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社会保障法的若干基本问题探讨(一)


发布时间:2004年5月18日 王全兴 樊启荣 点击次数:4145

[关键词]:

    一、社会保障法的调整对象

    二、社会保障法的体系

    三、社会保障法的地位

    四、社会保障法的本位

    五、社会保障法的本质

    六、社会保障法的价值

    七、社会保障组织体系的基本框架

    八、社会保障权的构成要素

    九、社会保障模式的选择

    十、社会保障基金的制度创新

    

    社会保障是市场经济体制的一个必要组成部分。然而,在我国经济体制改革进程中,农村改革、企业改革、价格改革、财政改革、金融改革等早已迈出大步,社会保障改革却跚跚来迟,社会保障立法更是落后于市场主体立法、市场规制立法和宏观调控立法。这可能是许多理想的改革措施难以出台或者出台后施展不开、效果不佳的原因之一。令人高兴的是,最高决策层和改革设计者已开始高度重视社会保障问题,社会保障改革和立法在近年来渐成热点。于是,我们就社会保障法的若干基本问题试作探讨,希望得到同仁的批评,更希望借此批评来改变法学界低瞧社会法地位和冷谈社会法研究的局面。

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    一、 社会保障法的调整对象

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    在中国,“社会保障法”这个概念是80年代后期才出现的,尤其是1992年明确将社会主义市场经济体制确立为经济体制改革的目标模式以后,法学界在研究和设计社会主义市场经济法律体系时更是不断提及。这些年来,随着经济体制改革的不断深化,社会保障法律制度的作用日益得到重视。理论研究和现实需要的情况表明,对社会保障法是一个独立法律部门已基本形成共识。但是,由于对“社会保障”的内涵与外延的不同理解,学术界对社会保障法的理解也稍有差别:(1)有的将社会保障法理解为社会保险法,认为“社会保障法是规定职工劳动者在其发生特殊困难时给予一定物质帮助的法律,规定社会保障基金的筹集及其应用范围,用于包括年老、疾病、工伤、失业等的求助,[1](2)有的认为“社会保障法是调整有关社会保障、社会福利的法律,”[2] (3)有的认为“社会保障法是调整社会保障关系的法律规定的总称”[3]。这种表述则过于宽泛和笼统。(4)有的认为“社会保障法是调整以国家和社会为主体,为了保障有困难的劳动者和社会其他成员以及特殊社会群体成员的基本生活并逐步提高生活质量而发生的社会关系的法律规范的总和”[4]该定义的内涵比较具体,基本上能涵盖社会保障的内容,但对内涵的表述不够准确。鉴于上述不同定义,我们认为,关键在于对社会保障和社会保障关系的理解。

    (一) 社会保障的界定

    社会保障的涵义,在不同国家的立法例中往往不尽相同。综观各国立法所规定的社会保障项目,可以认为,社会保障是指国家为了保障社会安全和经济发展而依法建立的,在公民由于年老、疾病、伤残、失业、灾害、战争等原因而生活发生困难的情况下,由国家和社会通过国民收入分配,提供物质帮助,以维持公民一定生活水平或质量的制度。其要点有:(1)社会保障的责任主体是国家和社会。即有责任向全体公民提供社会保障的主体有两个层次,一是国家作为全社会的管理者、全民利益的代表者和国民收入的分配者,有责任组织社会力量为公民维持一定生活水平或质量提供保障;二是企事业单位等社会组织作为社会劳动力资源的使用者和社会经济活动的获利者,有责任出让部分利益,通过政府和非政府公共机构为公民维持一定生活水平或质量提供保障。(2)社会保障的权利主体是生活发生困难的公民。生存权是公民的基本权利。任何公民,无论什么原因而陷于贫困,都有权要求国家和社会提供物质帮助,以保障其获得生存的条件。(3)社会保障的方式是通过国民收入分配来提供物质帮助。即政府和非政府公共机构将通过征税、收费等方式所筹集的资金,用于向生活发生困难的公民提供货币、实物、劳务等形式的帮助。(4)社会保障的目的是满足公民维持一定生活水平或质量的需要,以保障社会安全和经济发展。即社会保障有两个层次的目的,其表层目的是保障公民在生活发生困难时仍能获得维持其生存所必需的生活资料;其深层目的是通过满足公民维持一定生活水平或质量的需要,进而为实现社会安全和经济发展创造条件。(5)社会保障的依据是相应的法律规范。即社会保障的规则由立法规定,享受社会保障是公民的法定权利,提供社会保障是国家和社会的法定责任。

