党的十七大报告再次强调了加强能源资源节约和生态环境保护对于走中国特色社会主义道路的意义，要求必须把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出位置；必须把建设资源节约型、环境友好型社会的要求落实到每个单位、每个家庭。要实现党中央的这一重大战略部署，理论界应深入研究当前中国在实现环境友好型社会目标中存在的具体问题并加以切实解决。不可否认，政府及其职能部门对于环境友好型社会建设负有重大责任，环境执法情况的好坏直接关系到环境公平的实现和人与自然相处的状态。因此，我们选择了政府执法中的一个环节——环境保护非诉执行制度的实施现状进行考察，并采取实地调研与理论分析相结合的形式，具体分析这一制度实施过程中的各种因素所带来的影响，以期为改善环境执法现状、建设环境友好型社会提供智力支持。

一、调查背景及基本情况

依法做出具体行政行为是环保部门[2]履行环境管理职能的一个重要手段，也是国家法律赋予环保部门的一项职权。为了保证环境具体行政行为的确定力与执行力，法律规定了环保非诉执行制度，即环境行政相对人对于环境保护部门做出的具体行政行为逾期不申请行政复议、也不提起诉讼、又不履行环保行政行为的具体内容的，做出具体环保行政行为的环保部门可以向法院申请强制执行的制度。

在我国，环保非诉执行制度是依据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第66条和《中华人民共和国环境保护法》第40条的规定而建立。近年来，学界对非诉执行制度有一些理论上的梳理。[3]但对于非诉执行制度的实际运作情况，关注较少；而对环保非诉执行的实际貌相和效用，则少之又少。为了切实了解环保非诉执行的情况，研究该制度的实施现状对建设环境友好型社会的影响，我们从2005年9月起至2007年8月，展开了对若干省份的调研；其中，有效持续调研时间为10个月。调研的主要对象是环保局、法院和环保行政案件中的当事人。调研的方法主要包括案件的收集以及访谈式的田野调查，即针对抽样中所选择的行政诉讼案件（含非诉执行案件），找到其中所涉及到的所有当事人（包括法官、行政执法者、行政相对人、代理律师等），进行访谈。在此，我们选择了四个典型地区[4]为主要考察对象（获得的基本数据整理为表1、表2、表3、表4，以及图1、图2、图3、图4），并对大于73人[5]（A区大于14人、B县大于33人、C县大于10人、D市大于16人）访谈中所获得的情况进行归纳，从中发现各种影响非诉执行制度实效的因素，并分析各种因素对制度实施和环境友好型社会目标实现的影响。

表1 ：A区的基本情况

年份	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005
非诉执行案件申请总量	115	101	146	288	78	71	48	100	20	21
环保非诉执行案件申请数量	22	18	21	140	35	5	14	24	11	4
环保非诉案件中裁定不予执行的数量	无[6]	无	无	2	2	2	无	无	5	1
环保非诉案件中自动履行的数量[7]	无	无	无	无	3	2	无	12	无	无
环保非诉案件中强制执行的数量	无	无	无	无	0	0	0	0	1	0

图1：A区的基本情况

表2：B县的基本情况[8]

年份	1997	1998	1999	2000	2001
非诉执行案件申请总量	无	无	无	无	无
环保非诉执行案件申请数量	79	38	43	110	31
环保非诉案件中裁定不予执行的数量	0	0	0	0	0
环保非诉案件中自动履行的数量	79	38	43	110	31
环保非诉案件中强制执行的数量	0	0	0	0	0

图2：B县的基本情况

表3：C县的基本情况

年份	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005上半年
非诉执行案件申请总量	无	无	无	无	无	无	无	无	无	无
环保非诉执行案件申请数量	5	2	2	14	14	4	3	6	4	24
环保非诉案件中裁定不予执行的数量	无	无	无	无	无	无	无	无	无	无
环保非诉案件中自动履行的数量	无	无	无	无	无	无	无	无	无	无
环保非诉案件中强制执行的数量	无	无	无	无	无	无	无	无	无	无

