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WTO下的政府经济行为研究


发布时间:2004年6月25日 吕忠梅 廖华 点击次数:2796


  关于中国加入WTO的《中国议定书草案》十九个条文,全部针对国家政府行为而确定,这一严峻的现实要求我们还对WTO规则的本质——限制政府直接或间接采取一些可能扭曲贸易流动手段的能力——具有深刻而透彻的理解。作为市场经济体制下政府干预经济运行规则的经济法学,直接以政府经济行为为研究对象。因此,WTO中关于政府经济行为的若干规则,将对中国现行的经济法制度和理论产生巨大的影响。在某种意义上,WTO与经济法具有目的一致性、功能互补性以及规则契合性[1]。但是,长期以来,中国经济法学的发展并为将政府经济行为作为研究的重点,只是在近几年才开始了一些探索性的工作[2]。我们认为,目前关于经济法理论中对于经济法最为重要的主体——政府及其经济行为的关注是极为不够的。中国加入WTO以及WTO规则的本质则为经济法学在新的视角下研究政府经济行为提供了良好的契机。我们认为:中国经济法学在未来若干年内应该遵循与WTO本质一致的原则,广泛深入地展开对政府经济行为的研究。

  一、WTO对政府经济行为的挑战 

  WTO是一个以市场为走向的,提倡贸易自由化的国际组织, 通过对关税及非关税壁垒的消除,对政府权力的限制来鼓励国际贸易的自由化。WTO的基本法律框架正是反映了这一价值趋向。从总体上看,WTO规则最直接的影响在于限制了政府直接或间接采取一些可能扭曲贸易流动手段的能力。WTO的四项最重要的基本原则——非歧视、互惠、市场准入和公平竞争,以及它的五项功能——促进多边贸易协议的实施运作、为已涉及的议题提供谈判场所、执行争端解决的谅解、执行贸易政策审议机制、与世界银行和IFM合作达到全球经济政策决策的进一步融合。这些原则和功能首先提供了其对成员国的制度性安排框架和范围;其次,WTO体制中各项有约束力的条约或规则进一步明确了具体领域的制度性要求。如:依WTO的规则体系,任何政策均可能被一个成员作为废弃或损害市场准入的承诺而对之提出异议和反对。在“准自动性”的争端解决机制下,任何一方均无法阻止专家小组或上诉机构报告的通过,从而导致要么自行修改与WTO规则不一致的国内措施,要么面临赔偿性措施的后果。 

  在这种情况下,加入WTO以后,中国现有的政府管理经济的权力将会受到巨大挑战。根据我们已经作出的承诺,中国政府的经济行为必须作出重大调整,甚至是重构。正是在这个意义上,有学者才认为“关贸总协定的规则是对我国政府权力重新定位的法律文件”[3]。

  加入WTO对中国政府经济行为的挑战是全方位的,从经济法研究的角度,我们将其归结为四个方面:

  (一)政府经济行为范围、手段和方式的转变  

  WTO的核心是贸易自由化,这一基本原则要求赋予市场主体自由的选择权与自决权,在法律规定的范围内自主经营,在市场机制下自由贸易。这一原则首先对中国传统的政府经济行为的范围和手段提出了挑战,要求我们彻底改变长期以来政府对微观领域的经济活动进行直接管制的方式和对经济活动全面干预的经济管理范围。比如按WTO的要求,成员国的企业凡是注册登记后,除了有在国内市场上的销售权以外,都享有进出口的权利。而我国现在并不是所有企业都有外贸经营权,除了外贸企业和外商投资企业外,只有一些重点企业和大型企业经过国家批准有进出口权。同样,在进口产品的数量限制上,中国一直实行的是非关税控制,包括进口许可证和进口配额。这些做法不仅违反贸易自由化的原则,也违背了公平贸易原则。现在,我国已作出承诺,外贸经营权要由审批制变为登记制,同时改革不规范的进口行政管理措施。同时,政府经济行为除采用传统的直接管制、命令与服从手段外,亦需采用一些建立在平等协商基础上的柔性而非强制性的手段,如指导、契约、计划(指导性、非约束性计划)、预警、服务等,让市场主体有更多选择的自由。

  (二)政府经济行为的程序化和公开化  

  政府经济行为的实施必然会给市场主体的贸易活动及其结果带来影响,最终影响贸易自由化的实现。因此, WTO对程序和透明度的要求非常高,它不仅确立了以程序公正来保障实体公正的原则,而且有相当多的关于程序的具体规定,如知识产权保护、许可证的发放、反倾销调查和反倾销税的征收都有明确的程序规定,政府行使经济管理权必须遵循既定的程序,并公开政府经济行为的程序。这一方面可以控制政府经济行为,解决权力过程的失控问题,防止政府经济行为对贸易主体经济利益的侵害,即使是有损害后果发生,也给受害主体提供补救的渠道;另一方面,贸易主体可以合理预测政府经济行为对自身利益可能带来的影响以便作出有利的经济决策。而在我国,政府经济行为的程序与透明度都十分有限,这将是更大的挑战。

  政府经济行为中最为大量和最具影响力的是通过制定和发布具有普遍拘束力的规范性文件对不特定多数人的行为进行管制。而目前可能扭曲市场功能的重要途径也就是人们通常所称的“红头文件”。根据我国有关组织法的规定,国务院可以发布行政法规,国务院各部门及县级以上各级人民政府可以规定行政措施、发布决定和命令;《地方组织法》第61条规定,乡镇人民政府可以发布决定和命令。这些“行政措施”、“决定”、“命令”等都是行政规范性文件,它们的范围广、数量大、层次多。过去,这些规范性文件公布的范围有限、有的甚至就没有公布、也没有法定的公布程序和公布方式。但是,在加入WTO以后,凡是与贸易有关的规范性文件都将接受透明度原则和贸易审查机制的约束,如果不符合WTO规则,极有可能引发贸易争端,启动争端解决机制,甚至有可能引发贸易制裁。在这样的现实背景下,政府经济行为如何实现程序化和高透明度是亟待解决的难题。 