    根据上述涵义,在界定社会保障的外延时,应当注意下述几点:(1)社会保障不只限于社会保险。社会保障的方式有保险式和非保险式两大类。保险式社会保障,即社会保险,是利用保险机制来实现社会保障,需要有广泛和稳定的资金来源,要求保障人、投保人和受保障人(即被保险人)之间存在一定契约关系,并且要求受保障人(即被保险人)承担相应的义务,宜为多发生性、常规性风险提供保障。因而,它一般适用于给劳动关系中的劳动者提供保障。非保险式社会保障,即在不宜运用保险机制提供保障或者社会保险不足以有效保障的领域或层次,宜由国家和社会以单向提供帮助的方式予以保障,如社会救助、社会福利、社会优抚等。由于社会风险的原因和形式复杂多样,不具备保险机制适用条件但需要社会保障的现象大量存在,现代社会对非保险式社会保障的需要有扩大趋势。因而,在强调社会保障的地位时,不能忽视非保险式社会保障,更不能忽视新出现的非保险式社会保险项目,如大学生贷学金、城镇居民最低生活保障、下岗职工基本生活保障等。(2)社会保障不只限于城镇社会保障。在呈现城乡二元经济格局的我国,难以建立一元体系的社会保障,城乡社会保障的水平、财源、方式必然不同。尽管如此,不应当把农村居民排斥在社会保障体系之外,也不宜把农村居民排斥在由国家提供财源的社会保障范围之外。在完善城镇社会保障体系的同时,应当构建农村社会保障,特别是应当强调国家对农村社会保障的责任,力求使农村居民享有与城镇社会保障项目对应的社会保障。(3)社会保障不只限于国家基本保障。社会保障固然以国家基本保障即国家直接组织和面向全社会并且统一水平和规则的社会保障为主干,同时还应当重视具有局部性、内部性、差别性的社会保障的补充作用。以社会保险为例,在城镇,已构建了国家基本保险为主、用人单位补充保险为辅的体系;在农村,由于经济形式、人口规模、国家财力、生产力水平等原因,现阶段国家未能提供基本保险,只宜将村民合作保障充当社会保险的主要形式。(4)社会保障不只限于普惠性保障。社会保障当然是惠及全民的制度,无论公民有无特殊贡献,只要生活发生困难,国家和社会都为其提供基本生活或最低生活保障。但同时,为鼓励公民对国家和社会多作贡献,也有必要给对国家和社会有特殊贡献者的优惠的社会保障待遇,例如,对建国前参加革命工作者实行离休制度,对军人及其家属、烈士家属、劳动模范、见义勇为者等实行优抚制度。

    (二) 社会保障关系的界定

    作为社会保障法调整对象的社会保障关系,是指参与社会保障过程的各种主体相互之间以供给和管理社会保障为内容的各种社会关系。其主要特征表现在:(1)社会保障关系是发生在社会保障过程中的社会关系,换言之,只有构成社会保障运行系统中某种要素的社会保障关系,才属于社会保障关系。(2)社会保障关系是以实现公民的社会保障利益为目的的社会关系,即是说,各种社会保障关系都是围绕着如何使公民获得社会保障利益而展开和运行的。(3)社会保障关系是体现社会连带责任的社会关系,参与社会保障供给和管理的各种主体,特别是政府、社会保险事业单位和企业,共同对公民获得社会保障利益承担连带责任。(4)社会保障关系是以社会保障经办机构为轴心的社会关系整体,即是说,社会保障过程中的各种社会关系大多以社会保障经办机构为一方当事人,正是由于社会保障机构参与各种社会保障关系,才能够形成统一的社会保障供给系统和管理系统。(5)公民所参与的社会保障关系是兼有人身关系属性和财产关系属性的社会关系,即公民的社会保障利益一方面是与自身生存不可分离,具有人身利益属性;另一方面是以获得物质帮助为内容的财产利益。

