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构建环境合同制度


发布时间:2004年5月18日 吕忠梅 刘长兴 点击次数:2479

[关键词]:

    合同制度本是重要的民事法律制度,但近代合同制度在其沿革中,已经超出民商法范畴,扩展到法律的各部门和法学各领域。合同涵盖的关系日益复杂,其外延扩大而导致内涵减少,合同已成为一种形式化的法律制度 。环境法在协调环境资源的公共性所要求的国家管理意志与私人性所要求的个人意志时,可以借助合同这一外在形式,建立统一的环境合同制度,以实现环境法的目标价值。在环境法实践中,已经出现了环境使用权交易、旅游资源利用、水权转让等利用合同制度的作法。对这些法律现象的研究如果能够整合合同制度理论和环境法理论并加以抽象、深化,无疑将极大的完善环境法理论和制度体系,也将促进环境法的实践发展。

一、合同形式:环境合同的外观

罗马市民法要求契约有严格的形式,当事人合意的因素反而显得无足轻重 。而之后的罗马万民法上的诺成契约,与市民法上的要式契约完全不同,契约的成立无须任何形式,仅以当事人的意思为要件,契约也只有在当事人均同意时才能解除,而缔约形式被彻底排除于契约有效要件之外,成为当事人内在意志的象征 。罗马市民法上的诺成契约在确立现代契约概念的同时也导源了契约自由原则,成为契约自由思想的真正历史源头 。
近代民法继受了罗马法的契约自由原则,并进一步发扬光大,使之成为构建近代民法的基础之一。契约自由是近代合同制度的核心和灵魂,它包含有两层紧密联系又相互区别的意思:一方面,它指明契约是建立在相互意见一致的基础之上;另一方面,它强调指出契约的产生是不受诸如政府和立法干涉等外来拘束所妨碍的自由选择的结果 。正如阿蒂亚所言,契约自由的精神表现为,首先,契约是当事人相互同意的结果,其次,契约是自由选择的结果 。
但是,契约自由作为一种理想,自它产生的那一天起就与现实生活存在巨大的差距,只是近代的社会经济条件尤其是自由竞争理念为其发展提供了较大的空间。现代的社会经济条件的巨大变化,市场失灵以及政府干预理念的发展导致了民法上契约自由原则的衰落,契约自由与契约正义的剧烈冲突使契约自由原则至高无上的地位被动摇,不得不对其加以限制以伸张契约正义。表现在 :诚实信用原则等一般条款的繁荣;附随义务的强制性;缔约上过失与约定上禁反言的规定;立法和司法对合同的干涉,如强制缔约、默示条款、标准合同、情势变更原则的适用;契约相对性原则的突破;弱者保护;关系契约理论的产生,等等。这些变化促使合同向确定权利义务的形式回归。
民事合同制度由近代到现代的发展,是作为合同实质的当事人意思自治逐渐淡出合同的中心地位,而合同作为确定当事人权利义务的协议这一形式作用日益突出的过程。而且,当国家立法和司法裁判直接对合同作强制性约束时,合同已不再仅仅是当事人的共同意志,而在一定程度上反映了国家所代表的社会普遍意志。合同逐渐成为形式。
民事合同虽然显现出由意思自治的实质向形式化 发展的趋势,但如果再进一步,当意思自治因素不占主导地位时,将不成其为民事合同;在民事合同领域,意思自治始终是合同的本质方面,只有在意思自治与社会正义发生直接冲突时,意思自治才被舍弃。因此,民事合同的基础或者核心仍然是意思自治。但是,民事合同的形式化变迁,却为其它法部门利用合同形式实现本部门法的目标或者改善本部门法的调整手段提供了途径与方法,并为其它部门法建立自己的合同制度提供了思路。现代行政法等部门法对民事合同制度的借鉴正是如此,它们利用了合同作为确定权利义务的形式,形成了行政合同、经济合同和劳动合同。我们必须清醒的认识到:在民法以外的法律制度中,所谓的合同仅仅是确定当事人权利和义务的法律形式,而不再具有或不完全具有民事合同意思自治的本质。当然,其他合同制度也有其本质特征,但肯定不是完全意思自治。因此,相对于民事合同而言,其他合同的产生是其他部门法对民事合同借鉴的结果,是一个剔除本质,仅留形式的“形式化”过程。
黑格尔对合同本质的总结是:契约双方当事人互以直接独立的人相对待,所以契约(甲)从任性出发;(乙)通过契约而达到定在的同一意志只能由双方当事人设定,从而它仅仅是共同意志,而不是自在自为地普遍的意志;(丙)契约的客体是个别外在物,因为只有这种个别外在物才受当事人单纯任性的支配而被割让 。这种在个人主义思想主导下对合同的经典论断,在由于社会经济条件变化、个人主义思想受到质疑而引发的合同形式化过程中逐渐被突破。
1、绝对意思自治(任性)的淡化
契约自由原则发展的社会经济基础是自由资本主义。作为对等级和特权社会的反叛而产生的自由平等观念,以政治上的为权利而斗争和经济学上的自由放任主义为背景,反映在法学上“从身份到契约”的法史观,奠定了契约自由原则的现实和理论基础。当个人主义思想发展到极致时,必然走向自身的反面。现代市场经济条件,从更加注重公共领域的社会观念、国家干预的经济思想,到法学上从个人本位向社会本位的转变,最终使完全的契约自由失去了现实和理论的根据。因此,在一定程度上放弃契约自由原则,转而注重合同确定权利义务的形式,是新的社会经济条件下合同制度发挥对社会关系的调整作用的最佳选择。抛弃了完全意思自治的本质,合同就有可能超越民法的范畴,作为一种确定权利义务的形式而为其他部门法所借鉴。当然,任何合同作为当事人之间的“协议”,都应在一定程度上反映各方当事人的意志,否则将失去其个别调整的价值。因此,合同应或多或少保留意思自治的成分。
