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经济法的政策分析初探


发布时间:2004年5月17日 张守文 点击次数:2962

[关键词]:
经济法 经济政策 政策分析

【摘要】与经济法对应的政策主要是公共政策,尤其是其中的经济政策。经济法与经济政策之间存在着互动性、相通性、同一性等内在联系。以政策分析作为对经济法的“替代性研究”和“背景性研究”,可以发现和解决经济法本身的许多问题。从政策的主体、目标、工具、背景和实效等多种维度对经济法作政策分析,都可分别在一定程度上满足经济法的立法和实施的需求。应根据各种政策分析方法的有效性和局限性,探索可应用于经济法研究的政策分析框架。

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    现代国家治理,主要仰赖政策与法律,由此使两者关系成为一个重要的法理问题。近些年来,刑法学、社会法学等部门法学者对于刑事政策、社会政策等相关政策投入了较多关注,经济法学者对经济政策更是重视有加。于是,在部门法学研究中,有必要思考可否和如何把政策分析用于部门法学研究的问题。
    在经济法学领域,要进行政策分析,就必须先明确一系列问题。例如,经济政策与经济法是否具有共通性或同一性?哪些政策分析方法可用于经济法研究?可否提炼出经济法上的政策分析方法并有效应用?等等。这些问题的深入研究,不仅对于经济法学的发展很有价值,而且对于刑法、社会法等相关领域的研究及制度建设,也都甚有裨益。

    一、政策的狭义界定

    政策分析方法,核心是“政策”,如何界定“政策”,是各相关学科都要着力研究的问题。[1]基于政策主体的不同,首先可以把政策分为公共政策和私人政策,[2]私人政策是与政府的“施政之策”相对应的“对政之策”,限于篇幅和论旨,本文把政策定位于公共政策,[3]并往往限缩于更为狭义的经济政策。

    从根本上说,公共政策作为政府的策略,是政府为实现公共职能和有效治理而采取的各种对策。为此,一些学者认为,公共政策就是政府在特定时期为实现一定的公共目的而采取的行动或制定的行为准则。它可以体现在政治、经济、社会、文化等各个领域,并由此可以分为经济政策、社会政策等多种类型,[4]是一系列谋略、措施、条例、法令的总称。基于这种理解,法律也可被囊括于广义的公共政策,但在法律的政策分析中,尤其应当研究公共政策与法律的互动,特别是前者对后者的影响。

    在公共政策体系中,对经济法理论和制度的形成、发展影响最大的,当属经济政策和社会政策。事实上,两类政策之间的联系十分紧密,从而使经济法会体现出突出的经济性和一定的社会性。[5]当然,相比转而言,经济政策对现代经济法的理论和制度形成所起的作用更大,因而在探讨经济法上的政策分析方法时,一般需要更多地关注经济政策。

    经济法作为现代法,具有与传统法治理念不同的现代性,与政策的联系更为密切。[6]其中,经济政策是经济立法的前提,经济法是经济政策的法律化,是对经济政策有效实施的法律保障。[7]这种认识是学界的基本共识,也是进一步对经济法作政策分析的基础。

    二、政策分析及其具体维度

    “政策分析”( Policy analysis)一词,由美国经济学家林德布洛姆( Charles E . Lindblom)于1958年最先提出。[8]但对于什么是政策分析,始终有不同的理解,例如,奈格尔(Stuart S .Nagel)和戴伊(Thomas Dye)将“政策分析”等同于“政策科学”,这是一种最广义的理解。此外,奎德(Edward S. Quade)和邓恩(William N . Dunn)则认为,政策分析是运用一定的科学研究方法去解决社会问题的一个应用性的学科,这是相对狭义的理解;而巴顿(Carl V . Patton)等人则认为政策分析就是对备选方案进行评估和选择的研究过程,这是最狭义的理解。[9]

    上述各种有代表性的观点,都有不同程度的可取之处。综合借鉴各种观点,可以认为,所谓政策分析,就是综合运用各相关学科的理论和方法,对政策制定、实施过程中存在的问题进行分析,以便及时发现和解决整个政策制定、实施过程中存在的各类问题。

