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论我国投资法的基本原则


发布时间:2004年6月20日 雷兴虎 罗有才 点击次数:3064

[摘 要]:
目次: 一、投资方向符合国家产业政策原则; 二、投资主体地位平等原则; 三、投资者、国家与社会公共利益相协调原则; 四、投资决策与投资责任相一致原则。

 
投资法是调整因投资活动而产生的投资监管关系和投资运营关系的法律规范的总称,而投资法的基本原则则是投资法所确认的投资主体在投资活动过程中所必须遵循的根本准则。它应是投资法律规范的高度抽象和概括,必须集中体现投资法的基本观念,综合反映投资法的宗旨和任务,对各类投资关系都要具有普遍的指导意义。
 
从功能上讲,投资法的基本原则,首先应是我国投资立法的指导方针。无论是投资活动,还是投资监管都必须以投资法的基本原则为指导,保持投资法内部各项制度的和谐统一。其次,投资法的基本原则应是克服我国投资法局限性的重要工具。由于法律具有相对的稳定性,而社会关系总是处于不断的变化之中,又由于法律具有抽象性,投资纠纷个案则具有具体性,当法官在发现投资法漏洞或冲突时,可以适用投资法基本原则进行解释,或直接依据投资法的基本原则作出裁判。再次,投资法的基本原则应是一切投资主体行为的根本准则。投资法的基本原则不仅是适用于投资关系的立法原则,而且也是一切投资主体进行投资活动所应遵循的根本准则,当投资法对某项投资行为有具体规定时,遵守该规定;当投资法没有具体规定时,应遵守投资法的基本原则。最后,投资法的基本原则应贯穿于整个投资法制之中,在投资法体系中起凝聚和统帅作用,在投资立法中起依据和准则作用,在投资司法中指导和制约作用。
 
确定投资法的基本原则,应当有一定的客观依据,不能由立法者随意决定。对投资法基本原则的确定应当主要由投资法的基本任务和调整对象的性质来决定。投资法的基本任务应当是保证各项投资活动的正常进行,保护投资者合法权益。投资法的基本原则的确立应当为上述任务服务。投资法的调整对象是投资监管关系及投资运营关系,这种社会关系既不同于民事关系,又不同于一般的经济关系。因此,投资法的基本原则既不同于民法的基本原则,又不同于经济法的基本原则。据此,我们认为投资法的基本原则有四个,即投资方向符合国家产业政策原则、投资主体地位平等原则、投资者、国家与社会利益相协调原则、投资决策与投资责任相一致原则。
 
一、投资方向符合国家产业政策原则
 
(一)投资方向与产业政策的关系。产业投资方向的选择,不仅影响投资在各部门间的分配比例,而且会影响投资效益及整个国民经济的发展。因为同等数量的投资,结构不同,投资效益也就不同。另一方面,产业结构的优化,不能完全依靠市场的调节,而要依靠产业结构政策来调整,以投资政策体现产业结构的发展方向和调整方向。因此,为了促进国民经济的发展,必须审慎确定投资的使用方向。
 
产业政策是指一个国家为实现经济发展的目标,规范产业组织,推进产业结构合理化的一系列政策体系。产业政策主要包括产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策和产业布局政策,其中产业结构政策与投资有着十分重要的联系。投资对产业结构的影响和决定作用主要表现在两个方面。一是投资总量的增长速度有力影响着产业结构的变化方向。投资总量增长时,能够拉动生产投资品的产业发展,反之,如果投资总量下降,生产投资资品的产业就会萎缩。二是投资结构决定产业结构。现存的产业结构是过去投资产业分配的结果,而现存的投资结构又决定着未来的产业结构。[1]因此,为实现产业结构合理化,国家和政府往往利用产业政策对于投资方向、投资结构、投资比例等投资关系进行宏观调控。例如,对于一些需要优先发展的产业,如城市公用设施、铁路、公路干线等,这类项目不但需要巨额投资,而且一时无法收回投资或者收回投资的期限较长,故一般投资者不愿进入这类项目。然而这类项目对整个国家的经济发展关系重大,政府财政如不进行较多的投资,给予较优惠的政策,它们很难和其他产业协调发展,最终会造成社会供给不足,影响社会供给平衡。因而,由国家制定适宜的产业政策是十分关键和必要的。[2]
 
