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宏观调控法的周期变易


发布时间:2004年11月4日 张守文 点击次数:3032

如同寒暑易节,四时变化,世上诸事往往都有兴衰沉浮的周期变易,以昭示“辩证” 的铁律。尽管现时的许多著述都一再声称,法学的任务是研究法律的产生和发展规律, 但对于相关的研究,特别是对于法的周期性规律的揭示,却甚为薄弱。这也许是因为认 识规律不仅困难,且具有一定的“公共物品”属性,即发现规律难度大、风险高,而收 益却相对较小。因此,对于较为“世俗”的法律,许多善于进行“理性计算”的法学家 都认为,与其劳心费神地去探寻难觅的规律,还不若对较为实用的现行规范进行注释研 究。(注:这并非否定注释的必要性和重要性,也并非否定法学家在制度形成和完善方 面的重要作用,而只是想说明法学家决不能都去做一样的工作,而也应去做一些“费力 ”但未必“讨好”的基础性的、具有公益性的研究,因为后者同样是法学家的天职。) 职此之故,对于法律是否存在“周期变易规律”等问题,自然易被普遍忽视或漠视。( 注:对于“法律变化”之类的问题。梅因、涂尔干、帕森斯、塞尔兹尼克等都曾在宏观 或微观层面上进行过讨论,其观点被总括为“法律演变理论”。由于其讨论主要限于传 统的法律,且思考的角度也不同,因而对于周期变易规律未有明确揭示。参见弗里德曼 :《法律制度:从社会科学角度观察》,李琼英等译,中国政法大学出版社1994年版, 页327以下。)

    上述问题在经济法领域同样存在。事实上,宏观调控法的周期变易问题,一直未能得 到广泛关注。对于宏观调控法的变易性,人们已有所察觉;但对于这种变易是否存在周 期性或规律性,则缺少探讨。由于宏观调控法的变易性或称不稳定性的存在,直接影响 对经济法稳定性的认识,从而可能致使一些论者以此来否定经济法的独特价值和独立品 格,并把经济法等同于经济政策;同时,在现代法理念尚未普遍确立的情况下,还可能 在一定程度上困扰或阻碍经济法的研究和发展。(注:从一定意义上说,现代性是经济 法区别于传统法的一个重要特征。因为如果不能合理地超越传统法,则对于经济法的独 特价值和独立品位,可能就不会有充分的认识,因此,强调现代法的理念是很重要的。 参见拙文“论经济法的现代性”,《中国法学》2000年第5期。)只有进一步研究宏观调 控法的周期变易问题,才有可能逐渐发现经济法的周期变易规律,解决在理论和实践中 存在的相关问题。

    对于周期问题,在自然科学和社会科学研究中都已有所涉猎。如化学元素排列的周期 问题、经济运行的周期问题,(注:化学和经济学领域对周期律所作的众所周知的重要 研究表明,在自然科学和社会科学领域,同样都要关注周期变易的问题。其中,与经济 法关系密切的经济周期问题,被认为是困扰西方宏观经济学的首要问题。参见吴易风等 著:《政府干预和市场经济》,商务印书馆1998年版,页9。)等等。但本文主要探讨的 论题,既非自然科学所研究的周期问题,也非社会科学中的经济学、政治学等领域所探 讨的经济周期和政治周期等问题,而是从法学的角度探讨宏观调控法的周期变易问题, 实质上是探讨一种“法律周期”问题。

    鉴此,本文将着重探讨以下几个问题:1.宏观调控法的周期变易的客观性以及主要影 响因素;2.宏观调控法周期变易的现实表现,以及存在的问题;3.周期研究所涉及的法 律问题以及对法制建设和法学研究的启示。通过上述方面的探讨,本文试图说明:基于 经济周期等因素的影响,宏观调控法的周期变易亦客观存在;宏观调控法的周期变易, 对传统的、“静态”的法学理论和法制模式提出了新的挑战;这种周期变易,并不构成 对以往法学理论的全盘否定,而是在继承传统法律某些特质的前提下而发生的“变异” 或“扬弃”,(注:各种“变易”都会对最终的“变异”产生影响,在法律领域也是如 此。例如,原有法律系统内部的结构及相关功能的变易、法律规范性质的变易,都会为 整个法律系统的变异奠定基础。特别是具有变易性的经济法系统,通过不断的成长和积 累,今天已经变异为不同于传统的法律子系统的新系统。)它有助于增进对法律,特别 是对经济法的更新、更全面的认识。

    一、宏观调控法周期变易的存在及其影响因素

    何谓周期?如果宏观调控法的变易存在周期性,则主要受哪些因素影响?只有对这些问 题予以回答,才能初步说明宏观调控法是否存在周期变易及其主要成因,从而有助于进 一步说明宏观调控法的现代性和特殊性。

