系内部以及经济与社会之间的协调和可持续发展。 [4]从宏观调控制度的实践来看,美国等发达国家的经验证明了宏观调控制度有效性的三个基本条件:(1)不论理论界对宏观调控本身存在什么样的争论,调控者与市场主体之间的沟通渠道如咨询、公共媒体、商讨、辩论等比较畅通,公众普遍认同政府的适度调控; [5](2)宏观调控在法制和民主的框架内实施,符合公共利益的要求,具有充分的合法性和正当性; [6](3)在制度和程序的约束下,各种影响市场主体作出理性选择的传导机制如价格机制、利率机制能够有效运行,市场预期比较稳定,调控目标和效果是明确、可预期的。而权力主导型宏观调控制度是不符合上述基本条件的。总结我国改革开放30多年发展的经验可以发现,宏观调控面临的新问题和挑战之一就是宏观调控的有效性不足。 [7]这种有效性不足的根源在于权力主导型宏观调控制度与经济发展方式转变之间存在的内在矛盾和冲突,常常无法获得市场主体的高度认同, [8]从而消解了宏观调控的作用。

  首先,调控主体的正当性不足。承担调控职能的政府应当是经济社会的中立者,代表国家追求社会公共利益。但是,在我国现行制度下,政府与经济有各种各样的利益关系,如对经济增长率的追求、地方财政对土地的高度依赖、对国有企业垄断地位的保护等,决定了政府难以超越经济利益的纠葛,常常成为部门利益的“俘虏”,缺少推动经济全面、协调和可持续发展应有的公信力。尤其在缺少法制和民主约束的条件下,许多宏观调控中的矛盾本身就是因政府追求自身利益所造成的。

  其次,调控目标的正当性不足。宏观调控的直接目标是保障国民经济的全面、协调和可持续发展,最终目标是提高整个社会的福利。在权力主导型宏观调控制度中,调控理念和价值观以单向度的权力主导为取向,缺少法制和民主的硬约束,宏观调控更多地关注直接目标而忽视最终目标,关注政府自身的利益考量而忽视经济社会全面、协调和可持续发展的目标。例如,改善民生的目标长时间没有受到重视,调控过度追求经济增长目标;不断加剧的利益分配不公,反过来为经济发展带来新的深层次矛盾,影响了经济社会发展的协调性和可持续性。这就使调控的公共性和正当性受到公众的广泛怀疑。更为雪上加霜的是,这种怀疑又与公众对国家和政府的不满交织在一起,成为消解调控效果的重要因素。我国经济目前正处于第二次转型时期,还没有形成完善的市场经济法制,市场传导机制的运行也还不够顺畅,宏观调控的偏差容易被进一步放大。

  再次,调控权力容易被不正当使用。转变经济发展方式是一场深刻的革命,其核心是从根本上解决宏观调控与市场自主运行的关系,而权力主导型的宏观调控制度对此只能徒唤奈何。其原因有二:(1)权力主导型的宏观调控制度局限于权力配置等微观问题,缺乏保障主体互动及公众认同的民主治理机制,调控的任意性和自由性过强,调控的决策过程不透明、不公开,调控权容易为利益集团所左右,从而导致社会分配的不合理等问题,加剧经济社会发展的矛盾。(2)权力主导型的宏观调控制度过多地依靠行政手段,违背经济发展的基本规律,容易出现重大决策失误。从市场与宏观调控的关系来看,“宏观调控措施的安排不应损害私人交易的确定性,更不应取代企业的交易决策、直接决定企业产品的类别。” [9]2006年5月29日建设部等九部门联合发布的《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》,要求从2006年6月1日起,新审批和新开工的商品房建设,套型建筑面积90平方米以下住房面积所占比例必须达到开发建设总面积的70%以上。这一措施显然超出了宏观调控的基本边界,事实上限制了消费者的选择权利,难以获得公众的普遍认同也在情理之中。

  在现代市场经济和民主法治的视野中,“一个政权的合法性并不能来自该政权及其对权力的强制行使本身,而必须来自处于一定意识形态和规范系统的社会成员的普遍认同。” [10]面对复杂的市场经济,尤其涉及公众利益的房地产、金融市场、国资流失、企业公平竞争、外资超国民待遇等领域时,仅仅检讨调控权力的分配和调控手段的运用等微观问题是远远不够的,还应当探讨宏观调控制度的根基——民主互动性。

