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社会保障法的若干基本问题探讨(四)


发布时间:2004年5月18日 王全兴 樊启荣 点击次数:3601

[关键词]:

    八、社会保障权的构成要素    

    (一)主体

    社会保障权主体,即依法享有社会保障权的公民。其法律资格具有下述特征:(1)普遍性。每个公民都具有成为社会保障权主体的资格,即是说,任何公民在难以维持其基本生活需要时,都有权获得国家和社会的物质帮助。(2)有限性。社会保障的各种项目,都有特定的权利主体范围,例如,社会保险的权利主体只限于劳动者;社会救助的权利主体只限于贫困者;社会优抚的权利主体只限于军人和军烈属等有特殊贡献者。(3)复合性。由于不同社会保障项目的权利主体范围之间存在交叉,一个公民同时可以成为两个以上社会保障项目的权利主体,即是说,除了不同项目的社会保障待遇之间相互吸收或彼此排斥外,可以分别享受不同项目的社会保障待遇。

    各个公民要实际获得社会保障待遇,一般必须经社会保障经办机构认定其完全具备法定的享受特定项目社会保障待遇所必备的条件。不同项目的社会保障待遇,其享受要件不尽相同。一般包括:(1)公民必须在特定社会保障项目的覆盖范围之内。在现行立法中规定为界定社会保障覆盖范围的标志,主要有劳动关系、户籍区域、学籍、军籍等。(2)公民必须遇到需要物质帮助的法定事实。往往是可能导致生活困难的事实。(3)公民必须已履行与特定社会保障项目对应的法定义务。如办理登记、缴费等。(4)公民必须在法定的物质帮助期限之内。

    (二)权利

    社会保障权,是指法律赋予公民在一定条件下从国家和社会获得物质帮助,以满足其维持一定生活水平或质量之需要的权利。它具有下述主要特征:(1)社会保障权是生存权利。无论在哪个国家,生存的权利都是人权的首要内容,为每个公民所平等享有。所以,当公民生活发生困难时,有权要求国家和社会提供足以维持一定生活水平或质量的条件,以保障其生存。(2)社会保障权是法定权利。社会保障权作为公民的基本权利,直接为宪法和其他法律所规定,国家和社会有责任保障其实现。任何机关、团体、单位和个人都不得非法限制和取消公民的社会保障权。(3)社会保障权既是人身权利又是财产权利。作为人身权利,社会保障权是由于生存的需要而与人身不可分割,所以不可转让的权利;作为财产权利,社会保障权是获得一定财产利益作为生存必要条件的权利。(4)社会保障权是公法权利。社会保障权虽然为公民个人所享有,但不属于私法权利。社会保障权的设定、取得和内容,直接取决于社会公共利益和国家利益的需要,而不取决于当事人的意思自治。(5)社会保障权是非对等权利。按照享有权利是否以承担对等义务为条件,可将权利分为对等权利和非对等权利。法律只是规定公民享有社会保障权,并未要求公民承担与此对等的义务。也就是说,公民所得社会保障待遇与公民对国家和社会的实际贡献之间不是等价交换关系,即使某个公民较之其他公民而对国家和社会没有贡献或贡献甚微,也可以享有社会保障权。虽然有的社会保险项目要求公民承担一定缴费义务,但所得的保险待遇与所缴的保险费不是对等的。

    社会保障权就其核心内容而言,是从国家和社会获得物质帮助的权利。不同的社会保障项目,社会保障权的内容不尽相同。一般说来,社会保障权的内容,包括以下几个层次的权利:(1)社会待遇请求权,即向政府有关部门、社会保障经办机构或社会保障服务机构请求给予社会保障的权利,如提出申请、申请登记等。(2)社会保障待遇受领权,即接受、领取社会保障待遇的权利,如接受培训、领取退休金等。(3)社会保障待遇支配权,即自主支配所得社会保障待遇的权利,亦即把自己所得的作为社会保障待遇的货币和实物,作为合法收入而自由处分。(4)社会保障救济权,即当社会保障权不能正常实现时,请求有关国家机关或仲裁机构依法给予保护的权利。

    (三)客体

    社会保障权的客体,即社会保障待遇,是指社会保障经办机构、社会保障服务机构或政府有关部门依法向公民提供的物质帮助。其形式、内容和标准都由法律规定。不同的社会保障项目,其物质帮助的形式、内容和标准都不尽相同。

