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宪政与法治视角下的中国农村税费改革


发布时间:2006年8月28日 翟继光 点击次数:2452

 

    中国农村税费改革是当前中国的一个热点问题,也是一个重要的理论和实践问题,实践的探索已经开展了很多年,也取得了一些可喜的成果,理论的研究更是一个历史的话题,可以说从新中国成立以来几乎就没有停止过,而立法和国家最高政策的改革方案也已经推出。在研究中国农村税费改革之前,仅仅上述实践、理论和立法就已经足够一个人研究几年的了。因此,在研究这一问题之间,首先要回答的问题就是我们应该如何研究这一问题,应当从什么视角入手,从这一视角如何研究,这种研究对于中国目前农村的税费改革有什么贡献?本文试图从宪政和法治的角度来窥探一下中国农村税费改革问题,本文的目的仅仅在于“窥探”这一问题,而不在于“解决”这一问题,甚至这一视角是否是窥探这一问题的适当方法都是在展开论文之间需要存疑的。

一、为什么要从宪政与法治的视野研究中国农村税费改革?

    中国农村税费改革不是一个可以简单归入某一类的改革,它不是一个简单的经济问题,也不是一个简单的政治问题,而是一个中国当前的问题。问题的复杂性当然需要多视角的研究和窥探。历史学、政治学、社会学、法学、人类学、经济学,甚至哲学、自然科学、工程科学都需要展开各自视角下的研究。从目前研究现状来看,对策性研究和经济学研究是研究这一问题的主要视角,包括法学界在内的其他学界对这一问题的研究不是很多。[1]这种研究现状在某种程度上限制了观察这一问题的视角,从而也就限制了我们对这一问题的观点的正确性以及我们所提出对策的可行性。这在某种程度上也反映了一部分人仅仅把中国农村税费改革看成一个经济问题,这就相当危险了,前面已经指出,这是一个“中国”的问题,外国没有这样的问题,一个“当前”的问题,不解决这一问题,中国就很难发展,一个“问题”,而不是经济问题或者政治问题,即不要把它的性质予以限制,因为这种限制往往是主观的、人为的。因此,法学的角度是不可缺少的,缺少它,不是对这个问题的研究是否完整的问题,而是能不能真正看清楚这个问题的问题。当然,法学的研究并不等于宪政和法治的视角,但法学的研究是一种制度的研究、一种规则的研究,[2]而宪政和法治无论在法学之内,还是在法学之外,都无疑是一种最重要的制度和规则,因此,法学研究这一问题必须首先从宪政和法治的视角入手。

    宪政和法治即使不是当前中国比农村税费改革更热的问题,也是一个旗鼓相当的问题。[3]中国共产党最重要的会议总是离不开宪政和法治的主题,而全国人大作为中国宪政和法治建设的核心更是不遗余力地将宪政和法治提到议事日程。中国离宪政的实现还有很长的路,但中国社会大众最关心的问题最终都上升到宪法的高度,而且只有上升到这一高度才能令很多人感到放心。法治已经逐渐成为我们解决很多问题的必经之路了,虽然,很多人上没有真正领悟法治的真谛,虽然我们里法治还很远,但作为一个理想和目标,很少有人会反对。因此,如果说中国当前的社会热点问题是什么,除了农村税费改革就应属宪政和法治建设了。两个“门当户对”的热点问题没有理由不引起我们的关注,也没有理由不去研究二者之间的相互影响。

    综上两个方面,我认为宪政和法治是窥探中国农村税费改革的一个很有价值的视角,但请注意,这仅仅是“一个”视角,而不是唯一的,或者主要的、正确的视角。这仅仅是一个“视角”,而不是解决方法。当然,从这一视角入手有很大风险,而且有可能以偏概全,但是,任何人都只能从一个方向入手,判断可能是错误的,但只要能引起讨论和反省,引发我们去关注这一问题和解决这一问题,就是有价值的。[4]

二、在宪政与法治的视野下,中国农村税费改革存在哪些值得研究的问题?

