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拆迁中公民财产权的法律保护


发布时间:2004年6月4日 蔡定剑 王卫国等 点击次数:3779

    
    随着现代化与城市化进程的加快,城市拆迁与农村土地征用的问题越来越突出。公民的财产权利如何才能得到有效地保护?土地征用、房屋拆迁行为应当遵循怎样的法律程序?面对全国各地不断出现的拆迁风波,一些根本性的、关键性的问题是不容回避的。日前,北京大学法学院“人民代表大会制度与议会研究中心”就拆迁中公民财产权利的法律保护问题组织有关专家进行了深入地分析与探讨。

本期主持人:蔡定剑 中国政法大学教授
特邀嘉宾:  王卫国 中国政法大学教授
            姜明安 北京大学法学院教授
            周汉华 中国社会科学院法学研究所研究员
            沈  岿 北京大学法学院副教授

拆迁纠纷的核心话题:
公民权利保护与政府权力制约
认真对待土地使用权

    蔡定剑:现在一些地方政府动辄以收回国有土地或集体所有权土地为名,强制拆迁公民的房屋。公民的房产权与国家土地所有权到底是什么关系?
    王卫国:自《罗马法》以来,便确立了一个优先保护房屋所有人权利的原则,就是土地所有权人有义务尊重房产权人的权利。这样的制度安排有利于鼓励人们建房,而且建造寿命较长的房屋。1990年国务院发布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定,国家收回土地所有权后,土地使用权及其地上建筑物、其他附属物所有权由国家无偿取得。就是说70年一到,连地带房可以无偿拿走,暗含了“房随地”,有地权而无视地面上的房权。
    按照《宪法》,土地国有,各种民事主体拥有使用权,其中城市私房用地使用权性质上属于“划拨土地使用权”。私房用地使用权以私房所有权为前提,也就是说地权随房权存在、变动与消灭。而法律对房权的保护是没有固定期限的,房屋有多长寿命则地权有多长期限。因而原则上说只要房屋所有权存在,国家就不能收回其土地使用权,所以现在“收回土地使用权”说法不能成立。
    在农村土地集体所有权的概念,所带来的问题越来越突出,现在农村土地集体所有有的变成了村干部所有,不少是村干部擅自卖地,中饱私囊;而国家给的征地补偿标准往往过低,既侵害农民利益,又造成耕地流失,对国家可持续发展亦带来侵害。有鉴于此,我以为现在应该弱化土地所有权,强化土地使用权。
    姜明安:目前的土地所有权与使用权界限不明确。所谓的集体所有,到底是谁所有?成了虚的,最后就成了村干部几个人做主。如果农村土地所有权问题不解决,以各种形式出现的剥夺还会发生。我认为,在中国目前还不可能将农村土地私有的情况下,可以考虑把集体所有权细化,划分到村民小组,如果十几户人家所有的土地,要征用和补偿大家都比较清楚,少数人想独断独行也比较困难。
    周汉华:房屋是一种个人财产,房屋土地使用权也是一种财产权。“划拨土地”也是一种审批方式,它并不影响土地使用权本身财产权的性质。现在应脱离土地所有权、使用权分离的思路,从使用者财产权的角度去考察,也就是说不管是出让、划拨、还是继承,财产权都不容侵犯,只要对财产权征收,就应当遵循合法程序,进行合理补偿。
    沈岿:什么是私有财产权?财产权是一束权利的集合,是占有、使用、收益、处分等一系列权利的集合。每一项权利都应该得到充分的尊重与保障。政府决策对每一项权利的限制或剥夺,都必须受到正当规则的约束,建立在这样的财产权观念基础上,我们的立法者就应该设计必要的规则,保护这一系列各自独立而有价值的权利。
    例如,甲公司与乙公司签订了为期10年的租用乙公司的房产设施的合同,随后,甲公司为开展业务投入大量资金改造相关设施。可是,租用两年以后,政府却以城市景观改造为由决定拆除该项房产设施。尽管甲公司对房产设施没有所有权、没有处分权,但根据合同至少存在占有、使用和收益的权利。政府决策不仅对乙公司财产权构成影响,也同样对甲公司财产权造成了损害。
    
