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中国的环境保护民间组织


发布时间:2003年6月14日 蔡守秋 点击次数:3427

[关键词]:
非营利部门 环境保护民间组织 环境保护 民间组织 环境政策 环境法律

                            中国的环境保护民间组织
                                                                  蔡守秋


    当代中国的环境保护民间组织是非营利部门的一个组成部分,是中国保护环境资源、防治环境污染和环境破坏的重要力量。研究、掌握环境保护民间组织的现状、性质、特点、作用和发展规律,制定适当的环境保护民间组织的政策和法律,对于发挥环境保护民间组织的积极作用,促进社会、经济和环境的可持续发展,具有重要的现实意义和历史意义。

  

    一、环境保护民间组织发展的一般情况

  

  中国的环境保护组织性活动,绝大多数由中国政府直接支持、赞助、组织和发动,主要是各种形式的环境保护宣传教育活动,如环境保护宣传月活动、环境日活动;也有少数由部分公民自发形成的反污染活动和环境保护义务活动,但这些活动一般规模较少、声势不大。例如,早在1964年,因湖北省武汉市葛店化工厂的严重环境污染导致工厂周围居民自发组织群众活动,忍无可忍的农民曾堵死工厂的出水口,当时的湖北省省长急忙派武装人员将带头“闹事”的农民逮捕入狱才平息这次事件[2] 。1986年至1987年间,河南省信阳地区接连发生3次特大污染事故,造成农民直接经济损失100多万元;由于问题没有得到及时解决,一部分农民便自发地开始“抗粮”、“抗税”;拖到1987年夏,问题仍然没有得到解决,致使罗山县10个村的上千农民联合要求上访行署以表示对那些践踏农民利益者的抗议,经过县乡干部苦苦相劝,才暂时平息了风波[3] 。

  在中国,按照西方标准的纯民间环境保护组织虽然很少,但近几年已屡有所闻。例如,辽宁师范大学学生、生物系团委书记许岩于1985年发起成立了“爱鸟协会”,这个协会以“传、带、帮”的形式一级一级地流传至今[4] 。据1989年1月31日《中国环境报》报道,安徽一批有志于环境美学研究的美学专家及其他社会科学工作者成立了一个“绿色文化与绿色美学研究会筹委会”。1991年,北京大学学生自己组织了一个致力于环境保护宣传教育事业的“环境与发展协会”;吉林大学的几名大学生发起成立了环境保护协会,到1997年已有9个系200多名大学生加盟这个组织。1992年3月,广州师院生物系成立了有30名社员参加的“环境教育活动社”,到1997年已有在校学生社员200多人。1993年3月,广东省环保学校成立了“绿色学社”,每年有固定社员60多人。据1995年2月18日《中国环境报》报道,1993年6月,四川省道教学者李远国先生在其所居的成都市设立了国际环境教育中心“绿色文明俱乐部”,发起了名为“为了唯一的地球”的全国签名运动,该签名运动得到藏密气功领导人刘尚林先生等人的响应,迅速征求到28万名签名者。1993年12月,山东省威海个体户谷成荣成立了被《中国环境报》撰文认为是我国第一个民间绿色协会的“威海市民间绿色协会”。1994年12月,民政部正式批准由全国政协委员梁从诫先生于1994年3月在北京成立的“中国文化书院绿色文化分院”,简称“自然之友”,主要研究环境教育和信息的关系,还举办过绿色文化讲座、青少年绿色夏令营和环境意识调查活动;该组织也被《中国环境报》称为中国第一个纯民间环保团体,并于1995年11月在日本获得“亚洲环境奖”。1995年1月6日,中国绿色环境发展中心在北京成立。据1995年6月13日《中国环境报》报道,到1995年6月福州市已成立“鼓楼区安泰街道环保协会”等14个环境保护民间组织;据1997年5月15日《中国环境报》报道,福州市有27个环保监督队和18个环保协会,先后有上千人参加上述民间环保组织。1995年春天,河北经贸大学教师张忠民组织几名学生成立了大学生环保社团“自然之子”,短短几个月,“自然之子”发展到300多人、扩大到全校十几个系。据1996年3月26日《中国环境报》报道,我国第一个由农民自发组织的生物多样性保护组织──“云南高黎贡农民生物多样性保护协会”,在高黎贡山国家级自然保护区所在地(云南保山市芒宽乡白花林村公所)挂牌成立,有会员50人,联合国“人、土地与环境变化项目”负责人哈罗德博士得知消息后,申请加入该协会成为第51名会员,并交纳了第一笔会费。1996年4月北京“绿色大学生论坛”成立,该论坛由北京各高校倡导环境保护的大学生社团组成,旨在倡导校园绿色文明,提高大学生的环保意识,积极推动中国青年的环境保护运动[5] 。1996年6月5日,北京轻工业学院学生成立了GREEN DAY环保协会;1996年秋天,云南大学生物系96级生态学专业学生倡导成立了环保志愿者协会“唤青社”,很快发展到57个志愿者。由于《中国环境报》等新闻媒体的大力介绍和有关部门的支持,1997年是中国环境保护民间组织发展较快的一年。许多民间环境保护组织开始在报纸上亮相,《中国环境报》1997年7月27日用整个头版一个版面介绍了过去从未在报上披露的6个学生环境保护组织,在此前后还介绍了一些环保民间组织。1996年年底,重庆大学物理系95级学生李志峰等3名学生,在校园发起了有2000多人参加的“绿色行动”签名活动,1997年5月,重庆市第一家校园环保社团重庆大学“绿色家园”环境组织正式成立,该组织成立不到3个月,就团结了100多名学者和学生,以“保护生态环境、传播绿色知识”为旗帜,迅速地将绿色风暴推向重庆市的各个高等学府。1997年5月,北京农学院成立了一个由60多人组成的“绿色俱乐部”,暨南大学绿色志愿者服务队成立时首批队员就达180多人。据《《中国环境报》》1997年5月29日报道,由海内外关心和从事中国环境保护事业的各类专家和学者组成的“全球中国环境专家协会”近日在美国华盛顿正式成立,已有来自美国、加拿大、欧洲及亚太地区的200多名会员。据1997年6月29日《中国环境报》报道,甘肃省张掖地区近日成立了一个青年民间环保组织,叫做“青年志愿者绿色环保服务大队”,将青年志愿者活动与环保事业有机地结合在一起。1997年12月2日,“武汉大学环境保护协会-现在就行动”这一学生环境保护群众组织正式成立,该协会一开始就有180多人参加,成立后不久就与澳大利亚悉尼大学的环境法学生联合开展活动。1998年4月,青海首家民间环境保护团体-青海江河源环保促进会在西宁成立,该组织的宗旨之一是促进民间环保工作的开展,提高公民的环境道德和意识,争取实现江河源区流域社会经济可持续发展[6] 。1998年8月,首届全国“地球奖”获得者、61岁的高级教师周美恩发起创办了江苏省首家民间环境保护组织“绿色之家”,并于8月8日至10日举办了首届骨干培训班[7] 。另外,全国各地的地方报纸也相继报道了一些环境保护民间组织成立的消息。