    周期,作为事物经过一定时期而做周而复始的循环变动的现象,其存在本是较为普遍 的。但在许多法律研究者看来,法律的特点应是稳定,不宜变动,更不应“循环变动” ,这样才能使法律具备应有的保守性和可预见性,从而保护人民的信赖利益。从某些角 度,如从传统法律的角度,或者从封闭的法律体系的角度来讲,这无疑是有道理的。但 是,随着经济和社会的发展,法律无论在“量”上还是在“质”上,都有了很大的变化 ,因为“世易时移,变法宜矣”——《吕氏春秋•察今》早已提出了这一思想。事实上 ,古今中外难以计数的“变法”活动,都揭示了经济、社会发展所带来的法律变易。由 于“历史总有惊人的相似之处”,并且,类似的片段往往被一再“重演”,因而某些法 律精神甚至法律制度虽然在不断变易,但仍在一定程度上存在着循环往复,从而在较大 的时空领域形成周期变易。这种法律的周期变易,可能产生于多种原因,例如,类似“ 古为今用,洋为中用”的立法实践,以及对经济规律的“螺旋式上升”的认识等,(注 :例如,我国过去也曾有过旨在与商品经济相适应的民法、商法等,但是,由于后来曾 经试图取消商品经济,因此民商法没有得到充分发育,只是在确立实行市场经济体制以 后,基于对经济规律的认识的深化,民商法才又得到了很大的发展,从而形成了一个法 律的周期变易。)都可能产生法律的周期变易,并由此产生“法律周期”问题,这在宏 观调控法领域体现得更为突出。

    宏观调控法的变动性,特别是某些调控规范的多变,因其显见而易察;但对于其立法 或执法上的变动是否具有“周期性”,则缺少揭示,并因而可能影响经济法理论和制度 的成熟。其实,如果稍加细究,即不难发现,宏观调控法变易的周期性是客观存在的。 对于经济的周期波动,现代国家往往要采取“反周期”措施,即针对经济的周期波动, 确立相应的防止或化解波动的经济政策,通过进行逆向调控,来使调控效果与经济周期 的状态在松紧、张弛等方面呈反向变化,从而使其反周期的具体目标和手段也体现出周 期性的变化。由于上述的宏观调控关乎国计民生,关涉相关主体的基本权利,因而必须 将其纳入法制化轨道,以使调控行为能够依法进行,这就需要具有周期性变化的调控目 标、手段等都尽在法网约束之中,从而使宏观调控法的变易也体现出周期性。

    可见,从较为广阔的时空来审视,或者至少从宏观调控法领域来看,应当承认“法律 周期”或者宏观调控法的周期变易的客观存在。此外,由于法律本身非常复杂,其形成 和发展乃“多因之果”,因此,法律周期也要受到多种因素的影响,特别是要受到经济 周期、社会周期和政治周期的影响。其中,就与经济直接相关的法律而言,经济周期的 影响是更大的。因此,在研究宏观调控法的周期时,有必要着重研究经济周期的影响。

    对于经济周期问题的研究,在经济学领域已有百余年的历史,其核心是研究经济的周 期波动问题。经济波动,作为经济运行过程中交替出现的扩张与收缩、繁荣与萧条、高 涨与衰退的现象,在广义上包括了周期波动、季节波动和随机波动,而在狭义上则仅是 指周期波动。通常,周期波动是经济周期理论的主要研究对象,(注:郑家亨等著:《 中国经济的波动与调整》,中国统计出版社1992年版,页4、182。)因为只有研究经济 的周期波动才更有意义。无论是著名的康德拉季耶夫周期(Kondratieff Cycles),还是 朱格拉周期(Juglar Cycles)和基软周期(Kitchin Cycles)等,(注:对于这三个周期, 学者普遍较为重视,因而其具体含义在许多著述均有概括。可参见胡代光主编:《西方 经济学说的演变及其影响》,北京大学出版社1998年版,页488—498。此外,平均20年 为一个周期的库兹涅茨周期(Kuznets Cecle),或称建筑周期,有时也被与上述三个周 期相并列。参见董文泉等著 :《经济周期波动的分析与预测方法》,吉林大学出版社19 98年版,页53。)都为人们 进一步研究经济周期问题提供了重要的基础。例如,至今仍 令欧美的一些人士不寒而栗 的20世纪30年代的大危机,就被认为是上述三个周期的谷底 的重合点。正是为了化解“ 大危机”这样的周期波动,许多现代国家都接受并走上了“ 干预市场”的道路。在凯恩 斯理论得宠的岁月里,经济周期问题甚至几乎被认为“不成 问题”,因为政府可以通过 各类反周期政策去“熨平”周期;但随着凯恩斯理论在一段 时期的失势和金融危机等各 类危机的不断爆发,经济波动、经济周期的问题也越来越引 起了人们的关注,(注:虽 然凯恩斯理论的缺陷被不断强调和突出,但自由主义理论仅 仅只是在理论界较为受重视 ,对于政府的经济政策的形成,并未起到应有的作用。此外 ,近年来“萧条经济学”的 “回归”,也体现了人们对周期问题的重视。)并形成了两 类不同的观点:一类观点认 为经济波动主要来源于外部力量的影响,如不当的经济政策 、政府干预等都可能导致波 动;而另一类观点则认为,经济波动主要来源于经济系统内 部的因素。(注:经济周期 可分为依赖外生冲击的经济周期和不依赖外生冲击的经济周 期。前者如由于政府的经济 政策、个体的预期等所产生的周期,它导因于系统的外部因 素,尤其是政府的经济政策 ;而后者则强调经济的周期波动不是由外生力量所导致的, 而是由经济系统的内部结构 所决定的。为此,可以用非线性动力学理论,如分叉理论、 突变理论、混沌理论等,来 揭示周期波动问题。因为仅是静态的、确定性的经济理论, 已经很难揭示经济中出现的 许多突发波动问题。如“黑色星期一”,等等。其实,每次 大规模的波动往往都与一定 的突发事件有关。参见G.加比希等著:《经济周期理论:方 法和概念通论》,薛玉炜等 译,上海三联书店1993年版,译者的话。)这两类不同的“ 波动观”,不仅直接影响到 具体应对政策的采行,而且也会影响到相关的经济立法。