从世界范围内看,日本政府一直十分重视产业政策对投资方向的调节作用。日本的产业政策在对企业投资方向进行调整的作用方面尤为突出。为了引导本国的企业投资方向,战后的日本制定了一系列产业政策。日本的产业政策主要有两类,一类是对重点产业的扶持和保护政策,另一类是对长期萧条、衰退产业的调整和援助的政策。日本政府在采取上述产业政策的同时,还直接参与了一些重要产业的投资经营,等到产业成熟后再交给民间经营。美国在产业政策对投资方向的调节作用方面与日本有所不同。美国除了对于一些重点产业制定的特殊政策,还制定了一些产业区域政策,从而对投资的区域合理化布局起到了十分重要的作用。美国的产业政策主要涉及到对国民经济和社会发展的关键性领域,并且通过中央银行和财政部门,将财政、金融和产业政策具体落实,从而完成国家对投资方向的宏观调控。
 
(二)投资方向符合国家产业政策的内容和要求。投资方向符合国家产业政策包括四个方面的内容和要求。
 
1、符合产业结构政策。产业结构政策是以产业间资源配置为对象从而影响产业结构变化的政策。在选择产业投资方向时,应当首先符合国家的产业政策。国家的产业政策是在对现存产业结构进行分析的基础上,并对本国产业结构已达到的水平和阶段作出判断,从而选择重点投资的部门、行业和地区的投资宏观调控政策。国家的产业政策是以一定的投资结构为保证的,投资方向如果违反国家的产业政策,必将造成产业结构的不合理,从而引起国民经济的发展比例失调,最终导致国民经济社会发展战略的不能实现。因此,从宏观的角度分析,投资方向必须与国家的产业结构政策相一致。
 
2、符合产业组织政策。产业组织政策是指产业内部促进组织结构合理化的政策,主要解决产业内企业间竞争与垄断的关系问题。投资方向符合产业组织政策,是指投资方向的选择既要保持市场机制的竞争活力,促进企业合理竞争,保持大、中、小型企业的合理比例,又要发展规模经济和专业化协作,避免过度竞争带来的低效率。当规模经济发展到一定阶段时,投资方向要符合国家的反垄断政策。
 
3、符合产业技术政策。产业技术政策是指着重引导产业技术发展,提高产业效率和推动技术进步的政策。投资方向的选择要符合国家在产业技术改造、研究和发展、教育和培训方向的有关政策,并且同国家在一定时期内主要产业部门采用和推广的重大技术政策相一致。只有投资方向和国家产业技术政策相一致,才能促进产业技术的开发、应用和推广,提高产品的质量和技术性能,提高我国产业的技术水平。
 
4、符合产业布局政策。产业布局政策是指产业的区域分布政策,主要解决产业在不同区域的合理分配问题,是确保经济在各地区均衡发展的重要因素。[3]投资方向的选择既要符合国家的产业战略格局,又要充分发挥地区优势。在投资方向的选择中,市场机制的作用越来越大,各地区按照产业布局的现状从本地区利益出发选择主导产业,易导致重复建设和地区产业结构趋同。因此,在地区主导产业形成过程中加强国家宏观调控是十分必要的。[4]产业方向的选择必须符合国家的宏观产业布局政策。
 