    从地区分布看,北京、广州、重庆、福州等地的环境保护民间组织比较活跃。据调查[8] ,在1998年,北京市共有5家完全由民间发起,依靠民间力量组织起来的纯民间性环保组织(或志愿者联合体),即:自然之友,地球村,绿家园志愿者,绿色大学生论坛,大学生绿色营。从社会阶层看,学生环保团体在我国环保团体中起着先锋作用。其中,北京高等院校一直是我国大学生环保社团十分活跃的城市,在首都36所高等院校中有11所设有13个学生环保社团,即:清华大学绿色协会;北京大学绿色生命协会;北京大学环境与发展协会;中央民族大学绿色协会;北京理工大学的“资源与环境保护协会”北京工业大学雪鸟社;北方交通大学绿色之家;北京轻工业学院学生成立了GREEN DAY环保协会;北京航空航天大学环境与发展协会;中国农业大学绿洲社;北京林业大学山诺会(“科学探险与野外生存协会”);北京师范大学生物学社以及北京师范大学PREED学社。目前,广州地区的高等学校甚至中学,已经成立各种形式和名称的环保团体。

    从总体上看,目前我国环境保护民间组织的现状是起步晚、数量少、作用小、影响微、活动范围窄、与工业发达国家的差距大,不但与工业发达国家的民间环境保护群众组织不可比拟,也与有12亿人口的环境大国地位不相符合,难以满足环境保护事业和市场经济发展的需要。另外,在国际环境保护领域,我国民间环境保护群众组织所起的作用、所作的贡献也与我国的地位不相般配。

  

  二、环境保护民间组织的作用和影响

  

    在《可持续环境法》一书的第一部分“概论编”的第一篇“环境法的历史”的“结论”中,美国环境法所的所长威廉·弗崔尔(J. William Futrell)写道:在当代,民众的争论已经如同美国初期从13州向西越过阿巴拉契安山一样而扩大到了生物圈。目前的形势是重复环境历史的主旋律,即公民社团在确定环境进程方面的重要性。这些社团一直是确定公众价值、私人民事权利以及发动他们支持的公众舆论方面的改革的发动机。美国政治演讲中的许多道德主义都来自与这些社团的密切联系,其中许多社团已经具有组织完备的派别。是公民团体对自然保护的关心而提出了问题,使得制定政策和法律的人被迫作出反映。如果没有处于重要地位的由公民团体自愿结成的联盟,在美国社会生活中任何改革都不能进行。对美国社会运动的主流而言,这些社团是富于创造性的源泉,他们敢于面对权势说出真话。开明的领导人、艺术家、科学家、哲学家和作家,不仅通过他们的出版物,而且通过他们对这些社团组织的领导作用,在确定改变环境的议程、发起保护自然的圣战方面起着领导作用。亚当斯(Ansel Adams)将他的照片捐赠给色拉俱乐部并且为该俱乐部的理事会服务了20多年。利奥波德(Aldo Leopold)帮助建立了原生地协会。自愿组成的社团培育着自然保护的信念和热情,推动着世世代代走向改革的交替循环[9] 。