 
 二、民主互动型宏观调控制度契合了经济发展方式转变的需要

  自改革开放以来,宏观调控一直遵从由国家权力主导的“按照市场经济规律调控”的客观主义立场。在全面、协调和可持续发展的新理念下,我们需要对这种客观主义的立场进行适当的补充和修正,即承认调控的价值判断与价值追求的主体间性,引入民主互动的理念,建立法制约束下的民主互动机制。自由主义经济的代表人物弗里德曼认为:“经济学家的价值判断无疑会影响到他对所研究的经济问题的看法以及所得出的结论。这些结论对他的价值判断又有反作用,影响到他所支持或反对的私人政策和公共政策。” [11]当代宏观经济学家罗伯特?J.巴罗认为,民主既不是经济增长的充分条件也不是必要条件,但民主和繁荣指标之间的正相关关系已经成为一条确凿的经验规律了。 [12]美国兰德公司高级经济顾问沃尔夫认为:“与中央集权的非市场决策相比,分权的市场决策能够更有效地应对新技术所造成的挑战和机遇。” [13]如果宏观调控一味地强调“按照市场经济规律调控”,离开了民主的支撑,那么极有可能走向僵化的市场原教旨主义,离市场主体越来越远,离民生问题越来越远,离调控的最终目标也越来越远。而且在缺乏民主互动的条件下,所谓的“市场经济规律”很容易被曲解,甚至成为某些利益集团保护部门利益的理由,失去了应有的社会公共性和正当性。因此,民主互动作为经济民主原则的具体化,既是经济全面、协调与可持续发展的内在要求,也是宏观调控制度的价值取向之一,是宏观调控制度正当性的基础。在转变经济发展方式中,宏观调控制度不应仅仅固守于经济目标,而应当考虑社会发展和改善民生等更高层次的发展目标,由依赖权力主导转变为以民主互动为保障。对于这一问题,大致可从以下几点认识。

  首先,民主互动是宏观调控制度适应新的认识论的需要。对于经济发展规律客观性的认识,人们一直存在不同的看法。在以工业文明为中心的现代化进程中,人们在很长时间里坚信科学实证主义的理念,认为经济规律是客观自在的,宏观调控的关键在于如何认识和把握经济规律。但是,市场经济发展的历史告诉我们,科学知识包括有关经济规律的知识并不完全是客观的,在某种程度上是我们共同认识的结果。 [14]尤其在融入以人为本的发展观及和谐社会的理念之后,经济社会的全面和协调发展成为基本的目标追求,宏观调控与市场主体行为之间的互动关系,都是认识融合和观念分配的结果。从科学实证主义向建构主义转变已经成为20世纪以来认识观发展的一个重要特征。适度修正科学实证主义的立场并接受建构主义的认识论,确已成为当代经济社会发展的现实。经济学中广泛应用的预期理论以及心理经济学的产生,实际上都支持了建构主义理论的主张。2007年爆发的美国次贷危机再次证明了建构主义理论的现实性。市场参与者的各类决策不可能完全根据记录在案的事实资料而“照葫芦画瓢”,更不可能死守所谓的“市场经济规律”做出选择,最终必然回归到人们的判断和意见上来,回到以人为本的基本立场上来。这正是宏观调控制度走向民主互动的认识论基础。

  有关经济发展的认识论,理论上的争论和分歧早已存在。奥利地学派一贯支持不干预主义和自由放任政策;芝加哥学派主张有限干预的观点;新制度经济学派的代表人物则认为,在国家理论的框架中,一个共同的意识形态可以降低集体行动的成本。 [15]在宏观调控中,市场主体预期是否一致成为调控能否成功的关键因素。例如,美联储的每次利率调整都基本上是市场形成预期在前、宏观调控政策在后。这就是我们所看到的美国调控金融市场最成功的经验。可以说,成熟市场的一个标志就是宏观调控跟随着市场的预期走,即我们所说的政府服务于市场。在政府判断及遵循市场预期的过程中,政府与市场主体的民主互动成为政府通过宏观调控促进经济社会全面和协调发展的必要条件。

