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关于政府经济行为的经济法思考


发布时间:2004年5月17日 吕忠梅 刘大洪 点击次数:3055

[关键词]:

    现代市场经济是有宏观调控的市场经济,政府承担着广泛的宏观经济管理职能。同时,政府又以其直接或间接的社会经济资源同企业、消费者一道参与市场经济活动。政府在影响经济运行中的巨大作用要求完备的制度框架和行为规则来保证政府经济行为的科学性、合理性和正确性,作为研究国家干预经济运行的法律规范体系的经济法当然要研究政府经济行为及其法律规范问题。尤其是在我国正处于计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨时期,政府职能的转换与市场经济体制的建立息息相关。而正确地界定政府经济行为的范围和实现方式是转换政府职能的前提,设置合理的法律制度框架则是政府经济行为有效发挥作用的必要条件。

    一、政府经济行为的法律概念及特征

    政府经济行为是经济学与法学共同研究的对象,但这两个不同.学科的研究重点是各不相同的。经济学所研究的政府经济行为的重点在于建立市场经济主体的模型,并界定政府经济行为体系及其实现方式,它着重研究政府的各种经济职能对于经济增长或运行所产生的影响。[1]而经济法上研究政府经济行为的重点则在于建立市场经济主体运行的规范体系,界定政府经济行为的范围及其运作程序,它主要是要通过设定政府在经济运行过程中的权力与权限来实现政府经济行为规范化的目的。但另一方面,两个学科对于政府经济行为的研究又是密切联系的,经济学上关于政府经济行为体系的界定是法律上对政府经济权力和权限定位的前提和依据,而法律上对政府经济权力和权限的定位又是经济学上政府经济行为实现的范围。因此从概念上区别两者各自研究对象,正确界定政府经济行为是十分必要的,它是我们从经济法上研究政府经济行为的前提。

    (一)政府经济行为的法律概念

    在经济学上,政府经济行为是指政府作为国家权力机构所具有的经济职能的具体运作。简言之,是政府管理、组织、调控和指导经济发展职能的总和。政府经济行为源于国家的社会经济职能,其实现方式包括一般和特殊两种形式。国家经济职能特殊的实现方式是国有资产管理行为;国家经济职能一般的实现方式则有诸如宏观调控、促进发展、维护公平、加强法制、协调对外经济等多种行为。[2]在此意义上,政府经济行为就是国家经济职能特殊的实现方式和国家经济职能一般的实现方式的总和。

    而在经济法上,政府经济行为作为一种法律上的行为,必须是能够引起一定的法律后果的即具有法律意义的人们发自意思所表现出来的身体动作或静止的状态。直言之,是政府作为经济法主体而进行的旨在设立、变更或终止经济法律关系的行为。这类行为包括合意行为和事实行为两种,它们都具有使当事人意思产生法律效力的特殊作用。合法的政府经济行为自成立时起对当事人即具有法律拘束力,当事人非依法律规定不得擅自变更或解除。

    比较以上概念可以看出,经济学上的政府经济行为与法学上的政府经济行为是存在差别的,一个经济学上的政府经济行为能否成为经济法上的行为主要有两个判断标准:

    其一,该行为是否属于经济法规定的应当或者不应当的作为与不作为,即是否属于经济法律规范调整的范围。只有属于经济法律规范调整的行为,才构成经济法上的法律事实。

    其二,该行为是否能引起一定的经济法律后果,即是否能引起经济法律关系的产生、变更或消灭。这种后果既包括积极的后果,又包括消极的后果,不产生经济法律后果的行为,即不具有经济法意义的行为,不是经济法律行为。

    我们认为,要揭示政府经济行为的性质,必须以政府经济管理的本质为出发点,从政府经济管理的目的性、手段多样性以及对经济运行过程的动态调控性等方面来加以概括和说明。

    政府经济行为应以弥补市场机制的不足、促进经济的协调健康发展为直接目的。政府经济行为是政府参与经济活动,这与市场主体的经济活动在性质上有着根本的区别。市场主体经济活动的基本出发点是自身利益,而政府经济行为却不能有除追求社会公共利益以外的其他目的。政府经济行为的任何形式都只能是促进经济的协调健康发展而不是其它。