    在前阶段,中国很少有人像美国学者那样看到环境保护民间组织的重要作用。但是,随着社会主义市场经济体制的逐步建立和法制建设的健全,中国共产党和人民政府的职能正在发生相应的转变,党和国家需要把一些工作任务交给社团去完成;党和国家与社会团体的关系正在进行调整和改革,总的改革方向是切实改变社团的行政化和机关化倾向、将党和政府与社会团体区别开来;因此,作为党和政府联系人民群众的纽带的社会团体和民间组织,今后其地位和作用将越来越重要。目前我国有关部门和高层人士已越来越认识到环境保护民间组织的重要性。例如,《中国环境报》1997年5月25日发表的文章“民间环保:小荷已露尖尖角”满腔热情地指出:“在世界性的环保潮流中,中国普通老百姓的环保意识逐渐觉醒,各种民间环保团体、学生社团以及各类依靠民间力量组织的与环境有关的科学考察、探险活动和环保活动如雨后春笋纷纷涌现,奏响了中国民间环保运动的高亢旋律。”同日发表的文章“环保是我们自己的事”认为:“中国民间环保正在形成一支不可忽视的力量”,“民间环保必将在我国的环保事业中发挥越来越大的作用”。全国人大环境和资源保护委员会主任曲格平指出:“民间环保组织的出现,是中国的一件新鲜事、一件好事”;“民间环保组织在这个时候出现,可以说是顺应潮流、大势所趋,它的数量不是太多了,而是太少了”[10] 。在1996年7月召开的第四次全国环境保护会议上,国务院环境保护委员会主任宋键已经充分肯定“自然之友”等环境保护民间组织的作用,他在题为“依法保护环境,实现可持续发展”的讲话中指出:“自然之友”等环保群众团体,在宣传环境保护、唤起公众环境意识、提倡环境社会公德方面,起了很好的作用[11] 。他在“一九九七年中国环境论坛──经济、社会和环境可持续发展国际研讨会”上的讲话,再次强调了社会团体等非政府组织在发动、引导和保障公众参与环境与发展事务方面的重要作用,明确指出:“社会团体代表着各自群体的利益,具有组织公众、积极参与、共同行动的能力和积极性。在环境与发展事务中,社会团体的作用是重要的和不可替代的。”[12]从总的发展趋势看,环境保护民间组织在我国社会、经济和环境领域的地位、作用和影响将日益加强。概括起来,其作用和影响主要体现在如下几个方面:

  (一)环境保护民间组织形成保护环境的社会基础和民众力量,其活动有利于环境保护事业的发展

    环境保护民间组织的种类繁多、功能多样,它们从科学技术、文化教育、体育卫生、政治军事、经济贸易、道德法律、宗教信仰、民族风俗等各个方面,从事环境资源保护活动,开展各种环境服务和环境公益活动,将有力地促进环境保护事业的发展。政府和工业部门必须反映公众在环境方面的愿望和要求;工业部门必须遵守政府制定的反映公众意见的法规,必须更多更直接地反映企业内部职工、企业所在地居民以及顾客(消费者)所强烈坚持的环境观点;这些因素使环境保护民间组织,即组织起来的那一部分公众,比各自独立行动的单个公民在决定环境优先时的作用更大。环境保护民间组织的活动有利于加强公众与政府的联系,它既是政府的依靠,又对政府进行监督;既是政府组织的补充,又在某些方面起着政府性环境组织所不能起的特殊作用。由于参加环境保护民间组织的成员大都是环保业余爱好者和有兴趣或有志于环境保护的人;由于这些成员常常是自发或自愿结合的,他们大都能积极、主动地引导公民的环境保护意识,调动公众积极性参与义务劳动、义务赞助等多学科、全方位的环境保护活动。环境保护民间组织可以根据群众的反映、需要和环境状况,及时、经常地采取植树造林、清洁大扫除、收集废物、专家咨询、捐款、环境保护巡逻等各种群众性的环境保护活动,开展和推动环境保护工作。环境保护民间组织在经济上或活动经费方面不依赖政府,其活动经费主要靠本组织通过各种方式自行解决,即活动经费来源主要是本组织人员的会费、社会捐款、私人捐款等非政府渠道,显然有利于减少国家和政府的财政支出。此外,通过民间环境组织还可以筹集民间闲散资金投入环保项目。因此,对政府环境保护部门而言,环境保护民间组织开展环境保护活动是一种不花钱或少花钱而办大事的好形式。

  许多国家的实践证明,建立和发展环境保护民间组织,是保护环境的一种好的组织形式和有效途径。目前,几乎所有的工业发达国家都有许多非政府环境保护群众组织,许多重大的环境保护运动和环境保护工作,都离不开非政府环境保护群众组织的参与,有的则首先由环境保护民间组织发起或倡议;他们的活动和声音几乎传遍环境与发展的各个角落,他们在环境保护领域的作用和影响越来越大,已经成为衡量一个国家环境保护事业兴旺发达程度的标志。环境保护民间组织作为环境与发展领域的一支独立力量,与各级政府、政府性群众组织共同构成保护环境的完整的组织系统;他们的相互支持、补充、制约和促进,有利于形成对环境的全面保护、提高全社会的整体环境保护效益。这些国家的经验说明,各级政府支持和依靠环境保护民间组织开展环境保护工作,不但有利于政府集中主要力量对付重点环境问题,节省政府的人力、物力和财力,而且有利于发动和依靠群众保护和改善环境、有利于加快环境保护事业的发展。

