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反行政垄断要确立平等观


发布时间:2004年5月17日 史际春 点击次数:2240

[关键词]:


【编 者 按】在一国庞大而纷繁复杂的法律体系中,竞争法律制度具有极为重要的作用,素有“经济宪法”之称。原因很简单,市场经济体制是迄今为止最为有效地促进经济发展的体制,而市场经济本质上就是竞争经济,它要求市场上各种主体在平等的基础上进行公平的竞争。在我国经济体制转型过渡时期,竞争法律制度更是具有非同寻常的意义。自1993年12月1日起施行反不正当竞争法以来,国务院虽曾也颁布过一些竞争法规,但是,在WTO的脚步声日益临近的今天, 在知识经济以及经济全球化正在以前所未有之势撞击着我国经济运行的时代背景下,各种各样的不正当竞争行为、限制竞争行为以及垄断行为对我国经济的健康发展带来了愈来愈严峻的挑战,完善我国竞争法律制度已成为全社会共同关注的课题。2001年7月13 日在由中国政法大学经济法研究中心举办的经济法学研讨会暨海峡两岸经济法学术讨论会上,来自全国各地以及我国台湾地区的法学专家、学者,对我国竞争立法的许多问题进行了热烈的讨论,其中既有碰撞,也有认同;既有对于竞争立法指导思想的争论,也有关于竞争立法具体内容、行政执法机构的设置权限、法律责任等问题的探索,同时亦有欧洲共同体以及西方发达国家竞争法律的先进经验评述。我们特此采摘其中的精彩篇段以呈读者,并期望中国的“经济宪法”早日臻于完善。

【正 文】

我曾经反复表达了这样一种意见,即:要在中国真正地、更好地反行政垄断的话,就应赶紧放弃“行政垄断”的提法,别再区分什么经济垄断与行政垄断了,因为这些都是不科学、不合实践要求的。随着改革的深化和学术的发展,如今这个问题已日益凸现出来了。

一、反垄断法为何拒绝“行政垄断”的概念

    首先,行政垄断或行政性垄断与经济垄断、国家垄断、合法垄断、不法垄断等,是不可等同或区分的。譬如我国的铁路客运垄断,就既是行政垄断、经济垄断、国家垄断,又是合法垄断,同时又要防范其滥用优势地位搞不法垄断。

    国家的合法经济垄断和诸多公用事业经特许在一定范围内的垄断,都需要以行政权来实施并加以保障,这种行政权实施的合法或非法,不可能以法律形式事无巨细地事先予以明定,已为行政和行政权本身的性质和特点使然。任何主体在法律和行政授权范围内实施的市场垄断、特许垄断经营、价格垄断、限制性行为和干预行为等,应属合法、正当的行政垄断;而有关行政垄断是否在合法授权范围之内及其是否对竞争构成损害,则需由反垄断执法机构和法院依法予以认定。

    经济垄断则不单是个别主体的、私人的非行政垄断,它也包括国家和国有主体的行政性的经济垄断。从中国的实际情况看,国家主体在经济生活中占主导地位,无论其是否具有自然垄断或法律特许垄断的性质,抑或完全和私人企业一样参与市场竞争,分割、支配市场,滥用交易实力,采取不公正交易方法等“经济性”垄断行为,都不是西方国家所谓的私人垄断,多有“行政”在背后支持。

    其次,“行政垄断”并非中国特色。强调“行政垄断”,主要在反垄断法规定“行政垄断”,言下之意西方国家的反垄断法并无反行政垄断、国家垄断的任务,它所反的仅是私营部门经济性的垄断和限制竞争。这种潜意识不符合国际上反垄断法的实际情况。传统上发达国家的反垄断法,的确只反私人垄断,而不反国家和国有企业的垄断。然而一方面,适应经济市场化发展和改革国企弊端的需要,西方国家的国有企业在私有化过程中多已改组为政府控股的竞争性股份企业,甚至直接适用商事公司法或注册公司法,如果不适用反垄断法,则在多数私有化了的国有企业中,政府毕竟还是控股股东或唯一大股东、第一大股东。这些企业以政府为后盾从事经营活动,与私营企业开展竞争,对后者来说不公平。另一方面,全球化的趋势,导致国家之间的经济竞争愈演愈烈,在国际市场竞争中,在私营企业和国有企业的背后都不难见到政府的身影,市场规律要求国家以行政或政权的力量直接或间接参与市场竞争时,也不得扭曲市场关系,搞不公平的竞争,因此要求对国有企业、政府和任何公共团体无例外地适用反垄断法暨竞争法。

    最后,“行政垄断”的另一潜台词是“行政”行为的特殊性。对这种垄断与一般市场主体的垄断不应一视同仁,其结果就造成了在竞争和竞争法面前的不平等,这和市场经济首先是竞争经济的本质相违背。

    那么误区究竟从何而来?最根本的原因就是古典资本主义的公与私、民事与行政、市民社会与政治国家截然分离,水火不容的观念在作祟。在20世纪末21世纪初的今天固守过时的观念,在观点和行为上表现出两种极端:一是盲目反对国家、政府参与经济,视为大逆不道,竭力要把它隔离于“民、商”和经济之外;二是当蚍蜉撼不动“经济国家”的大树时,则立即把它推向“公”的“行政”的一边,不敢把公主体当作经济关系的平等主体来对待。

二、如何反“行政垄断”

    关键是确立经济法理念,明确政府和任何公共团体可以依法从事经济或“民”、“商”事活动,但是在市场关系、市场规律、公平竞争的要求面前人人平等。在从事此类活动时,它们有何违法行为,依法该承担何种责任就承担何种责任;其经济或“商”活动中包含着行政决定,或者通过行政决定来从事或涉及经济或“商”行为的,千万别以“行政”相对待,而应以调整相关经济关系的法所规定的责任或制裁形式补救之,譬如该停止侵害、排除妨碍就停止侵害、排除妨碍,该赔礼道歉就赔礼道歉,该赔偿就赔偿等。

    要让政府和各种公主体在竞争法面前与其他主体一律平等,有效地反“行政垄断”,分工、分权制约是法宝,靠的是法治,科学的行政和司法是题中应有之义。

    笔者认为,适应市场经济及其法治要求,我国亟需建立“官告官”和官告民的公诉制度,以便通过正当合法及时的途径和方式,来处理包含有行政及公共因素的经济纠纷。这在发达国家已行之有年,理应引起国人的足够重视。对于“行政垄断”来说,尤其需要引进此种制度和反垄断的行政调查、处理程序等,授予反垄断执法机构对各种主体包括任何国家机关的反竞争行为提起诉讼的权(利)力,凸显各种性质的主体在反垄断法面前一律平等。

    至于对此诉讼如何相称并不重要,只需了解它是一种可以在涉官经济纠纷中直接审查公权力行使的妥当性、令政府和任何公主体承担该经济关系本身所要求的法律责任的诉讼即可。

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