    政策分析的对象是“复杂性问题”,因此,需要借鉴各类相关学科的理论和方法,包括政治学、经济学、社会学乃至行为科学的理论和方法,以及哲学、数学、运筹学等学科的理论和方法。作为一种方法论,政策分析既要包括定量分析与定性分析,也要包括理性分析与超理性分析;[10]既可以是事前分析或事后分析,也可以是整合分析。此外,政策分析既关心事实,也关心价值。因此,它不仅是描述性的,而且是规范性的。

    政策分析可以有多种不同的维度,如政治学维度、经济学维度、历史学维度、心理学维度、伦理学维度等。通常,学者们最为重视的是政治学维度和经济学维度,它们对于经济法研究也最为重要。

    例如,在政治学上,较为重要的政策分析维度主要有:强调运用系统分析方法的“系统维度”;[11]主张从团体的竞争与协同的角度进行研究的“团体维度”;高度重视杰出人物对政策影响的“精英维度”;以政府能否接纳为评判标准的“政府维度”,等等。这些维度同样可以运用于相关经济法问题的探讨。

    又如,在经济学上,进行政策分析的主要维度是福利经济学维度和制度经济学维度。[12]前者主要基于市场失灵问题的存在,强调政府有义务通过政策和法律的制定与实施,通过对政策与法律的成本——效益分析,来有效解决效率与公平的问题;后者强调政策也是一种广义上的制度,同样应当是经济学研究的重要对象,进而从公共选择理论、交易成本理论、制度变迁理论等角度进行政策分析。[13]事实上,这些维度在经济法研究上已经有了一定的应用。

    上述各类具体维度,体现了政治学、经济学等不同学科在政策分析方面的视角差别,与经济法调整所欲解决的问题和相关制度的形成有内在关联,这是在经济法研究中提炼并适用政策分析方法的重要基础。

    三、政策分析方法的适用基础及其类型

    要探讨政策分析为什么可以成为经济法研究的一种重要方法,就必须研究其适用基础和具体类型。因为如果不具备适用基础,该方法就不能进行适用;如果不研究方法的具体类型,就无从知道哪些方法可用。

    (一)政策分析方法的适用基础

    从总体上看,政策分析方法之所以可以适用于相关的经济法研究,主要是因为政策与法律(特别是经济政策与经济法)有着极为密切的内在关联,存在着诸多的同一性、共通性,尤其表现为如下几个方面:

    第一,在主体上的相通性。政策与法律的制定者虽然在严格意义上并非同一,但在制定主体和实施主体上却存在着相通性,有时甚至具有同一性。在议会地位式微、政府大量行使立法权的情况下,“政府造法”的现象和问题非常突出,使得政策与法律的制定与实施主体,往往都统一由政府来担当。在这种情况下,立法便成了“立法机构”的附属工作。[14]基于自身利益、扩大法定权力或强化政策效力等诸多考虑,政府极可能把自己制定的政策直接或间接地写进法律草案,从而对经济法的立法产生深刻影响。这不仅可以用公共选择理论等来说明,也可以通过各国的经济立法实践来证实。上述主体方面的相通性或同一性,必然会带来政策与法律的许多共通性,从而为法律的政策分析奠定了重要基础。

    第二,在客体上的同一性。经济政策与经济法所面对的都是经济运行过程中出现的经济

    问题,其规范或调整的对象(客体)是共通的,甚至是同一的。只不过经济政策往往更具有直接性、应急性的特征,其制定或实施往往是经济法制的铺垫、实验或前期预演。正是它们所共同面对的“市场失灵”问题,被普遍作为经济法研究的重要切入点,从而有力地促进了经济法理论共识的形成。事实上,经济法学者在其研究中已经隐含了经济政策与经济法在客体上的同一性,并自觉不自觉地在运用着政策分析方法。

    第三,在目标与手段上的共通性。政策的核心内容是政策目标及其实现的工具。相应地,经济法上非常重要的,便是经济法的宗旨以及确保宗旨实现的调整手段。经济法既然是经济政策的法律化,在其立法宗旨中就必然要集中体现经济政策的基本目标,同时,又要把各类基本的经济手段加以法律化,形成自己的调整手段,从而使经济政策与经济法在相当高的程度上存在着共通性。

