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社会保障法的若干基本问题探讨(三)


发布时间:2004年5月18日 王全兴 樊启荣 点击次数:4329

[关键词]:

    五、社会保障法的本质     

    (一)社会保障法是生存权利保护法

    社会保障法,从其所保护的权利的性质来看,是保护公民生存权利的法。"从世界社会保障发展的历史进程看,社会保障一般从单项发展到多项,从单纯救济型转变为社会福利型,实际上是被统治者向统治者争取生存权不断斗争、不断取得胜利的过程。",[25]保障公民之生存权为社会保障的出发点和归宿点。

    生存权是人类最基本的权利。孙中山先生曾说:"古今人类之所以要求努力,就是要求生存。"德国哲学家费希特认为,人类一切自由活动的目的,是在于能够"活",人能够活,生存才有保证,这是国民应有的权利,如果有了确实不能生活的证明证实,他对国家有提出要求生活保障的生存权"。[26]社会保障法作为生存权利保护法的本质,为各国宪法所肯定。1919年德国魏玛宪法第一次规定了公民的社会保障权,该法第161条规定:"为维护健康及劳动能力,保护产妇,及防护因年龄、病弱与生活变化以致经济上恶果起见,联邦设置社会保险制度,并使被保险人参与其事。"我国《宪法》第45条规定,"中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、救济和医疗卫生事业,国家和社会帮助安排肓、聋、哑和有其他残疾的公民的劳动、生活和教育。"这种"物质帮助权"实质为生存或生活保障权。尤为突出的是日本,将《宪法》第25条的"社会成员生存权"具体化,1950年实施《生活保护法》,从而建立起了以《生活保护法》为基础的社会保障制度和公民生存权保护法。

    社会保障法对公民生存权的保护,首先是给公民以生活安全感。人的安全感是一个精神的主观上的体验,但精神需要的满足,无不以物质需要的满足为基础,即安全感是建立在物质保障的基础上的。社会保障法使社会成员在不测事故、健康不良、失业等使家庭主要收入中断和减少时,或因家庭特别责任和额外需要,而在收入无法应付时,能及时得到社会的帮助和支持,保证了基本生活需要,让公民获得生活安全感,恢复信心,免除了因人身危险及剥夺基本生理需要所带来的恐惧。

    社会保障法对公民生存的保护,它给公民生活带来稳定,例如,维持在一定的生活水平和质量。养老保险让老龄者不因退出工作岗位,而陷入生活团境;疾病保险使病者伤者得到医疗和维持期间生活;等等。总之,社会保障法使公民在遭遇生存风险时感到安全与稳定,从而免除生活的后顾之忧,增强人们的信心,为公民的全面自由发展创造物质条件和社会环境,特别是对于残废人、老年人等特殊群体和贫困阶层,社会保障法既关心他们的物质生活,也关心他们的精神生活,让他们平等地参与社会生活、共享社会文明的成果。

    (二)社会保障法是弱者保护法

    社会保障法,从其所保护的群体或对象的性质来看,为弱者权益保护法。

    任何社会,由于自然、社会、经济和政治等诸方面的原因,总存在着一批脆弱群体,即利益获取上的劣势群体,概括起来,主要表现为:(1)由于劳动者体残、年老、失业、破产、工伤或疾病等原因,使劳动者与就业相分离,从而导致收入的减少、中断或丧失;(2)由于家庭成员生病或其他事故引起额外的甚至是高昂的费用,超出家庭收入的支付能力;(3)由于家庭主要劳力的早逝,导致家庭供养源的丧失,等等。随着社会化、工业化和市场化的发展,脆弱群体的生存风险也与日俱增。劳动者从家庭转移到工厂,工资成为其主要来源;工伤事故日益增多,人体对有害物质的接触,莫不危害生命安全与健康;周期性或结构上的失业,劳动者的正常生活得不到保证;医学与科技进步使人们寿命延长,老年人口的供养成为日益突出的社会问题。总之,这些社会风险的增加,使这些社会弱者的生存安全受到极大的威胁。如果对这一群体的合法生活权益得不到一定满足,必然引发其不满,从而影响整个社会的正常秩序。于是,建立各种社会补偿机制,对因社会变迁因素而利益受损的弱者群体讲行经济补偿就成为必然。