  其次,民主互动是宏观调控制度加强公共性的需要。建立消费主导、内需主导和节约型的新发展模式,是一个制度构建和实施的过程,必须动员全社会的力量才能完成,因此也是一个社会发展的转型问题。在这个过程中,宏观调控虽然主要由政府负责实施,但必须由调控者与市场主体共同商讨和行动,才能保障其具有公共性和正当性。因此,宏观调控的立法不能由调控者自己完成,调控措施不能建立在调控者自己判断的基础上,必须在全面、协调和可持续发展的目标下接受公共政策的约束和指导,公众、公众代表、公共机构以及不同利益的代表都可以参与宏观调控的决策和实施。在2005年发生的“凯雷收购徐工” [16]的事件中,社会不同利益的代表如官员、学者、公民等共同参与讨论,保障了公众表达和民主评价,颇值赞赏。在引入公共政策的评价机制时,必须坚持民主原则并纳入民主程序,如听证、商谈等。 [17]特别需要强调的是,在经济发展方式转变中,由于市场与国家的关系更加复杂,选择不同的认识角度和标准会得出截然不同的结论,因此,民主互动就成为公众正确解读并认同调控政策和措施的基本路径。

  复次,民主互动是宏观调控制度促进经济社会全面发展的需要。宏观调控具有资源配置的功能和导向,是政府代表社会配置资源的活动,涉及社会财富的分配,影响社会公共福利。在资源配置机制中,不论是纯粹的市场以分权方式配置资源,还是纯粹的由政府配置资源,都存在不能达到优化配置的情形。在经济社会全面、协调和可持续发展的目标下,宏观调控应纳入民主互动机制,形成民主商谈下的资源配置机制。这样可以适当矫正纯粹由市场或纯粹由政府配置资源所带来的弊端,确保公众能够共享发展成果。从这个意义上讲,宏观调控的民主性既是市场配置资源的需要,也是社会财富分配的需要;既是经济发展方式的问题,也是社会全面发展的问题,其深刻的社会意义远远超过经济意义。从国外的经验看,美国在有关对华贸易措施的问题上为我们提供了很好的例子。2007年下半年,在多个对华贸易提案即将进入美国国会议事日程之际,“美国财政部部长保尔森、商务部部长古铁雷斯和贸易代表施瓦布已联名致信国会,明确表示反对上述立法行动。微软、沃尔玛、花旗集团、可口可乐等160家美国跨国公司也同行业协会致信国会,强调对华贸易制裁只会导致弊大于利的结果。” [18]从这个事件可以看出美国宏观调控具有良好的民主互动机制,值得我们探讨和借鉴。

  再次,民主互动是宏观调控制度科学性的保障。市场经济与民主之间有着内在的联系。“市场化强调个人自由,民主化则强调社会的联合;市场化要求发挥个人的首创性,民主化要求发挥社会的协调作用;市场化以私人分散决策为基础,民主化则以公共决策为基础;市场化首先是要设法限制国家权力,民主化则是要在国家权力中嵌入人民权力。” [19]由于有了这样的联系和差别,民主互动实际上成为宏观调控制度科学性的保障。其理由有三:(1)在促进经济发展方式转变的过程中,政府调控经济应当兼顾经济发展和社会公平分配两个目标,而后一目标必须由公众商讨来确定。(2)经济社会的全面、协调和可持续发展都嵌入了价值伦理的判断,这些价值目标是社会组织为了构筑相对稳定的市场秩序所认可的基本准则,也是市场成员包括国家通过对话和协商机制达成的。(3)在上述目标下如何依靠货币政策和财政政策,促进消费增长、节能减排、扩大内需,从根本上讲都是制度构建和实施的问题,必须依赖民主互动机制才能够完成。

  最后,民主互动是宏观调控制度协调国内经济与国际经济发展的需要。随着我国市场的进一步开放,国内经济与国际经济的平衡发展成为一个矛盾焦点,宏观调控制度对此还没有给予足够的回应。例如,在经济全球化时代,我国取得了巨大的贸易优势,贸易顺差和国际流动性又带来外汇储备猛增,导致外汇占款项下基础货币的被动式投放,货币政策对市场调控的功能有所下降。对此,目前国内尚无良策。在更加复杂的国际分工形势下,宏观调控必须立足国内经济与国际经济的协调发展,需要通过民主互动扩大内需,提高公共产品供给,用民主互动的制度效用弥补调控工具有效性的降低。

  一言以蔽之,在经济发展方式转变的视野下,宏观调控制度承担着维持经济稳定、优化经济结构、稳定物价、保障收入分配合理、平衡区域发展等多项功能,民主互动成为保障宏观调控正当性、合法性、科学性的基础,是决定其有效性的基本因素。