  (三)政府经济行为终局性的丧失   

  WTO为了保证自由贸易目标的实现,规定了较为全面的司法审查制度。司法审查作为一个普遍适用的原则,也就是说,与WTO成员国政府行为有利害关系的当事人均可以请求成员国国内法院通过司法审查的方式寻求救济。这一原则对我国政府经济行为的终局权威性提出了挑战。 

  根据我国现行法律的规定,司法审查的范围仅限于法律规定的具体行政行为,主要是侵害公民财产权、人身权的行为;司法审查的内容仅为合法性审查,不涉及行为的合理性或适当性。并且,我国法律还规定有一些行政终局裁定的行政行为。这些规定与WTO的司法审查原则是直接冲突的。WTO司法审查的范围既包括抽象的政府经济行为,如GATS第6条第2款(a)项规定,“每个成员应维持或按照实际可能,尽快地建立司法的、仲裁的或行政的法庭或程序,在受影响的服务提供者的请求下,对影响服务贸易的行政决定作出迅速审查,并在请求被证明合理时给予适当的补救”。根据GATS的上述规定,中央、地方或者行使行政权力的非政府团体在作出影响服务贸易的抽象行政行为时,应当接受司法审查。又要求将部分终局裁决行为须纳入司法审查范围, 根据行政诉讼法和最高人民法院司法解释的规定,目前我国有关终局裁决的具体行政行为的规定主要如商标法第22条、第27条、第29条、第35条的规定,公民出境入境管理法第15条的规定,行政复议法第14条、第30条第2款的规定等。根据WTO和中国的承诺,应当接受司法审查的行为包括获得或者颁发进出口许可证、许可或配额有关的行为,为保障措施或国际收支目的或针对不公平贸易而采取的措施,以及TRIPs和GATS有关条款所指的行政行为等。当事人如果对这些行为不服申请国务院裁决后,应当可以申请司法审查,除非国务院放弃接受申请并作出裁决的权力。 

  (四)政府经济行为统一性的强化   

  自由贸易必须有平等的竞争环境和统一的市场规则,WTO的各种规则最终都为统一的国际大市场而建立,因此,成员国政府必须承担的一项义务就是保障WTO规则的统一实施。《货物贸易总协定》第34条第12款明确规定:“缔约方应当采取一切可能采取的适当措施,保证在它的领土以内的地区政府和当局、地方政府和当局能够遵守本协定的各项规定。”《中国议定书草案》也专门承诺:“中国政府保证WTO协定以及本议定书在其整个关税领土内,包括国家一级以下政府部门,统一实施。”从理论上讲,我国的国家结构、立法体制和行政管理体制为WTO规则的统一事实提供了保障。但从现实上看,愈演愈烈的地方保护主义对WTO规则的统一实施构成了极大的威胁。地方保护主义表现在经济方面,是地方政府从当地的经济利益和财政利益出发,对于本地与外地的贸易和其他经济往来进行不适当的干预,如对本地资源的输出加以禁止、对外地产品实行打压或封锁,以图保护当地的局部利益。地方保护主义造成国内的统一市场遭受严重破坏,各地区自成体系、各自为政、各自为战,市场分割,互筑藩篱、阻塞流通、重复建设、盲目发展。地方保护主义也使竞争的公平性破坏殆尽,各个地区、各个行业、各个企业的条件、环境、实施的政策都不同,在地方的庇护下,优势企业不能参与竞争,劣势企业和劣势产品可以安然度日,无需面对竞争。地方保护主义在执法和司法中的表现也十分突出,一些地方以服务地方经济为名,保护本地的非法产业,如制假售假、假冒商标;一些地方制定“土政策”,实行区域性或行业性保护,以“合法”形式掩盖非法目的等等。从本质上讲,地方保护主义是人为的而不是经济发展所必然存在的,是行政的强制性封锁而不是市场的自发运动。地方保护主义的盛行,从根本上违背了WTO的贸易自由原则,不利于国内统一市场的形成,也不利于中国参与国际大市场的竞争。由于地方保护主义与WTO的公平竞争原则、不歧视原则和透明度原则等基本原则相冲突,必须坚决加以纠正。    

  二、政府经济行为规范的经济法意义 

  从以上分析不难看出,WTO作为一种特殊的法律机制,它的直接目的在于排除政府行为对自由贸易的干扰,是对各成员国政府经济权力的一种限制,它所设计的各项制度以及以贸易报复为手段的争端解决机制都是为了实现这一目的服务的。在中国,如果没有与WTO规则体系相适应的法律规则,我们加入WTO以后将十分被动。 

  但是,只要我们简要回顾一下中国现代史,就可以看到政府经济行为在中国经济发展中的地位以及按照政府经济行为规范为核心的新思路构建经济法理论框架的重要意义。

  (一)对中国政府经济行为的基本认识 

  新中国成立后,我国作为以计划经济为主要特征的社会主义国家,政府一直在经济生活中发挥着主导作用,并形成了一种高度行政化的经济运行体制。在这种体制中,所有重要和重大宏观经济决策的理论突破和方案出台都源于中央政府内部,并通过行政网络和强制手段迅速扩散到经济各领域,各经济主体为贯彻中央政府决策而启动;在经济运行过程中,生产资料所有权归各级政府掌握,人事任免权也在各级政府手中,一旦宏观经济形势出现紧急情况,政府则依据庞大而有效的行政网络迅速强制地进行紧急刹车,宏观经济形势的控制权又回归到政府手中。换言之,启动中国经济的主体是中央政府,制动中国经济的主体还是中央政府。在启动之后,制动之前的中国经济是行政约束下的“不完全”经济运行。沿着这一线索,我们不得不承认这样一个事实:政府——中国经济运行的中枢。在中国经济发展中,政府经济行为直接左右着中国经济的启动、运行、刹车的全过程。现实的中国经济不能忘记,也无法完全摆脱历史的惯性。 