    社会保障及其制度安排,正是对社会弱者在生存需要和生存安全的一种经济补偿和保障机制。

    (三)社会保障法是收人分配调节法

    社会保障法对公民的生活保护以及对市场竞争中弱者的社会关照,是通过对国民收入分配的社会性调节而实现的。在此意义上,社会保障法又是社会分配领域的法。

    在现代市场经济条件下,收入分配机制主要有两种类型,一是市场分配,二是政府出面干预形成的社会分配。市场机制调节的收入分配是第一次分配,分配主体是作为独立的商品生产者和经营者的企业,收入在不同社会成员之间分配的依据是其拥有的生产要素的市场价格波动以及由此引起的不同企业、不同生产要素所有者的收益波动。国家在国民收入分配中的责任是运用财政收支、社会保障等手段调节国民收入初次分配,维护分配秩序,使分配结果趋向效率优先并兼顾公平的目标。国家对国民收入初次分配环节中的调节应尽力保持中性,以防止政府干扰市场分配的正常功能。

    但是,由于市场机制有内在缺陷,国民收入由市场机制初次分配的结果必然是财富和收入在社会成员之间的分配不公、高低悬殊、两极分化,这不仅会危及社会稳定,而且也会影响市场机制本身健康有序的运行和经济效率的提高。因此,需要由政府对市场分配的结果进行矫正性再分配和再调节,以维护社会公平和社会公正。这种分配需要国家运用社会保障法来实现。由社会保障法所调整的分配关系及其功能实现的途径主要有:(1)公民个人收入的纵向再分配,即一个人创造劳动收入的时间仅仅是一生中的一部分,而消费则是终身的,通过社会保障税(费)使公民在部分劳动时间创造的劳动收入在.-生中调剂使用。(2)公民之间的横向再分配,即国家通过向公民个人收取社会保障税(费)或捐赠,将其在全国或一定区域范围内统一使用于公民的生活保障,实现不同收入水平劳动者之间的再分配,体现劳动者之间的互助和"以富济贫"的关系。(3)企业与劳动者之间的收入再分配,即国家向各企业收取社会保障税(费),并将其用于支付职工各种社会保障待遇,这使企业利润相应减少并使职工收入相应增加。(4)企业之间的横向再分配,即企业按其职工工资总额的一定比例交纳退休养老统筹金,而社会保障主管部门按照同一时期企业实际发生的退休费支付养老金,实现新企业和老企业社会保障负担的均衡。〔5〕地区之间的横向再分配,即通过分别向不同地区收取相同比例社会保障税(费)或捐赠,统一在各地区安排使用,可使经济欠发达地区分享经济发达地区的社会保障费用,实现地区之间的互助共济。(6)不同代人之间的再分配,即将上代人的社会保障基金积累用于支付下代人的社会保障待遇,或者将下一代人缴纳的社会保障基金用于支付上代人的社会保障待遇,以实现代际互助共济。(7)国家财政收入的再分配,主要表现为国家财政直接补贴社会保障基金,这种再分配反映了国家对社会保障的支持和对公民生存权利的职责。

    综上所述,社会保障法从-定意义上说是一种收入分配的社会调节法。即运用法律手段,通过税收和强制投保等渠道筹措保障基金,然后由政府进行二次分配,从那些在市场竞争中处于优势、获得较多收入的群体,抽取部分利益,对那些在市场竞争中处于劣势的群体给予一定的利益补偿,使弱者能分享社会经济发展的物质成果,从而缓解因利益差别和对立而导致的紧张与冲突。

    

    六、社会保障法的价值

    

    法学界对于什么是法律价值己有较为合理并被普遍接受的定义,即作为客观的法律满足主体(社会)需要的积极意义,一般包括公平、自由、平等、安全、效益和秩序等内容。但由于各个部门法固有调整对象、调整方法和自身功能的差异,使得各个部门法在具体体现法律价值,尤其是各自比较明显的根本价值取向时有不同侧重,也正是因为这些不同的侧重点,使得根本价值取向可以作为划分部门法的一个标准。