    作为社会保障待遇的物质帮助,一般有下述几种形式:(1)货币形式的帮助。即向公民支付一定数额的货币,如退休金、救济金、补助费等。这种形式对于帮助公民满足各种具体的生活需要具有很强的适应性,可以由公民用来购买所需要的各种生活资料。因而,各种社会保障项目都可以采用这种形式。(2)劳务形式的帮助。即由指定的机构向公民提供特定项目的服务,而由社会保障基金负担一定的服务费用,如医疗服务、康复服务、休养服务、培训服务、文化娱乐服务等。这种形式对于帮助公民满足特殊的生活需要具有很强的针对性。采用这种形式提供物质帮助的主要原因在于保证和提高物质帮助的质量;并且还可以通过集中提供服务而控制和节约物质帮助的成本。这种形式的缺点,一是限制了公民接受物质帮助的选择,而不利于满足公民的特殊生活需要;二是易于形成服务垄断而不利于提高物质帮助的效率。所以,应当指定两个以上服务机构,并且通过定期招标投标来选择服务机构,还应当加强对服务过程的监督管理。(3)实物形式的帮助。即向公民免费或优惠提供一定的实物,如发放救灾物质,供给经济适用住房等。这种形式虽然可以满足公民的特殊生活需要,但对于公民选择物质帮助有很强的限制性,并且难以利用市场机制。所以,这种形式的适用范围很小。(4)劳动权形式的帮助。即给予公民以特殊的就业保障,如兴办福利企业、安置残疾人就业、安置退伍军人就业等。这种形式是在就业机会上给予照顾,帮助公民通过就业来获得生活保障。在市场经济中,就业机会主要由劳动力市场提供,所以,劳动权形式的帮助不宜有较大的适用范围。

    作为社会保障待遇的物质帮助,以帮助公民满足基本生活需要为主要内容。一般有下述几个方面:(1)满足公民日常生活需要的帮助,即在日常衣食住行方面给予帮助;(2)满足健康需要的帮助,即在医疗、康复、保健方面给予帮助;(3)满足学习需要的帮助,即在接受文化知识教育或职业技能培训方面给予帮助;(4)满足精神生活需要的帮助,即在文娱、体育、休闲方面给予帮助。(5)满足就业需要的帮助,即在职业介绍、提供就业机会方面给予帮助。

    社会保障待遇的标准,即法律要求社会保障待遇满足公民生活需要的程度。立法实践表明,确定社会保障待遇的标准,应当明确下述几点:(1)社会保障待遇不可能满足公民的全部生活需要,而只可能帮助公民满足生活需要。(2)社会保障待遇的水平应当随着经济发展而提高,即让全社会分享经济发展的成果。(3)社会保障待遇的水平,最低应当以不影响社会安全为前提,最高应当以不助长公民的劳动惰性、不损害经济发展的后劲为界限。其中有三条可供选择的保障水平线,即满足居民最低生活需要的水平,满足居民基本生活需要的水平,满足居民平均生活需要的水平。(4)社会保障待遇的标准应当既体现公平优先,又应当兼顾效率,公平要求不同公民之间的社会保障待遇尽可能平等,效率要求不同公民之间保障待遇仍保留一定差别。

    

    九、社会保障模式的选择

    

    (一)社会保险模式的选择

    社会保险,是指国家和社会对因丧失劳动能力或劳动机会而不能劳动或暂时中止劳动的劳动者给予物质帮助,使其至少能维持基本生活需要的制度。在我国目前,社会保险仅限职工社会保险,也即劳动保险,尚未包括农民和其他劳动者社会保险。社会保险的主要模式有下述几种:(1)"传统型"社会保险模式。这种模式为德国俾斯麦首创,故称联邦德国模式或俾斯麦模式。它强调国家责任、雇主责任和个人责任相结合,主张给付与交费联系,社会保险费用由劳动者、雇主和政府三方负担或两方负担,统一由国家专门机构进行管理。其特征一方面是突出社会保险制度中权利与义务的关系,筹资方式为三方(国家、企业、个人)负担,政府(国家)一般为最后的财力保证;另一方面是以维护社会安全和国民经济稳定及均衡发展为目的,虽有公平的内涵,但更强调自助与安全。除德国外,美国、日本、荷兰、奥地利等亦实行该模式。(2)"福利国家型"社会保险模式。这是在英国的皮古、凯恩斯和贝弗里奇经济理论基础上建构起来的一种以国家为主的全民保险模式。这是以"普遍性"为原则,主张实行"收入均等化、就业充分化、福利普遍化、福利设施体系化"的社会保险制度,总目标是消除贫困。其特点,一是保障对象的普遍性和保障项目的全面性,覆盖全民而又无所不包,可谓"从摇篮到坟墓";二是推崇公平,不惜以牺牲效率为代价;三是保障经费由国家通过国民收入的再分配来实施。(3)"国家保障型"社会保险模式。这是前苏联、东欧国家实行的与计划经济体制相配套的社会保险模式。其理论根据来自马克思的《哥达纲领批判》中"必要劳动"和"剩余劳动"理论。剩余劳动部分,包含有社会保险费用,已经由国家作了"扣除"的安排,个人交纳保险费是不必要的。列宁将第一个社会主义国家保险称作"国家保险"以此区别于资本主义国家的社会保险。其主要特点是,社会保险完全由国家包办,社会保险费用全部由国家和国有企业负担,个人不交纳。我国传统的社会保险制度也属于这种模式。(4)"个人储蓄型"社会保险模式。在新加坡、印度尼西亚、马来西亚等东南亚部分国家和地区,尽管经济发展相当快,但是由于人们在观念上仍然认为家庭在社会保障中起着重要的作用,所以,这些国家和地区就因势利导地实行了以个人(或家庭)储蓄为主的社会保障制度。如新加坡实行的公积金制度,就是国家通过立法,强制劳资双方储蓄,以职工个人名义存入专门管理机构,职工退休、购房、治疗等情况发生时,才可动用自己帐户上的资金,职工之间没有互助互济,也不共同承担风险,属于自助型的社会保险模式。(5)"雇主责任型"社会保险模式。其特点是雇主对其雇员的特定保险事故负全部责任,即保险基金全部由雇主负担。许多国家的工伤保险采用此模式,比利时和德国的疾病保险也采用此模式,其目的是促使雇主关心雇员的身体健康。