  (二)环境保护民间组织是维护其环境权益、自己保护自己的一种有效形式

    环境保护民间组织最了解所属人员的环境状况,最关心本组织人员的切身环境利益。当政府活动和其它活动污染破坏环境时,当政府和污染者、破坏者不愿意或不能消除污染破坏或者为群众提供充分的保护或救济时,环境保护民间组织可以开展各种群众自救活动,自己动手保护环境和和自已的环境权益。他们可以通过散发传单、游行、集会、请愿、抗议、对话、谈判、采取正当保护措施等行为和活动,对有关政府、公司施加压力和影响,达到保护环境的目的。当群众的环境权益受到政府行政行为的侵害时,或者当群众的环境权益受到环境污染者、破坏者的侵害时,环境保护民间组织可以根据该国的法律,或者代表群众以该组织的名义提起环境行政诉讼、环境民事诉讼特别是集团诉讼,或者支持该组织成员的上述诉讼,达到保护其环境权益或本团体所代表的利益的目的。对于环境刑事犯罪,环境保护民间组织可以依法支持和参与刑事诉讼。

  (三)环境保护民间组织和群众运动是公众参与环境管理的一种有效形式,其活动有助于政府加强环境管理

    环境问题和环境管理影响公众的利益,公众有权利得到环境信息,这是公众参与的基本理由。通过环境保护民间组织和群众运动,使公众活跃地参与环境保护和环境管理,是保证环境政策和法规反映“民意”的必须,是促进公众接受环境管理的必须,是减少政府和民众摩擦的必须。环境保护民间组织可以采取群众舆论、公众评论、派代表参加环境政策制定和环境立法过程、派代表游说和访问议员、派代表参加环境会议等方式,推动环境保护活动的开展。环境保护民间组织虽然没有政府性环境组织那样的权威、财力和手段,但它们活动方式多种多样,且非常自由、灵活、分散和接近群众,因而容易发现环境问题并及时加以制止和处理。环境保护民间组织通过参与环境管理,对政府环境政策和环境法规的制定和实施施加影响,监督政府、企业和其它机构在环境方面的行为和表现。

  (四)环境保护民间组织在环境宣传教育方面起着重要的作用,他们的活动有利于提高全社会的环境保护意识、促进环境道德风尚的形成

    环境保护群众运动和环境保护民间组织是一种发动群众、宣传群众、教育群众、组织群众、动员群众保护环境的好形式和有效途径。群众既是环境的主人,又是保护环境的主力。成立环境保护民间组织,群众自己举行环境保护集会、演讲、报告、展览、演出、情报交流、学术研究、义务活动、反污染抗议活动等各种群众性活动;政府与环境保护群众组织建立联系,向环境保护非政府组织通报情况、发布消息、征求意见、举行听证会、进行环境行动动员等工作;这都可以提高全民的环境保护意识,影响、教育、动员大众参与环境保护,起到很好的环境保护宣传教育作用。

   (五)在我国建立和发展环境保护民间组织,是适应社会主义市场经济的需要,是与国际环境保护运动接轨的需要

    在社会主义计划经济体制下,我国长期存在着党政不分、政企不分甚至党政合一、政企合一的现象,那时强调“一大二公”和高度集中,几乎所有的企业都是单一的公有制。与这种情况相适应,社会团体和群众组织也具有计划经济的性质,即实行单一而纯粹的政府性社会团体模式,象工会、共青团、妇联和学会这类群众团体或组织均由政府和党直接组织、直接拨款、直接管理,没有也不允许有可能“与政府唱对台戏”或不依赖政府拨款的自由群众组织或民间团体。随着改革开放的深入发展,我国进入了全面建设社会主义市场经济体制的新时期。在社会主义市场经济体制下,存在着多种所有制经济,非公有制的企业逐渐增多,企业将逐步成为自行决策、处主经营、具有自主权的法人实体,自由和独立的民众成为市场的主体;市场经济重视效益、平等、自由、公平和竞争,在统一、流动的市场中,处于平等地位的经济主体遵循自愿、公平、等价有偿等原则自由进行市场活动,政府不再直接管理企业而主要对市场实行宏观控制,政府和作为市场主体的民众的地位和作用都发生了相当大的变化;那种单一的、由政府直接管理和给予财政拨款的、政府性社会团体模式已经不能适应市场经济发展的需要,市场经济呼唤与其市场机制相协调的多元化社会团体模式,要求建立与党、政组织相对独立的民间群众团体。市场经济体制和市场的发展,引起了人们思维方式和价值观念的变化,扩大公众参与以及增加自由、民主、公开性和透明度的趋势加强,这有利于形成环境与发展方面的群众舆论、群众压力、群众团体和群众运动,从而为环境保护民间组织的产生和发展提供了条件。环境保护民间组织形式多样、灵活机动,他们自主决策、自由开展活动、自己管理自己,具有在市场经济体制下生存发展的能力和强大生命力。

   (六)其他较为深远的影响和作用

  环境保护民间组织及其活动除了具有上述立竿见影的、容易察觉的直接影响和作用外,还具有某些深远的、综合性的影响。在全球范围内兴起的环境保护民间组织和群众运动,以保护环境和合理利用资源为主题;以建立人类与环境和谐共处的新文化和新文明,实现经济、社会和环境的协调、持续发展为目标;它实际上是人类历史上一次伟大的新型革命。这场革命全面、彻底地审查、冲击和改变着“人与自然关系”的各个领域,不但正在引起国际社会的一系列新的重大变化,也将对我国的社会、经济和文化产生广泛而深远的影响。这些深层次的影响主要体现在如下几个方面:第一,促进新的发展方式(包括新的生产方式、生活方式、消费方式)的形成和推广;第二,促进人们价值观念、政治观念、思维方式的革新和环境道德的形成,促进中国经济、社会和环境的变革和发展;第三,促进国际政治经济秩序中环境安全和环境外交的发展,增加中国人民对国际社会的环境贡献。