  中国现阶段正在进行的经济体制改革,实质上也就是各种市场经济主体与国家之间权力的调整与再分配,即企业自主权的不断扩大,对应于政府对企业行政干预和调控权力的逐步萎缩。但不能因此就把这种政府对企业行政干预和支配权力弱化的趋势推演为政府经济行为和经济职能总体弱化,并据此认为,体制改革将逐步否定政府经济行为的意义。我们知道,改革作为利益关系的调整和利益格局的重新构造,必须首先树立一个绝对权威的主体来制定政策,纵各种经济杆杠,推动改革的进程。毫无疑问,这个主体只能是国家。也就是说,经济管理的权限过于集中于政府,但改革这种状况还是只能依靠政府的干预与权威,政府在经济体制改革中的行为特点仍极大地影响着经济改革的进程。且不论在市场发育成熟的私有制国家,由政府经济行为所体现的国家干预仍然是全社会经济发展的重要力量,单就中国的实际情况而言,我国企业在过去旧体制下完全依附和从属于国家的这种状况虽然在改革中有了很大变化。然而,无论是现在企业模式转换阶段,还是将来企业模式成熟、定型阶段,企业的完全自主独立都是不可想象的。十一届三中全会以来,经济改革的事实就表明,企业行为仍是处于从属和次生的地位。改革的实际进展取决于政府权力的让与。在改革初期的扩权、放权中,企业只是扩权、放权的客体;在后来广泛推行的承包制中,虽然给予企业讨价还价的权力,但从本质上说,承包制仍然是企业对政府要求的一种允诺。此外,企业自发的各种改革要求也只有在政府的许可下才具有意义。为什么会出现这种情况呢?问题不在于政府是否允许企业独立,而在于企业实际上不能完全独立。这除了宏观上分层管理的缘故外,还由于在社会主义制度的前提下,国家直接控制着资源所有权、资产所有权这样的事实。只要国家所有权不完善,就不会有完全发达的生产要素市场,而只要生产要素市场不完全,企业就不会中断对国家的依赖。更何况,国际经验已经证实,不发达国家实现工业化必须参加国际竞争,但从其与世界市场和国际分工的关系来看,这些国家同目前各发达国家相比,明显处于十分不利的地位,这正是不发达国家实现工业化所面临的一大矛盾。如何解决这个矛盾?从世界一些后起国家的工业化经验看,唯一可行的办法就是加强国家的作用,即充分发挥政府 在工业化过程中的作用,前苏联、日本、前西德、东南亚国家等都是这方面的例子。中国是世界上生产力不发达的国家之一,我国的国内企业生产水平同发达国家、甚至是一些发展中国家的企业都存在着很大差距,在这种情况下,单纯依靠各企业自身力量在国际市场上竞争是很难有所作为的,必须依靠政府通过一系列措施以及雄厚的资产实力来扶植国内企业的发展,提高企业的市场竞争能力。可以断言,政府经济行为在任何情况下都不会被忽视。由此我们可以看出,如果说在改革以前,政府经济行为主宰着整个社会经济运行过程的话,那么,在改革中政府经济行为仍然是决定着改革整个进程的核心与中枢力量。 

  (二)规范政府经济行为的经济法意义 

  现代市场经济是有宏观调控的市场经济,政府承担着广泛的宏观经济管理职能;同时,政府又以其直接和间接控制的社会经济资源同企业、消费者一道参与市场经济活动,由政府在社会经济生活中不可替代的功能以及多重角色所决定,政府本身即作为经济体系结构中的“内生变量”而存在,成为社会制度演进、变迁的内在动力。因此,政府在影响经济运行中的巨大作用要求设置完备的制度框架和行为规则来保证政府经济行为的科学性、合理性和正确性,作为研究国家干预经济运行的法律规范体系的经济法,当然要研究政府经济行为及其法律规范问题。然而,在过去相当长时期内,经济法学界对于政府经济行为却研究不足,重视不够,诸多经济法论著几乎没有政府经济行为研究的内容。这种只注重研究经济法规则、规范体系及其结构的现象不仅直接影响到经济法理论研究的深入,而且与现代法学由“法即规则”向“法即行为”[4]重心发展的道路相左,亦与政府在社会经济生活中日趋重要的现实不相符合。事实上,研究规范化运作的政府经济行为具体作用领域、方式与手段等问题,即是对现代经济法政府(国家)干预、调控经济运行这一本质的详细阐释与分析,例如,政府经济行为的发动阶段体现政府干预、调控经济运行的动机与目标;实施阶段体现政府在一定动机驱使和目标引导下所采取的行为方式与手段;完成阶段体现政府目标得以满足、实现的程度与效果。从政府经济行为这个崭新的角度考察经济法的观念与制度,能够确立政府经济行为作为核心范畴的地位,在相当程度上突破、拓宽经济法基础理论的传统研究领域。

三、WTO下政府经济行为规范研究展望

  经济法学对于政府经济行为的研究实属必然,但是,长期以来的经济法理论研究以单纯的现行法律制度为研究对象、国内经济法与国际经济法“老死不相往来”以及经济法理论本土资源缺乏的传统却是不能适应现代社会发展要求的。我们认为:政府经济行为乃至整个经济法研究在WTO规则下必须实现创新。