2、普遍意志的介入
民事合同“只能由双方当事人设定,从而它仅仅是共同意志”。但由于社会生活的组织化、技术化、法则化使得合同的重要性增加,普遍意志对合同的介入和规制则越来越细、越深 。在这一过程中,合同逐渐扬弃了作为本质的个别契约自由,而成为以遵从社会普遍意志为前提而设定权利义务的一种形式,主要表现在 :对主体强制性规范的增多,对合同内容的限制增多,对合同进行监督、管理的政府机关的设立,政府在从事经济活动和管理中对合同的运用,以及合同解释原则的变化等。普遍意志对合同的介入直接限制了当事人的意思自治,从而使合同成为国家进行个别调整的方式,成为国家意志和个人意志互相融合进而设定权利和义务的一种法律形式。
3、合同主体范围的扩大
民事合同意思自治的本质要求合同当事人处于平等的法律地位,互相不能将自己的意志强加于对方,“互以直接独立的人相对待”,因此,国家不能作为公法主体介入合同关系。但契约自由原则的突破和普遍意志介入合同使国家参与合同关系成为可能和必要。一方面,国家作为社会普遍意志的代言人,通过立法、司法或行政管理的手段对私人间的合同进行规制,以保证合同当事人意志不与公共意志相违背;另一方面,国家(以政府为代表)可以与私人订立合同,直接实现社会普遍意志与个人意志的调和。因此,以确定权利和义务为目的的形式化的合同对当事人并无特殊要求,使合同主体超出民事主体的范围,成为公法主体实现其意志的法律手段。
4、合同客体的普遍化
民事主体的权利是个人化的权利,需要有明确化、个别化的界限,以便将其归于个人,因此民事合同的客体只能是“个别外在物,因为只有这种个别外在物才受当事人单纯任性的支配而被割让”。但如果仅将合同作为一种确定权利义务的形式,则合同的客体将不限于“个别外在物”,国家意志支配的物和其他利益,只要能够明确为一定的权利义务,都应该可以成为合同的客体,合同也不仅限于民法上债的合同,成为一般性的具有法律约束力的协议 。合同客体的普遍化对于环境法借鉴合同制度具有重要意义,可以解决环境资源的客体地位问题。
总之,合同的形式化减少了合同的实质要求,从而扩大了合同的适用范围,为其他法律部门建立合同制度开辟了通道。较之于民事合同,其它合同的共同特征是,丧失了绝对意思自治的合同本质,而成为确定当事人权利义务的形式。国家普遍意志及其具体要求不断向合同内部渗透,且合同中的非财产因素增加,引起国家的普遍意志和特殊意志对私人自由意志的否定 。
既然合同可以作为一种融合国家意志和个人意志的形式,那么环境资源的公共性和私人性矛盾在一定范围内应该可以借助合同制度加以解决,从而使环境法引入合同制度成为可能和必要。本文将环境法上的合同称为环境合同,并将其定义为:国家与个人以及个人与个人之间就环境资源使用权的确定和转移达成的协议。环境合同相对于民事合同来讲,是一种形式化的合同,是确定包括国家在内的各方当事人在环境资源使用中的权利义务的一种方式。

二、平衡权力与权利:环境合同的内核

民事合同的本质是个人意思自治。环境合同中个人意思自治受到了限制,加入了国家意志的干预因素,那么环境合同中国家意志和个人意志的关系是环境合同本质的问题。
我们认为,环境合同中国家意志和个人意志是互相协调的关系。一方面,国家意志在环境合同中处于基础性地位,对个人意志的限制需要通过确定国家意志的优先地位来实现,国家意志作用范围决定着个人意思自治领域的大小。但另一方面,国家意志又不能完全排斥个人意志在环境合同中发挥作用。环境合同中必须有个人意志发挥作用的空间,个人意志在某种程度上抗衡国家意志的同时,也要与国家意志相协调。国家的管理行为必须取得个人的自愿配合,才能最终达到保护环境的目的;个人意志也只有在一定程度上服从国家意志,牺牲自己的一部分自由,才能获得现实的环境权利。因此,环境合同的本质在于国家意志和个人意志的平衡。
1、国家意志和国家环境管理权
严格来讲,国家意志不同于社会公众意志。本文的讨论将国家作为与个人相对的主体,并将其作为公共利益的代表,因此将国家意志等同于社会公共意志、普遍意志。国家意志在环境合同中主要体现为国家环境管理权的行使。国家或政府在环境合同中取得具体权力(利)的基础是国家环境管理权,国家环境管理权的范围和界限也决定着国家意志在环境合同中的实现程度。因此,对环境合同中国家意志的讨论集中于国家环境管理权。
国家环境管理权是出于社会公共利益的需要,以环境资源的受托管理者或所有者的身份享有的对环境资源和环境公共事务进行管理的权力,其行使相对于个人有一定的优先效力,但并不是完全的意思先定 。从社会学角度看,国家环境管理权产生的基础是现代以来市民社会与政治国家融合,产生了所谓公共领域,客观上需要国家的公共管理职能和公共事务管理权,这不同于传统的国家统治职能和行政权。体现在环境保护领域,环境污染和破坏往往涉及一定范围内大多数人的利益,仅靠私人权利的对抗和制衡已无法全面解决问题,而传统行政权的强制性又不宜过多介入私人关系,由此产生国家环境管理职能和环境管理权。从环境伦理的角度,应该认为大自然有其自身的内在价值,这种价值是固有的、客观的,不能还原为人的主观偏好,与人是否参与评价无关。因而保护和促进具有内在价值的生态系统的完整和稳定是人类所负有的一项客观义务。“人们应当保护价值──生命、创造性、生物共同体──不管它们出现在什么地方 。”这项义务对于国家来说即履行环境保护职责,从而需要赋予其环境管理权;对于个人的环境保护义务,除了法律的直接规定外,法律无法明确规定的仍需由国家的具体行为来确定,而对个人课以环境义务的行为需要国家环境管理权作基础。因此,人类的环境保护义务是国家环境管理权的伦理基础。