征用的合法性与补偿的公平性

    蔡定剑:当前房屋拆迁、土地征用及补偿办法不少都是地方政府的规定,甚至是政府部门或拆迁办的一纸拆迁令。有的地方上届政府刚把群众拆迁过来,老百姓倾尽所有买下,并装修好的新房不过几年,新任政府班子又改变城市规划,要把他们拆迁走。城市规划和拆迁改造随意性太大。
    王卫国:拆迁是公法行为,公权介入私权的依据是什么?要有充足的理由。政府之所以有权征用土地和老百姓的房屋,不是基于它的土地所有权,而是基于主权行为。所以,政府征用土地必须是与主权行为有关的,而不应是经济目的。
    沈岿:在判断政府征用的合法性时虽然没有明确的法律规定,但可以适用一些法律原理。例如比例原理,在学理上来源于德国公法的比例原理,具有三层涵义:其一,政府采取的手段确实可以实现政府希望实现的目的;其二,政府采取的手段是在各种可选择的手段中对个人或组织权益最少侵害的;其三,受侵害个人或组织的利益损害不应超过政府所要实现的公共利益。
    如果涉及财产权的具体规则,可以体现出比例原理的话,那么,就可以给个人或组织更多的保护自己的机会。假设政府拟建一条高速公路,计划中准备穿过几个连在一片的村庄,为此,将征用大面积村民土地。可是,一方面,这些耕地对于村民而言是重要的生活资料;另一方面,这条高速公路如果略微绕一下弯,尽管要多支出一些成本,但可以不必征用或大大减少征用土地量。相形之下,政府可以以对村民最小侵害的方式达到建设目标。更何况,政府也有可能节省开支了。
    周汉华:公共利益的范围如果在实体上不能列举清楚的情况下,可以通过程序来解决。比如房屋拆迁、土地征用是地方性的问题,可以通过健全的公众参与机制,把权力交给地方的人民,如果人民认为自己所在城市的经济发展有能力建街心花园就建,认为只能修路就修路。城市的现代化应与民主化结合在一起,而城市化必然带来民主化的要求,如果民主化到位,那么即使不好界定公共利益,由民主程序达成的、不同利益群体能够充分表达的机制形成的公众意志,我们可以假设它是公共利益。随意改变规划和拆迁问题的根源是民众参与不够,这样就会形成两难:城市越来越美,而百姓越来越不满意。实体标准与程序设计应同步推进。在拆迁以及征用问题上,富人对政府的影响力大于弱者,弱者制约政府最有效的机制是投票权。所以,解决问题的制度是在拆迁之外的。
    沈岿:当前,补偿方面问题较多。在一些单行法律中,立法者运用了“适当补偿”的字眼。实践中多被等同于一种象征性或抚慰性的补偿。因此,必须对公平补偿的标准进行具体化。什么样的补偿比较公平,需要结合具体情形而定,似乎很难给出穷尽所有情况的规定。但是,至少可以考虑两个方面:
    一方面,对被限制或剥夺私有财产权的公平补偿必须考虑私有财产的既有价值和可得利益。纯粹从现有价值出发去评估补偿数额,即便是按照市场价,也难以弥补当事人的损失。例如,残疾人或者普通下岗工人把其房屋出租,其生活来源主要就依赖于此。房屋本身可能已经有多年的历史,在市场上并无好价。征用此类房屋,仅依市场价计算,可以认为是公平补偿吗?所以,可得利益必须考虑在内。
    另一方面,公平补偿必须考虑分配正义。在为了公共利益需要而限制或剥夺私有财产权时,必须明白这是让个人为众人而付出代价。因此,必须确定一个基本原则,即补偿必须保证个人的生活水准不会因为私有财产权的征收或征用而降低。尽管这是一个更加不确定的原则,需要根据具体情况加以分析,需要确立更多的计算准则,但如果不能做到这一点,那么,我们的分配就会建立在让少数人生活水平急剧下滑的基础上,是不符合正义要求的。
    