    就社会保障法而言,笔者以为,其根本价值取向于生活安全、分配正义和社会福利,而且有独特的实现方式。以下分述之。

    (一)社会保障法与安全

    安全,乃安定、稳定之谓,指事物存在及其运行的持续性、妥当性状况,安全常被运用于社会领域,即所谓社会安全,一定的社会安全是人类赖以生存和发展的前提和基础。因此有社会,斯有法律,有法律,斯有社会,法律者保障社会生活之安全者也,故安全为法律之一基础性价值,英国著名法学家霍布斯就此给后世留下了一句不朽的法律格言,即"人的安全乃是至高无上的法律。"[27]安全是追求的价值取向和目标,社会保障法亦不例外,它把实现社会成员生活安全和整个社会安全作为其重要的基础性价值,但是,不同的法律部门,会追求不同意义的安全,其安全价值的侧重点、取向及实现方式则有所不同。例如,民商法为调整市民社会财产关系的大法,以实现市民社会中市民财产安全为己任和价值追求,这里的安全可界分为静的安全和动的安全,"静的安全乃对于吾人本身享有利益,法律上加以保护,不使他人任意夺取,俾保安全之谓,此种安全之保护,系着眼于利益之享有,故亦称
    社会保障法对社会安全的保障与维持,正是遵循从个人生活安全到整个社会安全的逻辑,通过实现个人生活安全达到社会安全,通过个人生活安全的保证或保障来促进整个社会的政治安全和经济安全。

    --建立和维护社会成员基本的正常的生活秩序。生活或生存秩序是一切社会秩序的基础。社会保障法以立法形式确立起公民的生活保护体系,当公民在遇受年老、疾病、伤残、生育、失业、灾害等危险而失去收入或生活来源时,通过提供社会性的物质帮助,实现社会生活秩序的稳定性和连续性。

    --促进社会安定和阶级统治秩序稳定。当人们生活安全、安居乐业时,对社会秩序乃至统治秩序的稳定起积极促进作用,这就是古人"仓檀实而知礼节"的安民术的宗旨,否则"民穷则邪恶生"。俾斯麦谈到实施《社会保险法》之意图时,曾直言不讳地说:"一个期待领取养老金的人,是最守本分的,也是容易训服的"[30]。因此,社会保障法对社会政治稳定具有重要价值。--促进经济秩序协调稳定。经济秩序涉及到社会生产和交换以及社会物质财富的分配和消费领域。社会经济的协调、稳定和有序发展,需要社会稳定为其提供有利的外在条件和社会环境,国际社会已充分认识到社会保障法是实现社会经济可持续发展的不可或缺的制度和机制。

    (二)社会保障法与公平

    公平、公正、正义这些词虽不同,但所表述的意思基本相同,都是人类所追求的一种理想状态,在政治、经济上,公平是指一种与社会发展的理论相符合,足以保证人们的合理需要和利益的制度。人们的基本的合理的需要和利益能否得到保证,取决于社会制度的公平或正义。而社会制度的公平和正义的实质在于:怎样合理地将社会共同创造的价值、财富和其他利益,以及社会共同的负担或责任分配给社会成员;当这种合理的分配规则被违反而造成社会争端甚至社会冲突时,又怎样合理地、公正地解决。概言之,即"分配的公平"和"诉讼的公平","正义只有通过良好的法律才能实现","法是善良公正之术"。[31]这此古老的法学格言和法的定义足以表明法与公平不可分,法是实现公平的手段。为了实现公平的法律理想,需要几乎所有的法律部门共同努力,以产生整合效应。但是由于各个法律部门作用领域的区别和自身固有法理的不同,对公平产生的效用自然不同。为了理解社会保障法的公平价值取向,有必要对市场经济条件下公平观念作探讨。对于公平范畴,我们应当从公平所体现的社会经济关系中把握其特定的涵义。研究市场经济条件下的公平问题,必须从三个方面展开和理解。