国家环境管理权的范围和界限应该以其产生的基础为依据。首先,国家环境管理权存在的直接社会基础是保护公共性环境利益的需要,因此,公共性环境利益的界限以及应当保护的程度构成了国家环境管理权本身的限制。即国家环境管理权的行使应当是保护公共性环境利益所必需的,其范围和界限不能超出公共性环境利益的界限,应与环境资源的公共性特征相适应。对公共性环境利益的确定应考虑环境影响的范围和程度,影响范围大、程度深的通常应确认为公共性环境利益,可以由国家环境管理权介入进行保护。其次,国家环境管理权的范围和界限要与公民的环境保护义务相适应。国家环境管理权的行使通常直接导致公民承担相应的义务,这种义务不能超过公民在客观上应当承担的环境保护义务的范围。即从公民的环境权利和义务角度,国家环境管理权也应当有一个客观的界限,这构成国家环境管理权的外在限制。公民环境保护义务的确定,有赖于一定环境伦理和正义标准的明确,并受制于公众环境意识的强弱,但最基本的如环境责任原则、污染者负担原则已得到普遍的承认。最后,国家环境管理权要受到公民基本权利的制约。国家环境管理权和公民环境保护义务的目的都在于维护环境利益,在这一点上二者是统一的,仅仅是观察问题的角度不同。但环境利益特别是公共性环境利益可能与公民的私人利益存在冲突,国家环境管理权也可能与公民的基本权利存在正面冲突。法律必须在保护环境和维护公民的基本权利如财产权利等之间进行平衡,这在一定意义上是从维护公民基本权利的角度对国家环境管理权的范围和界限进行的限定,不能容许滥用国家环境管理权侵犯公民的基本权利。以上几个方面是相互联系的,对其综合考察才能在具体情况下确定国家环境管理权的界限。
国家环境管理权作为环境合同中国家意志发挥作用的体现,其界限也就决定了国家意志发挥作用的界限。这是国家意志作用的范围问题。
把国家环境管理权界定为对环境公共事务的管理权,一方面,它与行政权一样具有直接对人的效力,这也是它的公权属性;另一方面,它对环境事务的管理也是对环境资源的管理,作为一个整体的环境资源是国家环境管理权的客体,这也是国家环境管理权与行政权的区别所在。而且,国家环境管理权的目的,可以认为是保证整体的环境资源适于人类生存、生活和生产。从这个意义上讲,国家环境管理权首先是对环境资源这一客体的管理权,其次才是对相关的个人的管理权。因此,国家环境管理权,从对环境资源进行管理的角度考察,包括:(1)环境资源所有权。从环境资源的公共性出发,可以将环境资源界定为国家所有。在理论上,法律对财产的保护逐渐从以所有为中心转移到以利用为中心,环境资源的国家所有制并不否认私人利用权,反而更有利于环境资源的公共性与私人性的协调;实践上,我国将大部分自然资源规定为国家所有也未妨碍其充分利用。英美法上的公共信托理论将国家作为公共资源的受托人,也类似于一种名义上的所有人地位。国家环境资源所有权的行使主要是对环境资源整体状况的控制,例如将环境质量状况控制在一定水平等。(2)环境规划权。为了保证环境资源的有效利用和环境质量的良好状况,应当对环境资源及其利用从总体上进行规划,确定环境资源的用途和利用程度,这是国家进行环境管理的重要内容。(3)环境监督权。对于个人利用环境资源的行为,国家仍有必要进行监督,以保证个人环境权利不被滥用,符合环境保护的目的和总体要求。国家对个人环境权利的行使享有监督权。以上各项权力的行使,除了一些非强制性手段外,在具体到个人时,仍有可能使用强制手段。传统行政权的强制效力有时需与环境管理权相互配合,以达到保护环境的目的。
国家环境管理权的内容是环境合同中国家意志发挥作用的具体形式,国家通过对这些权利的行使,表明和实现其环境保护意图,并对个人环境权利的行使施加影响和限制。
2、个人意志和公民环境权
个人理性决定着个人会追求自身利益的最大化。在个人意思自治的范围内,这种倾向会得到自然的发挥。环境合同中个人的意思自治是有限的意思自治,其范围的外在表现就是公民环境权的界限。或者说,对环境合同中个人意志作用范围的分析,一定程度上可以通过对公民环境权的分析来实现。普遍意义上的公民环境权是环境合同中个人发挥主观能动性与国家讨价还价的基础。
环境权应该是公民的一项基本权利,是现代法治国家公民的人权 。这种权利的正当性是个人在环境事务中表达意志、主张权利的前提。环境合同中个人意志的表达正是基于公民环境权的存在。因此,确认公民环境权的基本人权和法律权利属性,为我们认识环境合同的本质提供了思路,即:既然国家环境管理权和公民环境权都是对环境资源的正当权利,那么二者必然产生冲突,协调就是必要的;环境合同为实现国家环境管理权和公民环境权的沟通和协调,就只能追求国家意志和个人意志的平衡和协调。
从理论上讲,公民环境权至少应当包括环境使用权、知情权、参与权和请求权 。环境合同制度中,公民使用环境资源的抽象权利是其签订环境合同、取得具体的环境资源使用权的基础。而个人通过环境合同取得环境资源使用权是其参与开发利用环境的管理过程以及环境保护制度实施过程的形式和结果,是参与权的行使和体现。公民的知情权和请求权不仅是其签订环境合同的保障,也是其具体的环境资源使用权最终实现的保障。