    以上几种模式,各有其优缺点,并且与我国国情和市场化改革的适应程度也各不相同。"福利国家型"社会保险模式建立在生产力高度发达的基础上,与我国作为发展中国家的

    国情不适应;况且,由于国家包得过多,标准水平过高,加重了财政负担,助长了国民的惰性,这种模式陷入危机而致使正在进行调整和改革。我国决不应也不可能采用这种模式。"国家保障型"的社会保险模式是计划经济的必然产物,我国既然实行市场经济就不宜再继续这种模式。"个人储蓄型"的社会保障模式,虽然有利于树立职工自我保障的意识,充分体现权利与义务的统一,但这种模式缺乏社会统筹,不能发挥社会保障的调剂互助职能,是一种初级的原始的社会保障制度。"雇主责任型"虽然有利于强化雇主的社会责任,但保险基金来源单一,不宜普遍适用于各个险种。唯有"传统型"社会保险模式具有与市场经济和我国现实生产力状况相适应的三方(国家、企业、个人)责任结合、社会统筹与财政最后保证结合、权利与义务一致等优点,可作为我国的主要选择。同时,其他社会保险模式的合理因素,也可以分别在一定程度上为我国社会保险制度所吸收,例如,工伤保险、生育保险和用人单位补充保险选择"雇主责任型"社会保险;"个人储蓄型"社会保险被作为国家提倡的一种补充形式;国家机关、事业单位、社会团体职工的社会保险费主要财政负担,这是对"国家保障型"社会保险的一定程度的借鉴。

    现阶段我国社会保险制度改革的任务,就在于按照国家强制、建立基金、互助共济、社会管理的原则建立和完善社会保险体系,为建立统一、开放、公平的市场体系创造条件。依照此要求所选择的社会保险模式,应当含下述要点:(1)按照现代市场经济条件下公平和效率兼顾的要求,各种社会保险的组成结构中,都应当既有平等保障基本生活的组成部分,又有体现不同用人单位(尤其是企业)、不同劳动者之间由经济效益差别和劳动贡献差别所决定的保险水平差别的组成部分。即在强制实行国家基本社会保险的同时,鼓励用人单位根据本单位实际情况为劳动者建立补充保险,并提倡劳动者个人进行储蓄性保险。(2)不分所有制、不分职工身份、不分工资分配形式,实行统一的社会保险制度,并将社会保险制度的基本内容以全国统一适用的法律固定下来。(3)社会保险基金由国家、企业和职工合理负担并逐步实现省级社会统筹,实行能保证社会保险基金安全和保值增值的社会保险基金运营和管理制度。(4)实行一体化管理与分级分类管理相结合的社会保险管理体制。一方面,国家设立社会保险主管部门,对社会保险事务进行统一、综合管理;另一方面,在统一制度的基础上给予地方以一定的管理自主权,并对军人社会保险与城镇职工社会保险分别管理。