二、 投资主体地位平等原则
 
(一)投资主体地位平等的涵义。投资主体地位平等原则是指投资主体在投资活动中享有平等的法律地位。包括自然人投资主体地位平等和法人投资主体地位平等。按照民法的观点,在民事活动中一切当事人法律地位平等,任何一方不得把自己的意志强加给对方;按照经济法的观点,经济法主体在国家计划范围内主体地位存在着一定的不平等。民法要求国家对民事主体的商品经济活动采取不干预政策,而经济法则强调一定程度的国家干预。投资法既不同于民法,又不同于经济法,投资法是调整国家对投资活动的监管和运营关系的法律规范。在监管关系中,被监管的投资主体间应当处于平等的法律地位;在运营关系中,不同的投资主体更应处于平等的法律地位。因此,投资主体地位平等是投资法的一个基本原则。
 
(二)现有投资主体地位的不平等性表现。
 
1、自然人投资主体地位的不平等。在西方资本主义国家,由于实行生产资料私有制,自然人可以拥有生产资料,因此可以用其拥有的资本和技术,进行投资经营活动,而在社会主义国家,由于生产资料的社会主义公有制,自然人没有生产资料的所有权,因此,其投资经营活动受到极大的限制。[5] 例如依据我国《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》的规定,中国自然人不能作为中外合资企业,中外合作企业的一方当事人。[6] 而外国的自然人却可以成为中外合资企业和中外合作企业的一方当事人。这就造成了本国自然人和外国自然人在外商投资领域的不平等。
在西方资本主义国家,各国法律对自然人的投资领域限制较少,几乎可以涉及到整个投资领域,而在中国,自然人的投资领域受到很大的限制,如我国金融领域对自然人投资的限制。
 
2、法人投资主体地位的不平等。第一,内国法人与外国法人之间的不平等。改革开放以来,为吸引外资,引进先进的技术和管理经验,我国在税收、征收土地、审批程序、出资方式及期限方面,给予外资企业明显超出内资企业的优惠政策。这些措施在我国以计划经济为主导的引进外资初期,发挥了一定的积极作用。但是随着市场体制的完善,这些措施损害了国内企业法人利益,使得投资领域中国企业法人和外国企业法人存在地位上的不平等。市场经济是平等、竞争的经济。平等性作为市场经济的最基本特征,要求存在一个统一的、一视同仁的市场主体体系,不论这些主体的所有制性质或其它社会属性如何,一律平等对待、公平竞争、这里当然包括对内、外资企业的平等待遇。[7] 竞争是市场的全部动力与活力的源泉,其前提就是主体间权利义务的平等性,在不平等的主体之间是不存在竞争的,至少不存在完全意义的竞争。
 
第二,内国法人之间的不平等。在我国现阶段,国有企业是市场主体,是我国最主要的投资主体,不仅数量多,而且所占比例大,集体企业、个体私营企业数量少,比例小。这就使得我国的投资主体缺乏多元化。由于旧的体制还没有完全打破,国有企业作为投资主体在某些领域和行业处于垄断地位,享有在人力、物力和财力方面的种种优势,使非国有企业在竞争中处于劣势。随着非国有经济的壮大和城乡居民个人收入的提高,大众投资主体不容忽视的地位和作用正在日益显示出来,我们不能再象以前那样忽视非国有企业在投资领域中的地位和作用,对于一些非关系到国家经济命脉的部门和行业要允许非国有企业去投资,从而打破过去国有企业一统天下的局面。
 
(三)投资主体地位平等的内容和要求。
 
1、自然人投资主体地位平等。自然人、法人和国家作为投资主体,都拥有各自的投资目的,握有各自的投资决策权,都要承担相应的投资风险和责任,都可以获得各自的投资效益。因此,在投资法律关系中应当处于平等的法律地位,享有平等的投资权、承担相应的法律和风险责任。
 
投资主体必须拥有投资权力,能相对独立地作出投资决策,是投资主体的基本条件,不拥有投资权力,不能相对独立做出投资决策的自然人或法人不构成真正的投资主体。[8]
 