    政府经济行为作为宏观调控行为和市场规制行为的总和,其行为实现目的的手段是多样性的。既包括直接的政府管制行为,又包括间接的调控行为,而政府的间接调控行为采用了计划、预测、指导、契约等多种非权力行为方式,在这些间接调控行为中,政府经济行为的效力需要市场主体接受或采纳才可产生效力,政府行为带有弹性特征。

    政府经济行为的另一个特性是政府对市场经济运行过程积极的动态调控性。政府经济行为因民商法调控市场不力和行政法调控市场不足而产生,它既不同于民事行为取决于市场主体的意思自治,又不同于行政行为的行政机关的单方意志和对相对人的行为的消极的静态规制。它是对市场经济运行的一种积极的、主动的干预,它对市场主体行为的作用也并非自由放任或消极限制,而是积极的引导、激励、促进与消极地限制、禁止的结合。它较之于行政行为更注重对经济运行过程的动态调节,注重在调节过程中对市场机制的运用。

    (二)政府经济行为与行政行为的关系

    政府经济行为是政府为实现国家经济政策目标而进行的能够产生经济法律后果的行为,这种行为的主体是政府及其经济管理部门,并且在一定范围内运用了政府权力,因而,它与行政法上的行政行为有密切的联系。不少学者据此认为政府经济行为就是行政行为,并以此为理由否认经济法独立存在的必要性。我们认为,政府经济行为与行政行为的密切联系是客观存在的,但它们的区别也是明显的,从理论上把握政府经济行为与行政行为的关系是正确认识经济法性质的前提。

    1.政府经济行为与行政行为的联系

    从起源上看,政府经济行为作为国家干预经济的手段,起源于行政命令行为,它一开始是为弥补市场功能缺陷、应付战争需要、对付经济危机而将行政命令行为在经济运行过程中的直接运用。只是到了后来,市场经济的发展对于政府经济行为作用的领域和方式

    不断提出新的要求,它才逐渐地由单纯的行政命令行为发展成为多种形式的政府经济行为,即使到现在,行政命令行为也仍然在市场经济运行中发挥作用,是政府经济行为的一种形式。因此,政府经济行为与行政行为有着必然的联系。

    从行为主体及行为方式上看,政府经济行为与行政行为的主体都是政府及其相关的职能机关或部门,它们都依法成立并拥有一定的权限,它们行使权力的行为都对相对一方主体产生作用,并发生相应的法律后果。

    从行为作用的对象上看,政府经济行为与行政行为都作用于公民、法人或其他组织,都是为了一定利益而对公民、法人或其他组织的行为施加影响。

    2、政府经济行为与行政行为的区别

    (1)目的不同

    政府经济行为的目的是为了弥补市场缺陷,解决效率与公平、个体营利性和社会公益性的矛盾,促进经济稳定增长和社会与经济的协调发展。它所要实现的目标是社会公平与经济公平,因而它是对市场主体私权的限制。而行政行为的目的是为了执行公共事务、增进公共利益,它所要保障和维持的是公共安全和社会秩序,因而,它是在市场主体发生危害公共安全和社会秩序情况以后才介入,并且一般不干预市场主体的私权关系。此外,研究行政行为与政府经济行为的目的也各不相同,行政行为的目的是要解决依法行政问题,即解决对行政行为的控制或制衡问题;而研究政府经济行为的目的是要解决政府经济行为的规范问题,即解决政府如何正确运用各种权力与非权力手段调控经济运行的问题。从这里,我们也不难看出经济法对行政法在公法领域中的补充作用。

    (2)主体范围不同

    虽然政府经济行为与行政行为的主体都有一方为代表国家行使权力的机关或组织,但是它们的主体范围却是不相同的。行政行为的主体是对外具有行政管理权限的行政机关或其他组织,它们严格按照行政法规定的权限行使权力,享有较,卜的自由裁量权。而政府经济行为的主体除具有经济管理权限的经济管理部门以外,经济法还广泛地授权其他主体如企事业单位、社会团体行使经济管理职能,使它们拥有经济法上的检查权、监督权、验证权、认证权乃至处罚权等,并且政府经济行为的管理主体享有较大的自由裁量权。

    (3)行为的手段不同

    行政行为的实施主要是根据行政法规定的各种权力手段,如命令、禁止、许可、强制执行、处罚等。而政府经济行为除了在对经济运行过程中的市场进行规制时采用直接的权力手段外,还大量地采用了非权力手段,如指导、预测、规划、激励、契约、报警等等。并且随着市场经济的发展,政府经济行为的重点将转移到以非权力手段的运用为主,间接的宏观调控应成为经济法的核心。