    (二)社会救助模式的选择

    社会救助,在我国又称社会救济,是指国家和社会对由于各种原因而陷入生存困境的公民,给予财物接济和生活扶助,以保障其最低生活需要的制度。它在历史上主要表现为临时性的救灾济贫活动,直到现代才成为一种经常性的社会保障事业。社会救助的主要模式有:(1)民间救助。又称慈善机构救助或慈善事业,是指建立在慈善伦理基础上的,以社会捐赠为财产来源的,由民间公益团体或机构对生存困难者提供的救助。它最早表现为宗教慈善机构的救助,后来又出现了非宗教性慈善机构的救助。其主要特点是:慈善机构由宗教团体或非宗教公益团体或机构直接充当或出资创办;救助的财产来源是包括宗教信徒在内的私人或民间团体的自愿捐献;政府不直接参与和组织救助过程,救助的对象和标准不由国家规定,而由慈善机构自主决定。(2)官方救助。又称政府救助,是指由政府直接组织的并以财政支出为主要财产来源的对生存困难者提供的救助。其主要特点是:由政府或其有关部门设立救助机构或直接实施救助活动;救助的财产来源主要是政府的财政专项支出;救助的对象和标准都由法律规定;救助活动纳入政府的社会发展计划。(3)官方民间结合救助。它是指由官方救助与民间救助相互补充而构成的对生存困难者提供的救助。其主要特点是:救助主体既有政府及其举办的救助机构,又有民间公益团体及其举办的救助机构;救助财源既有政府的财政支出,又有民间的捐献;救助活动既可以官方和民间分别实施,也可以官方和民间联合实施。根据官方救助和民间救助在社会救助体系中的地位不同,官方民间结合救助可进一步分为官方救助为主民间救助为辅、民间救助为主官方救助为辅、官方救助与民间救助并重三种类型。

    中国一直重视社会救助,但在计划经济体制下,城镇实行的是以单位救助为主要形式、以中央财政为后盾的单一政府救助模式,即对城镇居民的救助主要由其本人或家庭成员的所在单位提供,而救助的财源则在统收统支的财政制度下主要是中央财政支出;农村一直实行的是政府救助为主的模式,即除"五保户"由农村集体经济组织为主提供救助以外,其他救助由政府提供的模式。显然,这种社会救助模式,没有民间救助的配合,缺少救助社会化的机制。

    随着市场化经济体制改革的展开,传统的社会救助模式越来越不适应社会经济的发展。鉴于中国的国情和市场经济的需要,中国应当选择政府救助为主的官方民间结合救助模式。

    即在继续保持国家财政对社会救助投入的前提下,大力发展民间各种公益性民间救助组织。这是因为:一方面,中国现实存在着庞大的需要救助的群体,[32]由于受经济发展水平的制约,民间不具备筹集满足此需求之财源的能力,因而,应当以政府财政作为社会救助的主要财源;另一方面,由于社会救助需求巨大,国家财政不堪重负,因而,应当充分调动民间救助的积极性,积极动员民间财力投入社会救助。社会救助的官方民间结合,应当采取三种形式:(1)分别建立政府救助和民间救助两个系统,并形成两个系统之间的互补关系;(2)政府救助系统在以财政支出为主要财源的同时,尽可能组织和吸收社会捐献,从而壮大政府救助的财力;(3)政府对民间救助系统在税收、政策等方面给予积极的扶持、优惠,从而扩展民间救助的功能。

    (三)社会福利模式的选择

    广义社会福利,泛指国家和社会对全体公民在生命全过程中所需要的生活、卫生、环境、住房、教育、就业等方面提供的各种公共服务。狭义社会福利,即与社会保险、社会救助等并列的一种社会保障形式,是指国家和社会为维持和提高公民的一定生活质量而提供一定物质帮助,以满足公民的共同和特殊生活需要的制度。对社会福利模式可作下述两种基本分类:(1)城乡一体型社会福利和城乡分立型社会福利。城乡一体型社会福利,即统一适用于城镇和乡村的社会福利。其主要特点是,对城镇居民和乡村居民实行统一的社会福利制度,社会福利的水平、内容没有城乡差别,设立覆盖城乡的社会福利供给系统和社会福利基金。在发达国家,城乡经济差别甚微且已实现一体化,因而,也实行城乡一体型社会福利。城乡分立型社会福利,即在城镇和乡村分别实行不同的社会福利。其主要特点是,城镇居民和乡村居民分别适用不同的社会福利制度;城乡社会福利的水平和内容都不尽相同;建立两种不同的供给系统和社会福利基金。这种社会福利模式是以城乡二元经济结构和城乡经济差别为基础的,城镇社会福利的水平和完善程度均优于高于乡村社会福利,在社会福利体系中居于主要地位。发展中国家,特别是城乡差别较大的国家,多采用这种社会福利模式。(2)宏观为主型社会福利和微观为主型社会福利。社会福利体系一般有宏观、微观两个层次,宏观层次的社会福利,是以政府为直接责任主体,且面向全社会,福利基金主要来源于财政支出并由政府组织,福利待遇的提供具有社会化,即由政府或社会团体设立公共机构直接提供福利待遇,其享受者不受公民所属单位不同的影响。微观层次的社会福利,以企业等微观单位为直接责任主体,仅面向本单位劳动者及其家庭,福利基金主要从本单位的收入或经费中提取,福利待遇的提供具有封闭性,即由本单位的福利机构直接向本单位劳动者及其家庭提供。根据宏观、微观层次在社会福利体系中的地位不同,可分为两种社会福利模式,即以宏观福利为主、微观福利为辅的模式和以微观福利为主、宏观福利为辅的模式,前者是市场经济国家的传统模式,后者是计划经济国家的传统模式。