    与此相关,由于经济政策与经济活动、经济规律、经济机制、经济体制密切相关,并与经济理论存在着互动关系,[15]因而同样会对经济法的理论与制度产生不可低估的影响。发掘经济政策与经济法在上述“关系网”中的地位和作用,对于深入研究经济法问题是至为重要的。综上,经济政策与经济法,从制定主体到实施主体,从目标、宗旨到实施途径、调整手段、政策工具,从价值追求到所要解决的具体问题等,都存在着同一性或者交叉性、相通性,因此,用于政策问题研究的一些政策分析方法,同样也可以适用于经济法的研究。经济政策与经济法在某些方面的同一性或共通性,正是政策分析方法得以适用于经济法研究的基础。

    在上述的适用基础之上,政策分析方法就可以适用于经济法研究,并主要体现为两个方面:一是“替换性研究”,即把经济法与经济政策进行“替换”,从分析经济政策的各种具体维度,以及由经济学、政治学等相关理论所生成的各种具体方法,去分析经济法问题;另一是“背景性研究”,即关注政策系统和经济法系统的密切关联和相互影响,以经济法系统为核心,把相关政策的形成和变化看作是影响经济法制度的重要背景性因素,从而更好地探寻经济法制度产生、发展、更迭的政策性因素。由于相关政策对经济法制度有十分重要的影响,因而上述政策性分析尤其重要。

    此外,在探讨政策分析方法的适用基础时,还必须关注其局限性。因为政策与法律,虽然具有多方面的同一性或相通性,但两者毕竟并非完全同一,在制定主体、制定程序、实施机制、规范效力等方面都有差别。通常,政策更具有应急性、灵活性、易变性,而法律则更具有稳定性、普适性、原则性。个别性的政策,往往不能放入普适性的法律中;即使偶尔放入,也只能作为“例外”或“适用除外”的情况。因此,在经济法研究中,不能完全照搬政治学上已有的政策分析方法,而应当取其精华,适当重构。

    (二)政策分析方法的主要类型

    依据不同的研究路径或所要解决的问题等,政策分析方法可以分为多种类型,如政策主体分析、政策目标分析、政策工具分析、政策背景分析、政策实效分析,等等。它们在经济法研究中都很重要,故有必要对其择要探讨。

    1.政策主体分析

    政策主体通常包括参与政策制定、执行、评估和监控的组织体或个体。对政策主体进行具体分析,有助于明确各类政策主体的地位、作用、价值、权力分配等问题;在经济法研究中,则有助于研究经济法主体的体系以及主体的权义结构,特别是职权与职责的分配、经济法责任形态等重要问题。

    政策主体分析对于研究经济法的体制法(或称组织法)、[16]主体制度等非常重要。在具体的政策主体中,官方的政策主体主要是立法机关、行政机关、司法机关,也有学者认为还应当包括处于执政地位的政党,因为现代国家的政治统治大都通过政党政治来实现。此外,非官方的政策主体,无论是利益集团、选民,还是大众传媒,都能在不同程度上影响经济法的形成和发展以及具体制度的制定和实施。对上述各类政策主体进行分析,有助于研究经济法学中的规范论和运行论。

    2.政策目标分析与政策工具分析

    各类公共政策都包含两个基本要素,即政策目标和政策工具。由于经济政策与经济法所面临的问题相同,因此,经济政策的基本目标,也自然会与经济法的宗旨相合。这样,通过经济政策的目标分析,就有助于认识经济法的宗旨以及经济法学价值论领域的相关问题;同时,也有助于进一步从系统论的角度,发现经济法的结构问题,并通过结构调整,来增进和完善经济法的功能。

    政策工具作为实现政策目标的手段,其有效运用,有助于避免政策失败和政府失灵。因此,在经济学领域早就开始了对经济政策工具的研究;在政治学领域,20世纪90年代以来对政策工具展开的大规模研究,也取得了一系列重要的成果。[17]例如,狄龙(Van der Doelen)将政策工具划分为法律性工具、经济性工具和交流性工具;霍莱特(M. Howlett)则将其划分为自愿性工具、强制性工具和混合性工具,等等。[18]但在经济法研究上,更需要关注的是经济政策工具,如预算、税收、国债、货币、价格等手段以及更为具体的税率、利率、汇率等经济杠杆,因为这些经济政策工具的法律化,恰恰构成了经济法有效调整的手段,因而对于研究经济法制度的具体问题是十分重要的。