    研究问题首先要发现问题,而问题有真有假,有正确有错误。有些论文解决了它所提出的问题,令人钦佩,但不幸的是,它提出的是一个错误的问题。[5]为避免在研究中提出假问题和错误的问题,就必须研究问题的提出。

    宪政与法治本身就是一个问题,本文的目的不在于回答这些问题,而且本文要以这些问题的某些结论作为出发点,对此,本文必须存疑。宪政与法治最根本的特点在于宪法(法律)至上、保护人民权利和控制政府权力。[6]因此,在宪政和法治视角下研究中国农村税费改革就是在宪法(法律)至上、保护人民权利和控制政府权力的原则下进行研究。

    在宪法(法律)至上原则下,我们所要关注的首要问题是中国目前农村的税费改革是否符合宪法(法律)至上的原则,这个问题实际上涉及到我们如何建设宪政和法治,如何解决中国目前的问题。其次,我们所要关注的问题是农村税费改革为什么符合或者不符合宪法(法律)至上的原则,其背后所蕴含的更一般的法理或者哲理是什么。再次,我们所要关注的问题就是农村税费改革应不应当符合宪法(法律)至上的原则,如何符合宪法(法律)至上的原则。由此甚至还可以提出中国目前要不要进行税费改革,要不要实行宪政和法治的问题。由于这两个问题目前已经不存在疑问,而且它们是本文研究的出发点,因此,在本文的范围内,不存在这两个问题。

    在保护人民权利原则下,我们所要关注的首要问题是农村税费改革是否是为了保护人民权利,这个问题实际上涉及到发动税费改革的原动力。其次,我们所要关注的就是农村税费改革是否有利于保护人民权利,特别是从长远的和制度的角度来看。这个问题看来不成问题,因为农村税费改革显然有助于减轻农民负担,对农民有利,但对农民有利并不等于保护人民权利,一时有利也并不等于长远有利。

    在控制政府权力原则下,我们所要关注的首要问题是农村税费改革本身是否有利于控制政府权力,这个问题间接涉及到我国的政治体制改革问题。其次,我们所要关注的就是进行类似农村税费改革的改革应当控制政府权力还是应当扩大政府权力,控制了政府权力还能否进行农村税费改革。这一问题推广开来就是转型国家中政府权力的界限问题以及宪政和法治的控制政府权力的原则是否具有普适性的问题。当然,后面的问题超出了本文的讨论范围。

    从上述各种问题中我们还可以得出关于宪政与法治的一些一般命题,如宪政和法治的经济基础问题等。

三、如何从宪政和法治的视野研究中国的农村税费改革?

    问题提出来了,就需要根据问题提出研究的方法。对于方法的研究在法学界已经成为一股浪潮,也成为一种标榜学术层次和理论深度的符号。[7]本文无意于抽象探讨研究方法问题,只是想针对上文所提出的主要问题探讨一点研究的思路与线索,限于篇幅,本文的分析必然是点到为止。
    关于宪法(法律)至上原则,一个基本的研究方法就是规范分析法,也就是分析实证法学派的基本方法,到宪法中找一找就可以知道我国农村税费改革是否有宪法(法律)依据,以及是否违反了宪法(法律)的相关规定。从宪法的角度来看,农村税费改革暴露出很多宪法规范缺失的问题,即宪法没有关于税费改革问题的直接规定。宪法的相关规定既可以成为推进税费改革的依据,也可以成为否定税费改革的依据,比如《宪法》第13条规定:“公民的合法的私有财产不受侵犯。”这一条可以解释为各级地方政府不得任意征收各种费用而侵犯农民的私有财产权。但另一方面,也可以解释为在有相关依据的情况下,征收各种费用不属于“侵犯”,而属于农民履行义务。从法律的角度来看,农村税费改革显然违反了相关法律的规定,比如1958年6月3日全国人大常委会颁布的《中华人民共和国农业税条例》明确规定了农民缴纳农业税的义务,但现行农村税费改革却逐渐降低农业税率,并计划在五年内取消。农村税费改革在很多方面都违反了现行法律的规定,但是却迎来了绝大多数人的欢迎和支持,而且很少有人公开发表税费改革违法的言论,这就是一个很值得研究的问题。发展中国家的改革是否一定要以“良性违法”或者“良性违宪”为代价?为什么不能通过修改法律或者至少由最高立法机关通过决定的方式来推行改革?[8]法治发达国家进行改革也是采取和我们相同的方式吗?[9]