    我国建立在城乡二元经济结构和计划经济体制基础上的传统社会福利制度,具有两大特点:(1)城镇福利与乡村福利分立,政府对城镇福利的投入和组织多于乡村福利,城镇福利的水平高于乡村福利。(2)微观福利为主。在城镇福利中,以职业福利为主,在乡村以农民集体福利为主,民政部门为政府的社会福利主管部门所举办的社会福利项目,在城镇和乡村都居于辅助地位。

    我国传统社会福利制度的缺陷主要表现在:(1)不公平。在城镇居民与乡村居民之间,由于政府福利投入和城乡福利水平的差别在享受社会福利待遇方面极不平等。在城镇居民之间,未就业居民由于不能享受居主要地位的职业福利,而与就业居民明显不平等;不同单位的劳动者由于各单位职业福利水平存在差别,而实际享有不平等的福利待遇。在乡村居民之间,不同农村集体经济组织的经济发展水平多有差别,有的差别较大,因而,所属农村集体经济组织不同的居民实际享受不同水平的福利待遇。(2)社会化程度低。无论在城镇还是在乡村,社会福利事业主要由微观单位承办,各微观单位福利供给系统彼此分割、封闭,缺少公共福利,与社会福利的社会化原则相悖。(3)效率低。由于微观福利为主,各微观单位福利系统互相独立,就导致各微观单位福利设施小而全和重复建设,使得许多企事业单位福利设施利用率不高,福利经营机制不活,并且给社会福利事业运行和发展的统一规划造成障碍,从而造成社会福利供给低效率的局面。

    为适应市场经济的需要,基于我国的国情,在社会福利制度改革中,应当作如下基本选择:(1)在保持城镇福利与乡村福利分立格局的同时,通过加大政府对乡村福利的投入和组织,促进农村经济的发展,提高乡村福利水平,逐步缩小城乡福利差距。(2)城镇福利一方面实现职业福利社会化,另一方面改进和加强公共福利供给的系统和能力,由微观福利为主

    转向宏观福利为主。(3)乡村福利在保持微观福利即农村集体经济组织福利为主的同时,逐

    步增大宏观福利的比重;并且改善农村集体经济组织福利的乡、村层次结构,即在发展乡、

    村两级福利的同时,相对加快乡级福利的发展,以实现乡、村两级福利并重,甚至乡级福利

    为主的格局。

    (四)社会优抚模式的选择

    社会优抚,是指国家和社会对有特殊贡献者及其家属提供具有褒扬和优惠性质的物质帮助,以保障其生活不低于当地居民一般生活水平的制度。对社会优抚的模式可作如下两种基本分类:(1)社会保险式优抚、社会救助式优抚和社会福利式优抚。社会保险式优抚,是以社会保险方式实施社会优抚,将社会优抚纳入社会保险系统。例如,美国对职业军人实行特殊退休制度,并从1957年开始,对所有军事人员实行老残遗属及健康保险制度;我国台湾的社会保险制度中有现役军人保险的内容,具体项目有死亡给付,残废给付和退伍给付、军人社会保险,有的国家由政府经办,有的国家由军队经办,有的国家由军队出资向私人保险公司购买。社会救助式优抚,是以社会救助方式实施社会优抚,主要表现为由政府对退役人员或现役者家属提供救济和服务。例如,日本的退役军人在患病就医期间可以享受生活津贴;美国的现役军人可以得到农场贷款和其他生产性贷款。社会福利式优抚,是以社会福利方式实施社会优抚,即向优抚对象给付贷币形态福利和服务形态福利。货币形态福利,如对死亡军人家属、伤残军人提供抚恤金,对退役军人发放安家费;服务形态福利,如对伤残军人实行福利性收养,对军人退役前进行职业培训、职业介绍等。由于社会保障整体水平提高,社会福利式优抚已成为当代社会优抚的主要形式。(2)政府优抚和非政府优抚。政府优抚是由政府和军队直接向优抚对象提供优抚待遇,其资金来源主要是财政支出。中央政府和军队直接提供优抚待遇的资金来源是中央财政支出;地方政府直接提供优抚待遇的资金来源,既有中央财政支出,也有地方财政支出,还有地方政府从社会筹集的资金。作为优抚原因的特殊贡献,是直接对国家利益、社会公益作出的贡献,所以各国都由政府代表国家和全社会给予特殊贡献者以优抚待遇。非政府优抚,是由非政府机构,包括社会组织和企事业单位,直接向优抚对象提供优抚待遇,其资金主要来源于社会筹集或者由企事业单位自行负担。对于优抚对象的特殊贡献,各个社会成员都是受益者,所以由社区组织和企事业单位提供优抚待遇也是理所当然。况且,有的优抚待遇,如社区生活服务、就业安置等,只有由社区组织或企事业单位提供才是适当的。