  (一)政府经济行为的新制度背景

  迄今为止,知识经济、可持续发展以及经济全球化等各种新观念、思潮已经成为法律制度创新的重要思想源头,也极大地改变了政府经济行为的作用方式。具体而言,知识经济凸现了知识在生产要素构成中的核心地位与作用,它要求政府在高新产业领域、高新技术企业的创办扶植等方面承担更大的责任,予以更多的法律制度保障,以提高国家竞争力与创新能力;作为一种全新发展模式的可持续发展战略深入人心,引发了社会、经济生活的一系列显著变化,如经济体制和生产组织形式的变化、宏观调控方式与市场规制方式的变化等。由此,可持续发展目标内化为经济法的目标价值取向与具体制度,给整个经济法的立法与实施带来了全面而深刻的影响,它要求以新的角度、从更大范围和更长远的未来利益来考虑、衡量政府经济行为的价值取向,行为的实施手段,行为后果的评价,以及行为的作用方式等;经济全球化是人们对世界各国的经济联系日益密切、相互渗透乃至体现出一体化这样一个事实的引申性描述,其主要诱因既有技术方面的,也有制度方面的。从技术方面来看,交通、通讯和计算机技术的日益发展及其在金融、贸易等领域的广泛运用,使各国的经济往来越来越密切,效率越来越高,影响越来越大。而从制度方面来看,世界经济秩序在重组之中,各种世界政治经济行为主体的关系在发生着重要变化。全球化不仅是其他国家,而且也是中国政府经济行为面临的新的生态环境[5],给中国政府经济行为提供了新的机遇与全面挑战。全球化的本质是带有较强渗透力的开放促进机制,直接导致政府对经济事务甚至国家主权事务的管理难度趋于不断提高。一方面,经济资源在追求效用最大化动力的驱使下有快速流动的要求,这必然和政府对资源在国家间配置的经济主权发生冲突,给问题的处理增加复杂性。另一方面,世界性的外部性问题,包括经济动荡、分配不公等现象的客观存在,却无法依靠一个强制性的权威机构来予以解决。因此,中国政府必须在具有清醒意识的前提下努力增强自己的应变能力,以求在不利的世界经济活动规则和制度安排下维护民族利益。在此基础上,中国政府还必须合理调整自己的经济职能,全面提高、改善政府经济行为运作的水平与方式,使之适应国际经济结构和世界市场的重大变化,促进经济的良性稳定发展。

  2、新制度背景对政府经济行为的影响

  不可否认,知识经济、可持续发展以及经济全球化这样所谓的推动世界经济发展的“新三角”在WTO中得到了充分的反应[6],WTO作为一个全球性的制度安排,引起了法律的全球化运动。近年来,发展中国家纷纷进行了以市场为导向的法律改革。根据世界银行1996年的一份报告,全世界共有120多个国家在进行法律改革,共投入资金几百亿美元。此次的法律全球化是以国际组织的条约、规章为各国所接受以及国际组织开始介入一国国内经济政策的制定,出现了“主权的第二次转移”即一国将某些主权让位于凌驾于国家之上的共同体为特征的。而全球化趋势的基本原则和最终目的是增强法的可预见性、可计算性和透明度,减少国家干预,实现资本的自由流动、贸易自由,实现法治[7]。这些对于中国政府经济行为的影响都是巨大的:

  (1)政府与市场关系的重构 

  作为WTO成员,中国必须要遵守国际贸易规则,中国整合入国际体系,也必须加快法律全球化的进程。在这个进程中,法律所要调整的不仅是对外贸易关系,也影响到中国政府和市场之间关系的重构。

  政府(国家)与市场的关系作为区分经济模式的主要依据,常常被用于考察政府经济行为的功能和作用,它们之间的力量对比与关系变迁不能不对政府经济行为产生深远的影响。近年来,各类国家都在对不适应全球化发展的经济机制、结构乃至政府经济行为进行着局部的调整。从一些国家的调整趋势可知,政府经济行为的调整与改革,仍然围绕着政府与市场力量对比的变化来进行。它的主导趋势是重新评价与反省政府与市场的功效,削弱政府经济管理的权限,放松政府对经济的调控与干预,使经济运行进一步市场化。这一切都为我们认识、界定政府经济行为提供了宏观的制度背景。

  在中国,传统的政府经济行为受到了严峻的挑战,政府与市场的关系陷入了“一死就放”、“一放就活”、“一活就乱”、“一乱就收”、“一收就死”的怪圈。造成这种怪圈的原因,很大程度上是因为缺乏对政府与市场关系的正确定位。中国市场经济体制下的政府经济行为必须打破、走出这个怪圈。

  我们看到,中国加入世界贸易组织意味着中国将正式进入一个以开放社会、自由市场和自由民主为特色的全球化资本市场。这一全新的制度背景,对于中国政府经济行为的影响是多方面的,可以把它归结为如下方面[8]:

  资源配置的市场化。计划经济向市场经济的转变,本质上是资源配置方式的转变。在计划经济体制下,资源配置主要由政府来主导和决定,呈现出行政化、集权化和意志化的特性。而市场经济体制下的资源配置主要不是由政府,而是由市场来主导和决定的。市场对资源的配置将从根本上改变过去那种完全采取行政手段配置资源所造成的高投入、高损耗、高浪费的不合理方式,改变资源配置中的“首长权力”和“长官意志”所造成的盲目性和瞎指挥的局面,形成一种新的合理而有效的资源配置方式。在市场化的资源配置方式下,虽然政府在宏观上还必须发挥重大的调控作用,国有企业在资源配置中还占据着重要地位,但是,以往的由政府主导和配置整个资源的方式将发生根本性转变。这种转变是巨大的、也是深刻的,它将促使政府行为的目标、手段和形式发生重大而深刻的转变,也必将促使政府行为规范的转变。