  

  三、有关环境保护民间组织的政策和法律

  

    在工业发达国家,一般认为,政府是指各级政府及各级政府机关;政府性群众组织是指由政府直接组建并主要由政府拨款以维持其日常活动的群众组织;民间群众团体是指由群众自己组建、自己决定组织领导人、其活动经费由群众自己解决的民间性团体。本文中的民间群众团体,是相对于政府直接管理、拨款的政府性群众组织而言。自1957年以来,除了“文化大革命时期”昙花一现的某些“红卫兵”组织外,我国基本上没有较为长期存在的民间群众团体。按照西方发达国家有关非政府组织或民间团体的标准,我国在环境保护方面的纯粹的民间群众团体很少。与此相适应,我国也没有专门制定有关环境保护民间组织及其群众运动的政策。笔者认为,这是我国环境保护民间组织政策的一个缺口。但是,值得注意的是,《中国21世纪议程》已设有“团体及公众参与可持续发展”的专章。《国务院关于环境保护若干问题的决定》(1996年8月)已明确规定“建立公众参与机制,发挥社会团体的作用”的政策。

    (一)适用于环境保护民间组织的指导思想和原则

    要制定正确的环境保护民间组织政策和法规,必须充分认识环境保护民间组织的作用、特点及其在保护环境方面的重要意义,高度重视和尽量发挥他们的积极作用,同时也应该清醒地看到环境保护民间组织的作用范围的有限性和其他不足。环境保护群众运动只是整个环境保护运动的一个组成部分,它不可能代替政府的环境保护工作,环境保护民间组织也不可能代替政府组织。任何群众运动和民间组织都有其自身的缺点和不足,如某种程度的自发性、无组织计划性、分散性等(相对于政府行为而言)、所代表利益的有限性等,环境保护民间组织也不例外。因此,应该制定正确的政策、坚持正确的原则对他们加以正确引导,扬长避短,促进他们的健康发展。

    ⒈ 坚持信仰、言论、集会、结社自由的原则

    要发展环境保护民间组织和群众运动,发挥他们的作用,必须实行信仰、言论、集会、结社自由的原则。《关于结社自由和保护组织公约》(国际劳工组织1948年7月9日第87号公约)、《世界人权宣言》(联合国大会1948年12月10日通过)、《经济、社会文化权利公约》(联合国大会1966年12月16日通过)、《公民权利和政治权利国际公约》(联合国大会1966年12月16日通过)等国际法律政策文件,已经确认这些基本权利。我国和世界绝大多数国家的宪法也已确认这些基本权利。

    信仰自由包括维持、改变和表达有关环境的信仰的自由;言论自由包括寻求、接受、传递、发表各种有关环境的消息、思想和意见的自由;集会自由包括组织、参加有关环境保护的集会、游行、示威、抗议等活动的自由;结社自由包括组织、参加有关环境社团的自由;这些自由仅受法律所规定的为保障公共安全、秩序、卫生、道德或他人的基本权利和自由所必须的限制。

    上述原则乃是实现环境正义、公平、人与环境和谐相处的基础,确认和实施上述自由原则是改善环境状况、建立人与环境的正常秩序、加强环境保护管理的一个基本途径和方法,只有凭借这些自由原则,环境保护群众运动和群众组织才能自由决定他们在环境领域的地位、行动和活动方式,才能谋求其发展。

    ⒉ 坚持“多元性和多样化”的原则

  环境保护民间组织不是政府机关,环境保护群众运动不是国家行为,对他们不应强行划一,而应该提倡和允许成立各种不同类型的环境保护民间组织、开展不同形式的环境保护群众运动,即坚持“多元性和多样化”的原则。只有这样,才能促进环境保护民间组织和群众运动的蓬勃、持续发展。由于环境保护群众组织种类繁多、情况相当复杂,应根据不同类型的环境保护民间组织制定相应的政策。例如,对在不同地域范围活动的环境保护民间组织,应制定适应不同地域范围的政策;对国际性的环境保护民间组织,应为他们走出国门、走向世界创造条件、提供方便;对在不同行业、学科领域活动的环境保护民间组织,应制定适应不同行业、学科领域的政策,对教育、科学、文化部门的环境保护民间组织,包括各种学术组织、学生组织和文化艺术团体,应为他们提供参与、开展环境科研、宣传、教育的机会和条件;对非政治性、政党性的环境保护民间组织,应为他们制定较为宽松的、自由的政策;对带有宗教色彩的环境保护民间组织,应制定与其宗教政策相适应的政策;对成立较早的环境保护民间组织,应注意尊重其传统的活动方式和习惯;对新成立的环境保护民间组织,应为他们制定有利于解决初创时期困难的政策,为他们的初期活动提供方便;对规模较大的环境保护民间组织,应制定与维护社会治安、社会秩序相配套的政策。