    社会优抚在我国社会保障体系中一直处于突出的地位,属于国家优先安排的社会保障项目,并且具有明显的政治色彩。随着计划经济向市场经济的转化,基于计划经济的传统社会优抚制度,面临着与市场经济的诸多不适应,例如,军人社会保险与城镇职工社会保险的不适应,农村军烈属优待与农村联产承包制的不适应,城镇退役军人安置与多种经济成份并存的不适应,等等。根据现代市场经济的一般要求以及我国经济体制和社会优抚的现实国情,

    社会优抚模式的选择,应当处理好以下两种关系:

    1.社会优抚与社会保险、社会救助和社会福利的关系。我国的社会优抚,就其内容和实现方式而言具有综合性,即既有社会保险式优抚,又有社会救助式优抚,还有社会福利式优抚。例如,军队干部的离退休,牺牲或病故军人家属和残废军人的抚恤,属于社会保险式优抚;对农村军属的代耕代种、包户服务和政策扶持,属于社会救助式优抚;对残废军人等乘坐公共交通工具的优先购票和半价优惠,对重残军人、孤老军人和患精神病军人的集中收养,对现役军人发放生活津贴和提供集体福利设施,则属于社会福利方式优抚。正确处理社会优抚与社会保险、社会救助和社会福利的关系,应当注意以下几点;(1)社会优抚的各项内容虽然可以分别以社会保险、社会救助、社会福利的方式实现,但社会优抚仍然是独立于社会保险、社会救助、社会福利之外的一个社会保障子系统,而不应当将社会优抚方分解并分别完全归入社会保险系统、社会救助系统和社会福利系统。(2)分别以社会保险、社会救助、社会福利方式实现的社会优抚内容,只是在一定程度上可以分别与社会保险、社会救助、社会福利给合,可否给合和结合程度如何,应当取决于是否有利于提高社会优抚的效益。实践表明,社会优抚的某些内容应当由专门机构来实施。(3)社会优抚较之社会保险、社会救助、社会福利,不仅有特殊的保障对象,而且还具有褒扬性和优惠性,因而社会优抚在适用社会保险、社会救助、社会福利的一般运行规则的同时,应当遵循其特殊运行规则,特别是要保护社会优抚基金的独立运行和社会优抚待遇的优待性标准。

    2.政府优抚与非政府优抚的关系。

    政府优抚与非政府优抚相结合,一直是我国社会优抚的特色。在传统的社会优抚制度中,除现役军人的社会优抚任务主要由政府和军队承担外,城镇社会优抚由城镇社区组织和企事业单位承担主要任务,农村社会优抚由农村集体经济组织承担主要任务。经济体制改革所带来的微观经济领域的重大变化,在城镇,非公有制经济主体和混合所有制经济主体增多,公有制企业不仅所占比重减少而且成为营利性主体;在农村,农业经济已形成集体和农户双层经营体制,利益分配出现多元化和分散化。这些变化使得城镇企事业单位和农村集体经济组织难以继续承担社会优抚的主要任务。为此,应当改变政府优抚与非政府优抚的现存格局,在保持由城镇基层社区、企事业单位和农村集体经济组织支持社会优抚的传统特色的同时,加大政府的社会优抚责任,增加财政对社会优抚的投入,形成政府优抚为主、非政府优抚为辅的社会优抚模式。

    

    十、社会保障基金的制度创新

    