  企业行为的主体化。在计划体制下,企业是一个没有自主权的主体,不仅国有企业如此,非国有企业也是一样。由于企业不具备主体资格,企业的设立、生产、销售、分配和破产等都不能由企业自身决定,而是由政府决定。政府实际上是一个全能的“总经理”,它决定企业的一切,包办企业的一切。其结果是,造成了企业与政府角色的“易位”:企业的行为具有行政化的特征,典型的莫过于“企业办社会”;政府则更多地具有企业的特征,企业的许多具体事情,都是由政府“包办”的。而在市场经济体制下,企业是一个有自主权的主体,无论是何种性质的企业,它的生存和发展、生产和销售、管理和分配,都主要是由企业自身决定的,政府的行政命令不能再对企业产生作用。这种企业主体化的过程也对政府经济行为构成了全方位的挑战。政府不再是企业的“调度室”,不能再对企业直接发号施令,而只能是从宏观上调控市场,进而对企业的生产意向进行引导。政府也不能再采用僵化的“统购统销”手段控制企业的生产,更不能靠单纯的“思想工作”来调动劳动者的积极性,必须承认企业的利益、劳动者的利益并保护他们的利益,以矫正政府以往的各种不合理乃至严重损害企业、职工利益的行为。

  企业产权商品化。企业产权商品化的重大意义是它将使企业的价值和政府的价值得以重新评估,成为双方价值评估的试金石。在计划经济体制下,政府可以完全决定一个企业的命运,而企业存在下去的理由是与市场无关的,因此,由于长官意志或其他理由,政府维持了一大批“植物人”状的企业。但是,在市场经济条件下,政府依然可以想方设法维持某个企业的生存,但它已无力维持所有接近暮年、濒临垂死的一批企业的生存了。在这种情况下,企业必须割断与政府的联系,在市场中重新寻找自己的位置,重新决定自己的弃取。对政府而言,国有企业的存亡就是对政府经济行为能力的一种检验,国有企业经营机制的转换成功与否、政府能否为企业产权的商品化创造条件,都是对市场经济体制下政府存在和发展的价值的最好检验。

  交易过程的秩序化。市场经济体制建立的过程,是各要素市场竞相生长,日渐庞大的市场体系趋向成熟的过程。市场交易秩序的建立和完善,是中国政府经济行为面临的又一巨大挑战。计划体制下的产品调拨制度,不是商品交易制度。在当时,政府行为的目标是要最终消灭商品、消灭货币,建立一种纯粹的产品经济的社会体制。但在还不能完全取消商品、取消货币的情况下,也必须将它们限制在极小的范围以内,很多产品不能进入市场,很多东西不是商品。中国市场体系的极不发达,交易秩序的不完善也是与此直接相关的。在市场经济体制下,各种各样的市场都要名正言顺地进入中国人的社会生活,商品的范围也有了巨大的扩充,政府所面临的一个迫切任务,也就是如何适应市场体系的扩大,而不断扩大交易秩序的规范,迅速改变交易秩序混乱的局面。

  WTO成员国需要经历政府和经济的相分离。中国政府不能再给国有企业以特权,无论是国有企业,还是私有企业,还是外资企业,都应一视同仁的对待。市场机制的引入,对外开放范围的扩大,必然使得中国政府的经济权力逐渐弱化。在政府经济权力弱化的过程中,必须提供一个公正、透明、有回应性和可预期的法律和政策环境。

  2、中央政府与地方政府权力的重构

  一般认为,在社会经济生活中,中央政府总是处在主动与决定地位,而地方政府则是缘于行政隶属关系,始终处于被动地位,接受来自于上级的制度安排。因此,已有零散的、关于政府经济行为的研究理论,仅把注意力局限在中央政府的经济行为上,根本上忽视、淡忘了地方政府经济行为的存在与重要性,这不能不说是长期以来理论研究的一个薄弱环节。但是,WTO对规则统一实施的要求,将迫使我们必须高度重视中央政府与地方政府的经济权力配置问题。

  回顾改革开放以来中央与地方分权化的制度变迁过程,我们发现:在传统体制下,地方政府由于在经济利益上缺乏独立人格,进而在经济调控方面并没有什么作为和建树。改革开放以后,随着中央与地方的分权化,地方政府日益成为相对独立的经济利益主体,在体制改革和经济增长中发挥越来越积极、日益重要的作用。因此,我们不能对于地方政府的经济权力简单地予以肯定或者否定。

  体制改革背景下发生的中央与地方行政性、经济性分权,在使地方政府充当组织层次主要参与者的同时,也使地方政府利益独立化,具有更多的经济管理职能。为此,中央政府实施了全面的权力下放,包括财政收支管理权、投资管理权、外资外贸管理权、价格管理权等。这些财权的下放直接地把地方政府的收支联系起来,为地方政府进行的经济管理提供了强有力的激励。再加上各地以非正式的手段截留的本来应该转到企业手中的权利,致使地方政府成为改革的最大受益者,拥有广泛的事权和越来越大的财权、决策权,亦使得地方政府经济行为呈现出不同于中央政府经济行为的特征,具体而言:

  不同的追求目标。中央政府经济行为所追求的目标较为单一,即全面促进经济发展,建立有中国特色的社会主义市场经济体制。而地方政府经济行为则呈现出多样化的目标:追求地方经济发展与地方财政增长,分权化调动的是地方政府将自身利益最大化的积极性,地方政府千方百计地利用现行政策提供的机会,尽可能地打政策“擦边球”,借助于新旧体制转轨中的模糊地带,运用自身掌握的资源配置控制权,以寻求地方新财源,实现地方经济的发展、决策权的扩大。二十年中央与地方关系改革的基本趋势是分权,这一过程使地方的决策权不断增大。但在一定的意义上说,地方政府仍感到自己的决策权力不够大。中央政府往下级和企业两个方向下放的权力,事实上差不多全部集中到了地方政府手中。但与此同时,地方政府经济行为的越权事情仍然层出不穷,地方政府仍然期望着每一次的体制改革为自己带来更大的、范围更广泛的决策权。这是地方政府对改革抱有的主要目标之一,也是地方保护主义屡禁不止的重要原因。