    3.政策背景分析

    任何政策或法律,都有其生成、变迁的背景。作为一种方法,政策的背景分析,既应关注对经济法的形成和发展有重要影响的政策背景,也应关注相关政策本身的背景,因而背景分析可以“多重展开”。

    对于政策背景的分析,有助于推进经济法制度的发展和完善。事实上,经济法的调整目标和调整手段,都依存于特定的背景,要随着背景的变化来适度调整,以使经济法制度也能够不断地适应社会经济变化发展的要求。此外,通过政策的制定过程,来认识立法背景和动因,既是一种法律解释方法,也是一种政策分析方法。

    上述几种政策分析方法,都是密切相关的。由于任何政策的制定和实施都离不开特定的主体,不同的政策主体又都有各自不同的利益,并由此会影响到政策目标的确定,因而就应当有主体分析与目标分析;同时,由于实现政策目标的手段(或称政策工具)关系到各类政策主体利益的实现,因而工具分析与主体分析、目标分析也可以联为一体。而上述三种分析,都离不开更深层次的背景分析,只有深入分析主体背景,才能更好地理解各类主体提出政策目标的背景,以及选择和运用政策工具的背景,这样,对经济政策和经济立法的相关分析才可能较为全面,也才可能更好地去理解、解释和实施相关的法律,找到经济法制度运行过程中存在的问题和改进对策。

    上述各种具体的政策分析方法,构成了经济法上的政策分析方法的主干部分,对于研究经济法的主体、宗旨、调整手段、具体制度、法律环境等,都很有价值。为此,还应当进一步研究其具体应用问题。

    四、政策分析方法的应用

    由于政策往往是立法和执法的重要依据,[19]因而政策分析方法不仅可以应用于分析制度的形成,也可用于分析与政策相关的许多理论问题。下面仅选取几种主要的政策分析方法,来探讨其在经济法研究中的应用问题。

    (一)政策目标分析方法的应用

    政策的目标分析,作为政策分析方法的重要组成部分,其在经济法研究上的具体应用,主要体现为通过审视影响经济法立法的经济政策目标,来分析和判断经济法立法在宗旨、原则、调整手段、协调性等方面的成败得失,从而进一步找到存在的问题,并为整个经济法的法制完善提供重要支持。

    对经济政策的目标分析,有助于认识经济法的宗旨。其中,对于宏观经济总体目标的分析,有助于认识经济法的总体宗旨;而对于具体的经济政策的目标分析,则同样有助于认识经济法相关部门法的宗旨。

    例如,从财政政策的角度来看,财政政策的目标与其职能是一致的。财政政策的职能,通常包括分配收入、配置资源(或称宏观调控)、保障稳定三大方面。与这些职能相对应,财政政策的重要目标就是在整个国民收入分配的过程中,既要使国家获取财政收入,又应促进社会分配公平;既要在微观上促进资源的有效配置,又应在宏观上加强对经济运行的调控,从而在保障经济公平和社会公平的基础上促进和保障整个社会的稳定。上述的财政政策目标,必然会影响财税法的宗旨,并使其成为财税法宗旨的一个必要内容。

    又如,一国货币政策的核心目标,就是调控货币发行量,保障币值的稳定,以求在根本上保障物价的稳定,防止通货膨胀或通货紧缩。正是基于该目标,在相关的金融法,特别是中央银行法上,才把稳定币值作为法律调整的核心目标。为了确保中央银行的独立性,使其能够真正独立地制定和执行货币政策,各国法律往往都在体制法上作出相关的保障性规定。因此,研究金融法所涉及的各类具体制度(如监管制度、传统的“三大法宝”等),以及在分业经营与混业经营等方面做出取舍时,应牢记货币政策的核心目标和金融法的核心宗旨。