对于自然人投资主体地位平等,投资法应当规定国内自然人和外国自然人的平等地位。随着我国社会主义市场经济的完善和个体私营经济的繁荣,个体私营企业占有的生产资料比重将会有所提高,这些个体私营投资者完全可以用其拥有的资本进行投资经营活动,并且在投资经营活动中享受平等的法律地位。现行的《中外合资经营企业法》、《中外合作企业法》中所规定的中方自然人不能成为当事人一方的规定必须取消,从而使中国自然人和外国自然人在中国投资领域享有平等的法律地位。这也将和国际社会投资领域的法律规定取得一致。
 
2、法人投资地位平等。现有的投资法律造成了国有企业和非国有企业的投资主体地位不平等。改革开放前,我国的国有企业一直处于各级政府附属物的地位,不但利润的绝大部分要上交,而且固定资产的折旧也要政府掌握,企业的固定资产投资全部由政府决定和拨款。[9] 改革开放后,虽然国有企业的自主权不断扩大,但是国有企业没有成为真正的投资主体,其中,最为主要的原因是企业没有决策自主权。与国有企业相比,非国有企业,集体企业,私营企业和三资企业在经营上受到的干预较少,有较完全的经营自主权,其经营几乎完全是靠市场导向,并以盈利为主要目的。且非国有企业掌握的自有资金比例高,而且在对投资的使用上比国有企业有更大的自由度。[10]
 
要想使国有企业成为真正的投资主体,享有与非国有企业的投资者平等主体地位。必须首先解决好国有企业的所有者缺位问题。对于所有者缺位问题可通过组建国有资产管理局,专门管理国有资产,对国有资产实行分级管理,分层管理。并且按照公司制来对国有企业进行组织管理。同时建立出资人制度,也就是以企业作为投资主体的制度。在市场经济条件下,政府除纯公益性项目外,不应直接投资于任何盈利性建设项目,凡是有收益的投资项目都应由企业投资,由它们承担投资风险和享有投资回报。政府对于盈利性项目的投资,应与通过持有股权的国有企业法人来进行。[11]
对于内外资投资企业的法律地位不平等问题,应当在互惠的基础上给外国投资企业国民待遇,而逐步取消目前外资企业的超国民待遇,这也是国际社会领域的大势所趋。对于现行的外商投资企业立法、应当采纳国内有关学者的建议,将现行三大涉外投资企业法《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》、《外资企业法》统一制定为《外商投资法》,其中调整外商投资企业设立、终止、组织、内部经营管理等活动划归《公司法》及相关的企业组织法调整,国家经济管理部门对外商投资企业的指导、管理、监督等行为规范,则直接划归国内有关部门。[12]   
 
三、 投资者、国家与社会公共利益相协调原则
 
(一)不同投资主体投资目标的差异。改革开放以来,我国投资领域已呈现出投资主体多元化的格局,除了中央政府之外,地方政府、全民企业、集体企业已渐成为相对独立的投资主体,个人投资、外商投资也有较大的发展。[13] 不同投资者都各有自己的投资目标,由于各有具体的目标和要求,因而其目标是不会完全相同的。
 
1、个人投资者的行为目标。与政府投资主体和企业投资主体相比,个人的社会功能较为单一,因此,个人投资的动因通常是谋求经济利益,其投资行为较少受非经济的社会动因的支配。[14] 例如个人储蓄和投资的目的是提供儿女若干年后的教育费用,为了实现这个目的,就会决定把资金投在资本增长的证券上,以满足财政上的需求。[15]在这里,儿女的教育是目的,资本增长是要求,个人投资主体一般不直接从事经济活动,而是为政府投资主体和企业投资主体提供资金,例如个人存款于银行、购买有价证券等等,成为银行或资本市场上的证券筹资主体的重要资金来源渠道,因而,为了避免和降低风险,追求经济利益的最大化,投资者必然会根据投资的收益差别来选择和调整自己的投资行为,其投资总量和投资结构,对社会投资总量和结构具有不可忽视的间接影响。不可避免地与政府和企业投资者产生利益上的冲突。
 