  三、建立民主互动型宏观调控制度的对策和建议

  从我国经济发展的历史和趋势看,宏观调控制度的转型已然成为经济发展方式转变的重要内容之一。虽然近年来,面对经济发展方式转变的要求,宏观调控制度已经有了一些明显的改进,如2008年第二季度政府在调整成品油和电价时,开始尝试调控方式的转变,但如何实现宏观调控制度的转型,仍然有很多问题值得探讨。

  (一)塑造新的宏观调控理念

  经济发展方式转变要求我们必须首先转变发展观念,转变宏观调控的理念。新的宏观调控理念应当将宏观调控视为国家与市场主体共同建构的结果,而不单纯是国家和政府认识的结果。塑造这样的宏观调控理念必须在认识论和价值论上引入新的思维:

  1.引入建构主义的调控认识论。首先,建立新的发展方式,应当承认宏观调控的正当性、合法性来自于政府和市场主体的共同认识,调控者不能完全根据自己的认识和偏好选择调控措施和行为。这一观念是国家和政府尊重经济规律并真正按照经济规律办事的认识论基础,涉及如何理解“经济规律”和“科学调控”的问题。其次,宏观调控不能只讲经济规律,还必须考虑经济社会的全面发展,重视发展的人本性,考虑经济与社会发展的协调,认真对待市场主体的诉求。我国很多宏观调控失败的案例已经证明了这一点。

  2.融入民主互动的调控理念。在转变经济发展方式的背景下,融入民主互动的调控理念并不是简单地强调政治民主,而是融入民主协商的理念,丰富经济民主的制度。概而言之,其具体措施有三:(1)宏观调控制度的建构和运行应逐步修正国家权力主导的理念,放弃过于强调经济增长的思维,依靠民主法制激发市场主体的创造性,维护市场配置资源的基础地位,为转变经济发展方式奠定基础。(2)逐步改变市场预期跟着政府走的思维。在权力主导型的宏观调控制度下,调控的正当性建立在政府掌握优势信息和知识的假定之上,但随着知识的高度开放并走向公共性,这种优势并不必然存在。因此,宏观调控应当充分尊重市场主体的要求和预期,通过哈贝马斯所提倡的“商谈”,在交流和讨论中获得更为深刻的认识,逐步寻找到促进经济社会全面、协调和可持续发展的调控措施。(3)坚持宏观调控的合法性来自民主互动的理念。以政府为主的宏观调控部门有自己的利益诉求,不可能具有完全的中立性。只有依靠民主互动,宏观调控才能够促进利益的公平分配并激发市场主体的积极性,进而扩大内需,实现经济发展方式的转变。

  3.用国际化的视野看待新条件下的宏观调控。宏观调控制度虽然属于国内法律制度的范畴,但国际化已经改变了宏观调控的许多基本条件,一国的经济状况越来越多地受国际因素的影响。因此,宏观调控应当引入合作与民主互动的理念,弱化对国家权力的过度依赖,更多地依赖各方主体之间、国内与国际之间、国家与国家之间的商谈、协调及合作机制。

  在更新宏观调控理念时应当注意,近年来一些学者、官员理想化地宣扬和奉行自由主义的市场理念,否定国家的适度干预。我们应当看到,许多发展中国家已经饱受自由主义泛滥之苦,经济社会不断动荡,民众深受其害。即使一向宣扬自由主义的发达国家——美国,2007年爆发次贷危机后,政府几次采取大规模干预措施,2008年10月国会两院通过了高达7 000亿美元的救市计划。对此,阿根廷总统克里斯蒂娜?费尔南德斯2008年9月23日在第63届联合国大会一般性辩论中强调:“美国政府对金融市场的大规模干预证明了市场经济同样需要国家干预,发达国家和国际金融机构此前要求拉美国家放弃政府对经济的干预完全是错误的主张。” [20]我国是个发展中的大国,不论宏观调控制度怎么发展和完善,都必须始终坚持国家适度干预的立场。民主互动的最终目标是为了更好地发挥宏观调控制度的作用,而不是否定国家干预本身。