公民环境权的内容决定了环境合同中个人意志发挥作用的范围和程度,只有在其正当的权利范围内,个人才具有表达自己意志、获得环境利益的自由,超出这一范围,就是个人意志受到限制的领域。
3、国家环境管理权与公民环境权的沟通与协调
环境合同国家意志与个人意志平衡的本质,就是国家环境管理权与公民环境权的沟通和协调。环境资源公共性和私人性特征的并存,国家环境管理不能也不应该包办所有环境事务的本性,以及个人不能对环境资源享有绝对权利的客观限制,使这种沟通和协调成为必要和可能。在针对严重的法律问题而制定的规则和解决方案中,权力与权利不是相互对立和分割的,而是相互沟通和统一的,它们共存于可持续发展的目标和任务之下 。环境合同正是这样的一种制度安排,通过为国家和个人提供一种对话和协商的机制,利用合同这一“当事人之间法律”的形式,实现国家环境管理权与公民环境权的沟通和协调,国家意志和个人意志的平衡,这是环境合同的本质所在。
这种本质,体现在环境合同的具体制度中,应将国家意志作用的领域限制在环境资源的公共性所必需的范围内,尽量赋予个人较大的意思自治空间。特别是在国家意志和个人意志作用的中间地带,可以在原则上赋予个人自由权,再从保护环境的目的出发以管理或司法裁判手段监督和约束个人的不适当行为。理由是:第一,国家环境管理权即使不同于行政权,仍具有公权力的强制性特征,而对这种权力的滥用倾向较难约束。因此应从根本上严格限制其作用范围。第二,从利用的角度,环境资源要获得最有效(未必是经济上的有效)的利用,需要借助个人的自私倾向,在一定范围内以个人利益的最大化实现社会利益的最大化。第三,对个人行为的规范比较容易,在个人环境权利之上附加保护环境的原则性义务,一般就可以较好地实现对环境权利的约束,特别是在有适当的法律责任追究机制的情况下。

三、分配与消费:环境合同的主要类型

鉴于对环境合同的形式与实质的理解,我们可以从实现国家环境管理权与公民环境权的沟通与协调的角度对于环境合同的类型加以分析与把握。
分类对于环境合同制度的建立和实际操作具有重要意义。目前为止,环境保护的实践中对合同制度的利用并没有形成完整的体系。因此,这里讲的分类是基于对环境合同制度的构想所作的理论上的探索,仅依据环境合同的目的将环境合同分为国家与私人间的环境分配合同和私人与个私间的环境消费合同。而对于政府间的环境资源交易 ,不在本文的讨论范围。这里将抽象的政府作为国家的代表,不作进一步区分。
1、环境分配合同
本文将政府与私人之间就环境资源使用权的转移达成的协议称为环境分配合同,是环境合同的第一类型。“分配”一词代表了政府与私人之间关系的性质:即在政府对环境资源的总体数量和质量进行控制的前提下,将其在私人之间进行配置的过程。
有关国家对环境资源的分配有三个需注意的问题:一是环境分配合同并不是进行环境资源分配的唯一方式,甚至可以说不是主要方式,立法和行政划拨等手段也在环境资源的分配中占有重要地位。环境分配合同有其适用范围。二是环境资源的分配在很大程度上受政治运作过程的影响,这种影响应当通过国家立法的方式作用于环境分配合同,而不是直接作用于政府,以保持政府的中立性和公益目的。三是环境资源的分配要受到现有的环境资源使用状况的影响,环境分配合同的签订应考虑环境资源使用的历史状况。
环境分配合同中政府直接作为一方当事人与私人进行协商,是公共意志和私人意志的直接碰撞和沟通,可以直接实现国家的环境管理意图和个人获得环境资源使用权的目的。一方面,政府以其确定的环境资源总体控制目标为前提,将其逐一特定化,通过合同转移给私人。在环境资源使用权的具体内容和附加义务的确定上,政府具有一定的优先权,这也是其实现环境管理目的的保障。另一方面,私人从其自身利益出发,以法律对于公民环境权利的原则规定为前提,与政府讨价还价,明确自己对具体的环境资源的权利和附随的特定义务,从而获得可操作的、具体的环境权利。
环境分配合同仅是对环境资源的使用权从政府转移到私人这一过程中双方的权利义务进行明确的一种形式,具体的权利义务内容由双方根据具体情况商定。特别是环境资源使用权转移的有偿或无偿不能按通常观点看待,例如政府可以就一片林木开发权向私人收取费用,并附以再造林义务的约束;但很多情况下也可以采用“无偿”即不付费用但附加特定义务的形式实现环境资源使用权的转移;在特殊情况下,例如对特定生态旅游资源的转移,如果私人承担了太多的生态保护义务,则政府也可能给予一定的补偿。如此看来,政府和私人在环境分配合同中的权利和义务是在各自目的约束之下寻求平衡和一致的结果,虽然有客体转移的固定方向──从政府到私人,但并无确定的“买方”或“卖方”。
2、环境消费合同
本文将私人与私人之间就环境资源使用权的转移达成的协议称为环境消费合同,是环境合同的第二类型。
人类与自然界的关系,从某种意义上讲即是人类消费行为、消费方式与对自然的开发、利用或破坏的关系 。经济学意义上的消费是指人们对物质产品和非物质性消费品(服务)的消耗和利用 。消费分为生活消费和生产消费两种,对于消费可以有两种理解 :一是马克思政治经济学中的“消费”,它是作为社会经济活动──生产、消费、分配、交换中的一个环节出现的,这里的消费是指“直接与生产合一的消费,称作生产的消费” 。消费包括生产中的消费,包括人的能量和生产资料的“双重消费”。二是仅作为人类将生产出来的生活资料消耗的消费,这是马克思所说的“原来意义上的消费” 。