2、企业投资者的行为目标。企业作为投资者,其最高目标是为了获得利润。作为经济实体,企业投资主体的投资目的决定了其投资领域只能是经营性的经济活动,并力求获得更高预期利润的投资机会,而对非经营性活动不感兴趣。[16] 企业作为独立经营、自负盈亏的经济实体,往往直接面向市场,很少考虑到社会需求结构和社会产业结构的要求,企业投资主体在投资过程中既要满足自身投资欲望要求,又要尽量降低投资成本,并以此为标准来选择投资方式和数量,企业投资往往涉足投资少,见效快、收益高的领域。而国家投资往往是从国家的角度来分析各个投资项目对整个国家经济以致整个社会产生的效益,也就是从整个国民经济角度对这个投资项目的评价,以及这个投资项目建成后可能对国民经济作出的贡献。[17] 这样企业投资者就与政府投资者存在着眼前利益和长远利益、局部利益和个体利益的冲突。同时,由于自然人和企业法人都是商品经济活动的平等主体,它们之间在不同的投资领域和不同的投资部门也存在着利益之争。
 
3、政府投资者的行为目标。代表全体人民利益的政府,其作为投资主体的投资目标是服务于整个社会的整体利益,创造一个适宜于分散在社会各个地方的生产经营单位的生产经营环境,这就决定了政府投资一般具有非盈利的动机。[18]政府投资主体的投资行为必须具有整体性,作为中央政府,其投资行为必须超脱于局部利益,将投资运用到整体效益最好的方面,既要注意投资的经济效益、又要注意人口、环境等非经济效益因素;既要追求广大劳动人民群众物质文化生活水平的提高,又要追求人民精神文化生活水平的改善。这就要求政府的投资必须是关系到国计民生的、投资大、时间长、效益低的非生产性项目,如能源、交通、水利、市政等基础产业和基础设施领域。这些项目往往是自然人和法人投资者无力或不愿投资建设的,必须由政府来承担。与自然人和企业法人投资者不同。企业和个人追求经济利益,政府投资则更注重维护社会经济生活秩序,保证国民经济的健康运行,促进产业结构和经济结构的合理化,协调不同投资者之间的利益,为其实现自身的利益创造良好的环境,如政府对非生产性的公益项目如科学、教育、文化、卫生领域的投资就属这一类型。
 
(二)投资者、国家与社会利益相协调的内容与要求。在投资领域,由于不同的投资者有着不同的利益追求,因此,必然存在着个人利益和国家、社会利益相冲突的一面。社会总体经济效益是国家富强、社会主义制度巩固和发展、全体人民生活水平不断提高的物质基础。在这里,国家利益、社会公共利益和全体人员的利益具有根本的一致性,人民群众更加自觉维护国家和社会公共利益。这里有着个人利益服从集体利益、局部利益服从整体利益的传统。[19]在投资立法中,我们既要维护国家和社会的整体利益,又要更加重视和保护投资者个人局部的利益。为了取得个人投资者与企业法人和政府投资者利益的协调性,必须确立不同投资者的投资目的和范围。
 
政府作为国家政权机构,其投资目的是致力于国民经济的持续增长、充分就业、物价稳定、社会经济的协调发展,从全局、长远根本利益出发,实现公平与效益的最佳结合,经济、社会、生态效益多目标的实现,因而政府投资主体的投资动机具有非盈利性特征,投资利益归宿上具有全局性特征。[20]
 
既然国家投资的主要目的是为了满足国家调节经济的需要,那么,在制定投资政策时,就应该优先考虑国民经济发展中的薄弱环节和对国民经济总体与长远发展起制约作用的关键环节。对于国民经济中有些行业和产品的投资经营,即使在一定时期内不能赢利,不能增加财政收入,国家为了国民经济长远发展和总体利益也需投资。[21] 政府投资领域主要集中在以下领域。一是关系国民经济命脉的重要部门和关键领域,如能源、交通、邮电、电力、金融、广播电视领域等,只有政府投资在这些重要部门和关键领域占据支配地位,才能保证这些部门和领域中国有经济的支配地位,为国家的宏观调控打下一个坚实的基础。政府投资的第二个领域主要应集中在一些个人和企业不愿或无能力投资的领域,如大型水利工程、道路桥梁和城市市政等基础设施领域,从而为个人和企业投资者创造一个良好的投资环境。
 