    尽管人类的理性越来越被认为是有限的,但在现实中,由于种种原因,对于经济的周 期波动,人们还是力图通过经济政策、法律等手段的运用,来实现反周期的目标,从而 使那些为反周期而实施的各类经济政策及其周期变化的研究价值也随之增加。即使要研 究“政策周期”和“法律周期”所构成的广义上的“制度周期”,也仍然需要研究经济 周期,因为它是引发制度周期的主要因素。

    事实上,经济的冷热变化是其内在规律。由于供需总会出现失衡,因而经济运行的“ 非均衡”才是常态,相应地,经济的冷热变化规律也就要发生作用。为此,如何采取有 效措施,避免经济患上“重感冒”,特别是在经济全球化的形势下,如何避免发生波及 深广的“流感”,便非常重要。晚近的理论和实践都不断昭示:现实的经济与社会发展 是“非均衡”的,波动总是存在的;在纷繁的波动中,周期性的波动更应关注,因为研 究有规律的周期波动的成因和解决方法,才是更有意义的。对此,弗里德曼、熊彼特、 庇古、杰文斯第一大批著名的经济学家都曾经做过研究,(注:对于经济波动的成因, 弗里德曼认为取决于银行货币和信用的扩张与收缩;熊彼特则归因于重要的发明创造的 影响;庇古则认为是人们悲观或乐观的心理预期;杰文斯则认为是太阳黑子的周期波动 带来的气候周期变化而对农业,并进而对工商业带来了周期波动的影响等。参见前引郑 家亨等著,页184。)其研究成果对于探讨宏观调控法的周期成因,也有一定的助益。

    许多学者的研究都表明,经济波动作为经济过程在“时间断面”上的体现,是客观存 在的,但其幅度和频率是可以调控的。(注:经济运行与经济波动被认为是经济过程中 的两个断面。经济过程以空间为断面,表现为经济运行;以时间为断面,表现为经济波 动。)人们可以通过分析影响经济波动的各个要素,找到相应的解决对策,使经济得以 持续、稳定、协调发展。(注:郑家亨等著:中国经济的波动与调整,中国统计出版社1 992年版,页74。)为此,在近几十年来,各国尤其注意动用各类宏观经济政策以及相应 的法律制度,来抑制或缓解周期波动,以使其给经济运行造成的损害降至最低。尽管有 些学者怀疑政府调控的效果,但仍有许多学者强调政府在反萧条或反周期方面进行适度 调控的必要性,并认为可以取得缓解周期波动的幅度、缩短萧条时间的“调控收益”。 (注:陈东琪:《新政府干预论》,首都经贸大学出版社2000年版,页24—28。)

    经济周期的存在,会影响到社会的动荡和政治的飘摇,这不仅在很多国家的历史上都 已有过例证,而且在当代也体现得更加明显。中国历史上曾经出现过多次大的经济波动 ,仅是在1949年以后,就出现了50年代末的“大跃进”与60年代初的“大饥荒”;10年 文革停滞后与其后的整顿改革;改革开放以后的经济过热与持续整顿、通货膨胀与通货 紧缩等多次大的经济周期波动。(注:对于我国自1949年以来的经济波动,学者的总结 未尽一致。如温铁军认为,中国大陆曾发生过四次周期性的经济危机,四次经济危机的 周期分别是1958年—1968年,1978年—1986年,1988年—1994年,以及1994—1995年。 参见温铁军:《周期性经济危机及对应政策分析》,http://WWW.macrochina.com.cn,2 001/6/12.,此外,也有学者主张其他的划分方法。如有的学者认为,自1956年以来, 中国已经发生过9次经济危机,等等。)一些学者的研究表明,经济周期实际上会直接影 响到社会周期和政治周期的形成。(注:由于政治周期与经济周期紧密地联系在一起, 因而也可将其合称为政治经济周期。对此,著名经济学家诺德豪斯(Nordhaus,1975)曾 经作出过重要研究。政治经济周期理论的重要命题是:经济活动往往围绕大选日期波动 ,政府一般在大选之前寻求有利的经济结果,而不把不利的经济结果拖延到大选之后。 参见杰克逊(P.M.Jackson)主编:《公共部门经济学的前沿问题》,郭庆旺等译,中国 税务出版社2000年版,页184;以及前引G.加比希等著:《经济周期理论:方法和概念 通论》,页81—89。)而社会周期和政治周期对立法的影响,在现代的宏观调控法上体 现得更为明显。同时,经济周期还会直接影响到宏观调控的周期变化,从而会对宏观调 控法产生影响。美国30年代的宏观调控立法,德国战后的宏观调控立法,中国90年代的 宏观调控立法等,都说明了经济周期、社会周期、政治周期对宏观调控及相关立法的重 要影响。(注:例如,美国在30年代大危机的冲击下,在逐渐接受凯恩斯理论的基础上 ,大量进行宏观调控的立法,使宏观调控法实质上成为其法律中的一种重要形态。这是 经济周期的影响的体现。而战后德国由于政治体制、经济体制的变化,使得宏观调控的 立法也发生了变化,这是政治周期、经济周期的体现。在90年代的中国,由于经济体制 转向市场体制,同时引起巨大的社会变迁,形成了新的经济和社会周期,因此,宏观调 控法的立法也发生了重要变化。这是经济周期和社会周期影响立法的体现。)