    ⒊ 实行“政群分开”和“依法管理”的原则

    第一,实行“政群分开”的原则。环境保护民间组织和群众运动的生命力在于他们的群众性,他们一旦失去群众性也就失去了活力。为了维持他们的群众性,必须实行“政群分开”的原则。所谓“政群分开”是指把政府机关和群众组织分开、把群众运动和国家行为分开,维护他们的群众性;决不能把政府机关和群众组织、国家行为和群众运动混同起来。这里的分开,不是说他们相互之间没有联系和影响,也不是说把他们隔离起来、割裂开来。实行“政群分开”,意味着国家政府机关对环境保护民间组织和群众运动宜实行积极支持、正确引导、宏观调控的政策,而不是包办代替的政策。

    第二,实行“依法管理”的原则。政府应该对民间环境保护群众组织实行依法管理、宏观调控、正确引导,而不宜对他们实行直接管理或包办代替。对依法成立和活动的各种环境保护民间组织,国家机关不应实行歧视政策,依党派、信仰、宗教、意识形态或长官意志等划线,而应依法管理。任何不属于某个政党、宗教和群众组织的企业事业单位和公益组织,宜依法实行超越各政党、宗教和群众组织利益的“社会中立政策”。所谓“依法管理”,是指国家应该通过立法建立健全群众组织参与环境保护管理的机制,通过立法去规范环境保护群众组织和群众运动,政府机关应该按照法律的规定对环境保护民间组织和群众运动实施有效的管理,企业事业单位和公益组织应该依法对待各群众组织。

    上述两个原则的有机结合,要求处理好政府与环境保护民间组织的关系,国家机关或政府部门要依靠和重视环境保护群众运动和群众组织,依法对他们进行调控和管理,为他们提供参与环境保护事业和可持续发展过程的条件和途径,为他们创造参与决策过程和环境管理的条件,而不是用政府机关或国家行为包办代替他们或直接管理他们。

    ⒋ 目前宜实行鼓励和促进环境保护民间组织的政策

  应根据我国市场经济、环境保护发展的需要,积极稳妥地促进建立和发展环境保护民间组织。在当前我国环境保护民间组织发展不足甚至发展困难的情况下,应该制定鼓励建立和发展环境保护民间组织的政策。应该结合市场经济体制的特点,针对不同类型的环境保护民间组织,制定相应刺激和鼓励的政策。应该在巩固原有政府性环境保护群众组织并继续发挥其作用的基础上,建立和发展环境保护民间组织。有关环境保护民间组织的政策,应该有利于发挥他们的积极作用和功能,有助于限制和避免他们的消极作用和缺点。

    (二)适用于环境保护民间组织及其活动的一般政策

  目前我国有关环境保护民间组织的专门政策较少,但是《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国集会、游行、示威法》(1989年10月)等法律、法规,已经对我国境内的社会团体及其活动规定了一系列政策和要求,这些政策和要求虽然不是专门针对环境保护而言,但大部分政策和要求的精神基本上适用于环境保护民间组织及其活动。笔者将这些政策称为适用于环境保护民间组织及其活动的一般政策。

  ⒈依法成立社会团体和开展活动是我国宪法赋予公民的基本权利、自由和义务

    我国《宪法》规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民”,“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事务,管理社会事务”(第2条);中华人民共和国公民“有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”(第35条);“对于任何国家机关和国家机关工作人员,有提出批评和建议的权利”(第41条);“有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由”(第47条)。根据上述规定,中国公民依照法律规定,可以自由地组织各种环境保护民间组织,并通过这种途径和形式参与环境保护和可持续发展领域的事务;结社自由是国家根本大法赋予公民的一项基本政治权利,只有法院才能依照法律规定的程序依法予以剥夺和限制,其他任何单位和个人都不得非法侵犯。中国公民在保护环境和可持续发展领域有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由,有进行有关科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由,有向任何国家机关和国家机关工作人员提出批评和建议的权利,这些自由和权利,既是宪法对环境保护民间组织开展有关活动提供的根本保证,也是环境保护群众组织的主要活动方式。公民依法开展环境保护群众运动,是依法享受宪法和法律规定的权利和自由;但同时必须履行宪法和法律规定的义务,在依法行使自由和权利的同时不得损害国家的、集体的和其他公民的合法的自由和权利。

  ⒉ 社会团体应有本团体的章程,社会团体的成立、变更或者注销和解散,应该按照法律规定的程序进行

    我国对社团组织实行登记制度。为了对社团组织进行有效的管理,凡在中华人民共和国境内组织的协会、学会、联合会、基金会、联谊会、促进会、商会等社会团体,均应按规定申请登记。中国社会团体的登记管理机关是中华人民共和国民政部和县级以上的地方各级民政部门。社会团体的业务活动受业务主管部门的指导。有关业务主管部门和登记管理机关应当对经核准的社会团体负责日常管理。登记管理机关对社会团体行使的监督管理权包括监督社会团体遵守宪法和法律、依法履行登记手续、依照登记的章程进行活动等。社会团体应当制定章程,章程应当载明如下内容:名称;宗旨;经费来源;组织机构;负责人产生的程序和职责范围;章程的修改程序;社会团体的终止程序;其他必要事项。国家保护社会团体依照其登记的章程进行活动,其他任何组织和个人不得非法干涉。