对于那些商业性和竞争性的领域,政府投资应当逐步和最终退出。把转移出来的国有资产投入到需要重点发展的领域,以增强国有经济基础的控制力和竞争力。目前,国有投资在全社会投资中仍占大半,在国家控制国民经济命脉,国有经济的控制力和竞争力得到增强的前提下,国有投资主体的投资份额可以减少一些。一般地说,国家不与民争利,对于赢利率较高的行业,国家应当放手让民间社会投资经营,国家依法对其征税。
 
企业作为重要的投资者,理应拥有企业法人财产的投资决策权和投资经营权。受现行体制的制约,我国的绝大多数企业不具备真正投资者的资格。因为企业历来被看作是政府的附属物,法律赋予企业的投资经营权和投资决策权,很大一部分被地方政府和主管部门截留,企业没有独立的法人财产权,不能依法独立经营、自负盈亏。这一点国有企业尤为突出。我国的国有资产是全体人民所共有的财产,但是要由全体人民共同行使所有权是不现实的,实际上只能由全体人民的代表去行使这些权利。目前的现状是国有资产的最终所有权归全民、企业法人只享有财产使用权。政府作为全民的代表握有企业的一些重要权利,所以国有企业难以成为真正的投资主体,而政府作为真正的投资主体又难以提高投资效益。[22] 我国绝大多数全民所有制企业和部分集体所有制企业,在事实上仍由各级政府行使投资权力,占有投资利益和承担投资风险,政府投资主体事实上仍居主导地位,企业投资主体尚未成为主导力量。
 
为了切实保护企业法人投资者的利益,必须理顺现有企业产权关系,确立企业法人的投资者主体地位,使企业利益与国家利益、社会利益相协调。企业成为独立经营、自负盈亏的投资实体后,必须遵守国家的有关法律和政策,自觉惯彻国家的宏观调控计划,自觉做到企业利益与国家利益相协调,当其发生冲突时,要做到局部利益服从整体利益,眼前利益服从长远利益。
 
随着我国城乡居民生活的提高,居民个人储蓄呈逐步上升趋势。居民个人储蓄除了一部分用于个人家庭消费外,其余部分通过购买股票债券,或通过金融中介手段进入投资领域。随着我国经济成份多样化发展和国民收入格局的变化,居民储蓄将是国民经济中主要投资来源渠道。因此,在投资领域要重视个人投资者的利益保护,充分调动个人投资的积极性,充分发挥个人投资主体的作用。
总之,在投资领域,既要保证国家社会利益,又要兼顾个体和企业等不同投资者的个体和局部利益,从而保证国民经济的健康运行和城乡人民生活水平的逐步提高。
 
四、 投资决策与投资责任相一致原则
 
(一)建立政府投资决策责任制。国家投资主体不明确,政府投资责任虚化是当前我国投资领域面临的一个重要问题。由于政企不分,在国有资产形成和经营过程中,有许多政府部门参与管理,却没有一个部门承担投资主体的全部责任。属于政府的国有企业和项目建设单位,没有获得真正的法人地位,无法行使投资主体职责,也难于对投资效果和风险负责,从而形成决策责任无法追索。[23]
 
从我国现行的投资管理过程看,行业部门管规划,计委管投资、建设部门管项目建设实施,经委管建成后的生产经营、财政部门管利润的回收。每个部门都代表国家,每个部门都不能越权管理。这种管投资的不管建设和经营效益,也不管资金回收,管规划的和生产经营的,没有投资决策权,管回收的对投资水平和生产经营状况不过问的体制本身就决定了没有任何一个部门去承担投资主体的全部责任,成为国有资产投资和效益难以提高的隐患。[24]如果一个投资项目给国有资产造成了损失,往往没有人来追究其责任,即使追究,也会因为各部门分段负责,而且造成损失是各方面综合原因所致,从而相互推御责任。
 