    如果从主体的角度来界定,社会保障关系包括下述几类:(1)行政机关与公民之间的关系,主要指各级政府及其社会保障行政部门和有关部门代表国家对公民承担社会保障职责的关系。(2)行政机关与社会保障事业单位和社会保障资金来源主体之间的关系,主要指各级政府及其社会保障行政部门和有关部门对社会保障事业单位和用人单位等社会保障资金来源主体向公民履行社会保障义务进行管理、监督和财力支持的关系。(3)社会保障事业单位与公民之间的关系,主要指社会保障经办机构和社会保障服务机构等事业单位向公民给付社会保障待遇和提供相关服务的关系。(4)社会保障事业单位与社会保障资金缴纳或投资、捐赠主体之间的关系,主要指用人单位向社会保障经办机构缴费的关系,企业等单位向社会保障事业单位投资或捐赠的关系,以及公民向社会保障事一单位缴费或捐赠的关系。(5)用人单位与劳动者之间的关系,即用人单位向其劳动者履行社会保障和劳动福利义务的关系。(6)行政机关之间的关系,主要指各级政府及其社会保障行政部门和有关部门为执行国家的社会保障职能而分工、配合和制约的关系。(7)社会保障事业单位之间的关系,主要指社会保障经办机构与社会保障服务机构之间以及不同项目社会保障事业单位之间就社会保障供给而分工、协作和制约的关系。(8)公民之间的关系,主要指公民之间互助共济的关系。

    如果从内容和性质的角度来界定,社会保障关系包括下述几类:(1)社会保障基金形成关系,即政府和社会保障经办机构通过各种法定渠道向社会保障基金供给主体筹集社会保障基金的关系,具体表现为特定的税收关系、财政补贴关系、缴费关系、捐赠关系等形式。(2)社会保障待遇给付关系,即政府有关部门或社会保障经办机构直接或间接向符合条件的公民给付社会保障待遇的关系,直接给付通常表现为政府有关部门或社会保障经办机构直接向公民发放一定货币或实物;间接给付通常表现为政府有关部门或社会保障经办机构通过有关服务机构向公民提供一定服务。(3)社会保障基金投资关系,即社会保障经办机构将社会保障基金的积累部分向特定领域投资,以实现保值增值的关系,如购买国债、委托特定机构投资等。(4)社会保障财务管理关系,即在社会保障基金筹分配、使用过程中发生的预算、决算、核算、结算等管理关系,既有财政、审计等部门对社会保障财务活动的管理关系,也有社会保障系统内部的财务管理关系。(5)社会保障管理、监督关系,即政府及其有关部门和有关非政府监管机构对社会保障业务活动实施管理、监督的关系,其中,特别重要的是社会保障行政部门的管理、监督。(6)社会保障争议处理关系,即社会保险争议处理机构与社会保障争议当事人(或其他人)之间因处理社会保障争议而发生的社会关系。

    社会保障关系还可分别从不同角度作出多种分类。例如,依社会保障项目不同,可分为社会为社会保险关系、社会福利关系、社会救助关系、社会优抚关系;依社会保障对象不同,可分为城镇社会保障关系、农村社会保障关系和军人社会保障关系。

    二、社会保障法的体系

    社会保障法体系,可以从法律规范体系和法律形式体系两个层面来理解。我国现行社会保障立法,无论从哪个层面来看,体系均不完整。在社会保障制度改革过程中,如何设计社会保障法体系的结构,是从总体和宏观上把握和指导社会保障立法所迫切需要研究的问题。