    社会保障基金,即依法建立的用于社会保障事业的专项资金。其主要属性有:(1)储存性,即它是通过国民收入的再分配而作出的一种预留,表现为消费备用金的储存;(2)专用性,即其用途只限于特定某种社会保障项目,不得挪作他用;(3)公共性,它是作为公共产品之物质基础而存在的公共财产,不以营利为目的,而以实现社会公共利益为目的;(4)强制性,即其建立以法律的强制力为后盾,申言之,它是国家以法律手段强制建立的;(5)永续性,即其存续不是临时的和短期的,而是长期甚至永久的。由于它是社会保障职能的物质基础和社会保障资金运动的枢纽,因而它是社会保障供给机制的核心要素和社会保障管理的重点对象。我国现阶段的社会保障基金,存在着历史欠帐多、来源不稳定、入不敷出、体系残缺、制度不全等诸多问题。针对此现状,为完善社会保障基金制度,立法中应当着重考虑下述要点:

    (一)社会保障基金的结构

    为满足社会保障事业的结构性资金需求,应当建立完备的社会保障基金体系。其中特别是要采取如下对策:(1)按不同社会保障项目分别设置专项基金。即每设立一个社会保障项目,都要建立一种相应的专项基金,使社会保障的各个具体项目都有专项基金作为其专门和可靠的资金来源。(2)分设中央基金和地方基金。地方基金,即由地方社会保障行政部门、财政部门和社会保障经办机构控制并用于本地方社会保障支出的基金,它来源于地方筹集、地方财政支出和中央基金支持;中央基金,即由中央社会保障行政部门和财政部门控制并用于补充地方社会保障支出不足和特定专项社会保障支出的基金,它主要来源于地方基金上缴和中央财政支出,对地方基金收支具有全国性转移支付和调剂功能。(2)分设财政性基金和非财政性基金。财政性基金,即来源于财政收入,由财政部门直接控制并以财政支出形式用于支持社会保障事业的基金;非财政性基金,即来源于社会筹集、由社会保障经办机构直接控制的基金。当非财政性基金不足以应付社会保障支出时,才有必要动用财政性基金。建立财政性基金,可以尽量减少临时增拨财政资金以应付社会保障急需的现象,使社会保障支出有可靠和规范的最后财政保障,也可以减少突发性社会保障需求(如救灾等)对常规财政支出的冲击。(3)分设常规性基金和机动性基金。常规性基金,即专门用于社会保障常规支出的基金;机动性基金,即专门用于社会保障随机性支出的基金。为使用社会保障基金支出留有余地,财政性基金和非财政性基金都有必要形成常规性基金为主和机动性基金为辅的结构。 (二)社会保障基金的预算

    社会保障基金预算,即社会保障基金的收支计划。社会保障事业的持续和均衡发展,需要长期保持社会保障基金的收支平衡。为此,应当建立统一和完备的社会保障基金预算制度。其中应含的要点有:(1)明确社会保障基金预算与财政预算的关系。社会保障基金预算相对独立于财政预算,但二者之间存在一定交叉,即财政性社会保障基金预算既是财政预算的一部分,也是社会保障基金预算的一部分。因而,在这两种预算的制定过程中都要彼此考虑和顾及。一般说来,社会保障基金预算的制定应当后于财政预算的制定,即在财政预算确定的财政性社会保障基金预算的基础上制定完整的社会保障基金预算。这样有利于财政对社会保障事业提供可靠的财力支持。(2)实行相对分级预算与绝对分项预算的社会保障基金预算体系。相对分级预算,是指社会保障基金实行中央级和县级以上各级地方分级预算,下级预算只是相对独立于上级预算,亦即下级预算包括于上级预算之中,形成全国统一的社会保障基金预算体系。绝对分项预算,是指社会保障基金按照不同社会保障项目分别建立绝对独立的预算,即不同社会保障项目的基金各有特定收入来源和支出项目,不同项目基金的收入不能混淆和替代,不同项目基金的支出不能串换和挪用。(3)实行收略大于支的社会保障基金收支平衡原则。

    从我国社会保障事业的现状和发展需求来看,社会保障基金收支平衡应当选择部分基金积累模式,即以支定收,略有结余,留有部分积累。(4)实行职能合理分工和制衡的社会保障基金预算制定程序。即预算草案由社会保障行政部门统一编制后交社会保障委员会审议,再交政府批准,最后交同级财政部门和上级社会保障行政部门备案。(5)实行强化效力和监督的社会保障基金预算执行程序。社会保障基金预算一经制定即具有法律效力,必须严格执行。为此,应当加强财政、审计、社会保障等部门对社会保障基金预算执行情况的监督,还应实行定期、全面和严格的决算制度。

    (三)社会保障基金的来源

    为了使社会保障事业有足够的资金保证,形成可持续的社会保障供给机制,应当充分开拓社会保障基金的来源,其中特别是要采取如下对策:(1)由计划经济体制和改革过程中的原因所形成的对社会保障事业的历史欠帐,国家负有不可推卸的责任,承担这种责任的方式