    由农村税费改革中凸现出来的宪法问题也可以很好地展开关于宪法特点以及如何实现宪政的研究,比如,宪法的抽象性导致了宪法本身往往无法直接实施,必须依赖于具体的立法,而具体立法由此就享有了解释甚至是修改宪法的权力,在没有相关制度对立法权[10]进行限制的时候,违宪的立法也是具有法律效力的。这样,宪政必须解决的问题就是如何把国家权力纳入宪法之下,如果对权力的滥用进行限制和纠正。[11]当然,这些问题已经超出本文的研究范围。

    关于保护人民权利原理,农村税费改革的确是为了减轻农民负担,也的确在事实上减轻了农民的负担,但是,这种减轻负担的利益并不等于加强了对农民权利的保护。权利是法律主体所享有的在法律上可以为一定行为以及不为一定行为或者请求他人为一定行为或者不为一定行为的力。也就是,可以主张其一定利益的力。[12]关键在于“自己”、“主张”一种“力”。农村税费改革虽然给农民带来了利益,但这并不是农民自己主张的,也并不体现农民的力。[13]而是国家的一种“恩赐”。既然是恩赐,那么,恩赐者想恩赐就恩赐,不想恩赐了就可以不恩赐,而且,恩赐多少,什么时候恩赐往往都不取决于被恩赐者的愿望。这种观念和做法本身就是封建社会人治方式的体现,封建社会多少帝王将相曾颁布减税的法令而恩赐于天下,与今天何其相似。这种非权利的恩赐观念最严重的后果就是,农民反抗力强大的时候就恩赐一些利益,安抚民心,而一旦农民的势头过去,则又开始外甥打灯笼——照旧(舅)。如此反复已经成为中国历史的一大规律,明清时期的思想家黄宗羲曾精辟地将其称之为“积累莫返之害”,后人总结为著名的“黄宗羲定律”。这一定律在我国农村税费改革中也充分体现出来,农村税费改革刚刚推行一段时间并且初显成效的时候,很多地方的“三乱”又如雨后春笋般凸现出来,而且大有“野火烧不尽,春风吹又生”之势。[14]

    可见,仅仅从恩赐的方式来推进农民税费改革并不是保护农民权利,更不能更好地保护农民权利,由于这种运动式恩赐一而再地在农村推进,不仅没有培养和提高农民的权利意识,反而进一步增强了农民的恩赐意识。使得农民不会用法律武器来维护自己的权利,而习惯于通过上访、集会、静坐、闹事甚至武力抵抗的方式。这种方式无论对于农民,还是对于政府,都没有好处。另一方面,我们也应该想到,或许政府本身就在有意强化这种恩赐意识,而且也在自觉不自觉地强化领导人和普通大众的领袖意识,形象工程、微服私访、领导指示等等我们最常见的事例一次次不断向我们灌输这些思想。国家不立法,不赋予农民权利,司法机关也不保护农民权利,农民如何强化权利意识,如何通过法律途径寻求救济?就目前状况来看,农民不通过法律途径寻求救济反而是一种理性的选择。摆在我们面前的就是是否要加强对农民(我国人民的主要部分)权利的保护,如何加强对农民权利的保护?如果继续按照这种恩赐式、运动式的思路增进农民利益,一方面,不可能真正解决农民利益问题,因为农民的利益只有农民最清楚,慈父般的关怀不过是神话而已[15];另一方面,可能会进一步削弱农民的权利观念和法律意识,法治建设遥遥无期是不用说了,就是社会稳定能否维持也会成为一个难以预料的问题。

