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消除绿色壁垒呼唤综合决策型环保立法


发布时间:2007年7月19日 吕忠梅 点击次数:3489

  未来的环保立法应该改变单纯依靠命令与服从的管制型机制的做法,引进利益诱导型机制,通过权利赋予、程序保障、司法介入等方式,协调各种利益冲突,保证可持续发展的实现


  “入世”五年来,中国取得的成绩举世瞩目,但我们在融入国际大市场的过程中也面临着两个突出的问题:一是中国产品出口不断遭遇“绿色壁垒”,面临着国外环境保护的巨大压力,如欧洲一些环保组织要求欧盟封杀中国大米;二是中国在努力成为“世界工厂”的同时,也有变成“世界垃圾场”的可能,“洋垃圾”进入中国的事件不绝于耳。无论是出口受阻,还是进口无序,都表明中国的环境保护政策与法律在适应国际竞争规则方面存在着问题,需要得到进一步完善。
  我以为,出现这些问题的最主要原因,在于中国的环境保护法律法规缺乏综合决策的理念,将环境保护的任务单纯的赋予环境法,其他法律中基本不涉及环境保护的义务;在环境保护法内部,也是不同的环境要素或污染物性质分别立法,缺乏沟通与协调;各种环境保护标准零散,缺乏连续性和完整性。
  实际上,自然的相互联系意味着在作出解决环境问题的决策时必须同时考虑、面对并处理几个不同的方面。而处理这些问题的过程,也是一个相互联系的环节。因此,这就必然要求各有关部门在制定相关政策时将对环境的影响考虑在内,否则,环境问题不可能从根本上得到解决,各种产品也难以达到高的环境保护标准。
  由此可见,在立法时,将处理环境问题的职责放在专门部门是正确的,但也是不够的。这些部门常常很少或根本不能控制污染产生的各种原因。法律没有把防止污染的职责具体交给那些引起这种污染和破坏的“专业部门”和机构。显然,这种机构职能上的分隔造成了从根本上消除污染的困难。因为负责进行“发展”或“开发”的那些机构,无论在规模、能力和强度上,都远远大于负责“环境”事务的机构,只要环境与发展的职能是分隔的,那么环境得到改善和恢复的速度就注定要远远落后于环境受到污染和破坏的速度,其总的结果就是环境危机不断加重并可能发生总的爆发。
  所以,这种机构上的缺陷是污染不能得到控制的根本性原因,也是产品难以符合环境保护标准的直接原因。因此,如果要改变现状,必须实行重大的制度变革———将环境与发展综合决策贯彻到环境保护的立法之中。在建立专门环境保护机构的同时,实现对现行机构职能的重大转变,使它们突破原有狭隘的职责范围,承担起对环境的责任。
  首先,应建立综合决策的环境保护立法模式。环境污染和破坏产生的直接原因是经济与社会的发展,这就决定了环境与发展综合决策在本质上是双向的、客观的。它不仅要求把环境保护的考虑纳入经济和社会发展决策之中,同时也要求在环境保护决策之中充分考虑经济和社会发展的现实需要和客观条件。在这个意义上,必须将一定的国家管理权限进行合理分配,为经济与社会发展部门(或机构)配置一定的环境决策权;为环境保护监管部门配置一定的综合决策监管权,要求它们对各决策部门履行环境决策权,对实施综合决策的情况进行监管。实行综合决策权与监管权的分立与制约,不仅要求改变我国现行的环境保护管理体制,更重要的是必须改变环境保护与资源开发利用分别立法的分隔式立法决策机制,实现资源开发利用与保护综合立法决策机制。
  其次,应建立利益协调与平衡机制。由于资源开发利用与环境保护涉及到的利益异常复杂,立法对于多元化的主体以及他们之间各种相互冲突的利益关系的处理就必须十分慎重。迄今为止,法律对于利益关系的调整机制大致有两类:一类是以公法手段为主,以命令服从为主的管制型机制;另一类是以私法手段为主,以利益诱导为主的自主选择型机制。在过去的环境保护立法中,我们更倚重于管制型机制。残酷的事实证明,这种机制不仅对于相关管理部门实施综合决策不利,而且对于调动社会公众参与环境保护、承担环境保护的责任与义务更为不利。因此,未来的环保立法应该改变单纯依靠命令与服从的管制型机制的做法,引进利益诱导型机制,通过权利赋予、程序保障、司法介入等方式,协调各种利益冲突,保证可持续发展的实现。
  特别值得指出的是,在对中国的环境保护立法进行完善过程中,应高度重视国际贸易中的“绿色壁垒”问题,提出合理的应对措施,这也是综合决策型立法所应有的内容。“绿色壁垒”是一把双刃剑,既体现了环境保护要求,同时也是进口国为保护自身利益而设置的非贸易壁垒。对此,我们要通过建立和完善自己的环境保护标准体系,实现与相关国家间平等、互利、互惠的正常贸易,有效防止以“绿色壁垒”破坏国际贸易秩序、损害我国合法权益的行为。
  作者简介:吕忠梅,湖北省高级人民法院副院长、武汉大学中南财经政法大学法学院教授

来源:中国普法网

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责任编辑:谭文娟

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