    此外,在竞争政策或市场规制政策上也是如此。竞争政策主要涉及反垄断政策和反不正当竞争政策,市场规制政策还应当进一步包括消费者政策。这些政策的目标,都会影响相关的反垄断法、反不正当竞争法、消费者保护法的立法宗旨,进而影响到这些法律的实施。

    其实,早已有学者关注政策目标对法律的制定和实施的影响问题。例如,韦伯曾经指出,在相当长的时间里,两大法系国家的法学家们在处理一人公司问题的时候,会涉及如何思考的问题。对此,韦伯特别强调:“我们必须注意各种经济上的政策的目的,或许还有财政政策和商业道德的因素,这都属于实体的。”[20]这种论断对于研究经济法领域的相关问题也是很有普遍意义的。

    (二)政策工具分析方法的应用

    通常,为了使政策实施得到法律的保障,需要把基本的政策目标和政策工具通过法律的形式规定下来,从而使一些重要的经济政策工具,从经济性的调控或规制手段变成法律化的“调制手段”。这种法律化,有助于更好地协调各类政策工具之间的关系,以最大限度地发挥其整体效益。

    例如,财政政策的工具是多方面的,即使是不包含税收的财政政策工具,也要包括预算、国债、政府采购、转移支付等多种手段。我国在世纪之交,非常重视“积极的财政政策”,试图通过扩大财政支出,增发国债来拉动内需,带动整个经济的发展。但与此同时,国家又加大了征税的力度,使得税收收入每年都以增收1000亿元以上的速度在增加,甚至超过了GDP的增长速度。对此,有的学者认为这与积极的财政政策是不协调的,因为“减税”政策更有利于拉动内需,而实行扩张性的财政政策,则可能产生“挤出效应”,这就是不同政策工具相冲突的结果。

    由于各类政策工具涉及不同主体的利益调整,甚至直接影响其基本权利,同时,政策工具的运用也特别需要法律保障和法律协调,因此,对那些重要的、行之有效的政策工具必须加以法律化,使其成为经济法制度的重要组成部分,从而也使政策分析方法可以贯穿于经济法的研究过程之中。事实上,对具体的税收制度、预算制度、货币制度等方面的研究,无不与政策工具的分析直接相关。可以说,没有政策工具分析作为基础,就不可能很好地分析经济法的具体制度及其调整特点。因此,政策工具的分析,对于经济法研究非常重要。

    要进行具体的政策工具分析,关注经济政策之间的协调尤其重要,这是需要反复重申的问题。例如,财税政策与金融政策如何协调,是“一松一紧”,还是“双松”或“双紧”?如何在计划层面上作出相应的协调?消费者保护政策与相关的竞争政策如何协调?等等。此外,上述政策与产业政策、贸易政策等相关政策如何协调,同样是一个复杂的系统工程,单靠某类具体政策的制定者,势必无法完成协调任务。特别在部门利益、地方利益可能被推向极致的情况下,单方面的主动协调无疑困难重重,因而迫切需要“依法协调”。为此,必须在法律上明确各自的职责权限,以“定纷止争”。在这方面,德国的《经济稳定与增长促进法》堪称典范。[21]

    除了经济政策之间的协调以外,经济政策与社会政策等其他相关政策的协调也非常重要。例如,财税政策、金融政策与环境政策、社会保障政策如何协调;在经济政策中如何体现对弱者的保护,特别是如何对消费者、劳动者、贫困者、失业者、纳税人进行保护等,也都很重要。上述各类保护,都要通过相关政策工具的法律化及其有效运用来体现和实现。如对弱者应如何规定税率,是否要给予税收减免;对失业者的创业行为要否适用优惠利率以示支持;等等。对这些具体制度中的问题,都可以通过政策工具分析来进行深入探讨。

    (三)政策主体分析方法的应用

    由于经济政策的制定主体层次较多,政府及其职能部门都可能在各自的职权范围内制定基本经济政策,并体现在与其相对应的各层次的立法之中,如国务院的经济法规、各个职能部门的部门规章、地方性法规,等等。立法主体的多层次性,带来了经济法立法和执法方面的一系列问题:它加剧了经济法的立法与执行的复杂化,导致部门立法、地方立法林立,下位立法对上位立法的抵悟、冲突不断,不协调之处绵延不绝,隐性修改随处可见。