  ⒊ 社会团体必须遵守国家的法律和法规

    根据宪法的规定,一切社会团体必须维护社会主义法制的统一和尊严,遵守宪法和法律,任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。因此,包括非政府组织在内的一切环境保护群众组织必须遵守宪法、法律和法规,维护国家的统一和民族的团结,不得损害国家的、社会的、集体的和其他公民的合法的自由和权利。社会团体不得从事以营利为目的的经营性活动。

  ⒋ 依法承认并保障社会团体的多种活动方式

    我国群众运动的主要活动方式有言论、出版、集会、结社、示威等。这里的言论,是指自由言论,就是公民通过言论发表意见的自由。发表意见的方式很多,从广义上讲包括新闻、出版、著作和绘画;从狭义上讲,言论自由和出版自由在表达方式方法上有所不同;从群众运动的角度讲,这里的言论主要指在群众运动的场合自由发表意见。广义上的集会,是指几个人有目的而在特定场所的互相会晤。这里的集会是指自由集会或集会自由,主要指公民聚集于露天公共场所,发表意见、表达意愿的活动。这里的游行是指自由游行或游行自由,主要指公民在公共道路、露天公共场所列队行进、表达共同意愿的活动。这里的示威是指自由示威或示威自由,是公民通过集会表达强烈愿望的活动,主要指在露天公共场所或者公共道路上以集会、游行、静坐等方式,表达要求、抗议或者支持、声援等共同意愿的活动。群众运动必须贯彻和平原则、采取和平方式。集会、游行、示威必须和平地进行,不得携带武器、管制刀具和爆炸物,不得使用暴力或者煽动使用暴力。对某些群众活动和运动,实行许可制度。举行集会、游行、示威,应当按照法律规定的程序进行,必须遵守有关地域、时间、对象和方式等限制性规定和要求。公民依法进行群众运动,各级人民政府依法予以保障。

  ⒌ 国家机关应当注意与社会团体的联系

    根据宪法的规定,一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督。同样,一切国家机关及其工作人员也必须注意听取社会团体的意见,与社会团体建立联系,接受他们的监督。

    (三)适用于环境保护民间组织及其活动的专门政策

    《中国21世纪议程》中的“团体及公众参与可持续发展”这一专章,已经提出我国有关环境保护民间组织的某些政策。国务院环境保护委员会主任宋键在题为“依法保护环境,实现可持续发展”的讲话中,第一次明确地阐明了我国对待环境保护社会团体及其活动的政策,他指出:“环境保护事业需要群众团体和广大公众的关心和参与,所有的社会成员都有责任和义务参与环境保护”;“建立社会公众的环境保护参与和监督机制,是强化环保执法的群众基础。各级政府要保护公众参与的积极性,提供参与的机会。在制订环境保护政策和法规的过程中,要充分听取公众的意见,保证决策的科学和民主,这也是进行环保教育和普法宣传的有效措施”;“要充分发挥各种群众组织在环境保护活动中的作用”,“对于关心环境保护事业的各种环保群众团体,应该积极支持,加强领导,引导其健康发展”[13] [14]。接着,《国务院关于环境保护若干问题的决定》(1996年)明确规定了“建立公众参与机制,发挥社会团体的作用,鼓励公众参与环境保护工作,检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为”的政策[15] 。

    概括起来,目前我国有关环境保护民间组织的政策主要集中体现在如下两个方面:第一,有关环境保护民间组织及其活动的重要作用和意义的政策思想,有关建立和发展环境保护民间组织的指导思想或指导原则;第二,有关包括环境保护民间组织在内的公众参与政策。

    笔者认为,在市场经济下如何建立和发展较为稳定而长期存在的环境保护民间组织是一个新问题。目前我国有关群众组织和群众活动的政策,在某种意义上仍然带有一些“民(民间)政(府)不分”、“党(共产党)群(群众)不分”的色彩,很少有关于民众自发成立、自筹资金、自主活动的民间群众团体的内容,今后应本着改革的精神从政策方面鼓励、引导建立自筹资金、自主活动、自我约束的环境保护民间组织。为了积极稳妥地建立和发展我国的环境保护民间组织,必须研究、制定和实施有关环境保护民间组织的如下政策:

  ⒈ 政府和政府性群众组织对待环境保护民间组织的政策

    为了保证民间环境保护群众组织的健康发展和正常活动,应该对各级国家机关、政府部门和政府性群众组织提出如下要求:第一,各级国家机关、政府部门和政府性群众组织,应该依法承认和保障民间环境保护群众组织的法律地位、合法权利和利益,不得非法干扰他们的活动。第二,各级国家机关和政府部门应该注意征求、听取非政府环境保护群众组织的建议和意见。第三,有关政府部门应该设立民间群众团体的联系和服务机构,与非政府环境保护群众组织建立经常的联系。第四,各级国家机关、政府部门应该支持环境保护民间组织依法开展活动,为他们依法开展活动创造条件、提供方便。例如,向非政府环境保护群众组织提供必要的信息、情报,对他们增加公开性、透明度,吸收他们参加有关环境与发展事务的公众听证会等。第五,各级国家机关、政府部门应依法加强对环境保护民间组织的管理、指导、监督和检查。