    (一)法律规范体系的结构

    从法律规范体系的层面设计我国社会保障法体系的结构,应当考虑下述几个因素:(1)社会保障的项目。众多的社会保障项目一般分为社会保障、社会救助、社会福利和社会优抚四大类别,各大类社会保障项目又可作进一步的分类。为使各种和各类社会保障项目都有专门的法律制度来规范,社会保障法体系的结构当然要与社会保障项目的分类相对应。并且,随着经济、社会的发展和改革的深化,不断出现新的社会保障项目,如下岗职工再就业和基本生活保障、城市居民最低生活保障、贫困学生贷学金等,社会保障法体系的结构当然要及时反映所出现的社会保障项目。(2)社会保障的通用性问题。各社会保障项目都有许多共同的问题,其中有的问题特别重要而需要有专门的法律制度来规范,如组织体系问题、基金问题、争议处理问题等,在社会保障法体系中就有必要设置通用于各种社会保障项目的若干法律制度。(3)社会保障的城乡差别。社会保障体系的城乡二元结构在我国相当长时期内还会存在,因而,城乡社会保障必然存在制度差别。社会保障法体系的结构当然要反映这种差别,就与城镇社会保障有重大差别的农村社会保障项目设置专门的法律制度。(4)社会保障的军民差别。军人在各国都是一种重要的特殊群体,对社会保障有不同于一般公民的特殊需求。因而,在社会保障法体系中应当给军人社会保障法律制度以特别法的地位。(5)社会保障与相关法律制度的关系。社会保障涉及面广,与经济、社会的多个领域相联系,在一定程度上分别受到多种相关法律制度的规范。社会保障法体系的结构对此应当有所反映。

    (二)法律形式体系的结构

    社会保障法的法律形式体系,又称社会保障法规体系,其结构在世界范围内呈现多样化格局,主要有三种模式:(1)多法并立平行模式。即就社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚等社会保障项目,制定若干部平行的社会保障法律法规,分别调整某类或某一社会保障项目的社会关系。其特点是多部社会保障单行法律法规并存,互不隶属,共同规范社会保障。这种模式由德国首创,“铁血宰相”俾期麦于1883年颁布《劳工疾病保险法》、1884年颁布《劳工伤害保险法》、1889年颁布《老年及残废保险法》,这三部法律于1911年合并,另增加《孤儿寡妇保险法》,成为著名的“社会保险法典”。我国台湾地区亦采此立法体例,先后颁布有《劳工保险条例》、《军人保险条例》、《公务人员保险办法》、《退休人员保险办法》、《私立学校教职工保险条例》、《社会救助法》、《职工福利金条例》、《残疾人福利条例》、《儿童福利条例》、《老人福利条例》等一系列有关社会保险、社会救助及社会福利的法律法规。(2)一法统驭多法模式。即统一制定—部法律综合规定各类社会保障项目的基本问题,作为社会保障法部门的基本法,再依据基本法就各类社会保障项目分别制定若干单项社会保障法律法规。这种体系由一法统驭、多法并行,呈现层次性,有利于社会保障法的一体化、全民化以及立法形式多样化。这种模式由美国首创,罗斯福新政时期于1935年颁布《社会保障法》。这种模式,既有利于宏观层次规范的相对稳定性和统一性,同时,又是一个发展和开放的体系,当产生新的社会保障项目需求时,可以基本法为依据进行立法。(3)混合立法模式。采此模式的国家,既颁布部分社会保障方面的专门法律法规,同时将另一些社会保障项目纳入到其他部门法体系中进行规范,从而形成了一种混合性的社会保障立法模式。此种模式既不利于社会保障立法的整体、系统、协调地发展,也破坏了社会保障法作为独立部门法的发展格局。

    我国长期以来的社会保障立法系“分散立法”体例,至今还没有一部关于社会保障的综合性法律,只有就某种社会保障项目作出专门规定的少量法规和个别法律(如《残疾人保障法》,体系不完整,层次低,多以“暂行”性法规的面目出现,没有统一性、稳定性和权威性。目前我国社会保障制度改革正步入宏观设计和整体推进的关键阶段,亟需重构社会保障法规体系,围绕其模式选择出现了许多争论,其主流观点有两种:

    一种是“一法统驭多法”模式论。认为市场经济条件下社会保障立法应由“多法并存”的分散立法模式走向“一法统驭多法”的综合立法模式,即由社会保障基本法从宏观上协调、统一和指导各种单行法及地方立法。其必要性和意义在于:(1)传统社会保障立法在内容上与市场经济的要求格格不入,而市场经济条件下社会保障的诸多问题需要重新规范。例如,中央政府与地方政府在社会保障职责上的分工,多部门分管社会保障的协调,不同社会保障项目之间的职能划分和衔接,社会保障基金的来源布局和统一管理,等等。这些问题都是单行法律法规不能解决的。(2)社会保障法律制度是一项系统工程,它具有长期性、根本性和全面性,不是临时的政策、具体的措施抑或局部的规定,因此,必须由社会保障基本法作出整体规定,不能零星片段、不求统一、立一条算一条。(3)社会保障制度应在全国范围内统一实施,因而社会保障法不应具有地方性,但我国近期以来的社会保障制度改革及其立法,走着“中央试点指导、地方立法为主”的路子,客观上形成了地区之间社会保障制度的不平衡。因此,需要有一个基本法对地方立法进行统一、协调并指导其发展。综上所述,持此论者主张,同其他部门法体系一样,社会保障法体系应当以基本法为中心来构建,因此,制定社会保障基本法是社会保障立法的首要任务和当务之急。[5]另一种是“多法并立平行”模式论。认为在国外三种模式中,混合式立法显然是缺陷最大的一种立法模式,但选择一法为主的母子法结构还是选择多法并重的立法结构,应当根据各国的具体国情来决定。从中国的现实国情出发,由于社会保障的内容广泛和多部门管理,以及以往的立法惯例、立法结构和经验,要制定综合性的社会保障法作为母法,再在些基础上制定若干社会保障法子法,显然既不现实,也无必要。因为这种立法模式会彻底破坏现行的社会保障法律制度格局,造成新型社会保障法律制度建设的成本高昂化。而从社会保障制度运行的需要出发,亦并非只有母子法结构才是最佳选择。因此,尽管国际劳工局在《展望21世纪:社会保障的发展》中曾经建议将“分散的社会保障法律应综合并尽可能汇集起来”,[6]但这种建议因社会保障内容的广泛性而在西方发达国家也无法做到,中国就更不能以此为依据了。有鉴于此,持此论者主张按照多法并立平行的原则来建立中国的社会保障法律制度,即社会保障法律制度不属于任何其他法律部门,而是与其庞大的领域及独特的运行规律相适应,构成一个独立的法律部门;同时,根据社会保障体系的六大子系统,在尊重现有立法格局与立法传统的基础上,分别制定《社会保障法》、《社会救助法》、《社会福利法》等多部平行的社会保障法律。这种立法格局不仅符合社会保障制度的内在要求,而且同样能够收到集中、有效的效果。[7]透过上述争论,我们不难发现,二者在社会保障法的主要内容上已达到共识,即中国的社会保障法系统由社会保险法、社会救助法、社会福利法等构成,争论与分歧的焦点在于要不要社会保障基本法,以及是先制定社会保障基本法还是社会保障单行法律?

    笔者认为,我国社会保障法应选择一法统驭多法模式其意义在于:(1)有利于社会保障立法的整体、全面、系统的规划和完善,从而推进我国社会保障法制建设科学合理地发展;(2)有利于通过社会保障基本法的统帅作用,克服社会保障法系统内的冲突与矛盾,以实现系统内的整体协调和平衡;(3)有利于社会保障法作为一个独立的法律部门在我国形成和发展,从而推进我国社会保障法理论的繁荣与发达。

    但是,我们还应充分地认识到,一个理想的社会保障法规体系的建成不是一蹴而就的。俾斯麦的社会保障立法历程也给我们这样的启示。“铁血宰相”俾斯麦于1883年颁布《劳工疾病保障法》、1884年颁布《劳工伤害保险法》、1889年颁布《老年及残废保险法》,这三部法律于1911年合并,另增加《孤独寡妇保险法》,成为著名的“社会保险法典”,经由一个由单项分步立法走向综合立法模式的变迁过程。我国社会保障立法,在步骤上亦可采用先分步单项立法然后统一的方式。

   

【注释】
    1.中国社会科学院法学所课题组:《建立社会主义市场经济法律体系的理论思考和对策建议》,载《法学研究》1993年第6期。
    2.沈宗灵主编:《法理学》第337页,高等教育出版社1994年版。)模糊了“社会保障”和“社会福利”的概念。
    3.覃有土、樊启荣编著:《社会保障法》第69页,法律出版社1997年版。
    4.史探径:《我国社会保障法的几个理论问题》,载《法学研究》1998年第4期.
    5.森永俣、刘豪兴:《中国社会保障制度的立法建设问题》,载《社会学研究》1994年第5期。
    6.国际劳工局:《展望二十一世纪,社会保障的发展》第7页,劳动人事出版社1998年版。
    7.郑功成著:《论中国特色的社会保障道路》第485—486页,武汉大学出版社1997年版.

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