    一是从制度的结构、安排角度理解的规则公平。制度作为某种社会的行为规则,是对个人(或组织,或团体)行为的一种约束,是对个人行动"空间"及其权利、责任和义务的一种界定。根据诺思的看法,制度由非正式和正式的约束组成。前者包括道德、禁忌、习俗、传统等,后者包括宪法、法令、规章、产权等。这种制度的安排,明确与否、合理与否是最重要的。个人或个别组织努力所创造的收益,以及因个人行为所造成的损失,严格说来不可能完全"内部化"。在个人收益与社会收益、个人成本与社会成本之间总会存在某些差异。然而,好的制度能够最大限度地使个人努力与个人收益、个人行为与个人所负责任都具有正相关性,从而使个人拥有足够的激励去从事创造性活动。它迫使人们在追逐自身利益的同时,客观上也使社会得到了利益,并且也有足够的约束,使个人尽可能避免犯错误。反之,不合理的制度,表现为规则不公正,权利、责任、义务的规定不清晰、不对称、不均衡。这会造成两种后果:一方面,带来各种规则的扭曲,当扭曲变成结构性的难题时,会引起总量的失衡;另一方面,当侵害了他人利益而不能受到制裁,有利于他人利益的行为而不能受鼓励时,个体应该得到的利益就不能受到保护,集体应该具有的优势就不能有效地发挥出来。因此,制度不公平是最大的不公平。更严重的是让人们在不知不觉中受用不公平的后果。并且,根据"劣币驱逐良币定律",会导致整体的社会效率低下和道德伦丧。

    二是从商品等价交换原则出发理解的公平,或曰市场公平。市场机制的本质要求是,不断地自发地向均衡趋近,即所谓辩证地趋向所有市场主体的均衡。在这一过程中,所有市场主体在参与市场竞争的过程中是机会均等的。如果不均等,市场均衡就无法达到。在此,经济学的均衡概念和意义被广泛地延伸了--它是市场经济条件下所有社会公平和公正的前提。因而从商品等价交换原则出发理解的公平,特指在市场规则公平、平等、有序的前提下,市场经济的五大运行规律(价值规律、供求规律、竞争规律、经济周期规律、平均利润规律)发挥作用,劳动力、资本自由流动。规则的公正平等,决定着机会的均等,决定着平等交换原则的实现。即按每个人向市场提供的生产要素(劳动、资本、土地、技术)的多少,获得相应的收入报酬,等量劳动获得等量报酬,等量资本获得等量利润。可见,市场公平是对商品生产和商品交换条件的规定,不是对社会财富分配的规定,因而是过程公平,不是结果公平。这是因为,在市场经济条件下,每个人的禀赋和竞争机会事实上是不平等的。在市场竞争规则公正的背后,竞争实际上是财富、能力和机会的竞争,市场经济要求公平竞争,却又默认竞争者的实力差距,认可竞争带来的收入分配差距和由此形成的贫富两极分化。不难看出,对于由市场经济造成的收入差距悬殊以及隐藏在等价交换形式背后的种种事实上的不平等,市场机制本身是无力解决的。

    三是社会价值分配法则出发理解的公平或称补偿性公平,也就是说,政府根据公正的法律,从高收入者那里"拿出"一部分收入,转让给没有劳动能力的人和低收入者。收入补偿实现的方式多种多样,政府可以通过个人所得税、财产税、遗产税、赠予税等制度,将高收入者的一部分收入收归国有;另一方而,政府又把这部分收入通过社会保障等形式,转让给低收入者。政府还可以通过兴办教育、投资、税收返还、社会援助等形式,帮助贫因地区发展生产,帮助他们提高竞争能力。

    社会保障制度是保障人们基本生存与发展条件的社会福利性制度,其基本功能是扶贫济困和满足人们起码的生存需要。它既不可能代替所有制关系改变社会财富的分配方式,也不可能代替分配制度全面、有效调节社会收入结构。作为市场经济制度体系中的社会保障制度,其功能发挥主要在再分配领域以及补偿性公平这个层次,并受到第一层次和第二层次公平的决定和制约。但是,其制度安排的选择适当性及功能发挥的程度也对第一和第二层次公平起着巨大的反馈作用。上述表明,社会保障法所追求的公平价值取向,置重于分配领域,为"分配的公平";其实质为结果公平或实质公平,而非起点公平或形式公平,其实现途径为通过国家力量的转移支付进行补偿,即补偿性公平。

    

    七、社会保障组织体系的基本框架

    

    社会保障组织体系,是指分别承担一定社会保障职能的各种主体在社会保障系统中彼此分工和联系所构成的有机整体。它的框架、结构由法律设定,是其中各种主体的法律地位的综合体。