  ⒉ 通过立法,使环境保护民间组织的建立和活动规范化、制度化和法定化

    首先应该制定专门的、综合性的社团组织法律。目前我国有关建立群众组织的法规级别不够高、综合性不够强。建议由全国人民代表大会常务委员会制定专门的、综合性的社会团体法律,对各种类型的社会团体的成立条件、程序和活动规则作出统一的规定。还应制定专门的环境保护民间组织及其活动的法规。虽然1996年7月召开的第四次全国环境保护会议,已经提出、明确了一些有关环境保护群众组织和群众运动的政策,但不够系统、全面、完整。鉴于环境保护民间组织及其活动的重要性和特殊性,建议由国务院制定专门的环境保护民间组织及其活动的行政法规,明确规定这类组织的成立条件、程序和活动规则,将环境保护民间组织的活动规范化、制度化。另外,有关环境保护民间组织及其活动的立法应该逐步实现与国际社会的接轨。例如,根据《关于结社自由和保护组织公约》等国际公约,公民“有权享有结社的自由”、工人“均不须经过事先批准,有权建立经自己选举的组织”;目前国际社会的绝大多数国家对结社均实行登记制度而不是批准制度。应该通过立法,对环境保护民间组织提出如下要求:遵守我国的法律、法规,在开展活动时不得损害国家、集体和其他个人的权利、利益。

  ⒊ 制定政策、采取措施,建立健全环境保护民间组织参与环境与发展管理的机制和程序

    建立和发展环境保护民间组织,目的是为了更好地发动和依靠群众搞好环境保护、促进可持续发展。为此,必须建立健全如下几个方面的机制和程序:第一,环境保护民间组织参加制定有关环境与发展问题的法律、法规、政策、计划、方案和战略的机制和程序。在制定上述法律、政策和计划时,应该吸收环境保护民间组织研究、讨论,向他们通报有关情况,征求他们的意见和建议。第二,环境保护民间组织参加有关法律、法规、政策、计划、方案的执行、监督和检查的机制和程序。应该鼓励和支持环境保护民间组织以该组织的名义或代表该组织成员,就环境与发展事务,向各级政府部门反映问题、提出批评,向司法机关依法提起环境行政诉讼、环境民事诉讼。第三,环境保护民间组织参加环境管理的机制和程序。在环境监理、环境影响评价、环境目标责任制、城市环境综合整治定量考核、环境标志等环境管理活动中,应该规定环境保护民间组织参加的环节和程序。第四,鼓励、支持新闻、出版、科技、文化、艺术、体育等民间环境保护组织从事有益于社会的环境宣传教育活动。

  ⒋ 环境保护民间组织的涉外政策

    在我国恢复加入世界贸易组织和加入《公民权利和政治权利国际公约》后,随着国内国际市场相互联系的日益加强,国际环境保护民间组织与我国环境保护民间组织的联系也必然有所增加。为此,必须研究和制定环境保护民间组织的涉外政策。第一,充分认识环境保护民间组织进行涉外活动的必要性和重要性,摒弃对环境保护民间组织的闭关锁国政策,实行对非政府环境保护群众组织的对外开放政策。第二,制定政策,采取措施,创造条件,提供方便,促进我国的民间环境保护群众组织走出国门、登上国际舞台,在国际环境与发展领域发挥更大的作用、产生更大的影响。第三,保障我国的环境保护民间组织及其成员出国参加非政府环境保护群众组织召开的会议、举办的培训班和举行的活动的权利,保障我国的非政府环境保护群众组织与外国和国际环境保护民间组织通讯、联络和共同活动的权利。第四,鼓励和保障在我国召开环境保护民间组织的会议,鼓励我国公民参加国际性的环境保护民间组织和环境保护民间组织的活动。第五,有重点有计划地鼓励、支持我国的环境保护民间组织发展成为国际性的环境保护民间组织,为他们在外国建立分支机构、联络站创造条件。第六,制定法规,使我国环境保护民间组织的涉外活动规范化、制度化、法定化。

  

注释:
[1] 本文作者蔡守秋是国家环境保护总局武汉大学环境法研究所所长,武汉大学法学院教授、博士生导师。

[2] 蔡守秋:《国土法的理论与实践》,中国环境科学出版社,1991年3月第一版,第324页。

[3] 郭献文、方正辉:《特大污染事故发生之后》,《半月谈》,1988年第22期。

[4] 1997年7月27日《中国环境报》报道。

[5] 1996年4月4日《中国环境报》报道。

[6] 1998年4月23日《中国环境报》。

[7] 1998年9月3日《中国环境报》。

[8] 赵秀梅、肖广岭:《首都高校学生环保社团的现状与发展》,《中国人口·资源与环境》,1998年第12期。

[9] Celia Campbell-Mohn, Barry Breen, and J. William Futrell, SUSTAINABLE ENVIRONMENTAL LAW,Environmental Law Institute ,Copyright (c) 1993 by West Publishing Co.

[10] 《中国环境报》1997年5月25日。

[11] 国家环境保护局编:《第四次全国环境保护会议文件》,中国环境科学出版社,1996年9月第一版,第48页。

[12] 《中国环境报》1997年11月20日。

[13] 国家环境保护局编:《第四次全国环境保护会议文件》,中国环境科学出版社,1996年9月第一版,第46-48页。

[14]

[15] 同上注,第91页。

(中国私法网,sand,2003,6,14)

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