    由于经济周期以及深受其影响的社会周期和政治周期,都使宏观调控法的立法和执法 等受到影响,并形成其法制层面的周期变易,因此,从总体上说,经济周期以及与此相 联系的社会周期和政治周期,是影响宏观调控法周期变易的最主要因素,这可以从宏观 调控法周期变易的具体体现中得到进一步验证。

    二、宏观调控法周期变易的体现

    宏观调控法的周期变易,从总体上说,体现为宏观调控法在制度形成和调整侧重点上 的周期波动,体现为对现实的经济和社会周期波动的逆向调整。具体说来,宏观调控法 的变易周期要体现在多个方面。例如,在法制环节上可以表现为立法周期、执法周期等 ;在制度构建方面可以表现为具体的调控手段、调控目标上的工具周期、目标周期;在 调控状态或效果上可以表现为松紧周期或张驰周期,等等。

    上述不同类型的周期,都是宏观调控法变易周期的体现,因而其间始终存在着密切的 关联和具体的互动。例如,针对经济周期而形成的宏观调控法,在立法上必然也会具有 一定的周期性,而其立法周期又会直接带来执法周期;同时,由于立法和执法都会受到 立法宗旨和调整手段的影响,因此,立法周期与执法周期也与其调整目标和调整手段的 变动周期等有关。通常,调整目标和调整手段的周期变动,会具体体现在立法、执法等 方面,从而使立法和执法等也体现为周期变动。

    上述宏观调控法的各类周期,在我国现实中均有实例体现。例如,从调整目标和调整 手段的周期变化来看,近几年来,随着我国宏观调控法的调整目标从遏制经济过热向化 解经济过冷的转变,从抑制通货膨胀向消释通货紧缩的转变,相应地,宏观调控法中规 定的调控手段,也发生了周期变化。特别是税率、利率、汇率、举债率、价格等主要的 经济杠杆,一直在试图与总体上的调控目标的转变保持一致。例如,为了刺激经济增长 ,拉动内需,我国实行了积极的财政政策和稳健的货币政策,扩大了预算支出,提高了 举债率,并适时地调低了利率;(注:例如,截止到2002年2月21日,我国已经连续降息 八次,货币政策的调控功能已经被发挥到了极点。这同美联储的多次降低利息不仅有密 切联系,而且也是对世界性经济周期试图实施外部干预的一种重要体现。同样,国家不 断提高举债率,也试图实现扩大内需,刺激投资的目标。)为了刺激出口,大面积地提 高了出口退税率,同时,为了用好国内和国外的“两个市场”,履行入世承诺,我国还 大幅度地调低了关税税率,(注:从2002年元旦起,我国又开始了在加入WTO以后的降低 关税税率的进程。尽管关税的总水平将逐渐下降,但关税作为税收,其本身所具有的宏 观调控以及相应的反周期的职能,并未消失殆尽。)等等。上述宏观调控措施的变化, 更为具体地体现了我国近年来促进经济由冷转热,推进经济增长的总体目标。(注:类 似的宏观调控措施,在号称经济高度自由的美国也大量存在。例如,近些年来,预算、 税率、利率的调控作用凸显,不仅由长期的赤字预算转为年度平衡,而且还出现了大量 的财政赢余,从而为其他宏观调控措施的采行奠定了重要的基础;此外,小布什的大规 模减税措施以及格林斯潘的多次调低利率,都是阻止美国经济下滑的重要调控措施。这 些措施都在实质上影响着其宏观调控法的变易。)

    调整目标的变化,在导致调整手段的变化的同时,也必将进一步带来相应立法和执法 的变化。依据经济法的法理,宏观调控法关乎国计民生和相关主体的基本权利,因而应 实行“法定原则”,(注:调控法定原则可以作为宏观调控法上的一个重要原则,其中 包括上述的预算、税收、货币、计划等领域的多个“法定原则”,这也是宏观调控法的 合法性的基础。但目前除了税收法定原则以外,其他各项法定原则的研究还很欠缺。参 见拙文“宏观调控权的法律解析”。《北京大学学报》(哲社版)2001年第3期。)并分别 确立具体的预算法定原则、税收法定原则、国债法定原则、货币法定原则等,(注:通 过人大的立法权的行使、《立法法》的有效实施,以及权力机关的审批权的行使,上述 各项法定原则已基本上或事实上得到了确立。但是,对于其中存在的问题还有待于进一 步研究。)从而使调整目标和手段的变化,也都将体现在立法上。由于调整目标和调整 手段是随着经济的周期波动而做相应的变化,因而在立法上的相应规范或制度的侧重点 上,也必然会体现出相应的变化,从而形成立法上的周期变易。

    例如,中国大陆自1994年以来形成的税法框架,是与当时的解决经济过热、抑制通货 膨胀的调整目标相适应的,因而在具体的税法规定中有诸多规范,如关于固定资产、不 动产的购置或买卖等方面的消极的税收规定,都体现了该调整目标。这也是宏观调控法 配置资源职能的体现。而在90年代末的经济过冷、通货紧缩的形势下,税法的一些规范 不得不作出或准备作出相应的调整,如停征固定资产方向调节税,改“生产型增值税” 为“消费型增值税”,等等,都是其具体体现。(注:当然,在宏观调控法中所作出的 政策性考虑是多方面的。有时除了经济政策的考虑以外,还有政治、社会等多方面的政 策考虑。例如,在加入WTO以后,本来有许多人认为我国的税制将发生很大的变化,但 是,国家基于稳定等多方面的考虑,作出了暂时稳定税制的决策,这对于本来要进行税 法变革的一些领域,自然会产生很大的影响。增值税的转型问题,也就因此要再延后。 )