1、建立政府投资决策责任制的构想。政府投资的公益性项目,特别是关系到国计民生的特大型项目,应按照把政府的行政管理职能与国家投资职能相分开的原则,投资由国有公司来承担。政府提出并制定具有法律效力的社会经济发展规划,指出投资方向,明确目标控制总量,提出必须由政府提出的项目建议,而这些项目由投资主体负责项目的投资决策,政府只负责规划,承担项目的行政责任,而投资主体承担项目的全部经济责任。
 
各级国有资产管理局及其下属的专业资产管理公司共同掌握一部分国有资产的投资权、其作为投资主体的主要职责是保证全社会经济的协调、稳定发展。其投资行为不以盈利为主要目的,而是利用从企业中集中的资金,承担国家整体经济发展需要而企业无力或不愿投资的建设项目。这类投资主体投资行为的主要责任约束是必须以保证社会整体经济协调、稳定发展的前提,去合理选择投资方向和建设项目。
 
2、政府投资决策责任的具体形式。就政府投资决策而言,追究决策者的失误责任存在着一定的难度,因为决策者不可能承担与决策失误造成的损失相当的经济赔偿;另外,如果政府部门决策者并非故意造成投资决策的重大失误,追究其法律责任也存在着制度障碍,因为其决策行为并没有违法,不完全具备承担法律责任的构成要件。虽然不能要求决策者承担经济责任,却可以通过行政责任形式来对决策失误者进行追究。当由于不按法律规定的科学决策程序而出现失误时,可根据失误大小及对国民经济运行造成的不良影响程度追究投资决策者的法律责任或行政责任。当即使遵守法律规定的科学决策程序仍出现重大失误时,主要决策者也要承担相应的行政责任。如引咎辞职、降职、警告等。[25] 实行投资决策责任制,做到“谁决策,谁负责”,由主要决策者承担起决策责任。
 
今后,政府决策的项目必须建立在科学评估和论证的基础上,必须严格执行投资决策程序。按规定应由政府审批的项目,要严格执行项目审批程序和有关规定。对违反决策程序盲目上项目的,要依法追究主要决策者的行政责任。造成经济损失的要追究相应的法律责任。国家计委正在起草《固定资产投资法》,要把“谁决策、谁负责”这条原则以法律的形式固定下来,并且要落后实处,明确投资决策责任和投资风险责任的具体承担者。[26]
 
(二)建立法人投资责任制。法人投资责任制是与《公司法》相衔接、按照现代企业制度原则,针对投资活动割裂管理的弊端而提出的重要的投资制度创新措施。按照法人投资责任制的要求,应当“先有法人,后有项目”,由项目企业法人对筹划、筹资、建设直至生产经营、归还贷款本金以及资产保值增值全过程负责。在符合国家政策法规的前提下,法人享有充分的自主权,有权对属于自己或被授权由自己支配的资产完全自主地进行决策,包括投资方向、投资规模等。同时要求该法人承担风险责任,法人应当以其在投资经营中所获得的收益及该法人的全部资产对其投资风险承担财产责任,而投资决策中的主要决策人则因其决策的失误以其个人财产承担相应的财产责任及相应的行政责任。
 
实行法人投资责任制,彻底改变计划经济体制下计划与建设、建设与管理相割裂、互不衔接,职责难分的根本弊端,为建立现代企业制度,实现资产保全原则,投资者依法享有所有者权益、承担有限责任创造了条件。[27] 我国1992年曾试行了项目业主责任制,这是借鉴其他国家经验而采取的。一些工业发达的国家,由企业和市场融资的项目建设,绝大部分都采用项目业主责任制。企业法人要对项目的筹划、筹资、建设实施直至生产经营、归还贷款和债务本息,以及资产的保值增值,实行全过程负责。企业法人既然有重大责任,也必须相应地赋予足够的权力。在建设项目批准立项后,企业法人有权自主决定资金筹措、招标定标、建设施工等事项,任何单位和个人不得干预企业法人按国家规定自行决策和实施建设项目。推行法人责任制同推行现代企业制度有着密切的联系。法人责任制是以投资主体具有独立的法人资格为根本性条件,而法人资格的取得又以企业产权清晰界定为前提,只有明确企业拥有法人财产权,企业才能真正成为自主经营、自负盈亏的经济实体,对其投资行为承担投资者责任。
 