    (4)适用法律规则不同  

    适用法律规则包括实体法规则和程序法规则,这里仅涉及实体法规则。

    行政行为作为行政法律规范调整的对象,适用行政法的法治、效率原则。政府经济行为则是经济法律规范调整的对象,适用经济法的公平、效益原则。

    此外,行政行为在传统上属于公法关系,应适用公法规则。而经济法属于运用公法手段调整私法领域的"混合关系",其适用的规则是公法与私法的结合。正是在这种情形下,政府经济行为才有必要建立自己特殊的规则,寻求公法权力在私法领域中运用的"度"和 "量",它一方面要以市场机制的不足为作用范围,另一方面又要以保证市场机制作用的有效发挥为作用界限,以寻求"权力"与"权利"的平衡。

    二、政府经济行为的类型

    政府经济行为的形式根据政府在经济中发生作用的领域不同而不同,因此可以根据不同的标准来概括其行为的类型。这里仅从政府经济行为体系和具体形式方面进行分类。

    (一)政府经济行为的体系

    根据政府在经济运行中发生作用的领域不同,可以将政府经济行为区分为各种形式,它们共同构成政府经济行为的体系,这些行为包括:

    1.提高效率行为。此即政府为克服市场缺陷而进行的提高经济运行效率的行为。它具体又包括:反垄断行为、提高政府在公共领域的效率行为两种。

    2.稳定运行行为。此即政府为防止经济的周期性波动而产生的破坏性而采取的反周期行为,主要目的在于通过经济稳定运行政策减小波动的抹幅,减缓经济运行的周期性振荡,降低波动对经济的破坏程度。

    3.维护公平行为。即通过建立收入分配制度和社会保障制度,维护社会收入分配的公平的行为;以及建立反不正当竞争制度、产品责任制度,维护经济公平与法律公平的行为。

    4.促进发展行为。即政府在经济的中长期发展和潜在比较优势方面发挥作用,促进本国经济发展的行为。具体包括制定发展战略、发展计划和产业政府,投资重点领域两个方面。

    5.培育市场行为。即通过建立和完善市场规则、抓紧市场建设、改革市场管理等措施,培育市场体系,以充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用的行为。

    6.国有资产管理行为。即政府对国有资产的经营形式、投资决策、监督等重大事项的决策行为。

    7.协调对外经济关系行为。即政府在对外交往和管理职能中的维护国家利益,从事对外经济活动的行为。

    以上是对市场经济条件下政府经济行为运作的一般概括,也就是说各国的政府经济行为大都包括了这些方面的内容。然而,各国政府经济行为均要受到本国特殊国情,如经济体制、发展阶段、历史、文化、法律传统等的影响和制约。所以,在对有关国家政府经济行为进行研究时,不应忽视国情因素。

    (二)政府经济行为的具体形式

    政府经济行为,如果从其所产生的法律效果的内容上看,可以分为以下具体的形式。这种分类,因与经济法律行为的宏观调控行为和市场规制行为的分类直接相关,所以可以将其简单概括为直接强制行为和间接调控行为,一般而言,直接强制行为多属市场规制行为,而间接调控行为一般为宏观调控行为。主要包括:

    1.制定规范性文件的行为。2.监督检查行为。3.激励。4.许可。5.注册登记。 6.认可。7.处罚。8.强制执行。9.指导。10.契约。11.预测。12.规划。13.听证。

    14.报警。 

    关于政府经济行为的形式还可以继续列举,但从以上已经列出的形式不难看出,它们大致可分为两种类型,即权力手段行为和非权力手段行为,前者如监督检查、许可、认可、处罚、强制执行等;后者如激励、预测、契约、指导、规划、听证、报警等。这两类行为中一部分属于行政法与经济法的交叉领域,另一部分则属于经济法的独立领域。对于属于交叉或重合领域的部分,我们认为可以而且应该适用于行政法的一般规则。而对于经济法的独立领域,则有深入探索之必要。

    三、非权力行为

    (一)非权力行为的意义

    非权力行为是指政府及其经济管理职能部门,为实现经济政策目标,通过向市场主体做工作或作出妥协,期待市场主体实施宏观经济管理意图的行为(包括作为或不作为)的行为形式。它是一种权力性的事实行为。这种行为由于市场经济的发展和经济运行的复杂性而具有存在的必要。