图3：C县的基本情况

表4：D市的基本情况

年份	2005	2006	2007上半年
非诉执行案件申请总量	69	147	无
环保非诉执行案件申请数量	0	无	138
环保非诉案件中裁定不予执行的数量	0	无	1
环保非诉案件中自动履行的数量	无	无	无
环保非诉案件中强制执行的数量	无	无	无

图4：D市的基本情况

据我们调查，在实践中，环保部门向人民法院申请非诉执行的主要有四种情况：

1、环保部门的处罚决定未被自动履行的。这是由《环境保护法》第40条所明确规定的，在实践中也是申请环保非诉执行最多的情形。

2、环保部门的征收排污费决定未被自动履行的。目前排污费的征收大多采取委托方式，[9]但对于不依法缴纳排污费的相对人，还是由环保部门向法院申请强制执行。

3、环保部门的行政强制措施未被自动履行的。这种情形比较少，因为按照现行法律的规定，环保部门行政强制权比较有限，仅在突发性环境事件的应急和处理制度中规定了环保部门采取强制措施的权力。但在调查中我们注意到，近年也有一些地方性立法对环保部门行政强制权有一些突破，在地方环境保护条例中规定了所谓的“准强制措施”制度[10]，如《上海市环境保护条例》第25条，[11]《包头市环境保护条例》第55条。[12]这些地方性法规也成为了环保部门申请强制执行的依据。

4、环保部门的行政复议决定未被自动履行的。根据《中华人民共和国行政复议法》第33条的规定，如果申请人逾期不起诉又不履行行政复议决定的，或者不履行最终裁判的行政复议决定的，由环保部门申请法院强制执行。但是要分两种情况：一是维持具体行政行为的复议决定，由做出该行为的环保部门申请人民法院强制执行；二是变更具体行政行为的复议决定，由复议机关申请人民法院强制执行。

二、环保非诉执行制度实施的现状

环保非诉执行是由法律所创设的一项正式制度[13]，其立法本意在于，通过法院的司法审查，一方面对于行政机关的具体行政行为进行判断，从而审视该行为的合法性，矫正不合法的具体行政行为，****限度地保护行政相对人的合法权益；另一方面，也是以司法的方式确认合法的具体行政行为的既定效力。它是以行政权与司法权相互制约为基本理念，通过司法审查平衡行政权与私权的关系的制度。

从世界范围来看，非诉执行制度大致有两种：一是行政主导模式，一般为大陆法系国家所采用，德国和日本最为典型；二是司法主导模式，多由英美法系国家采取，但法国也采取了这种模式。实际上，绝大多数国家都是将强制执行权分配给法院和行政机关共同行使，而鲜少将该权力赋予一个主体。[14]这也表明，非诉执行制度被认为是一项现代法律框架内的有效制度。

法律的生命在于实施。中国法律已经设立的环保非诉执行制度是否已经得到了充分的、合目的的实施，是我们关注的重点。在我们的实地调研中，发现有许多因素在直接或间接地影响着该制度的运行。下面，我们从环保非诉执行制度的主体角度，基于上文所述及的73位被调研对象（大致分类和总体比例详见表5和图5）的访谈情况，以及其他一些田野调查的收获，对该制度实施现状进行归纳。

表5：被采访对象的大致情况

采访对象	环保局[15]（人数、百分比）	法院（人数、百分比）	当事人（人数、百分比）	小计（人数、百分比）
A区	5（36%）	6（43%）	3（21%）	14
B县	12（36%）	8（24%）	13（40%）	33
C县	4（40%）	4（40%）	2（20%）	10
D市	4（25%）	11（69%）	1（6%）	16
合计	25（34%）	29（40%）	19（26%）	73

图5：被采访对象的总体比例

（一）作为申请人的环保局

根据环保非诉执行制度的安排，环保局是非诉执行的申请人，其之所以申请非诉执行，是因为：在形式上，法律没有赋予环保局强制执行权，需要法院去弥补这一“缺憾”，从而实现具体行政行为的内容和目的。在本质上，由环保局向法院提出申请，一方面是要通过法院的“把关”来“肯定”其行为的合法性；另外一方面也通过“肯定”其合法性，从而“认可和落实”其执行力。最为根本的原因应当是通过司法审查平衡行政机关与相对人的利益关系，保障相对人的正当权益不受行政机关的侵犯。