    关于控制政府权力原则,首先需要阐明这里的“控制”不等于“限制”,而是一种规范,需要限制的就限制,而需要扩大的就应当扩大,但在扩大的同时应当予以规范,防止政府权力失范。农村税费改革本身没有明确的法律依据,甚至其本身的许多做法也都是违反相关法律规定的,农村税费改革之所以能够发动并且成为建国后中国农村的第三次“革命”无疑应当归功于中国政府的权力。农村税费改革所取得的成就不是法律的成就,而是权力的成就。农村税费改革实际上是政府权力在农村的一次扩张、一次试验,税费改革的每一步无不以政府权力作为后盾。农村税费改革体现了政府权力的扩张,这是一个事实。而且,中国当前和以后的很多重大改革仍然需要强大的政府权力作为推动力。这就给我们提出了一个深刻的问题:中国建设社会主义市场经济是否就是削弱政府权力,或者政府权力从众多市场中退出来?宪政和法治是否等于限制政府权力?当然,这些问题已经超出了本文讨论的范围。

    从上述问题中,我们还可以得出宪政和法治必须以一定的经济发展为基础的结论。我们所向往的西方的宪政和法治也不过是最近几十年的事情,[16]而中国目前农村的状况显然无法与几十年前(主要就是二十世纪八十年代前后)的美、英、法等发达国家相比,中国农村所要完成的首要问题是解决温饱和小康的问题,然后是现代化问题,而宪政和法治实际是现代化以后的事情。所以,就中国目前的农村而言,谈论宪政和法治可能是为时过早,税费改革所体现的种种不符合西方宪政和民主的地方可能都是符合中国现实国情的。更进一步,中国宪政和法治可能也要分几步走,可能也要“一国两制”。

四、小结:这一视角的贡献在哪里?

    本文试图从宪政和法治的视角对中国目前正在进行的农村税费改革进行初步的分析,主要是提出了一些问题,而并没有解决问题。今天的法学研究,学者喜欢追问一句“什么是你的贡献”?[17]我认为,这一视角的贡献在于从当前中国的一个热点问题的视角分析另外一个热点问题,而这两个热点问题所追求的目标及其所采取的方式在某种意义上是冲突的,至少是不那么协调的,从制度与规则的角度来看,目前为农民谋利益的税费改革反而削弱了对农民权利的保护。从这些冲突中我们还可以对于宪政和法治与经济基础的关系以及我国宪政和法制建设的战略部署问题提出一点不是完全没有道理的观点。当然,这些问题不是学者所能解决的,也不是学者所应当解决的,学者所能做的只能是指出这些问题。指出这些问题可能并不会带来什么现实的收益,而且可能会遭到一些人的抵制,甚至是反对,但是,对于学者而言,必须说出来,因为,正如马克思所说:“我说出来,就拯救了自己的灵魂。”