    ,除由财政(特别是中央财政)专项列支外,还有必要通过变现部分存量国有资产来补充社会保障基金之不足。(2)将财政性社会保障支出占财政支出的比例法定化,财政支出中,每年都应当按法定比例转入社会保障基金,并且要求这种比例随着财政收入和社会保障支出的增长而提高。(3)设置社会保障税、遗产税、赠与税、侈奢消费税、农村公益税等税种并法定将其收入全部或大部分用于社会保障支出,这不仅可以直接增加社会保障基金的来源量,而且还有利于刺激社会成员向社会保障事业捐赠的意愿。(4)对社会公益捐赠适用不同于民事赠与法的特别法,强化社会公益捐赠许诺对许诺人的约束力,并对社会公益捐赠人给予相应的鼓励和优惠。

    (四)社会保障基金的产权结构

    社会保障基金的运行和保护,同其他财产一样需要有完善的产权制度。为实现社会保障基金产权明晰化,应当在立法中合理和明确界定社会保障基金产权体系的内部结构。

    社会保障基金所有权包括:(1)国家所有权。凡是由财政支出所形成社会保障基金,应当归国家所有。(2)基金法人所有权。凡是通过缴费和捐赠所形成的基金,其所有权应当归属于基金会,各种社会保障基金会都应当是具有财团法人和公法人资格的主体。(3)出资者所有权。凡是由企事业单位或个人投资所形成的社会保障基金,其所有权应当归属于出资者。就各种项目的社会保障基金而言,其所有权形式,有的只是上述某种所有权,有的则是上述两种或三种所有权的组合。

    社会保障基金所有权在实践中是通过所有权与其权能分离的方式实现的,从所有权中分离出来的权能所组成的产权可称之为所有权的实现权。其中主要有:(1)基金分配权,一般指社会保障经办机构依据社会保障基金预算将社会保障基金在规定各项用途中进行分配的权利。(2)基金使用权,一般指社会保障经办机构或者社会保障服务机构将社会保障基金用于供给社会保障待遇的权利。(3)基金经营权,一般指社会保障基金经营机构将社会保障基金积累部分进行投资以实现保值增值的权利。

    (五)社会保障基金积累的保值增值

    为了不断壮大社会保障基金的实力,应当确保社会保障基金积累的保值增值。其中特别是要采取以下对策:(1)按照"事、资"分开的原则,将社会保障基金运营职能从社会保障经办机构中分离出来,转移给专门的社会保障基金运营机构或委托给资信度高的普通资本经营机构,并实行相应的社会保障基金运营责任制。(2)将社会保障基金积累的投资限定于安全性强的投资领域、投资方式和资产形式,规定特定的风险小、营利条件稳定和可靠的领域优先让社会保障基金投资,禁止社会保障基金进入高风险的投资领域。(3)对社会保障基金投资给予特殊保护和优惠待遇。

    (六)社会保障基金的监督和保护

    为了提高社会保障基金的安全系数和使用效益,应当加强对社会保障基金监督和保护的力度。其中特别是要采取如下对策:(1)将社会保障基金纳入财政管理体系,分别社会保障项目设置财政专户,并对其收支实行财政、银行、审计综合监督。(2)设置由社会保障行政部门、财政部门、社会保障利害关系各方和有关社会界别的代表所组成的社会保障基金监督机构,对社会保障基金运行的全过程进行专门监督。(3)加大对侵犯社会保障基金行为的惩罚力度,尤其是针对当前挪用社会保障基金现象较为普遍的状况,应当修改《刑法》第273条,[33]一是将挪用社会保险、社会福利款物且情节严重的行为规定为该条的犯罪;二是要对该条犯罪加重刑罚。(4)新设社会保障公诉制度,授权公民和法人对侵犯社会保障基金的行为,作为社会公益代表依法提起民事公诉。这将比授权公民、法人举报更能有力和快捷地保护社会保障基金。

    (全文完)

   

【注释】
    30.北京大学社会学系编:《社会保障教学参考资料之一》(内部刊行)第13-14页。
    31.[美]E·博登海默著:《法理学--法哲学及其方法》第253-260页,华夏出版社1987年版。
    32.城乡贫困人口近亿人,年均遭灾人口2亿多,残疾人6000万。见郑功成:《论中国特色的社会保障道路》第231页,武汉大学出版社1997年版。
    33.《刑法》第273条规定:"挪用用于救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物,情节严重,致使国家和人民群众的利益遭受重大损害的,对直接责任人员处3年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的,处3年以上7年以下有期徒刑。"该条文未规定挪用社会保险、社会福利款物的为犯罪。
    
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