在调研中，我们获得的信息表明，环保局申请非诉执行的原因主要有以下几种：

1、环保局的执法力量很薄弱，事情多、人手不够、经费有限；按照法律法规的要求，从查处到执行，周期太长。因此，对相对人不自动履行的，一并申请法院执行。[16]

2、政府或者环保局组织的专项整治行动，重点执法的相对人多，并有期限约束。依靠环保局自身的力量不足以应对，更为重要的是可以通过法院的强制执行，提高执法权威，起到“威慑”作用。[17]这类情形，多属执法“运动”，没有固定的时间。[18]

3、有特别考虑的情形，主要包括两类：一是大企业或在当地颇具背景的企业，因政府对其有一些许诺或者特别“照顾”，对环保局的具体行政行为决定几乎置之不理，但社会反响强烈，环保局容易成为“夹心饼干”，如果申请法院执行，既转移了“矛盾”，又完成执法。二是对量大面广的小型行业，如饮食娱乐服务业，多是个体工商户，地址经常搬迁，更改责任主体非常容易，[19]环保局将这类案件申请执行，是为了减少麻烦。

（二）作为审查者的法院

按照法律规定，法院对于环保局的非诉执行申请需要进行合法性审查，做出是否予以强制执行的裁定。其审查标准应当按照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《<行政诉讼法>司法解释》）第86条的规定申请要件和第91条的规定的证据资料。

在我们的调查中，发现对于法律规定的标准的把握和判断，各地存在很大的差异：一类是严格审查，其法律依据是《行政诉讼法》第54条，不仅审查其程序上是否合法，而且审查其实体内容是否合法。二类是形式审查，认为法院不同于检察机关，应当支持行政机关的行政执法，仅仅在程序和形式上审查，就已经足够，而且这样可以与行政诉讼的基本思路保持一致。三类是适度审查，认为严格审查和形式审查都有失偏颇，行政诉讼中要求的形式审查，其基础是建立在开庭、举证、质证等完整的诉讼程序之上的，而非诉执行并非诉讼程序，更多的是书面的审查，所以不能是严格审查，但是如果沦落为形式审查，又不利于保护行政相对人的正当权益，与非诉执行制度的设置初衷相悖。

此外，我们发现影响法院掌握审查标准的因素更为复杂，也更具有特殊性。

A区经历了由形式审查到严格审查的转变，有三个因素与之相关：第一，A区的经济和社会状况。A区是经济发达的城中区，第三产业发达。环境管理主要是对于噪声、餐饮业等的执法，相对人守法的情况较好，大型的企业和国有企业非常配合环保的执法。第二，行政庭审查的思路和指导原则。从1999年到2005年，更换了3名行政庭庭长，2004年以后，行政庭长主张加大对于非诉执行的审查力度，称“法院不能沦为行政机关执法的工具”，与先前行政庭长则主张与行政机关的配合、支持行政执法的理念发生了重大变化。[20]第三，法院非诉执行体制的改革。在A区2004年实行了非诉案件“立、审、执”分离，行政庭仅负责审查，客观上促使了标准的掌握更为严格。

B县的审查标准比较适度，有几个因素与之相关：第一，该县环保局分管执法的局长法律意识和素养较高，对依法行政要求严格，执法文书规范，强调与法院等部门的沟通和协调、强调对相当事人各项权利（包括申请听证、复议、提起诉讼等权利）的充分告知；所以法院对环保局的非诉执行申请既保持宽容地支持又保持谨慎地警惕。第二，该县曾经发生过一些因法律规定不明确或者成文法的局限性而导致理解歧义的案件，[21]环保局与法院认识上的差异导致法院对环保局申请的审查持适度观点。

C县的审查标准一直很严格，有三个因素与之相关：第一，该县虽地处偏远，经济不发达，但当地党委和政府非常支持行政诉讼，对行政执法一直要求严格。第二，该县的行政庭庭长一直坚持严格审查的指导思想，行政非诉执行的申请量非常少。[22]第三，该县的行政诉讼中行政机关的败诉率很高，促使行政机关从程序、实体等各个方面规范自身的执法行为。