环境消费合同中的消费指广义的消费,包括生产消费和生活消费,即人类在生产或生活中使用和消耗环境资源的过程。环境消费合同就是私人将通过国家分配取得的环境资源使用权转移给他人,而由后者在其生产或生活中进行利用和消耗的合同。私人之间环境资源使用权的转移是有对价的,双方是有对等权利义务的平等关系,但要受到国家的监督和管理。值得注意的是,私人对其取得的环境资源使用权并不一定直接消耗,而可能不加利用,这可以理解为对环境资源其他价值的使用,是一种特殊的“消费”。
从环境法的角度,应该树立绿色消费观念。绿色消费是一种综合考虑环境影响、资源效率、消费者权利的现代消费模式,其目标是使产品在消费和回收处理过程中对环境与消费者的负影响最小,实现资源利用与生存环境的“代内公平”和“代际公平”,实现人类的可持续发展 。绿色消费从内容上来看,包括对绿色产品的消费以及物资的回收和利用、资源有效配置与利用、对生存环境与物种的保护等,其涵盖的范围扩展到了生产行为、消费行为的方方面面。对环境资源的绿色消费观念对于维护生存环境的可持续性至关重要,并且有利于实现私人利益与社会利益的协调和优化 。
在环境消费合同中,国家处于特殊的地位,在私人之间达成协议进行环境资源使用权的交易过程中,国家(政府)不是合同的当事人。但是,国家基于环境管理权要对环境消费合同进行监督和管理。特别是环境资源使用权的受让人在对受让的环境资源进行利用的过程中,将直接与政府产生法律关系,而且这种法律关系在很大程度上是基于出让人与国家(政府)之间的环境分配合同。在这个意义上,也可以将环境消费合同理解为环境分配合同主体的变更,受让人是对出让人权利义务的继受。总之,国家虽不是环境消费合同的当事人,但它仍将在其中扮演重要角色。
3、环境分配合同与环境消费合同的关系
在一定意义上讲,环境分配合同是对环境资源的初次分配,形成国家与环境资源使用权人之间进行交易的一级市场;环境消费合同是对环境资源的二次分配,形成私人之间就环境资源进行交易的二级市场。一级市场是一个不完备的市场形态,不可能存在自由的市场交易,但它却是二级市场自由交易的前提和基础 ;二级市场的自由交易有赖于一级市场的建立和完善 。或者可以说环境分配合同是环境消费合同的基础。
首先,环境分配合同决定着市场上可供交易的环境资源的数量。国家依据技术测量和估算的结果以及各种社会力量协调的结果,从总量上确定可供使用的环境资源的数量,如某项环境容量总额或一定范围内生态旅游资源总量等,并将其以一定形式在社会个体间进行分配。这个分配的数量就是可供交易的环境资源的总量。
其次,环境分配合同确定给私人的权利决定着环境资源使用权的实质方面。私人通过环境分配合同获得一定环境资源的使用权,但这种使用权是有限制或附加有义务的。环境分配合同确定的私人的权利和义务是对环境权利的具体化,在环境消费合同中,双方权利义务的确定只能以此为基础,而不能增加对环境资源的使用范围或者减少其附加义务。
因此,国家不仅可以在环境分配合同中直接对私人进行限制和约束,也可以通过环境分配合同实现对环境消费合同当事人权利的约束;但另一方面,这种限制或约束又不能完全排斥私人的意思自治,要在一定程度上反映个人意志。这样,在完整的环境合同制度内,国家所代表的公共意志与个人意志建立了一种沟通和协调的机制,从而使环境合同制度成为平衡环境资源的保护和利用中的国家意志和个人意志、协调环境资源的公共性和私人性的制度安排,成为实现环境法目的和价值的制度保障,成为环境资源使用权交易的制度依据。

四、主体与客体:环境合同的基本构架

1、环境合同的主体
主体特定化是合同制度的基本特征,环境合同也不例外。由于我们已进行了环境合同的类型化工作,在此基础上归纳环境合同的主体就相对清晰与容易。
(1)国家
国家作为一个整体,是一些特殊法律关系的主体。但在国家作为合同关系主体时,有一个特定化的问题。通常可以认为国家是社会公共利益的代表,因此,对于具有公共属性的环境资源,国家有管理的职权和职责。国家进行环境管理,可以通过多种手段,例如制订环境保护法律法规等。当国家通过合同形式将其环境管理意志加于具体的个人时,必须有明确的代表机构。通常,这种代表机构应是各级政府的专门环境保护机关或履行环保职责的其他机关,有时可能是中央或地方政府本身。本文对具体机关不加区分,将政府作为国家环境管理意志的代表。
政府在与个人签订环境合同时,须站在社会公众的立场,从公共利益出发,代表公共意志,与个人进行协商;并在维护公共利益所必要时,利用公权力的强制性,以公共意志限制私人意志,从而实现保护环境的目的。因此,政府在环境合同中的身份,一方面作为公共利益的代表,是管理者,其权力具有强制色彩;另一方面又须与个人平等协商,从维护公共利益出发允许个人自由表达意志,具有协商色彩。
(2)私人
除国家之外的法律关系主体通常可以概括为自然人、法人和其他组织。其中法人包括所谓公法法人即国家机关等。其他组织包括一些公共团体。在环境合同的框架内,暂不讨论国家机关、公共团体等主体,并将自然人、企业等组织统称为私人。当然,自然人和企业在环境保护中的地位是不同的,例如通常认为企业是环境的污染者而自然人是污染的受害者,但作为与国家相对应的环境合同主体,二者在私的利益主体本质上是一致的,因此,并不影响本文的分析。