    与此相关的一个问题是,预算、国债、税收等的确定和变动,本来都应贯彻“法定原 则”(但法定原则贯彻的不够,恰恰是我国目前在宏观调控领域存在的突出问题),因而 其目标和手段的周期变化,都涉及立法问题,并形成立法上的周期,这是需要从一个较 长时段来考察的问题。在现实中,只是由于法定原则贯彻得很不够,行政权过于膨胀, 因而才使人们容易把这些变动等同于行政行为,等同于行政的职能,从而也进一步混淆 了行政法与经济法的区别,这已经影响到了理论和实践问题的认识和解决。

    此外,在关注上述具体调控手段的周期变化的同时,还应注意总体上的国家预算、国 家计划领域的周期问题,(注:其实,预算也往往被认为是一种计划。此外,即使是通 常所理解的计划,其周期性也更为突出。例如国家的计划,特别是五年计划,里面就有 对经济周期的考虑,同时,在计划中,要把经济的冷热变化包容和体现进去。可参见莫 里斯•博恩斯坦编:《东西方的经济计划》,商务印书馆,1999年版,页4,17。)这也 是宏观调控法周期变易的体现,同时也是经济法领域久已存在但却易被忽视的问题。例 如,年度预算不仅其自身存在周期问题,而且还要体 现出经济本身的周期,特别是“冷 热周期”;同时,还要反映政府为反周期和实现周期 内的预算平衡所做的努力。其实, 在经济学中主张政府通过财政手段来发挥反经济周期 作用的“周期预算理论”,就是为 了应对经济周期问题而提出的。(注:周期预算平衡 理论,被认为是大危机的产物,它 主要强调,政府即要发挥财政手段在反周期方面的作 用,同时也要实现在控制周期波动 情况下的预算平衡。参见王传纶、高培勇著《当代西 方财政经济理论》,商务印书馆19 98年版,页182—183。)由于预算本身涉及到立法和 执法,因而预算的周期变化和调整 ,也体现了政治的周期和经济的周期。此外,与预算 直接相关的国债增减的周期变化, 也与经济周期密切相关。例如,在90年代末,我国政 府本欲逐步实现预算收支的平衡( 注:近些年来,美国、俄罗斯等许多主要国家,都已 经或正在全力推进预算的收支平衡 ,这对于我国的财政管理,当然也会产生影响。基于 国家的经济安全等方面的考虑,我 国也必须尽快压缩财政赤字,逐步实现预算的平衡。 )但却因1998年大洪水,以及亚洲 金融危机的冲击,内需不足等困扰,而不得不大量增 发国债,这本身就是回应经济波动 的体现。

    在上述宏观调控法的诸多形态的变易周期中,最易于理解的,可能是调控目标和调控 状态上的“冷热周期”或称“松紧周期”,因为它与经济绩效直接相关。从这个意义上 说,宏观调控法所体现的周期,主要是广义上的规制周期,(注:学者对“规制”的理 解不尽相同,可参见拙著《市场经济与新经济法》,北京大学出版社1993年版,页70— 71;以及拙文“略论第三部门的税法规制”,《法学评论》2000年第6期。)即法律调整 上的介于自由与约束、放松与紧缩的周期。例如,在强调经济自由(如坚持“里根主义 ”)时期,是强调减税,放松银根等,反之则可能相反。这些变化会直接影响到法律的 调整。中国也有“双松”或“双紧”的政策组合等提法,力图通过各类政策的“协整” (Cointegration),(注:“协整”是20世纪80年代,由Granger提出的处理非平稳时间 序列间长期均衡关系的概念和方法,是经济计量学的前沿领域,对于研究各类经济政策 之间的协调整合尤其具有重要价值。参见王雪标等著《财政政策、金融政策与协整分析 》,东北财经大学出版社2001年版,页4。)来应对通货紧缩或通货膨胀。但是,调控政 策一经法律化,就应具有相对稳定性,特别是法律的基本框架要“基本稳定”,同时又 要有一定的“应对弹性”,以使调控性规范能够适时适度地作出变化。这样,在“变法 ”时,主要对“变量规范”做调整就可以了,而一般无须做全盘变动。这种技术,不仅 在税率的调整方面,而且在存款准备金比率、再贴现率、利率、汇率、债务依存度、物 价总水平等“变量规范”的调整方面,都有应用价值。

    从时间维度来看,在现代的宏观调控法产生以前,经济性法律的周期变易就已有过体 现。如在重商主义时期与自由放任时期,在大危机时期与高增长时期,相应的经济性法 律都存在着与经济波动相适应的周期变易。如果把现代意义的宏观调控法的产生定位在 大危机时期或其以后,则宏观调控法的周期变易便体现得更为明显。这主要表现在随着 政府所奉行的经济理论的周期变化,宏观调控法亦发生相应变易。如在盛倡凯恩斯理论 时期,以及在货币学派、供给学派以及芝加哥学派等理论“得势”的时期,宏观调控法 的调整随之亦有紧缩或放松的不同变化。通常,由于官方的经济学会发生周期变易,因 此,相应的宏观经济政策和宏观调控法的周期变易,也就会呈“递减性跟随”。