D市的审查标准很宽松，基本上是作形式审查。一个关键的因素是由市环保局向区法院的行政庭提出非诉执行申请。区法院的行政庭庭长认为“市环保局负责执法的监察总队是副厅级单位，和区政府是一个级别。如果我们不支持他们的非诉执行申请，他们可以直接向区里施压，根本不和法院沟通。区里就将压力转给我们。所以我们几乎是全部支持了申请。唯一一个没有支持的案件是因为错误太明显，给他们发了司法建议。”[23]

（三）作为被申请人的相对人

按照法律规定，非诉执行申请的被申请人应具备四个形式要件：是环保行政行为的相对人、逾期不申请行政复议、也不提起诉讼、又不履行环保行政行为的具体内容。但从制度实施的角度看，相对人为什么对环保局的具体行政行为既不依法请求救济，又不自动履行法律义务，是一个直接关系到制度实施的实效与成本的问题。因此，相对人的实际履行状况也应成为关注的重点。

从我们的调研看，相对人对环保局或法院的裁决遵守的情况大致如下：

1、案件尚未进入到法院视野时，相对人的反应多比较消极，换言之，对环保局行政行为的履行率较低。当然，也有一些例外，如A区内的大型企业、国有企业和上市公司的守法非常好，这是因为有绩效考核、证监会的规定等而导致其“违法成本较高”。但在遵守程度较低的情况下，也有一个极有意思的现象：随着时间的推移，即规定期限的逐渐临近，相对人的履行率会逐渐提高。因为在期限到达之际，若履行程度达不到环保局的预期和要求，环保局就会向法院申请执行。为了不到法院，相对人多会选择自动履行，或与环保局达成协议，在行政程序内终结案件。

2、案件申请到法院后，相对人最初的反应依然消极，但随着法院指定的履行期日的来临（特别是法院采取强制执行的时间），相对人的履行率也会逐渐提高。若履行程度达到了法院的预期和环保局的预期，则不进入强制执行程序。[24]实际上，在已经申请法院的执行且法院做出了准予执行裁定的案件中，也只有极少数案件进入到强制执行阶段。

根据调研，相对人消极应对裁决的原因大致有如下几种：

第一，不知道有救济途径，这类情况一般是因为环保局没有依法履行告知义务，相对人的法律意识与法律知识都比较欠缺。

第二，认为寻求救济也是徒劳，但又确实不愿履行义务，特别是针对环保局征收排污费等决定，抵制较多，理由为：环保局的执法过于依赖金钱的方式，“每次都是交钱，不是排污费，就是滞纳金，或者罚款，感觉他们就是为了收费而收费”；[25]排污费虽然要交，但是太高；[26]排污费的用途应当向社会公示；排污费交了，但是环境没有改善；[27]排污费收费标准不确定，尤其是存在横向征收的不公平，即“有的人交了、有的人没交，或者是有的交得多、有的交得少”。

第三，认为等到环保局申请法院强制执行，实际上是多了一条“讨价还价”的门路。有观点认为“到了法院，就是最后的程序，环保局和法院都急于结案，就可以把钱降下来”。

第四，确无履行能力。这类情形客观存在，只是法院必须甄别当事人是否已经不具备实际的履行能力。但在调研中，我们也发现存在转移、隐匿、变卖财产等，逃避履行的情形；但往往因为缺乏证据、没有线索，这种现象不能得到有效制止。

   三、非制度性因素的功能主义分析

环保局、法院和当事人在环保非诉执行中的一些实际情况表明，该制度的实施受到了若干制度外因素的影响，我们将其称之为非制度因素[28]。这些因素主要有两个方面：第一，当事人的个人素养，包括法官、执法者的办案思路、专业程度等，以及当地一些主要领导的法律意识、工作思路等。第二，当地经济和社会发展状况，一般来说，越是不发达的地方，越是强调非诉执行；越是发达的地方，越是强调环保部门自身的执行。