作为环境合同主体的私人最本质特征是具有各自独立的利益,其行为的目的即使不全是、也主要是实现自己的利益。一方面,私人为了获得经济利益或物质享受而可能污染和破坏环境,处于污染者地位;另一方面,为了获得清洁、健康甚至是优美的生存和生活环境,或者为了获得可持续供应的生产资源,私人又反对环境污染和破坏,有环境保护的意愿。同时,按照法律关系主体的一般要求,作为环境合同主体的私人必须有权利能力、行为能力和责任能力 。其中权利能力有待法律的规定。在法律规定私人有某项环境权利时,环境合同的作用在于将该权利具体化,使其具有可操作性。例如环境使用权,如果法律承认企业有使用环境容量的权利,但很难直接规定其排放数量、种类、时间等,环境合同就是将其确定化的法律手段之一。行为能力对法人要以相应的权利能力为基础,对自然人还需要其正确表达自己意愿的能力。
私人在环境合同中的地位,其一是直接与政府签订合同,其二是与其他私人签订合同,但要受到国家的监督和管理。因此,在环境合同中私人的权利是受到一定程度的限制的,私人意志要服从公共意志,私人利益在不与公共利益冲突的范围内才受到保障。
2、环境合同的客体
在法学理论上,合同的客体应该指合同关系中主体的权利和义务所指向的对象。有学者认为,合同关系的客体是债务人所应为的行为 。但在哲学上,客体是相对主体而言的,是指处于主体之外,不依主体意识而转移的客观现象,是主体的认识和活动所作用的对象。在法学上,法律关系的客体,一方面,应具有哲学意义上的客体的一般属性,不依主体的意识为转移,具有客观性,是独立于人的意识之外并能为人的意识所感知和人的行为所支配的客观世界中的各种各样的现象;另一方面,法律关系客体又具有自己的特殊性,它能够满足主体的物质利益和精神需要,是满足权利人利益的各种各样的物质的和非物质的财富,它得到法律规范的确认和保护 。而且,法律关系客体的范围是受一定生产力发展水平和社会历史条件制约的,随着生产力的发展,许多原来不属于法律关系客体的社会财富变为客体,如清洁的空气、不受噪音污染的环境等 。因此,应将合同的客体界定为物质或非物质的财富,而不是债务人的交付行为。
据此,环境合同的客体可以界定为环境资源。但是,环境资源具有区别于民法上一般物的重要特征,即在很大程度上是不可分的,无法成为“个别外在物”,通常也无法实现实在的占有和支配。因此,环境合同所交易的对象往往是对环境资源的使用权,而不是环境资源的物质本体。但这不应是妨碍环境资源构成环境合同客体的理由。
环境资源成为法律关系客体的原因在于其稀缺性。因其稀缺才需要在人类社会内部进行分配,成为分配权利和义务的对象,从而成为法律关系客体。而在伦理上,人类对于环境资源进行利用和消费也是有合理基础的。“人类开发其环境,充分利用其资源,这并无过错。这是大自然对每一个物种提出的要求,人类也不例外。实然(人类必须消费其环境)变成了应然,人类应该消费其环境”。
在法学上,环境资源作为法律关系的客体必须可以确定化。上述对环境与资源的关系已有述及,作为一个整体的环境资源可以界定为影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体,是现在和将来可以提高人类福利的自然环境因素和条件 。环境资源作为一个整体,是国家进行宏观的环境管理的对象,国家从总体上限制对环境资源的使用,以维持生态系统的平衡以及自然界为人类社会提供物质和能量、消除和净化废物的能力,提供人类生存、生活和生产的客观物质基础。但在将环境资源作为环境合同的客体时,应该具有相当的确定性和具体性,以便作为合同交易的对象。环境资源的具体化或者说分割的形式有:
(1)生态性物。民法上作为物权之客体的物,须可为权利客体、须为有体、须为人力所能支配、须独立为一体、须能满足人们生活的需要 。环境资源的某些物质形态,例如一片林木、一个湖泊,也具有上述特征,并且在传统法律体系中也可以作为物权的客体而归私人所有,但这些物除了可以满足个人的利益需求外,还在很大程度上影响着生态环境,从而与公共利益有关。因此,在传统的民法物权概念之上,加以环境保护目的的国家限制,界定为环境法意义上的权利,更利于物的效用的发挥。已有学者提出了资源物权的概念 。在此,将这种既具有民法上物权客体特征、又具有重要生态价值的物,称为生态性物。它除了由法律以某种形式加以限制后直接将其确定给私人外,还可以通过环境合同的方式转让。例如对于一片森林的开发利用,可由政府与私人签订合同,明确政府的管理范围、私人的开发利用权限和再造林义务,既可达到国家的环境管理目的,又可使私人的环境资源利用权得到落实。在国家的监督和管理之下,私人之间也可就已经取得的森林开发利用权或再造林义务进行转让。森林开发权的转让早有实践,同时国际上也产生了可交易的再造林信用制度。
第二,环境容量。环境容量是环境资源生态价值的表现,可以界定为环境在正常的平衡过程中所能吸收净化的废物的数量。这种环境的自净能力是生态系统的固有功能,但环境的自净能力是有限的,过量的废物会将其破坏。环境容量的确定一方面具有技术性,与环境的自净能力有关,应根据各种技术测量和预测的结果进行估算,另一方面又与人们的忍受限度相关,人们可以容忍的较差的环境状况具有较高的环境容量,即可以排放较多的废物。环境容量是可以量化的。这样,作为整体的环境容量就可以经过技术化后“分割”后确定给私人,形成环境容量的使用权,也就是可以在合法取得的环境容量范围内排放一定数量、一定性质的污染物。国家确定了总的环境容量后,就可以通过合同等形式将其转让给私人,实现在国家控制之下的私人的环境使用权;私人对其依法取得的环境容量也可在国家监督下进行转让,实现环境容量交易。因此,环境容量可以成为为环境合同的客体。