    首先,随着经济和科学技术的发展,政府进行宏观调控的任务日益繁重。但宏观调控必须以市场机制的有效作用为前提,以市场机制不能发挥作用的领域为界限,简言之,政府宏观调控必须建立在充分尊重和利用价值规律的基础上,这就使得政府的宏观调控行为不能单纯地依靠排斥或忽视市场机制的行政命令或直接管制手段,必须采用符合市场经济发展要求的行为形式。

    其次,政府经济管理部门可以不通过命令或强制措施圆满且灵活地实现预期的经济政策目标,而不引起摩擦或抵抗,同时也保障市场主体主张意见的机会。

    再次,随着社会化大生产形成的社会分工日益精细,科技的发展带来的专业化程度日趋提高,经济运行中涉及的专门性、技术性问题也更为复杂,大大增加了政府及其经济管理职能部门向市场主体提供知识、信息和技术的必要性。

    (二)非权力行为的作用

    非权力形式的政府经济行为从法律形式上看不具有对市场主体的强制力或拘束力,相反是在市场主体任意合作下实现经济政策目标的行为形式。但是,许多非权力性的政府经济行为根据政府及其职能部门法律上或事实上的控制地位,实际上与有拘束力的权力的行使具有相同的作用。

    (1)抑制作用。即非权力的政府经济行为对于市场主体的行为事实上具有抑制作用。如技术监督部门对于生产不合格产品的厂家作出的纠正劝告。

    (2)协助作用。即帮助市场主体实现特定的经济政策目标并保护市场主体。如对消费者进行保护并给予指导。

    (3)调整作用。即由政府及其职能部门对于可能影响经济秩序稳定或影响公共利益的市场主体间的利益冲突进行调整,主要是通过做工作实现市场主体的互让与协作来调整其相对立的利害关系。如为解决产业结构优化问题对于重复项目生产经营者之间的纠纷进行调整。  

    (4)引导作用。即为实现和实施一定的政策和计划,并依据该政策和计划引导市场主

    体行动的作用。这种作用在宏观调控中特别引人注目,也被经常采用。如为促进不发达地区的发展而对企业向不发达地区投资所进行的引导。

    (5)激励作用。即为实施和实现一定的政策目标,而采取各种物质的或精神的激励手段,激发市场主体的积极性和创造性的作用。如为推进技术进步对于高新技术企业给予税收、价格、风险投资方面的优惠,以激励企业从事高技术产品开发并实现商品化的活动。

    非权力政府经济行为的作用也许还不止这些,并且这些作用常常是结合在一起的,很难将它们截然分开。非权力政府经济行为的复合性作用应得到进一步的研究。

    (三)非权力政府经济行为的界限

    虽然在非权力政府经济行为中,由于政府及其经济管理职能部门通过向服从调控的市场主体提供一定的利益,做出某种妥协,或者以国家权力为后盾的政府职能部门的支配地位,使得这些行为对市场主体有事实上的强制力,但这种强制力不是法律上的。原则上讲,非权力政府经济行为不具有法律拘束力。对于不服从或不接受非权力性政府经济行为者,不得强迫执行其内容,或对该不服从者应用罚则。这样,由于非权力政府经济行为的事实行为性质,理应使其具有法律上的界限,必要时应由法律授予其具有拘束力的抑制权限。

    (四)非权力政府经济行为的法律问题

    非权力形式的政府经济行为具有其存在的必要性,它作为一种经济法律现象在现实经济生活中也大量存在,但对这一问题的研究却甚为鲜见。围绕非权力政府经济行为的课题,在法律上讲是指如何授权政府及其经济管理职能部门进行非权力行为?这些行为的效力如何?法律对于这类行为应如何规范?市场主体在这类行为中的地位与作用如何?等等。这些问题都是有待于经济法学者进一步深入研究的重大课题。关于非权力政府经济行为法律问题的突破,也将对经济法基础理论研究的深入起到巨大的作用。

    

【作者简介】
    吕忠梅 中南财经政法大学教授 湖北省高级人民法院副院长
    刘大洪 中南财经政法大学教授

【注释】
     [1]陈宪著:《市场经济中的政府行为》,立信会计出版社1995年版,第5页。
     [2]陈宪著:《市场经济中的政府行为》,立信会计出版社1995年版,第8-25页。
                                                                    [xyd]     

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