为什么这些非制度因素能够发挥作用？它们对环保非诉执行制度的有效实施所带来的影响是一个必须得到高度重视的问题。“发现影响人的行为和制度运作的重要且相对稳定的变量，发现这些主要变量之间的具有恒定性因此具有普遍意义的因果关系，研究在特定环境条件下人的行为方式以及在不同条件下的变异。”[29]因为“法律发展的重心自远古以来就不在国家的活动，而在于社会本身，现在也必须从社会中寻找。”[30]

以下，我们运用法社会学的功能主义[31]方法，对环保非诉执行中的非制度因素进行分析。

（一）主体个性

在调查中我们发现，环保非诉执行中的当事人个人素养始终发挥着重大作用。因为，法是要靠人来实施的，任何一项制度设计得再完美，执行者都是实在的个人。那么，个人的主观偏好、禀赋差异必然与制度实施的成败息息相关。

环保非诉执行中，涉及三方当事人——环保局、法院、相对人。按照权力（权利）的来源和属性，可以将其分为公权主体和私权主体。前者包括环保局和法院；后者则是相对人。根据“私权优于公权”理论[32]，公权的存在是为了保护私权，其功能发挥的起点和归宿皆为私权的获得和行使。但事实上，不论是公权主体，还是私权主体，其首先考虑的要素必定是自身的“生存”，只不过“生存”的意义不尽相同。因此，当一项职能归为一个具体的责任主体后，它作为一个独立的利益集体或个体，“生存”是其第一要义。如某个环保局，其法定功能是履行环境管理职责，从这个意义上讲，环保局当然应该抵制污染项目；但实际，环保局在实施各种行政行为的时候，不得不考虑自身的“生存”需要。在这个意义上讲，才可以理解环保局为什么经常对污染项目采取放任和默许态度。[33]

也许，科学合理的制度设计可以将主体的生存诉求与功能发挥尽可能地融合在一起，使其一致。然而，当生存的诉求与功能的发挥发生冲突时，有意思的现象便发生了：一方面是制度因素决定了该主体的应有功能；另一方面是非制度因素则与生存诉求联结在一起，或多或少地影响着主体的实际功能。于是，出现了我们调研中看到的现象：司法者和执法者的个人素养，包括其专业程度、办案思路，以及当地领导的法律意识、工作思路等，会对主体的功能产生很大的影响。如A区之所以经历了从形式审查到严格审查的改变，在很大程度上是因为法官（主要是行政庭长）办案思路的改变；B县的非诉执行申请一直比较规范，且颇受法院重视，与B县环保局分管执法的副局长的法律意识有极大的关联；C县则因为当地领导的法律意识、对司法的支持程度，以及行政庭长的办案思路，决定了法院在发挥其司法审查功能的时候适用的是严格主义；D市的司法审查一直较为宽松，则是法院将自身的“生存”作为其考虑的重要因素的结果。

进一步看，这些非制度因素也不是孤立的，它们相互关联、互相影响。一般说来，主体功能的发挥，大致受到两种非制度因素的影响：一种来自于自身，包括该主体的生存诉求、法律意识、专业程度、工作思路等；另外一种来自于外部的其他主体，主要包括其他主体功能的发挥情况以及与它自身的关联程度。所以，非诉执行制度的实施，不仅与环保局、法院、相对人三方的内在因素有关，更与三者相互配合的程度关联。如B县环保局执法文书的规范，一定程度上促使法院重视其非诉执行申请的份量；C县法院在裁判行政诉讼时屡屡使用的“零胜诉率”导致该县环保行政执法愈发规范，环保非诉执行的数量也逐渐趋于平稳。