  (二)建立以监督式民主为基础的多元互动机制

  “从本质上说,监督式民主是一种权力审查机制……强化了多元化、强化了公众的声音、强化了公众参与决策的动机……代表了民主在当代的发展趋势。” [21]目前我国宏观调控制度的民主参与和监督存在两个突出问题:一是主要依靠体制内的代议制,监督式民主没有被法律固定下来;二是在传统的代议制中,人民代表大会的参与和监督作用没有充分发挥出来。我国的宏观调控制度为了保障调控的效率,在某种程度上牺牲了民主化程度,但高度灵活和广泛授权的宏观调控需要更高程度的民主参与和监督;否则,宏观调控可能会与公共利益目标南辕北辙。笔者认为,由于宏观调控涉及面广、情况复杂且受公众心理影响较大,因此法律在规定宏观调控的权力分配、机构设置、权力行使、调控程序等内容时,应当把民主协商和民主监督制度确定为基本制度,从而建立有关宏观调控的沟通机制,并且将公众意见的表达、公众意见的调查、公共咨询规定为宏观调控的前置性程序,真正实现经济民主原则。关于建立以监督式民主为基础的多元互动机制,笔者有以下五点建议:

  1.完善宏观调控审查制度。美国在金融危机中采取的救助方案最终由国会两院通过,我国的四万亿经济刺激方案也由国务院通过。从实际效果上看,我国宏观调控更具有针对性和效率,但政府调控权过大且缺少必要的监督,容易出现重大失误的阴影却挥之不去。美国的宏观调控制度虽然看起来效率不高,但可以减少决策失误,而且在实践中的运行效率较高。相比较而言,以民主互动为基础的宏观调控制度更符合经济发展方式转变的需要。因此,在传统民主制度框架中,应当进一步扩大全国人大对重大宏观调控事项的审查权,建立全国人大对重大宏观调控事项的专门审查程序。

  2.建立多元互动的监督机制。宏观调控制度应当建立有效的权力监督机制。当宏观调控措施在实施中偏离了预期目标时,应当通过有效的监督机制进行及时调整。美国国会设有独立于行政机关的政府问责办公室(原名总会计署),负责监督政府各部门财政事务的合法性和效率,为国会提供财务信息。我国在构建宏观调控监督体系时,可考虑建立国家立法机关监督、审计机关审计、社会公众监督、市场约束、内部监督和自我约束多元互动的监督体系,保障宏观调控的目标、措施和行动不会偏离经济发展方式转变的目标。

  3.增强市场约束。通过提高宏观调控信息的透明度,可以消除因信息不全所产生的各种问题,为广大市场主体评价调控机关和调控者的绩效提供条件,有利于建立调控机关与市场主体之间的互动机制,增强市场对调控者的约束。

  4.建立民主参与机制。尤其在出台宏观调控措施时,应当建立论证、评议制度和正式的专家咨询机制,规定调控机关听取包括相关行业和利益相关者意见的强制性程序。

  5.完善调控效果评议制度。可根据实际情况,考虑成立非政府性质的绩效考评委员会,以便定期对调控机关进行考评。考评的范围包括功能发挥的状况、目标的完成情况、对市场环境的影响、执行和遵守法律的情况等。考评的结果将作为国家制定和修正宏观调控政策及措施的依据。绩效考评委员会可以设在全国人大,以增强评议的约束力。

  (三)建立新型的宏观调控法制体系

  从权力来源上看,宏观调控权来自于宪法和法律的授权。不仅《中华人民共和国宪法》第15条和第89条规定了宏观调控权,而且全国人民代表大会2006年通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》和2011年通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》都将完善宏观调控制度作为重要内容。宏观调控法制体系的意义并不仅仅局限在经济范畴,而是有着非常重要的社会意义:一是法制约束下的宏观调控有助于各方利益的公平博弈,避免社会资源和财富的不公平分配,化解经济社会发展中的矛盾,保障宏观调控符合经济发展方式转变的目标要求;二是保障各种利益主体在规则和对话中解决经济发展所产生的各种矛盾,保证宏观调控运行的规范性。

  实践证明,上述两点已经成为宏观调控能够满足正当性和合法性的基本标准:一是必须尊重市场自身的规律性要求,二是必须符合社会发展的基本要求。第一个标准要求政府只能在市场失灵或可能失灵时,才能采取调控措施;第二个标准要求政府调控经济应当符合经济社会全面、协调和可持续发展的目标以及现代社会治理的要求。由于在市场经济和民主法治的框架下,宏观调控正逐步由过去单纯弥补市场失灵转向塑造国家的未来,因此,正当性和合法性就成为现代经济条件下宏观调控的基本保障。从由美国次贷危机引发的国际金融危机中各国的做法可以看出,不论各国政府为应对危机采用了什么方案和措施,都必须在宪法和法律授权下进行,并在法律规定的程序下实施。