  不同的约束条件。这是决定地方政府经济行为有别于中央政府经济行为的制度背景,主要包括:地方自治制度;中央于地方关系不规范,权责关系不对称、不够明确,常用“一对一”分别谈判的方式处理问题;自上而下多个垂直的“条条”使地方与中央基本保持对齐关系;改革开放以后地方在经济管理与社会事务管理上自主权逐渐增大;政府尚未真正解除主导经济发展的职能,经济发展情况是上级判断下级政绩的最重要指标等等。

  不同的经济行为方式。在分权化过程中,地方政府以其独特的方式成为具有独立人格的利益主体,其经济行为方式也随之发生变化,大致具有以下行为特征:

  第一,“发展饥渴症”。地方政府获得越来越大的经济控制权,同时也承担起发展地方经济的责任,地方政府领导人的政绩开始与地方经济发展繁荣自然地联系起来。因此地方经济的发展和繁荣程度,不仅成为上级部门对其政绩考核的基本指标之一,而且也成为当地广大选民对其是否投赞成票的主要依据。在这样的环境条件下,地方政府经济行为的主旨之一即是主动充当经济主体。在获得更多经济控制权的情况下,地方政府主动扮演了一个经济参与者的角色,其中最为明显的表现是,地方政府的投资项目和投资数额越来越大,与中央和企业以及其他地方政府的联合投资也越来越多,日益成为一个重要的投资主体。这种政府的企业化行为,在很大程度上起了企业家的替代功能,使当地经济具有浓厚的政府经济色彩。

  第二,“双重分裂”倾向。当地方政府掌握了相当的经济控制权、具有相对独立的经济利益后,就会与中央政府在经济上产生一系列的矛盾与冲突。尤其是在中央宏观调控损害其地方利益时,地方政府就会产生经济“对抗”的冲动,采取相应的对策,尽可能减少或避免自身利益的损失。但在政治上,地方政府仍须与中央保持高度一致性。因此,地方政府在对中央政府的态度上,具有经济抗衡和政治服从的双重分裂倾向,地方政府的政治行为和经济行为常常会在目标、运作方式等各个环节上产生较大冲突。

  综上所述,改革开放以来中央与地方政府的动态多次博奕导致了中央与地方的分级管理权力界定不清,利益边界模糊,行为方式混乱且扭曲。因此,分权化过程到一定阶段,就必须寻求一个利益整合的机制,只有把中央与地方政府经济行为纳入制度化、法制化的轨道,才能使中央与政府的经济管理、决策权得到规范化的界定,使中央与地方政府经济行为为各方所接受,从而保证中央与地方政府经济行为在同一制度框架内相互配合、相互制约,分别作用于不同层次的经济运行过程,以形成良性互动的经济管理机制。

  (三)政府经济行为规范的环节

  在WTO背景下,政府干预、调控经济运行必将展示许多引人注目的发展趋势:如政府经济职能的市场化、政府经济行为的法治化、政府经济决策的民主化、政府经济管理权的多中心化[9]。与此相适应,对政府经济行为的法律规范也必然呈现出多元化的规范、约束机制。此种多元化的规范、约束机制是为了顺应现代社会对政府调控经济运行提出的客观要求,也是经济法为兼顾授权与控权、效率与公平而考虑的一种新思维。根据政府经济行为及其法律关系的特点,经济法对于政府经济行为应着重从以下环节予以规范。

  1、政府经济行为的来源

  经济法从本质上讲是对政府的授权法,这种授权意味着权力范围的合理设定和保证权力的正当使用。政府的干预活动必须限制在授权的规则之内,政府经济行为的行使必须遵照经济法的有关规定。

  实质而言,政府经济行为就是政府及其经济管理机构以行政权力来调节经济活动,其是政府在市场经济条件下于过去的政治职能、社会职能的基础上增加的经济管理职能的具体表现,所以立法首先应当规范权力的来源、权力行使的范围和实施主体等问题。这种最传统的法律规范机制,反映了立法权对经济管理权的控制,其无疑是一种最基本的控权方式。

  源于保障社会公共利益的需要,政府经济管理权产生于国家的社会经济管理职能,是现代市场经济条件下弥补市场失灵的必要补充。其目标是解决个体营利性与社会公益性的矛盾,兼顾效率与公平,促进社会与经济的良性协调发展。政府经济管理权是一种积极的主动的干预权,它具体地表现为政府采取各种手段和措施,积极主动地对经济个体的自由意志施加影响,通过禁止、促进、激励、诱导、扶助等各种方式对经济个体与经济有关的行为进行干预,采取对有害于整体经济利益行为的事前预防措施以及发生危害社会公共利益事件后的迅速、紧急排碍措施和其他适当措施,以保证经济政策目标的实现。

  较之于传统行政权的行使主体,政府经济管理权行使的主体广泛,其尤其重视经济发展的社会性特点,尊重社会管理权的自治,并且保障公民参与,广泛地吸收公民和社会团体参加经济管理的预测与决策。政府经济管理权的行使方式要遵照政府职权法定和“凡未授权即禁止”的一般原则,要求政府在干预、调控经济运行过程中树立“有限政府”、“有限行政”的观念[10],要求政府经济权力行为必须以法律明示授权为依据,不得借调控之名滥加干预,例如,计划权力在各级政府中如何分配,应当由计划法作出规定;反垄断权力的范围有多大也应在法律上有一个原则性规定。除了各单行法规范权力之外,国务院及各部委经济工作的基本法律应对政府的经济管理权在总体上作出原则性规定。