“公共利益”的判断标准

    蔡定剑:目前一些地方政府对公民房屋强制拆迁中一个最常用的理由是个人利益要服从“公共利益”。什么是“公共利益”?如何处理“公共利益”与个人财产权的关系?
    姜明安:法律上必须严格界定“公共利益”的概念,比如台湾地区的有关规定将公共利益列举为:铁路、交通、学校、公用设施、国防、教育。公共利益规定得越窄越好,其他非“公共利益”的使用土地都应转移到市场上去,开发商直接向房屋所有者去收买,政府没必要插手。这样一来补偿费大部分就取决于市场交易,真正出于公共利益的征用,其补偿费也应与市场上保持差不多。因为公共利益由大家共同以税负方式承担较为容易也合理,由个人为公共利益来承担具体的损失,背离社会公平正义原则。
    沈岿:“公共利益”概念在实在法上普遍存在,但它毋庸置疑地是一个不确定的概念。因此,立法同样不可能详细规定何为公共利益。只是,一则,在单行的特定法律中,可以用某种形式的规则表明公共利益的方向。例如,或许可以规定,“征收或征用土地必须以教育、医疗、公园、环境保护、公共交通为中低收入者提供经济适用房等用途为限”。尽管不能穷尽所有公共利益的情形,但也至少能够在一定程度上予以限制。
    二则,应当更多地在程序规则设计上给“公共利益”一种限制。这又涉及两个方面。一方面,规定政府在制定限制或剥夺私有财产权的决策时,如城市规划、征收或征用决定,必须让利益受影响的个人或组织参与到决策的制定过程中。从一开始就为自己的利益进行主张,避免决策出台以后几乎无根本性的救济可能。另一方面,规定政府必须就“公共利益”需要给出充分理由说明。例如,不能以“为了提高教育质量、扩大本县小学生入学率”这样简单的理由,为征用村民集体所有土地建小学主张公共利益的需要。政府必须说明,本县目前小学生入学率是多少,有多少适龄学生因为缺少一所小学而失学,拟建的这所小学为什么必须在拟征用的这块土地上而不是在另外一块土地上,等等。没有充分理由说明“公共利益”确属必须,征用就是没有道理的,缺少足够的公信力。
    蔡定剑:现在“公共利益”被一些地方官员随意滥用,很能糊弄人,如说旧城改造、危房改造,但也要看怎么改造和改的目的是什么?被拆的房子变成了豪华商场或富人豪宅,这是公共利益吗?还有名义上是政府设施,政府以建培训中心名义(实际上大多时候用于娱乐和商业目的)或建驻城市办事处(主要用于搞领导接待)等拆迁民房,这是公共利益吗?在农村大搞开发区,招商引资,说是为了发展经济,这是公共利益吗?公共利益必须是直接用于政府职能的目的,而不是间接的目的。即使直接用于公共利益也还必须有充分理由说明是必须用于此地而不用于它地。如果某政府机关看此地方好,而拆大量民房建办公楼,那人们就要问为什么不建在那些不用拆民房的地方呢?即使它是公共利益,出于那样的目的和动机是合理的吗?
    “公共利益”当然涉及多数人与少数人的利益问题,但并不能说多数人的就一定是公共利益。“公共利益”还必须有价值判断。如果多数人得到的利益是改善生活,为了娱乐休闲,而要让少数人居无定所或为此做出巨大的个人利益牺牲,这种公共利益就不具有正当性和合理性。所以,判断“公共利益”不能简单地看是多数人得益还是少数人得益。一个地区哪怕贫困百姓只有5%,政府也不应该拿出巨款去搞豪华的休闲广场。既然政府有钱使多数人享受高尚生活,难道不应先给予少数贫困者解困和给因他人高尚生活而受影响的人以充分的补偿吗?
    多数人的利益不一定是公共利益,更不能说它就具有当然的正当性,正如不能因多数人同意就可瓜分某富人的财产。除非公共利益的紧急需要(如紧急状态下),公共利益不能建立在牺牲少数个人利益的基础之上,否则多数人的暴政就是正当的。多数人无权剥夺少数人的基本人权,这是法治社会的基本原理。
    
法规的合宪性与救济途径选择

    蔡定剑:当前拆迁纠纷中很多老百姓向全国人大常委会联名提出对有关拆迁的法规违宪审查的建议,有关政府拆迁法规的合宪性同样是一个不容忽视的问题。
    王卫国:《城市房屋拆迁管理条例》在法院裁判之外设定了政府直接行使的强制拆迁权,甚至有些地方把强制拆迁权授权给作为私主体的开发商甚至有黑社会性质的人。现在的一些拆迁法规实际上对各级政府无限扩权、运用公权力侵夺私权利起到了示范作用。这样的法规不能规范拆迁秩序,保护公民权利。应把法律依据、补偿原则、拆迁程序、纠纷解决、权利救济等包括在内。现行土地管理法未对征用土地的用途作出规定,“建设用地”过于笼统,应当区分公益目的还是私益目的。
    蔡定剑:不合法的强制拆迁远不止人们认为的仅侵犯了公民的财产权,而同时违反多项宪法所保护的公民基本权利:除了侵犯房屋所有权外;还违犯公民的住宅不受侵犯权和侵犯公民的人身自由权。强拆人员强行闯入公民住宅是违法,严重的是犯罪行为,拆除公民合法住宅就构成刑法上的损毁公私财物罪,有的强拆人员对公民强行带离、甚至捆绑,会构成绑架罪,这些没有经过司法程序,都是刑法上的犯罪行为。为了人的尊严和法治的尊严,国家不能坐视。在这里我们不能不提到一个司法救济的内容,拆迁问题之所以一跃成为群众上访的主要问题,有人甚至为此采取过激行为,重要原因之一是老百姓没有解决纠纷的正当途径,特别是司法途径不通。对公民生命、自由和财产的强制执行必须经过司法程序,是任何一个法治社会的最基本的要求。对公民财产的强制征用被排除司法程序之外是对法治、也是对新修改的宪法的最严重的破坏。
    王卫国:现在许多地方把具体行政行为抽象化,搞成一般性规范,逃避公民诉讼制约。导致规划权没有任何规则任何制约。而对于涉及城市规划、房屋拆迁的纠纷,法院一般采取“不受理”主义,由于司法的失职,使公民失去了权利的最后一个保障。 

【资料来源:中国法学网

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责任编辑:肖尤丹

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