    除了上述的官方政策主体以外,非官方的政策主体也不可小视。随着中国市场经济的进一步发展,第三部门日渐兴起,不同的利益集团也在蓬勃发展,它们会影响到经济政策的制定和经济法的制度形成。例如,在税收立法中,应如何规定特定群体的税收优惠(如对出口商如何实施出口退税制度等);在反垄断立法上,对哪些主体给予豁免等。其实,凡是涉及特定主体的立法,都可能会受到某些大企业或其他压力集团的影响,这已是毋庸讳言的事实。因此,明确各类主体的角色和地位,对于政策制定主体和影响政策制定的主体进行具体分析,有利于进一步分析经济法的立法、执法及法律监督等环节的问题。

    (四)政策实效分析方法的应用

    政策实效,是政策分析的极为重要的内容。[22]事实上,影响政策实施效果的限定因素很多,包括政策本身的局限性和“时滞”等。从公共选择理论、理性预期理论的角度来看,影响政策实效的因素,既可能是政策制定者和执行者的能力、努力等方面的局限,也可能是受政策影响的相关主体的博弈行为带来的局限。这些局限都会产生效力减损的问题。

    此外,政策的实施及其效力的抵达和效果的产生,往往是存在“时滞”的。[23]即使是应急性的政策,也并非总能“立竿见影”。事实上,政策的制定和实施,总是需要主客观的限定条件。如若条件不具备,则可能“政策落空”,导致“政府失灵”。

    上述对影响政策实效的限定因素的分析,同样适用于经济法研究。例如,经济法的制定主体和实施主体,其理性也是有限的,所制定出来的经济法不可能尽善尽美。这样的法律再去实施,其法律实效的“递减”便可想而知。即使立法者和执法者都聪慧而高尚,且能力和努力都足够,但相关主体的博弈行为也会使经济法实施的效果受到影响。因此,透过政策的局限性分析,可以更好地看到经济法的局限性。

    此外,经济法比经济政策会有更突出的“时滞”问题。由于通常只有相对稳定、较为成熟的政策才可能被法律化,因此,同种类型的经济立法,一般都要滞后于相关的经济政策。政策的实施毕竟有行政或政党力量的推动,因而贯彻速度相对更快一些;但法律化的政策,从制定到实施都必须按部就班,往往要经由多种机构、多种主体、多种程序,因而其“时滞”问题也更为突出。从法治精神的要求来看,经济法的立法、执法、法律监督等都离不开程序,而“程序就是过程”,甚至是漫长的过程,由此产生的“时滞”往往是以牺牲效率为代价的,因而同样涉及效率与公平的价值如何有效权衡的问题。

    进行政策实效分析,除要研究政策本身的局限性外,还可研究政策的限定条件(con-straints),即一项经济政策在实现预期目标的过程中必须依赖的条件。对于某些限定条件所存在的刚性也必须予以注意,这有助于分析法律调整所面临的各类矛盾、实施障碍和解决对策。

    事实上,经济法上存在着多个方面的“二元结构”,如何全面兼顾其中所蕴涵的各种矛盾,恰是经济法的“调整艺术”之所在。例如,在经济法上,私益是对公益的限定,没有私益就没有公益,因而不能只考虑公益而不顾及私益。与此相应,个体营利性与社会公益性的矛盾、效率与公平的矛盾等,在经济法上都应当协调兼顾。同样,不同地区、不同部门的利益、中央与地方的利益、强者与弱者的利益、集体与个体的利益、国家与国民的利益,等等,也都要兼顾和协调,因为它们都是影响经济法调整实效的限定条件。为此,兼顾各种不同的利益,综合协调不同的情况,在总体上来全面把握,实现“纳什均衡”,应当是经济法调整的总体精神。

    上述的兼顾与协调,不仅应体现在总体精神或调整目标方面,而且还应当体现在具体的调整手段方面。只有在各类具体的法律化的政策工具方面做到有效协调,才有可能真正兼顾各类不同主体的利益。可见,在应用政策实效分析方法时,同样要考虑政策目标分析、政策工具分析以及政策主体分析,也就是说,这些分析方法是联为一体的,它们的区分只是相对的。