  2、政府经济行为的限度 

  经济法以划定政府干预私人经济的权限范围为其宗旨,由此推演出来的是政府适当干预原则。从本质上看,政府总是有一种“管制扩大化”的需求,政府各部门通过制定行政法规干预经济的极大热情实际上表明了一种危险倾向:过多的却又是“依法”的干预容易产生披着法制和市场外衣的计划经济[11]。适当干预的要求来源于经济法,来源于市民社会的公众,而不可能来源于政府自身和行政行为。

  界定政府经济行为的限度,首先必须实现政府与企业、市场与社会的经济性分权[12],重新界定和合理划分政府的经济管理职能,为政府经济行为的法律规范奠定明晰的体制基础。其次,必须分清公共产品领域与市场产品领域的关系。在社会经济生活中,并非所有的产品或领域都适用市场原则,或者说,都是市场产品或市场领域。因此,要由市场解决市场物品的问题,由公共选择解决集体物品的问题。进行公共选择的政府行为应当做那些单靠个人或市场机制作用完全做不到或无法做好的事情。公共物品和外部负效应的存在,使政府的作用有了广泛的增长,政府如何从事这些公共选择,怎样把个人偏好的总和包含在集体选择之中,以防止政府经济行为过度,这是很值得研究的。

  政府经济行为只有适当和恰到好处才能发挥积极作用,“过度行为”往往带来很大危害,因而政府经济行为的适度干预原则要求经济法给政府适度干预经济提供恰当的的工具,给政府的经济干预活动确定适当的度。适度原则取决于经济发展成熟程度及市场规则成熟程度,在不同历史时期,政府干预范围不一样。一般而言,在经济危机和社会变革时期,政府干预会增多。我国目前正处在体制转轨时期,政府经济行为的深度和广度必然要比发达国家多一些。在现实条件下,中国政府应在建立和维护市场规则、保护产权、提供公共服务等方面显示出应有的权威性和强制性,同时严厉打击寻租行为,坚决惩治腐败现象,确保市场经济的有序健康发展。此外,政府干预时机亦很重要,当经济生活中出现某些削弱市场机制作用的因素时,政府即可进行干预和调节。

  实践证明,借鉴发达国家市场经济发展的经验,政府完全可以预先确定合理目标,选择最佳路线,主动预防市场经济运行出现的障碍,恰当地把握干预力度和时机,以求达到最佳干预效果[13]。

  3、政府经济行为的方式

  一国政府经济行为可能有多种作用方式,依照功能的不同,可把政府经济行为划分为以下几类:提高效率行为,反周期行为(稳定运行行为),维护公平行为,促进发展行为,培育市场行为,经济法治行为,国有资产管理行为以及协调对外经济关系行为[14]。上述政府经济行为作用于经济生活领域,必然要求政府调节以不损害市场运行的基本规则为前提,使干预建立在市场自组织功能充分作用的基础之上[15],所以政府经济行为显现出宏观性和间接性的特征。直言之,政府经济行为为市场运行导向,规定市场的发展方向,克服市场在利益关系上的局限性和调节活动中的短期性行为;政府纠正市场运行偏差,使市场机制能够迅速摆脱功能紊乱的境地;政府经济行为完善市场运行条件,为市场机制发挥积极功能提供必需的前提;政府把市场运行和经济长期发展目标有机地衔接,政府在经济活动中表现为一种带有预见性和规范性的事先调节,始终处于主动地位。由上可见,在市场日趋完善发挥基础性调节作用的同时,政府在经济和社会管理中日益注重干预和引导的平等性、科学性和有效性,扮演领队和顾问角色,实行一种积极而民主的服务行政模式。

  值得注意的是,政府对市场运行的调控、干预只是政府与市场互补的第一层含义。此外,为了弥补政府失灵,在政府经济行为运作过程中引入市场机制,也能够改进政府经济行为的运作方式,提高政府经济行为的有效性。90年代以来,世界各国经济行政领域一系列变革已经对政府经济行为的作用方式产生了深刻的影响,诸如建立富有企业家精神的政府、在公共领域引入市场竞争、以自由竞争的公共企业组织来替代高度垄断的官僚组织提供公共服务,等等,都展现出以市场精神改造政府经济行为的意图。市场化包括两种趋势:第一种是把原由政府承担的公共事务交由市场调节,例如把公共服务承包给私营机构、放松政府管制,允许私人企业经营以前由政府垄断经营的公共服务事业;另一种趋势是越来越多地把私人企业的管理机制引进到政府管理中来,要改进政府经济行为,就必须把自由竞争的文化带到政府部门之内,调整组织机构,分散权力和责任,让政府各机构间相互竞争[16]。

  当代中国政府经济行为的一个重要问题即是干预不当:政府控制一系列经济和社会活动,政府人为制造市场等。而实现部分经济行为的市场化,则可有效制衡政府经济行为的任性与扩张,减少政府对信息及成本效益的错误分析,最终形成政府经济行为与市场调节的均衡机制。

  传统体制存在问题,在于政府管了本来不该管而应由民间自由交易来管的事,过多地参与和干预了“私人物品”的生产与交换,并因此没有管好自己份内的事,即安排好“公共物品”的供给,对微观市场的过度干预反而为“寻租活动”提供了更多的机会和条件。从这个角度说,所谓政府经济行为方式的转变,就是要从过去由当所有者、计划者而直接管理私人物品生产活动的职能中退出来,加强对公共物品供给的管理。