    (一)社会保障管理层次的主体

    社会保障组织体系中管理层次的主体,主要是政府及其领导下的社会保障委员会和分别执行一定社会保障管理职能的若干行政部门。

    1.社会保障委员会。它是政府设立的非常设性的社会保障决策和协调机构,由政府的社会保障职能部门和相关部门(如计划、财政〈税务〉、中央银行、审计、民政、卫生等部门),以及工会、教会、妇联等团体委派的代表所组成,主任由分管社会保障工作的政府领导担任。其主要职责,一方面是就社会保障管理的重大事项,如社会保障发展规划、社会保障基金预决算、社会保障规章制度等,以讨论、审议或通过等方式进行决策;另一方面是对社会保障管理中涉及多个部门的问题进行协调。由于社会保障委员会是非常设机构,因而有必要将其日常办事机构设在社会保障行政部门。

    2.社会保障主管机构。它是政府设立的对社会保障事业进行统一管理和综合管理的常设专门机构,即社会保障行政部门。其管理范围,一方面及于各项社会保障事业,既包括社会保险、社会救助、社会福利和社会优抚等项目,又包括城镇社会保障和农村社会保障以及军人社会保障;另一方面及于社会保障运行的全过程,包括社会保障的项目开设、事业单位设置、资金收支、水平调整和待遇给付等各个环节。其主要职责包括:制定社会保障体制改革方案和社会保障政策法规;编制社会保障事业发展规划;确立和调整社会保障基准;协调不同类型、不同地区、不同行业社会保障事业的关系;管理社会保障基金的筹集、分配、使用和运营,以及社会保障待遇的给付。

    3.社会保障财政机构。社会保障财政是公共财政的重要组成部分,是国家对社会保障事业承担责任的重要形式,其职能一般由财政(税务)部门执行。财政(税务)部门的社会保障财政职责包括:把社会保障财政收支纳入国家预算体系进行管理;以征收社会保障税和相关税等方式筹集社会保障财政资金;以财政拨款、财政补贴、税收优惠等方式对社会保障事业提供财政支持。

    4.社会保障监督机构。社会保障监督,即政府及其所属部门和有关社会力量对社会保障事务和管理工作的监督,主要由行政监督、审计监督和社会监督所构成。行政监督,是以社会保障行政部门为主、以相关行政部门协同实施的对社会保障全过程的全面监督,也是社会保障系统内部的自律监督。审计监督,是以国家审计机关为主、社会审计机构和单位内部审计机构为辅,对社会保障基金的财务收支,以及社会保障基金使用和运营的效益所实施的经济监督。社会监督,是以社会保障的利害关系各方为主,并由相关社会力量(如新闻界)协同,对社会保障系统所实施的监督。实践表明,既应当赋予社会保障享受者个人及其代表或团体对社会保障的监督权,更有必要设立由政府代表、社会保障享受方和供给方代表以及新闻、律师等社会相关界别代表所组成的监督机构,对社会保障实施监督。

    5.社会保障争议处理机构。社会保障争议,是指社会保障的利害关系各方主体关于实现社会保障权利和义务的争议。其中包括,社会保障享受者与所在单位、社会保障经办机构或社会保障服务机构之间的争议,社会保障经办机构与社会保障享受者所在单位、社会保障服务机构或社会保障基金经营机构之间的争议。由于社会保障争议具有不同于一般民事争议的特殊性,有必要建立相对独立的社会保障争议处理体制和制度。其中特别重要的是,设置由政府、企业、劳动者等有关方面代表所组成的处理社会保障争议的专门机构,即社会保障争议仲裁机构,并制定相应的仲裁程序法;由其对社会保障争议进行调解和仲裁,并将这种处理方式作为法院审理社会保障争议的前置必经环节。此外,还有必要在法院设置专门的社会保障法庭,并就其审判组织形式和诉讼程序制定适合社会保障争议特点的特别法。

    6.相关机构。即兼司一定社会保障管理职能的计划、人事、金融、民政、卫生等行政部门。

    

    (二)社会保障供给层次的主体

    社会保障供给包括资金供给和待遇供给,前者即各种资金来源主体向社会保障经办机构和社会保障服务机构提供社会保障资金,后者即社会保障经办机构和社会保障服务机构向公民给付社会保障待遇。在这里,形成了社会保障经办机构居于核心地位,并以财政机构、缴费主体、纳税主体、投资主体、捐赠主体为依靠,以社会保障服务机构、社会保障基金经营机构为辅助的社会保障供给组织体系。