    五、结论

    经济政策对经济法的理论和制度的形成有着深刻的影响,其间存在的诸多互动性、相通性甚至同一性,使人们可以通过政策分析,特别是通过“背景性研究”或“替代性研究”,来发现和解决经济法本身的问题,这正是政策分析方法在经济法研究中的重要价值。

    经济法学界已有的或者正在进行的许多研究,实际上都是政策分析。这些政策分析,一般是把“政策”限定于“公共政策”,特别是经济政策。本文也对此作出了限定,并在此基础上,提出了政策分析的不同维度,探讨了该方法的适用基础,提炼出对于经济法研究较为重要的政策主体分析、政策目标分析、政策工具分析、政策背景分析、政策实效分析等多种类型,并分析了这些方法在经济法研究上的应用问题。由于经济法学界缺少相关的研究可供参考,因而这些探讨只是“浅探”。

    事实上,政策分析在政治学等领域还有许多方面并未达成共识,笔者主要是结合经济法研究的实际,对已有的政策分析方法进行解析和改造,以增进其对经济法研究的有效性。但在具体运用时,必须考虑到经济法与经济政策的互通性与差异性,以免以偏概全。

    单纯的政策和政策分析,总有其局限性,并会带来经济法制度建设的局限性。因此,要全面分析各类经济法主体的对策活动,还必须关注博弈分析方法,从而提炼出一种个体主义与整体主义相结合的“政策一对策分析方法”。此外,政策分析方法还可包括围绕政策而展开的一系列研究方法,如政策的分类,实际上也是一种分析方法。例如,对经济政策作出基本政策和具体政策的划分会影响到经济法系统内部的结构与分类以及经济法体系的构建等。需要说明的是,政策分析方法也可以对经济法以外的其他部门法领域产生影响。例如,刑法领域研究的刑事政策问题,社会法领域研究的社会政策,行政法领域研究的诸多公共政策,等等,都可以运用政策分析方法进行探讨。[24]此外,在当代司法领域,也要考虑“公共政策”或“公共秩序保留”的问题,对此同样需要进行政策分析,以体现和遵从法律共同的价值。[25]

    值得关注的是,现实的法律实施,只是提供了一个基本的规范框架,在法律调整的基础上真正直接发挥作用的,往往是各类政策,如积极的财政政策、稳健的货币政策的运用,大量的税收优惠政策的采行,市场规制政策的调整等。因此,在经济法研究中,非但不应排斥政策,还应看到它是经济法调整的重要配套“制度”,是经济法的立法与法律实施的重要源泉和指引。因此,加强经济法的政策分析,必将大有可为。

    