第三,生态资源。缪尔曾说:“只要处于荒野状态,大地风景都是美的 。”大自然除了具有经济等价值外,还具有消遣价值、塑造性格的价值和宗教价值等 。正是这些非经济价值的存在,使得对环境资源的纯经济利用的合理性受到了质疑。人们对环境资源的非经济利用从来没有停止过,到自然风景区旅游、欣赏优美风景、感受大自然的神奇和奥妙都是利用生态价值的形式,只是这种利用在经济发展至上的社会被淹没在发展经济的狂潮之下,很难进入主流思想的视野。当人们的非经济需要显得日益重要时,将一定环境资源限制在经济开发的范围之外,作为一种纯粹的生态旅游资源单独加以保护,作为人们感受自然之地,在一定程度上实现对环境的非经济利用,也是保护公民环境权的重要方面。
生态旅游资源意指以非经济利用为目的的一定范围内的环境资源,例如特定的自然风景区等。生态旅游资源的利用需要国家依据社会的总体需要和特定地区的自然地理条件,划定特定的区域,以合理方式允许人们进入参观、欣赏自然风景,实现公民环境权利。环境合同可以在这个过程中发挥作用:国家与特定私人就某一地区范围的生态旅游资源的管理、保护和合理利用达成协议,确定双方权利(力)和义务;该私人再与社会大众就进入该地区旅游签订合同,约定权利义务。这样就可以实现国家对生态旅游资源的管理和公民对生态旅游资源的合理利用。因此,特定范围的生态旅游资源可以作为环境合同的客体。
以上是从环境资源作为环境合同客体所需要的特定性方面作的论述。从国家环境管理的角度,从宏观上对上述环境资源进行管理也是可能的,例如,对生态性物可以通过明确其范围、确定其附加义务、限制权利的范围,对环境容量可以先确定总量、再进行量的分割,对生态旅游资源可以控制其地区范围,明确保护的数量和质量、确定个人使用的限度等。当然,这些环境管理的目的除了作为环境合同的内容在合同中进行规定外,还要有其他手段的运用。
总之,环境合同的客体,就国家环境管理目的而言,涉及整体的环境资源;而就单个的环境合同而言,则是特定化的生态性物、环境容量或生态旅游资源。
民事合同的客体通常是能够由主体直接控制和占有的,同此合同交易伴随着物的交付,但近代民法物权已经由以物的所有为中心向以物的利用为中心转化,越来越重视对物的使用权。环境资源的特殊性使得很多情况下“交付”环境资源是不可能的,而且环境资源的公共性也使“所有”的概念很难适用于个人主体,因此,个人获得的往往仅是环境资源的使用权。例如,将一定的环境容量分配给个人,那么讲个人获得了该环境容量或者说该环境容量的使用权并无实质区别,他并不能实际占有该环境容量。在环境合同中,作为交易客体的环境资源也表现为环境资源的使用权,而且在实践中往往将其称为环境资源使用权合同。

五、环境合同的订立与履行

1、环境合同的订立与生效
合同的签订和成立都属于合同的形式方面,对于作为形式化合同的环境合同,应当适用合同签定和成立的一般规定。环境合同的签订也应该经过要约和承诺,有一个当事人互相沟通的过程,只是在环境分配合同中,国家环境管理权的公权力属性要求相应的监督机制,因此环境分配合同的签订应当经过招标等公开程序。环境合同的成立,则应当符合一定的形式要件。环境合同中双方当事人的自由意志都受到一定的约束,环境合同在一定意义上讲是这种约束的表现形式,离开书面形式探求双方当事人“真实意思”没有意义。因此,书面形式应当是环境合同的成立要件。
在民事合同理论中,合同的生效具有与合同成立不同的意义,主要源于国家在合同生效中所具有强制评价者地位。但在环境合同中,国家以两种身份出现。因此,应分别考察。一方面,国家(政府)是环境合同的当事人,作为当事人所代表的国家意志是在环境合同特定情况下的具体的国家意志,它在对个人意志进行限制的同时,要与个人意志达成一致;在这个层面上,双方的意志都有自由意志的属性,其合意的达成导致合同的成立。另一方面,国家作为社会秩序的最终维护者,还应当从超脱于环境合同之外的身份对其进行再次评价,以确定环境合同中环境管理权和公民环境权的行使是否正当,从而对其进行肯定或否定的评价,最后确认合同的效力。尽管由于我们没有具体区分国家的不同代表者,以至于使这一分析显得有些模糊,但是,如果真正从本质上考虑问题,便可以发现区别并没有我们想象的那么大。
环境合同的具体生效要件应当包括:一是当事人的行为能力。法人的行为能力与其权利能力相适应,因此,政府代表国家签订环境合同的行为能力应当以其相应的职权为基础,否则不能签订环境合同。具有环境权利但没有相应行为能力的自然人可以通过代理签订环境合同,如生态旅游合同等。需要注意的人,某些环境权利并不天然地赋予每一个人,因此,不管法人还是自然人,除了代理的情况外,签订环境合同都必须以相应的环境权利为基础。例如,通过环境分配合同从国家受让生态旅游资源的使用权,就必须具有开发、维护这些资源的能力,因此,只能对符合一定条件的个人授予生态旅游资源开发权,具有该项权利能力的人才有签订环境合同的行为能力。二是意思表示的真实性。环境合同中当事人虽不具有完全的意思自由,但环境合同的生效仍须是双方当事人公正协商的结果,存在欺诈胁迫等意思表示不真实的合同无效或效力待定。特别重要的是,环境合同中国家的意思表示必须符合公共利益的目标。三是合同内容的合法性。合同的合法性,简而言之,即指合同符合一国现行法律的规定,或不与有关国家现行的法律相抵触 。因恶意串通、损害他人利益的合同、以合法形式掩盖非法目的、损害社会公共利益的合同以及违反法律、行政法规的强制性规定的合同等违法合同无效。环境合同内容的合法性具有重要意义,特别是环境合同可能关系到第三人利益或公共利益,因此对其内容在一定程度上公开以确定其合法性是必要的。四是特殊的生效要件,如合同所附条件的成就或期限的到来等。