注释:
[1]笔者以“农村税费改革”为检索词,以“题名”为检索项,检索了中国期刊网(http://www.sy.cnki.net/)的“中国期刊全文数据库”(本数据库搜集的数据自1994年开始),共检索到1734篇文章(检索时间为2005年2月21日)。其中绝大多数文章刊登在经济类期刊上,极少数在政治类、法学类期刊上。当然,文章刊登的期刊性质并不能代表文章的性质,但认为这些文章大多数属于经济类文章应该不会有问题。
[2]苏力.也许正在发生——转型中国的法学[M].北京:法律出版社,2004. 121.
[3]笔者以“宪政”为检索词,进行和前面相同的检索,共检索到790篇文章,以“法治”为检索词,进行和前面相同的检索,共检索到18464篇文章(检索时间为2005年2月21日)。
[4]苏力.也许正在发生——转型中国的法学[M].北京:法律出版社,2004. 125.
[5]斯蒂格勒.知识分子与市场[M].何宝玉. 北京:首都经济贸易大学出版社,2001. 40.
[6][朱福惠.宪法至上 法治之本[M]. 北京:法律出版社,2000. 44、98;韩大元.亚洲立宪主义研究[M].北京:中国人民公安大学出版社,1996. 9.
[7] “能做研究的都做着科研;那些不能做科研的就胡扯其方法论。”萨缪尔森.我的人生哲学:政策信条和工作方式[A].[美]迈克尔•曾伯格.经济学大师的人生哲学[C].侯玲、欧阳俊、王荣军.北京:商务印书馆,2001. 334.
[8]目前中国农村税费改革的相关法律文件都是由国务院、财政部和国家税务总局下发的,全国人大及其常委会没有对这一问题做出任何决定或者决议。全国人大通过的《政府工作报告》能否算作法律文件是值得探讨的,目前很少有学者认为《政府工作报告》是具有具有法律效力的文件。
[9]美国宪法已经有200多年历史了,在此期间,美国发生了巨大的变化,重大的社会改革也发生了很多次,但美国的各种改革都非常小心,避免通过“良性违宪”的方式来推进,比如,美国宪法第一条第九款规定:“除非按本宪法所规定的人口调查或统计之比例,不得征收任何人口税或其他直接税。”1862年美国国会开征所得税,就引起了国内的混乱,1894年修改所得税法,虽然限制了所得税的范围,但仍然被联邦最高法院宣布违宪而无效,从此美国没有开征所得税。1913年国会通过第16条宪法修正案,取消这一限制,才正式开征所得税。参见刘剑文. 所得税法[M].北京:北京大学出版社,1999. 20—21.
[10]立法权并不等于立法机关,行政机关往往享有大量的立法权,特别是在当代社会。行政机关的立法违宪是最大量发生的现象。
[11]参见[日]美浓部达吉.宪法学原理[M].欧宗祐、何作霖. 北京:中国政法大学出版社,2003. 430.
[12]参见[日]美浓部达吉.宪法学原理[M].欧宗祐、何作霖. 北京:中国政法大学出版社,2003. 68.
[13]当然,我国之所以开展农村税费改革与农民的努力和争取是分不开的,在某种意义上也体现了农民的“力”,但这是一种事实上的力,而不是法律上的“力”。事实上,农民的很多努力,甚至是反抗都是违法的,至少是不完全合法的行为。参见陈桂棣、春桃.中国农民调查[M].北京:人民文学出版社,2004. 57—81.“抗税事件始末”。本书描写了很多农民努力和反抗的事实。
[14]具体材料可以参见陈桂棣、春桃.中国农民调查[M].北京:人民文学出版社,2004. 437页以后,“小岗村的忧虑”。
[15]很多学者和实务部门的领导实际上已经看出,农民要的并不是每年减轻几十元,甚至几百元的负担,而是一种平等主体的地位和享受相同权利的资格。农村税费改革即使把农业税和农业特产税全部免了,就能解决农民负担问题?就能实现农民权利?
[16]注意,是我们所“向往”的宪政和法治,而不是简单的宪政和法治,如果西方发达国家正在进行第三次世界大战,或者正处于经济大危机之中,我们对于宪政和法治的预期和评价就会大打折扣,甚至我们是否还会提出“建设法治国家”的目标都是一个问题。近些年,日本经济不景气,我们对日本各项制度的评价已经不像以前那样大家赞赏。俄罗斯改革后,如果一直蒸蒸日上并且超越了美国的经济实力,那么,俄罗斯的各项制度,虽然不一定是宪政和法治,但是也难保不成为我们的建设目标。
[17]这一问句选自苏力为《法治及其本土资源》(中国政法大学出版社1996年版)所作的自序——“什么是你的贡献?”

原载于《财税法论丛》第6卷,法律出版社2004年版

作者简介:翟继光,法学博士(北京大学),中国政法大学民商经济法学院讲师。 

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责任编辑:熊伟

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