  4、政府经济行为的手段

  政府经济行为除采用传统的行政手段外,亦十分注重采用一些建立在平等协商基础上的柔性而非强制性的手段如行政指导、行政契约、行政计划(指导性、非拘束性计划)等来努力弥补政府干预的不足,以使“市场和政府双重失效”降到最低限度。行政指导、行政契约重视经济管理主体与相对人相互的思想沟通,减少权力的强制因素,赋予相对人比较自由的选择与自决性。在相对人的主动配合下,能够在相当程度上提高政府经济行为的作用效果。由此可见,非权力手段的大量采用成为政府经济行为调节干预经济的一个发展趋势。

  为建立和完善与社会主义市场经济体制相适应的政府宏观调控体系,亦必须处理好计划、财政和金融三种调控手段的关系。传统的宏观政策作手段实施成本过高,而效果较差,不符合政府的自身利益。改革后出现的宏观经济性质的变化,以及市场化改革对政府经济行为手段作的要求,使得政府改变其传统的判断模式和作方式成为极为迫切的事。在市场经济已有一定基础的条件下,由于独立的微观经济主体跳跃性增长,经济决策权日趋复杂和多样化,计划部门已没有能力对经济运行实施实质性调控,其不可避免的趋势是逐渐转向勾画远景和提供政策指导方向。而财政和金融则相互交织着对经济运行发挥实质性调控作用,二者均拥有足够的能力,非常深入地渗透到市场经济的运行之中。

  5、政府经济行为的程序

  政府行使经济管理权必须遵循既定的程序,立法对这一程序作出规定,可以在行使权力的各个主体之间建立起相互制约的机制,也可以制约程序中的各个主体,从而确保行为不发生偏差。程序制约、规范政府经济行为主要特点在于从政府经济行为过程着眼,把注意力集中于权力行为的时间、空间方式上以及相对人的参与上,侧重于行为程序的合理设计,因而既能发挥政府经济行为的正面功能,又能保证其不被权力享有者滥用,以达到通过合理程序来实现控制政府经济行为的目的,解决权力过程的失控问题。例如在需要剥夺相对人的自由、财产时,应当听取相对人的意见,让他们享有自我申辩的机会和权利,以保证经济管理权与相对人权利的平衡。

  6、政府经济行为的后果

  政府经济行为所带来的后果可能是理想的,也可能是非理想的,所以经济法对行为后果的规定至少包括三方面内容:一是对行为后果的监督,即检查、监督政府经济行为的效果,以便正确判断经济形势;二是对行为后果的矫正,即当行为后果非理想化时,政府应当采取哪些措施来纠正或挽回局势,修正行为方向;三是因行为后果引起的法律责任,即造成不利后果的政府责任人应当承担何种法律责任[17]。


  注释:

  [1] 参见吕忠梅、鄢斌《面向WTO发展中国经济法》,载于《华中科技大学学报(社会科学版)》2001年第1期。

  [2] 我于1994年开始申报有关政府经济行为研究的课题,但始终被认为不是法学研究的内容而遭淘汰,经过三年多的努力,1997年司法部批准了这一课题。课题申报的过程清楚地反映了经济法学界对政府经济行为研究意义的认识程度。现该课题成果:《规范政府之法——政府经济行为的法律规则》已由法律出版社出版。,

  [3] 沈敏荣《WTO与中国经济法的发展》,载于《现代法学》2001年第4期。

  [4] 张文显:《法学基本范畴研究》,中国政法大学出版社1993年版,第126页.

   [5] 傅小随:《中国行政体制改革的制度分析》,国家行政学院出版社1999年版,第70-74页;另参见丁一凡:《大潮流:经济全球化与中国面临的挑战》,中国发展出版社1998年版;杨祖功等:《国家与市场》,社会科学文献出版社1999年版,第6章;俞可平:《全球化研究的中国视角》,载《战略与管理》,1999年第3期。

  [6] WTO由单一的货物贸易发展到覆盖知识产权和服务贸易、以及从单纯的经济发展到专门的环境保护协定、从临时的《关贸总协定》到稳定规范的WTO等发展过程,我们可以十分清晰的发现其对于知识经济、可持续发展以及经济全球化的回应和充分体现。

  [7] 参见WWW .民商法网。庆祝人民大学法学院成立50周年,“中国法学世纪论坛”第二讲《全球化与中国法制的回应》 主讲人:朱景文。

  [8] 参见徐颂陶 徐理明主编:《看得见的手:中国政府行为研究》,中国人事出版社1996年版,第84—92页。

  [9] 参见[日]室井 力主编:《日本现代行政法》,中国政法大学出版社1995年版,第153—154页。参见毛寿龙等:《西方政府的治道变革》,中国人民大学出版社1998年版;任晓:《中国行政改革》,浙江人民出版社1998年版,第58—65页;[美]文森特·奥斯特罗姆:《美国公共行政的思想危机》,上海三联书店1999年版。

  [10] 参见刘军宁:《市场经济与有限政府》,载《学问中国》,江西教育出版社1998年版;文 勇:《有限行政:对市场经济中政府行为的限度分析》,载《政治与法律》1999年第2期。

  [11] 王肃元:《经济法概念新探——一种经济分析思路》,《甘肃政法学院学报》1996年第4期。

  [12] 张方华:《转型时期地方政府非正当利益行为的有效控制》,载《上海社会科学院学术季刊》,2000年第1期。

  [13] 吴忆萍:《现代市场经济条件下经济法的干预原则》,《现代法学》1996年第1期。

  [14] 参见陈宪:《市场经济中的政府行为》,立信会计出版社1992年版,第8章。

  [15] 魏杰:《市场化的宏观调控体制》,陕西人民出版社1992年版,第64页。

  [16] 参见[美]戴 维·奥斯本、特 德·盖布勒:《改革政府:企业精神如何改革着公营部门》,上海译文出版社1996年版。

  [17] 丁焕春:《论对政府经济行为的法律调控》,载《法治和社会经济发展国际学术讨论会文集》,中国人民大学出版社1996年版,第155页。

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