2、环境合同的履行
作为确定双方当事人权利义务的法律形式,环境合同应该得到确实、适当的履行。但应注意如下问题:
一是国家在环境合同的履行中具有优势地位。环境合同为了实现社会公益目标,需要对个人的意思自治进行限制,因此,在环境合同的履行中仍应赋予国家一定的优先权。当然,优先权的限度应在有利于合同目的的范围之内。环境合同的变更和解除实际上是其履行的特殊情况,国家仍应具有一定的主动权。
二是环境合同对合同相对性的突破。合同的相对性原则是基于合同自由和意思自治这两个近代合同法上的原则而存在的 ,现代民事合同已对其有所突破。环境合同中强烈的社会公益性因素,使合同相对性原则显得不合时宜。一方面,环境合同的履行应当考虑社会公众和个别第三人的利益,确认合同当事人对第三人的义务,保证第三人利益不因环境合同而受到损害。例如,排污权分配合同中,即使是合理确定的排污权的行使仍可能给附近居民带来直接的损害,对这种损害不能依合同相对性原则拒绝承担责任。另一方面,国家对环境消费合同有具体的监督权。除了国家立法对环境消费合同的一般规制外,为保证社会公益不被个人追求私利的目标损害,政府仍应对环境消费合同的履行进行具体的监督,即作为合同外的第三人享有对合同的监督权。
3、环境合同的解释
环境合同的解释大体上可以遵循合同解释的一般原则和方法,但应当突出环境合同目的在合同解释中的重要地位。环境合同的目的在于充分保护和合理利用环境资源,这一目的构成对环境合同中当事人意志和行为的根本限制,其基本权利义务的确定要符合该目的,环境合同的解释也应以目的解释为主。
依符合合同目的原则解释,要求在某一合同用语表述的意思与合同目的相反时,应当通过解释更正合同用语;当合同内容暖昧不明或互相矛盾时,应当在确认每一合同用语或条款都有效用的前提下,尽可能通过解释的方式予以统一和协调,使之符合合同目的;当合同文句有不同意思时,应按照符合合同目的的含义解释,摒弃有悖于合同目的的含义 。这也适用于环境合同。
环境合同解释的另一个特殊问题是作为合同主体或合同监督管理者的政府的解释权。出于环境合同中政府权力优先性同样的理由,与民事合同中当事人一方对合同的解释不能直接对对方当事人发生效力不同,政府对环境合同所作的单方面解释应当对个人有一定的直接约束效力。
4、环境合同责任
违反环境合同也应当承担法律责任,但它与民事合同上的违约责任又有区别:第一,损害赔偿方式的局限。民事合同多以获取经济利益为目标,因此损害赔偿主要是金钱赔偿,这不仅是一种方便易行的赔偿方式,也与当事人获利的最终目的没有根本冲突。但环境合同除追求经济利益外,很多情况下以获得环境利益为目标,一旦其权利受到损害,不仅经济赔偿无法完全弥补,也很难有其他合适的赔偿方式。第二,实际履行的局限。环境资源要素的技术性、复杂性决定了其多变性,极易使实际履行变得不可能或不符合合同的目的。而且国家在环境合同中解除合同的优先权也限制了实际履行原则的适用。第三,替代履行方式的运用。为达到环境合同的目的,有时替代履行也许更加方便和适当。第四,行政性责任。由于环境合同中涉及了部分公权力因素,公权力行使不当可能导致行政性责任的产生。
5、环境合同的争议解决
环境合同争议的解决应立足于环境合同争议的特点:
首先,环境合同中虽有国家公权力的因素,但这种公权力的强制力是有限的,很多时候并不能将自己的意志强加给对方。所以解决行政合同争议的行政复议程序或行政诉讼程序并不能适用于环境合同,因为“现行行政复议制度是基于对权力支配关系的行政行为的控制的需要而建立起来的单向性救济结构” ,无法适应环境合同的双方合意性。行政诉讼也存在同样问题。
其次,环境合同中双方当事人的不平等性或国家意志干预性使其很难适用平等主体之间基于意思自治而建立的民事合同的争议解决机制。
尽管合同争议解决的常规方法可以有仲裁、诉讼等多种途径,但仲裁制度很难达到环境合同争议解决所要求的权威性和公正性。一方面,民间仲裁不宜对环境合同中体现的国家意志进行约束。另一方面,对政府参与的行政仲裁制度,在政府本身是环境合同一方当事人的情况下,很难做到公正。
因此,环境合同争议解决应以诉讼为唯一救济途径,通过司法权威确保对争议的公正处理。一方面,基于环境合同双方权力(利)的直接对物性,其关系更近似于平权关系,因此应以民事诉讼制度为基础设计专门的环境合同诉讼制度,或者是在民事诉讼制度之外,附加若干特别规定。另一方面,环境合同中国家优势地位应在诉讼制度中适当反映。例如,国家可以直接行使其优先权力,而不是提起诉讼来达到一定目的。但对于双方无法解决的争议,双方都有权提起诉讼,在双方对抗的基础上,由法院考虑环境保护目的和国家的优先权之后作出裁决。

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