  宏观调控的合法性意义是由国家和政府在经济发展中的双重功能所决定的。这种双重功能被美国著名经济学家诺斯概括为“国家悖论”或称“诺斯悖论”。诺斯认为:“国家的存在是经济增长的关键,然而国家又是人为经济衰退的根源”。 [22]求解这一悖论,需要依靠宪政和法治的力量。法治作为求解“国家悖论”的一把钥匙,反映了政府与市场之间的内在联系,通过约束政府权力和保护个人权利,确立了市场经济有效运行的制度体系。许多发展中国家经济发展的实践证明,政府干预效果不理想的原因之一就是“合法性危机”,即宏观调控的合法性衰落或丧失。另一方面,许多发达国家的经验证明,法制化是宏观调控促进经济发展方式转变的基本保障。放眼世界,发达国家大多制定了专门的宏观调控法律,如德国早在1967年就制定了《经济稳定与增长促进法》,日本于1973年颁布了《国民生活安定紧急措施法》,美国在1978年也通过了《充分就业和国民经济平衡增长法》。美国著名政治学家詹姆斯?M.伯恩斯等人认为:“政府调控则把政治目标与价值以指导市场行为的规则形式注入经济。一切经济制度都是各种规则和法规的集合……” [23]从宏观调控制度运行的角度看,如何建立新型的宏观调控法制体系,提供充分的合法性支持,是发展中国家必须妥善解决的根本性问题,也是保障国民经济稳定发展的基础条件。

  建立新型的宏观调控法制体系,必须尽快制定符合我国实际情况的宏观调控基本法,如“经济稳定发展促进法”等,将宏观调控的边界、宏观调控权、宏观调控措施、宏观调控程序、宏观调控评价、宏观调控监督包括违宪审查制、宏观调控责任制度等纳入法律制度体系。早在10余年前,我国经济法学界就提出了制定宏观调控基本法的建议,并起草了立法建议稿,于2001年第九届全国人大第四次会议期间提出了《关于制定<中华人民共和国宏观调控法>的议案》。 [24]尽管当时我国经济的市场化和法制化程度远低于今天,但这一立法建议无疑具有前瞻性和针对性。令人遗憾的是,这一重要立法议案一直没有进入正式的立法程序,与我国经济法制快速发展的状况极不适应。对于我国这样一个发展中的大国而言,缺少一部科学的宏观调控基本法,就不可能真正实现经济发展方式的转变,更不可能建立真正的市场经济体制。目前经济发展中存在的许多深刻矛盾,与我国缺少一部宏观调控基本法有着密切的联系。始于2004年的这一轮宏观调控进一步证明,我国经济的市场化程度越高,宏观调控就变得越重要,宏观调控的法制化就变得越重要。如果不解决这一问题,转变经济发展方式极有可能变成一句空话,甚至还会带来更多的经济社会矛盾,引发经济甚至社会的动荡。因此,立法机关应尽快启动宏观调控基本法的立法程序,制定一部符合我国市场经济发展的宏观调控基本法,进而完善宏观调控法制体系。唯有如此,我国的经济发展方式转变才有可能实现。

  从立法策略上讲,建立新型的宏观调控法制体系必须处理好规则控制与灵活性之间的矛盾。作为快速发展的国家之一,我国的市场机制和法律制度还远不成熟,新旧制度之间还存在许多矛盾。因此,我国的宏观调控制度不应采用严格的程序控制主义,规定过于复杂的制衡机制和控制程序,而应选择比较务实的弹性制度建构。这种制度模式虽然降低了宏观调控的民主性和法治化程度,但政府拥有一定的宏观调控自主权,有利于提高宏观调控的效率。另一方面,灵活与相机选择也是有限度的,应当在法律制度规定的基本框架内进行;否则,宏观调控可能为少数人所掌控,失去其应有的公信力和合法性基础。

   【注释】

  [1]参见邹东涛主编:《中国经济发展和体制改革报告》,社会科学文献出版社2008年版,第106页。

  [2]本图的资料均出自邹东涛主编:《中国经济发展和体制改革报告》,社会科学文献出版社2008年版,第98-109页。

  [3]参见王荣红:《转型期社会利益格局失衡的原因分析》,《先驱论坛》2009年第4期。

  [4]参见蒋大兴:《宏观调控行为的正当性分析——房地产市场的宏观调控与私人选择》,载李昌麒主编:《经济法论坛》第5卷,群众出版社2008年版,第225、231-232页。

  [5]See R.G.Noll, ed,: Regulatory Policy and the Social Sciences, California, 1985, p.9.