处于行政相对人和司法相对人地位的私权利主体，因为其法律意识、自身禀赋等个人因素的不同，也会导致一些对裁判遵守情况的差异。以功能主义的方法看待相对人对于裁判的遵守，也即法律服从的心理动因，主要有两类不同的判断：一是工具性的视角，认为人们是否服从，取决于在服从的过程中成本和收益的比较；二是规范性的视角，认为法律服从的根源在于内在的价值取向，即认为服从法律是“正当的”、“善的”。[34]实际上，我们在调查中，看到了相对人对裁决的遵守呈现出多元性：首先，对于环境保护，多持肯定态度，并且很多人积极表示愿意为环境保护做出力所能及的努力，从这点上看，法律意识似乎是规范性的，人们对于法律的服从基于内心的道德判断；其次，集中质疑环保局“横向的收费不公、环境信息披露不够完全”等等，表明对相关人和事的处理情况和评价也是一个很重要的因素；再次，案件移送法院后，相对人主动履行较多，很少“坚持到底”，这表明相对人在选择自己行为模式的时候，明显地考量了利弊得失、比较了成本与受益；最后，也有极少数人，认为法律必须被服从和被信仰。因此，在环保非诉执行中，相对人对于裁决的遵守情况，表面上看是规范性的服从，但背后有很强的工具性动机，而个人的道德、相关人的处理情况和评价起到了很大的作用。[35]

（二）制度环境

调查还发现，不同的社会经济背景导致对环保非诉执行的期许存在差异：越是不发达的地区，越是强调环保的非诉执行；相反，越是发达的地区，越是强调环保部门自己的执行。当然，这里所指的“发达”与“不发达”仅仅是相对的概念，以我们的四个调研对象来说，B县与C县就属于不发达地区，而A区和D市则属于发达地区。这实质上就是因为主体所处不同的社会经济背景存在差异，以至于主体对自身功能的定位、对其他相关主体功能的期许产生了几乎完全二致的分野。制度环境对制度的影响由此可见一斑，但为什么如此？

在不发达的B县和C县，县城很小，不论是城区的居民还是农村的村民，大家之间因为地缘关系、血缘关系、姻缘关系等联系很多，某种程度上而言，这是一个熟人社会和身份社会。在这个社会中生存，更多的是强调对一直以来某种既定“差序格局”[36]的遵守，非特殊情况，不会主动冲击或者打破这种格局。在环保局的行政执法中，执法者与行政相对人“低头不见抬头见”，加上极可能存在某种关联，于是执法者不可避免地陷入两难的境地：一方面，作为履行环境管理职能机构中的工作人员，职业的功能要求其严格依法行政；另外一方面，作为熟人社会中的一员，基于自身“生存”的意愿和“日后还要打交道”的判断，在执法中“得罪”或者“不经意地伤害了”与自己联系密切的人群，并不理性。所以，如何在矛盾中寻求双方满意的平衡，是必须予以解决的难题，强调申请环保非诉执行正是这样一个折衷方案。环保局将案件移送给法院后，便“转移了矛盾”，并不与当事人直接接触，若当事人有所异议，环保局也可以解释为“职责所在，办案期限临近，必须要走完法定的程序”。此时的法院，也可以跟当事人解释为“环保局已经申请，我们只有被动的完成”。不论是环保局或者法院，都可以将另外一方作为“借口”，缓冲与相对人之间的关系。这种举措在公权力主体法定功能的发挥与公权力具体承担的个人（工作人员）的社会功能的发挥（做好熟人社会中的一员）之间找到了平衡。

在发达的A区和D市，情况却不同。居住其中的大都是城市居民，彼此之间的联系不多，少有基于地缘、血缘、姻缘等因素而联结的特殊关系。从某种程度上讲，这里是一个陌生人社会和契约社会。在这个社会中生存，更多强调的是对于某种既定“团体格局”[37]的遵守。维系这种格局的是对各种社会契约、经济契约等的遵守和履行。国家和社会为了保证对于契约的遵守，从正面规定了遵守契约的积极性评价、从负面规定了违约的各种否定性评价。所以在这个社会中理性的作为是按照社会给予某类主体的特殊功能定位，“做好自己”。从公权主体的视角看，就是恪尽职守、严格依法行政、切实发挥其法定职能；从私权主体的视角看，则是遵纪守法、权利不得滥用。由此，在这类社会经济背景下，环保非诉执行中的环保局与法院，不需要互相以对方作为“借口”和“缓冲区”，而直接履行自身职责、发挥功能即可。所以，环保局更多地强调自身的执行。