    1.社会保障经办机构。它是县级以上政府设立的统一办理本辖区内特定项目社会保障业务的事业法人。根据"政、事"分开的原则,它不是政府机构,而是政府系统之外并具有法人资格的事业单位。其主要职责是,筹集和管理社会保障基金;给付社会保障待遇;组织社会保障服务活动;委托并监督社会保障基金积累部分的经营;确认公民享受社会保障待遇的资格。社会保障经办机构对社会保障基金应当按照专款专用的原则分配和使用,即各种项目的社会保障基金都只能用于特定的专项用途,不得挪作他用。社会保障基金的用途一般有:用于支付货币形式社会保障待遇;用于兴办提供劳务形式社会保障待遇的事业单位和支付提供劳务形式社会保障待遇的费用;用于购买实物形式社会保障待遇;用于开支社会保障管理费用。

    2.社会保障服务机构。它一般是指由社会保障经办机构兴办或者受社会保障经办机构委托,向公民提供特定项目社会保障服务的事业单位。其提供社会保障服务所需经费主要由社会保障经办机构从社会保障基金中支付,其主要职责是根据社会保障经办机构的安排或委托,向公民给付劳务形式的社会保障待遇。用人单位或农村集体经济组织单独或合作出资兴办的为劳动者提供集体福利服务或劳动就业服务的机构,也属于社会保障服务机构。

    3.社会保障基金经营机构。它是受社会保障经办机构的委托,将积累的社会保障基金作为资本进行经营,以实现保值增值的企业法人。保值增值是资本的属性,社会保障基金积累部分只有被作为资本来运营,才可能保值增值。所以,应当根据"政、事、资"分开的原则,将社会保障基金积累部分的运营从社会保障行政部门和社会保障经办机构的职能中分离出来,委托给专门的资本经营机构。由于社会保障基金属于公益性基金,社会保障基金经营机构应当以保值增值为目标,按照法定方式投入运营。各国立法允许的社会保障基金投资渠道不尽相同,主要有:(1)购买公债;(2)发放住房贷款;(3)发放工商业和个人贷款;(4)购买公司证券;(5)投资不动产;(6)银行存款;(7)委托贷款。由于社会保障基金的特殊地位,在选择投资方向和投资渠道时,必须遵循安全性、盈利性、流动性和社会效益性原则;国家应当把社会保障基金的投资纳入政府可支配的资金体系,给予特殊的监管和保护。

    4.社会保障资金来源主体。各种社会保障项目的资金来源及其主体虽然不尽相同,但都由立法规定。一般包括:(1)财政支出主体,形式上是向社会保障经办机构和社会保障服务机构提供财政拨款和财政补贴的财政部门,实质上是社会保障税和有关税种的纳税义务人。财政支出是各种社会保障项目的资金来源,有些社会保障项目甚至以其为主要资金来源。(2)缴费主体,即有义务按法定项目和标准缴纳社会保障费的单位和个人。缴费是我国社会保险的主要资金来源,并且以用人单位缴费为主、劳动者缴费为辅。(3)投资主体,即有义务投资创办社会保障服务机构的主体。职工集体福利机构主要由用人单位投资兴办;农村的社会保障服务机构,目前主要由农村集体经济组织投资兴办。(4)捐赠主体,即向社会保障经办机构和社会保障服务机构捐赠款物的单位和个人。各种社会保障项目都以社会捐赠为资金来源,在社会救助的资金来源中,社会捐赠占有非常重要的地位。(5)基金增值主体,即社会保障基金经营机构。

【注释】
    25.郭崇德:《现代杜会保障发展过程中的几个理论问题和实际问题探讨》,《社会学研究》1997年第5期。
    26.(台)江亮演:《社会安全制度》第17页,五南图书出版公司1996年版。
    27.[美]E:博登海默者:《法理学--学哲学与法律方法》第293页,中国政法大学出版社1999年版。
    28.[台]郑玉波:《民事法问题研究》(一)第39页,台湾三民书局1980年版。
    29.[台]郑玉波:《民事法问题研究》(一)第39页,台湾三民书局1980年版

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