    此外,宏观调控法的变易既然主要受经济周期的直接影响。因此,一些重要的经济危 机,如能源危机、金融危机、债务危机、粮食危机等的发生,都会不同程度地影响宏观 调控法的周期波动。例如,对相关重要商品价格水平的管制和调整,对出口退税率的调 整等,都是宏观调控法随经济周期而变易的体现。同时,随着经济全球化的加速,对全 球性经济周期加强法律防范的必要性日益凸显,为此,GATT/WTO、IMF等重要的国际组 织,都创设了一些新的制度,它们往往会转化为一国宏观调控法的重要内容,从而直接 或间接地使宏观调控法的某些规范产生变易。(注:例如,中国为加入WTO而在多个财年 大幅度降低关税的税率,为防范金融危机,贯彻《巴塞尔协议》的要求,而对资本充足 率进行调整等,都会对宏观调控法的变易产生影响。)而这些变易,归根结底,还是要 受前述的经济、社会、政治的周期变易的影响。

    三、相关的法律问题与启示

    对宏观调控法的周期变易的研究,涉及到宏观调控法乃至整个经济法领域的一系列理 论问题和实践问题,现择要列示如下:

    1.法律的形成机制问题。透过宏观调控法的周期变易,可以再次看到,宏观调控法乃 至整个经济法制度的形成,受经济活动、经济波动、经济政策等方面的影响是直接而巨 大的。经济和社会的发展,需要有效的经济政策和社会政策,同时,也离不开相应的经 济法和社会法的调整。经济政策和社会政策,需要随着经济和社会的周期性变化而作出 相应的调整;同样,经济法和社会法,也要在一定程度上体现经济政策和社会政策的调 整和变化,尽管这种变化体现在法律上是相对缓慢的。 在这方面,不仅涉及到政策与法 律的关系、经济政策与经济法的关系等理论问题,而且 还涉及到对法律的形成机制,特 别是相关影响因素的作用机理等问题。

    2.法律的规范构成问题。经济法特别是宏观调控法的规范构成,其突出特点就是既包 括稳定的“内核性规范”,又包括易变的“边缘性规范”,从而既涉及到宏观调控法的 “一般普适”和“局部普适”,(注:拙文“税法的普适性及其局限”,《中外法学》2 001年第5期。)也涉及到原则性和灵活性、稳定性与变易性等问题。上述的内核性规范 ,作为基本规范,构成了法律的基本框架,应是相对稳定的;而边缘性规范,则主要是 调控性规范或称变量规范,是需要随着经济和社会的发展而适时适度地变化的,且同样 是非常重要的。其实,宏观调控法的调整,正如水库对蓄水量的调节,关键在于有效地 、适度地吞吐、收放,因而其某些规范就必须具有变易性。这对于研究经济法的普适性 理论和周期理论是很重要的。

    3.法律的职能实现问题。任何法律,都有其自身的重要职能,其职能实现是法学研究 的一个重要方面。宏观调控法的重要职能是反周期,保障对经济周期的“熨平”,因而 需要在边缘性规范中安排“调控性规范”,并使各类规范相协调。(注:要反周期,需 要宏观经济调控政策的综合协调,同样,也需要相关宏观调控法规范的协调。事实上, 德国的《经济稳定增长法》与我国经济法学者一直在推进的《宏观调控法》的立法,都 是在为此而努力。关于政策的协调问题,可参见桂世镛等主编:《宏观经济调控政策协 调研究》,经济管理出版社2000年版,页19。)从稳定性来说,边缘性规范的离心力强 ,是随周围环境的变化而不断变动的部分。尽管如此,从重要性来说,无论在经济政策 中,还是在法律规范中,调控性的规范都是重要的,这是从质上而言的。同时,调控性 规范作为开放的政策体系或法律体系中的变量,应具有与开放性要求相适应的适度的变 易性。

    通常,宏观调控法的职能,可以比作稳压器、减震器、调制解调器,(注:参见拙文“ 略论经济法上的调制行为”,《北京大学学报》2000年第5期。)其核心制度是可以“以 不变应万变”的,它们体现为各类宏观调控制度都有的一些基本的实体与程序制度。此 外,宏观调控制度中还必须同时包括一些易变的边缘性规范,用以进行应急性、强制性 的调节。如前所述,在宏观调控法规范中,应当预先留出松紧变化的空间,这样就能在 不变动核心制度,保持法律基本稳定的前提下,通过各类参数、指标等变量的调节,或 者通过对宏观调控部门的适度授权,来实现法律的“自动调整”或“模糊控制”,从而 更好地实现宏观调控法的职能。

    4.法律的调整方式问题。从制度实践来看,我国为应对经济周期而多次实施的税率、 利率、汇率的调整,体现的是经济法独特的“调控、规制”的调整方式,从而使经济法 规范的周期性与规制性密切相关。透过经济法的规制性特征,可以更好地理解宏观调控 法的周期性;反之,对于宏观调控法或整个经济法的周期性的揭示,(注:除了本文论 述的宏观调控法的周期变易问题以外,在市场规制法领域,同样存在周期变易问题。一 方面,市场规制法的政策性较强,受政府加强规制或放松规制的政策的影响较大,从而 会体现出一定的周期变易;另一方面,经济周期等周期因素对市场规制法本身也有一定 的影响,如在反垄断法中,就有对危机卡特尔、出口卡特尔等方面的“除外规定”。) 也有利于更全面地理解经济法的规制性。从各国的实践来看,都是时而放松规制,时而 加强规制。对于这里的放松或加强“规制”,人们一般是从狭义的“管制”来理解的。 而经济法上的“规制”,则是广义上的,它并非仅是国家干预,也并非仅是管制,而是 依据需要来鼓励促进或限制禁止,是全面的“调制”。这样理解,也许有助于避免或扭 转对经济法较为普遍的误解。从历史上和总体上来看,为应对经济周期而做的偏向于自 由或约束的取舍,自然会对经济法的制度形成和变迁,以及调制的宽严、张弛产生一定 的影响,但未必妨碍宏观调控法的基本框架的稳定,因为受到影响和发生影响的,主要 是那些调控变量。由此可见,大量的“变量规范”的存在,是经济法与传统法的重要差 别;而正是靠这些变量规范,经济法才能很好地对经济和社会的运行进行调控。因为从 根本上说,经济法所面对的和所需解决的问题,已经同传统的法律有着很大的不同了。