结合调研与分析，应当说，在制度因素与非制度因素的共同作用下，非诉执行制度的功能定位和设置初衷——合理地分野行政权与司法权，通过司法审查帮助行政权规范行使，从而保障行政相对人的权利——还是基本实现了。但非制度性因素对于制度目的实现的影响是不可忽视的，如果不能得到妥善对待，有可能成为制度运作的障碍，甚至直接影响到制度目的的实现。因此，完善环保非诉执行制度的运作必须高度重视非制度因素的作用，具体从四个方面努力：一是必须加强对全社会尤其是制度主体的法律意识、专业素养等方面的培育，这是个永久性的话题。二是完善制度设计，始终坚持分权制衡原则，防止权力对于权利的可能性戕害。此时的分权不仅仅是在司法权和行政权之间进行区分，而且即使是在司法权、行政权各自的内部，也要合理地区分其运行的模式。三是坚持公平优先、兼顾效率的理念，对于那种为了执法的效率而将处罚权、执行权等各种权力归为一个主体所单独享有的观点，要保持特别的警惕。四是改善制度实施的外部环境，经济结构与社会结构的合理变革是法律实施不可缺少的基本条件。

四、结语：并非多余的话

我们以环保非诉执行制度为例的调查与分析表明：非制度性因素在法律制度的执行中发挥了重要的作用，切实影响着制度的运作和实效。如果说制度性因素从法律供给、制度设计等层面为制度运行提供了宏观框架内的外显的运行方案；非制度性因素则从个人素养、社会经济背景等范畴为制度运行贡献了微观领域内的潜在的作用因素。从功能主义的角度，制度因素与非制度因素并无轻重主次之分，它们分别具有独立的、内在的价值和功能，并且互相联系、相互作用而形成整体，具有系统的功能。因此，欲实现制度目的，必须具有整体性思维和社会的视角，不仅要重视非制度性因素的影响，而且要进一步完善制度、提升主体法律素养、改善制度实施环境。这是环境法制度运行的现实对环境法律以及环境法学研究提出的迫切要求。

环境友好型社会，是对整个社会系统，而不是针对社会的部分提出的要求。同时，环境友好型社会蕴涵的是一种整体性思想，是整体性思考问题的观点。社会的调节性告诉我们，社会整体是由各个部分、各种成份有机地联系在一起的结构状态而不是各个部分、各类要素任意地拼凑。中国目前存在的许多环境不友好行为，表现形式都是某个局部、某个地方、某个群体的问题，面对这些问题，人们会因利益的不同而形成不同的派别、产生不同的观点、提出不同的解决问题的方法，并且各种观点和方法对解决问题很有可能产生一定效果，对某些群体也是有利的。但按整体性的观点，我们最终判别解决问题是否合理的标准，不是少数人的、不是少数集团的、不是少数部门的利益。法律作为社会利益的调整器，必须综合考虑各种利益因素，秉持公平与公正，将视野拓展至社会结构整体。在这种整体性思维下，对法律制度的考察不应该仅仅停留在规范层面，而必须深入其运行过程中。

环境友好型社会是全社会都采取环境友好型的生产方式、生活方式、消费方式，建立人与环境良性互动关系的社会发展目标。这个目标的实现，需要借助具体的法律制度的共同调整，这是目前已经形成的社会共识。的确我们也看到，各种建设环境友好型社会的对策建议中都有了加强环境法制建设的内容，也有一些具体的制度设想。但仔细分析这些对策与建议，却不无忧虑：重立法轻执法、重制度性因素轻非制度性因素、重国家权力轻社会权利、重引进制度轻运行环境分析、重行政手段轻司法手段等等，这些恰是与环境友好型社会建设所需求的社会系统、整体性思维不一致，而是传统部门法思维、概念法学思维的典型表现形式。以这种方式展开的环境友好型社会下的环境法研究，难以突破窠臼，是难有作为的。

我们必须清醒地认识到：环境友好型社会中的法治建设不是一句口号，更不是一个随处可贴的标签，它需要的是真正符合其需求的法律新思维以及这种新思维指导下的法律制度创新。

                                                        本文原载《中国环境法治》2007年卷