【作者简介】
    北京大学法学院教授、博士生导师
【注释】
    [1]对于政策的研究,不仅是政治学研究的核心问题,而且是经济学上的重要问题。事实上,经济学家总是有自己的经济政策,并试图用来“经邦济世”或者“经世济民”,因而各类经济学理论,几乎无不与经济政策有关。在法学研究领域,政策与法律的关系过去曾深受关注,但随着对“法治”的强调,某些矫枉过正的研究又出现了忽视政策价值的倾向,这也会影响对政策分析方法的研究。
    [2]与其大体对应的是公共物品和私人物品、公共经济与私人经济、公共行政与私人行政等分类。在这种广义的理解之下,政策不仅包括经济政策和其他各类公共政策,而且还可以包括私人主体的各类对策。正是这些主体的政策一对策交织而成的“策略束”,才构成了广义上的政策体系。
    [3]其实,著名经济学家卢卡斯等人的研究,就非常关注私人主体对策对公共政策的影响,并由此获得了诺贝尔经济学奖,甚至被认为是经济学理论上的“第六次革命”。参见胡代光:《西方经济学说的演变及其影响》,北京大学出版社1998年版,第13一17页。这种思路,同样可以推进到私人主体对经济法的立法与执法的影响等方面。
    [4]依据不同的标准,可以把政策分为多种不同类型。例如,依据政策的层次,可以将其分为总政策、基本政策和具体政策;依据所作用的领域,可以分为政治政策、经济政策、社会政策等;依据政策的内容,可以分为实体性政策和程序性政策;依据政策的手段和目标,可以分为分配性政策和调控性政策等。这些分类,恰恰与经济法的研究存在密切关联,会对经济法的理论和制度研究产生影响。
    [5]能否以此把“社会性”或“社会公益性”作为经济法的根本特征还需深入研究,但这会对近年来的相关研究产生影响。
    [6]参见张守文:《论经济法的现代性》,《中国法学》2000年第5期。
    [7]参见张守文:《市场经济与新经济法》,北京大学出版社1993年版,第17页。
    [8]林德布洛姆在《政策分析》一文中,用“政策分析”一词来表示定性与定量相结合的渐进比较分析类型。
    [9][12][18]参见陈振明编著:《公共政策分析》,中国人民大学出版社2002年版,第2页,第10一12页,第49一50页。
    [10]学者们研究的非理性或超理性过程的表现形式,主要是直觉、灵感、创造力、洞察力、信仰、意志、领袖魅力等,并认为这些因素会对政策的制定和执行等产生影响。
    [11]例如,伊斯顿就把公共政策看成一个系统,并认为政策应反映周围环境的需要,政策是政治系统的输出,应注重政策与政策环境的互动,等等。参见[美]戴维·伊斯顿:《政治生活的系统分析》,王浦幼译,华夏出版社1999年版,第428一433页。
    [13]例如,布坎南等人所创立的公共选择理论,把经济政策的制定、实施过程变成了经济过程、市场过程:投票者变成了消费者,根据自己的需要偏好,来进行投票选择;利益团体则仿佛是消费者协会或者工会;执政者则被看成是企业家,要为社会公众提供公共物品,当然要收取税收作为价格补偿;等等。
    [14]参见[英]哈耶克:《法律、立法与自由》第3卷,邓正来等译,中国大百科全书出版社2000年版,第419一420页。
    [15]上述各类范畴之间的内在联系,参见张守文:《市场经济与新经济法》,北京大学出版社1993年版,第4一17页。
    [16]经济法与传统部门法的一个重要不同是在其体系中有体制法的存在,而这种体制法的存在,同“二元结构”的基本假设有着直接关联。参见张守文:《经济法学的基本假设》,《现代法学》2001年第6期。
    [17]例如,在20世纪80年代,胡德(C. Hood)出版了《政府的工具》(1983、1986)一书;而在90年代,皮特斯(B. G. Peters)和尼司潘(F. K. Nispen)则主编了《公共政策工具》(1998)一书。这些著作都产生了广泛的影响。
    [19]韦伯曾经指出,法律制定者或者适用者会自觉地遵循某种一般的原则,包括宗教原则、伦理思想的体系、理性的观念以及清晰的政策。参见[德]马克斯·韦伯:《论经济与社会中的法律》,张乃根译,中国大百科全书出版社1998年版,第23页。
    [20][德]马克斯·韦伯:《论经济与社会中的法律》,张乃根译,中国大百科全书出版社1998年版,第27页。
    [21]德国的《经济稳定与增长促进法》实际上综合体现了宏观经济的四大目标,而且具体地规定了各类主要的经济政策的协调。参见张守文:《德国的(经济稳定与增长促进法)》,《外国法译评》1993年第4期。
    [22]参见姚海鑫:《经济政策的博弈论分析》,经济管理出版社2001年版,第83一85页。
    [23]各项政策从公布到实施,再到产生效果,需要经过一定的传导机制和时间,从而会产生“时滞”。一般认为,政策效应是时间的函数,随着时间的变化,政策工具对政策目标或政策对象所发生的作用也会发生变化。
    [24]即使在民法领域,也要关注相关的社会政策。例如,韦伯认为,所有权概念的存在,是某种社会现实和实际社会政策,即实体合理性的体现。参见[德]马克斯·韦伯:《论经济与社会中的法律》,张乃根译,中国大百科全书出版社1998年版,第30页。
    [25]波斯纳认为,在司法活动中,法官必须作出政策选择,而决定这一选择的是对其他选择的后果的调查和评价:即对法治,对诉讼双方、对经济对公共秩序、对文明、对未来—简而言之,对社会的影响。参见[美]理查德·波斯纳:《法理学问题》,苏力译,中国政法大学出版社1994年版,第170页。
    
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