综上所述,投资方向符合国家产业政策、投资主体地位平等、投资者、国家与社会利益相协调、投资决策与投资责任相一致等四项原则,是相互联系、相互配合、缺一不可的,都是我国投资法的基本原则。我国投资法只有坚持这些基本原则,才能进一步适应投资活动的发展需要,维护投资活动的正常秩序,真正发挥投资法在繁荣我国市场经济中的积极作用。
 


[1] 许晓峰、林晓言、肖翔:《投资管理学》,中国发展出版社1997年版,第80-81页。
[2] 漆多俊:《经济法学》,武汉大学出版社1998年版,第484页。
[3] 参见漆多俊:《经济法学》,武汉大学出版社1998年版,第497页。
[4] 强莹:《投资经济学》,南京大学出版社1997年版,第227页。
[5] 参见余劲松:《国际投资法》,法律出版社1997年版,第23页。
[6] 《中外合资经营企业法》第1条,《中外合作经营企业法》第1条。
[7] 乔梁:《论保护国家产业安全的法律对策》,《法制与社会发展》,1998年第1期。
[8] 强莹:《投资经济学》,南京大学出版社1997年版,第25页。
[9] 许晓峰、林晓言、肖翔:《投资管理学》,中国发展出版社1997年版,第47页。
[10] 许晓峰、林晓言、肖翔:《投资管理学》,中国发展出版社1997年版,第51页。
[11] 国务院发展研究中心技术经济部课题研究组:《高新技术产业发展规律与风险机制》,《经济研究参改》,2000年第8期,第18页。
[12] 乔梁:《论保护国家产业安全的法律对策》,《法制与社会发展》1998年第1期,第44页。
[13] 田江海:《转轨期的中国投资》,经济管理出版社1998年版,第196页。
[14] 强莹:《投资经济学》,南京大学出版社1997年版,第37页。
[15] 朱元:《证券投资学原理》,立信会计出版社1995年版,第42页。
[16] 强莹:《投资经济学》,南京大学出版社1997年版,第36页。
[17] 参见许晓峰:《筹资与投资分析》,社会科学文献出版社1998年版,第343页。
[18] 许晓峰、林晓言、肖翔:《投资管理学》,1997年版,第54页。
[19] 漆多俊:《经济法基础理论》,武汉大学出版社1997年版,第176页。
[20] 强莹:《投资经济学》,南京大学出版社1997年版,第27页。
[21] 漆多俊:《经济法基础理论》,武汉大学出版社1997年版,第62页。
[22] 许晓峰、林晓言、肖翔:《投资管理学》,中国发展出版社1997年版,第58页。
[23] 田江海:《转轨期的中国投资》,经济管理出版社1998年版,第188页。
[24] 许晓峰、林晓言、肖翔:《投资管理学》,中国发展出版社1997年版,第41页。
[25] 杨书剑:《中国投资制度创新研究》,中国经济出版社1998年版,第181页。
[26] 郭树言:《按照建立社会主义市场体制的总体目标进一步深化投资体制改革》,载《中国投资体制改革》,改革出版社1997年版,第36页。
[27] 徐荣初:《建立投资风险约束机制是投资体制改革的紧迫任务》,载《中国投资体制改革》,改革出版社1997年版,第286页。
 
原载于《私法研究》第二卷

来源:

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责任编辑:王伟

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雷兴虎 罗有才:论我国投资法的基本原则

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