    研究宏观调控法的周期变易及相关的上述法律问题,还能够给法制建设和法学研究带 来一些新的启示。现仅从立法和理论研究的角度略做说明如下:

    首先,从立法的角度来看,既然宏观调控法中存在周期变易的往往是边缘性的、调控 性的规范,那么,在进行宏观调控法的框架设计时,就应使基本结构相对稳定,同时, 预留出调控性规范的调整空间,这样对于兼顾宏观调控法的稳定性与开放性、变动性, 都有裨益;同时,也有助于增进执法效益。特别是在给执法主体一定的授权性的“调控 空间”的情况下,有助于调控主体在不违反法律规定的前提下,根据实际情况,创造性 地运用宏观调控的手段,来解决实践中变动不居的相关问题。(注:由于周期具有总体 的规律性和具体的不规则性,有许多问题可能超出立法预期,因而留出适当的“调整空 间”,可能更有效率。与此相关的值得研究的问题还有很多,如经济周期及相应的宏观 调控的传导机制问题、调控的逆向选择以及调控时滞问题、调控的法律责任问题,等等 。但限于篇幅和主题,本文对这些问题不做探讨。)

    这样,通过在设计变量规范时预留“调控空间”,来充分实现调控杠杆的机能,就能 够在立法上更好地廓清一个问题,即如何兼顾法律基本结构的稳定与调控要素易变的问 题。为此,对于调控杠杆所涉及到的变量规范,只要经过议会的同意或批准,即可认为 符合“法定原则”,一般无须对整个法律再做重复审查,这样与宏观调控所需要的效率 也能够协调起来,从而会大大降低立法成本和奉行费用。同时,在执法上,也有利于更 好地树立依法办事的意识,避免调控主体借口“宏观调控”而随意变动相关变量规范的 做法。

    其实,强调变量规范的调整需要经过议会批准,是因为批准后的变量规范同样是法律 的一部分,是具有法律效力的。由于这些杠杆的调整直接关系到各类主体的切身利益, 因此必须慎重,要尽量贯彻“法律保留”和“议会保留原则”,同时要贯彻“比例原则 ”,这对于立法和执法都是很重要的。而惟有坚持上述原则,才能更好地贯彻诚实信用 原则和情势变更原则,兼顾形式正义与实质正义,确保市场主体的利益,避免目前在实 践中容易产生的因宏观调控而客观上侵害国民信赖利益或财产权利的情况。

    此外,从法制的技术层面来看,把针对周期的调控性规范与其他基本规范分开,也有 利于推动立法上的标准化、指数化和模型化。例如,如果有一些经济指标可以量化,当 发生波动的时候,允许政府在多大的幅度内采取相应的行为,或者某些指标应如何做应 对性调整,都需要赋予政府一定的宏观调控权。通过授权性规范,允许宏观调控机关适 时进行相机抉择的调控,对于保持法律本身的总体稳定,避免频繁“变法”,是很重要 的。这样,既兼顾了法律的稳定性和普适性,又考虑了法律调整和立法的效率,因而比 许多传统的法律要更有灵活性。

    其次,从理论上看,研究周期变易问题,对于经济法理论的发展具有特殊的意义。如 前所述,经济法的产生和发展是与经济周期直接相关的——正是30年代大危机这个重要 周期的出现,才更有力地催生了现代意义的经济法制度;而经济法制度,也在反周期的 过程中变成了一种“经常性”的制度,它并非仅在发生危机或萧条时才起作用,而是要 在周期的各个阶段,经常地、持久地起到广泛的规制作用,这已经越来越成为人们的共 识。而这种共识,对于完整地理解经济法,发展经济法理论中的本体论,无疑很重要。

    与上述共识相联系,对于周期问题的研究,有利于进一步认识经济法的产生和发展规 律,特别是有利于认识其产生和发展与相关的经济和社会发展或制度变迁之间的关系, 认识经济法与经济政策、社会政策之间的关系,以及认识经济法产生、发展的经济基础 和社会基础,等等。这些都是经济法理论中的重要问题。从周期的角度来研究这些问题 ,有利于进一步认识经济法与传统法的不同之处,从而有助于进一步揭示经济法的现代 性特征。