  [6]参见 [美]詹姆斯?M.伯恩斯等:《民治政府》,陆震纶等译,中国社会科学出版社1996年版,第956页。

  [7]参见陈东琪等:《改革开放30年宏观调控的经验问题和理论探索》,《中国经济时报》2008年4月10日。

  [8]针对2007-2008年的宏观调控,社会各界对政府的宏观调控效果纷纷提出质疑,国家发展和改革委员会主任马凯、财政部部长谢旭人、中国人民银行行长周小川在2008年3月6日第十一届全国人民代表大会第一次会议举行的记者招待会上,反驳了“宏观调控失效论”。参见《宏观调控失效论不符事实》,《重庆晨报》2008年3月7日,第5版。

  [9]蒋大兴:《宏观调控行为的正当性分析》,载李昌麒主编:《经济法论坛》第5卷,群众出版社2008年版,第235页。

  [10]章谦凡:《市场经济的法律调控》,中国法制出版社1998年版,第106—107页。

  [11]转移自宋德勇等编著:《自由经济的坚强斗士:米尔顿?弗里德曼》,江西人民出版社2005年版,第166页。

  [12]参见 [美]罗伯特?J.巴罗:《经济增长的决定性因素:跨国经验研究》,李剑译,中国人民大学出版社2004年版,第37-42、61页。

  [13] [美]查尔斯?沃尔夫:《市场,还是政府——不完善的可选事物间的抉择》,陆俊、谢旭译,重庆出版社2007年版,第139页。

  [14]参见王巍:《相对主义:从典范、语言和理性的观点看》,清华大学出版社2003年版,第5页。

  [15]参见 [冰岛]思拉恩?埃格特森:《经济行为与制度》,吴经邦等译,商务印书馆2004年版,第87页。

  [16]2005年10月25日,徐工集团、凯雷徐工、徐工机械三方签订协议,凯雷将以3.75亿美元收购徐工机械85%的股份。该消息一披露,即引起轩然大波,舆论质疑该交易或存在国有资产“贱卖”。该事件直至2008年7月23日,双方发布联合声明,终止合作结束。参见《徐工凯雷收购事件始末》,
http://finance.eastday.com/m/20080725/u1a3737141.html.

  [17]有学者通过对不同国家政府干预的比较得出以下结论:在民主政治体制下,政府对经济的扭曲会受到制约,配置资源的权力会更多地用于增进机会平等而不是扩大差距,政府干预对地区间发展机会的损害会被控制在尽可能小的范围。参见陈志武:《国有制和政府管制真能促进平衡发展吗》,《经济观察报》2006年1月2日。

  [18]郝亚琳、韩洁:《吴仪:中方坚决反对把经贸问题政治化》,
http://news.xinhuanet.com/newscenter/2007-12/12/content_7234402.htm.

  [19]张宇:《中国的转型模式:反思与创新》,经济科学出版社2006年版,第27页。

  [20]宋洁云、冯俊扬:《阿根廷总统:市场经济也需干预》,《新华每日电讯》2008年9月25日。

  [21]郭忠华:《监督式民主:民主在当代的发展趋势——著名学者约翰?基恩访谈录》,《社会科学报》2011年4月7日。

  [22] [美]道格拉斯?C.诺思:《经济史中的结构与变迁》,陈郁等译,上海三联书店、上海人民出版社1994年版,第20页。

  [23] [美]詹姆斯?M.伯恩斯等:《民治政府》,中国社会科学出版社1996年版,第922—956页。

  [24]参见卢炯星:《中国宏观调控基本法30年研究回顾与展望》,经济法网,
http://www.cel.cn/show.asp?c_id=104&c_upid=103&c_grade=3&a_id=11749
 

来源:《法商研究》2012年第2期

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