    此外,在经济法理论中探讨周期问题,还有利于认识制度发展与特定事件之间的关联 ,以及不同的体制对解决周期问题的价值。例如,资本主义的大危机,被公认为是同时 陷入了三个经济周期的谷底,但其导火索却是银行挤兑这一特定事件,而这一事件的发 生与长期奉行的自由市场体制如何发生关联,是偶然的还是必发的?与此相关,究竟是 自由市场体制,还是政府管制会带来危机?这些在经济法理论中都甚值研究。从某种意 义上说,很难说自由的制度或干预的制度哪个更好。因为从历史上看,确实是自由放任 带来了西方的繁荣;但同时,也确实是自由放任带来了不能自拔的空前危机,而恰恰使 国家干预缓解了危机。因此,不同的制度有不同的用处,关键是要物尽其用,扬长避短 。从理论走向上看,整个学界和实务界之所以一直存在两种思潮的斗争,与论者的价值 观、方法论有关,也与不同的制度确实各有其利弊和功用有关。其实,人们都知道良药 苦口,且可能会有副作用,但为了拯救某个肌体或生命,往往就必须“用药”。尽管“ 凡药三分毒”,各种“有为”的对策都会不同程度地有其副作用,但人们在取舍时,总 会有其理性的考虑,总会权衡利弊得失。这些考虑,无论是倾向于哪类利益,都与人们 的认识和利益追求上的周期有关,并进而会影响经济法的周期变易。

    上述两类思潮的长期存在表明,对于各类周期问题的解决,人们的看法并不相同,这 同个体主义方法论与整体主义方法论之分野同样相关。其实,既应看到自然演进的价值 ,也要看到特定事件对于特定国度的法律制度的形成的推动作用(如特定事件对于中国 的市场经济体制及其相应的法律体系的建立的影响),特别是现代国家的巨大推动作用 。(注:如邓小平南巡讲话这一特定事件,对于促进中国的市场经济体制的确立,以及 相应的法律体系的建立,就起到了重要的作用;同样,发展中国家政府在实现其“后发 优势”方面,也要发挥重要作用,并且,在建立法律制度方面的作用尤为突出。)因此 ,就具体的法律制度的形成而言,自然演进与国家推进,都不可缺少,而且后者在宏观 调控法领域可能客观上更为重要。

    其实,无论是哪种方法论,都应与宏观调控法本身的特点相联系。宏观调控法不仅具 有经济法一般的经济性和规制性(或称调制性),而且还具有宏观性。为此,必须研究宏 观的问题(其中包括在较为广阔的时空范围内来研究周期问题),必须改变对法律体系的 静态的、封闭的看法,而代之以对法律系统的动态、开放的研究。从法律规范或制度的 周期变易出发,动态地看待经济法的调整,以及宏观调控法的周期变易,对于更新传统 的法学观念,无疑甚有裨益。

    四、结论

    以上针对宏观调控法的周期变易,探讨了其存在的客观性和主要影响因素,分析了其 在现实制度中的体现及存在的问题,提出了研究周期变易方面所涉及到的若干法律问题 和相关启示。这些讨论所力图说明的是,伴随着经济、社会、政治周期的出现,与之密 切相关的宏观调控法也存在着周期变易,但这并非对法律稳定性、普适性原理的全盘否 定,而恰恰是现代法调整方式的一种体现;宏观调控法的周期变易,不仅具体影响到其 规范构成、职能实现等问题,而且还涉及到对整个经济法的理解,因而是一个重要的理 论和实践问题。尽管如此,仍不应仅以周期变易为由,来完全否定法的安定性、可预见 性等特质,尤其不能通过立法或执法手段,以“合法”的名义,公然侵害相关主体的权 益。因此,对于其中的核心规范,还必须保持其稳定,即使对于其中易变的调控性规范 或称“变量规范”,也要强调坚持“法定原则”,以确保调控主体与受控主体都在法治 的秩序下行事。

    上述认识,也许有助于进一步分析经济法或宏观调控法与传统法的差异,特别是前者 的灵活规制在强调效率的现代社会的重要性;但同时,也要强调法治的基本理念在宏观 调控法领域的重要价值。惟有如此,宏观调控法的调整才能真正体现经济法的宗旨,真 正实现其应有的职能。

    在这个大变革的年代,在“变法”普遍存在的今天,尤其需要处理好法的普适性和变 动性的关系,探寻经济与法律的周期变易,并力争作出具体的分析,这对于现代的市场 经济和经济法的发展,尤其具有重要意义,并会进一步促进相关理论的发展。其实,如 同宏观经济学的产生和发展给整个经济学带来的变革一样,经济法学的产生和发展同样 会带来整个法学研究的重大推进,因为它能够对传统的法学观念作出重要更新。凯恩斯 曾经写下过“世界是被观念而不是由其他因素所统治的”这一名言,尽管其说略有偏颇 ,但诚如奥尔森等学者所认可的那样:“观念的作用确实不可忽视”。(注:曼库尔• 奥尔森:《国家兴衰探源:经济增长、滞胀与社会僵化》,吕应中等译,商务印书馆19 99年版,页278。)其实,经济法学与传统法学的互动,在很大程度上是受到了观念的影 响。无论是研究宏观调控的周期变易问题,还是经济法上的其他特殊问题,都既应看到 经济法的特质,又应看到经济法同传统部门法的联系,而不应单纯地仅强调一个方面。 因此,仅用传统法学的观念来裁量经济法理论,或者仅强调“唯新”而蔑视一切传统的 观念,都不足取。为此,基于前面的探讨,在尊重传统法学的某些合理观念的基础上, 用经济法理论中某些符合实际的现代观念,如动态调整、整体利益、局部普适等,去丰 富法学理论和指导法制实践,尤为必要。这也是经济法学对法学整体发展的一种贡献。

本文原载于《中外法学》2002年第6期
 

来源:中国民商法律网

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