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论国家经济管理权及其实现的特殊方式


发布时间:2004年5月18日 吕忠梅 点击次数:2915

[关键词]:


经济法是国家综合运用各种调控手段实现经济政策目标的基本法律规范。在经济法律关系中,代表国家行使经济管理职能的政府始终是一方当事人。在一定程度上可以说,经济法的规范对象主要也是国家或政府的经济管理行为。尽管在对经济法的一般性研究中,可能涉及国家经济管理权的一些问题,但是,由于国家经济管理权的运用直接影响到经济法的效率与效能,因此,有必要对国家经济管理权进行专门研究。过去的许多经济法著述,为了回避经济法与行政法的关系问题,往往不涉足这一内容。事实上,经济法与行政法的关系以及它们之间的共性与个性既是经济法研究中不可否认的问题,又是必须清醒认识的问题。回避的结果,只能是使经济法的研究裹足不前。本文通过研究国家经济管理权的产生及其实现形式,以期进一步开拓经济法的研究领域。

      一、国家宏观调控与国家经济管理权

  所谓宏观调控是指国家或政府为弥补市场失灵而采取的各种措施的综合,其基本目标是经济稳定增长、重大经济结构优化、物价总水平基本稳定、充分就业、公正的收入分配、国际收支平衡等,宏观调控是现代市场经济的基本特征和必要条件。

  宏观调控是一种国家行为,而国家行为必须由一定的代表机构来实施,为此,国家必须设立专门机构以法律的形式赋予其职权。因此,国家这种行为与实施的手段在法律上表现为国家的特定权力及其行使职权的各种形式。

  对国家来说,宏观调控是其在市场经济条件下所承担的新的职能,是在过去的政治职能、社会职能的基础上增加的经济管理职能。国家要以宏观的调控者和管理者的身份,积极地介入经济运行。而从国家的一般理论出发,国家的一切活动不外乎对经济运行的规划、协调、引导、限制和禁止,就国家作用的角度而言,这些活动都是管理活动。因此,在一定意义上可以说,国家的宏观调控就是国家的管理;在法律研究方面,也就可以从国家经济管理权方面展开对经济法的认识。

  经济管理是随着人类社会的产生、发展而产生和发展的,自有人类社会之始,即有了经济管理。经济管理作为社会化生产的必然要求,首先是对物的管理,即对生产、分配、消费、交换过程的经营、处理和协调。只是到了阶级社会,有了国家,管理才变成了对人的统治。我们这里所理解的经济管理,应该包括对物的管理和对人的管理两方面,它不仅仅是行政管理,也不仅仅是利用行政权进行的控制、取缔、监察等行为,而是以行政管理为主的多种形式和内容的综合体系。

  国家的经济管理职能既是一种权力又是一种责任,为研究的方便,我们从权力的角度来界定国家经济管理职能,考察国家权力在经济运行中的规律及特征,这便是经济管理权。直言之,经济管理权是指国家经济管理职能部门依法行使的对经济运行的预测、决策、组织、指挥、监督等诸权力的总称。它是国家行政权力在经济保护领域的运用和实施。

  国家经济管理权的产生是现代社会市场经济发展的必然要求,是保护社会公共利益的需要。

    (一)传统经济体制的不足

  经济体制是指一国经济发展的基本模式。在近现代史上,世界上曾出现了两种极端的经济发展模式,即市场机制和命令经济。而这两种经济组织形式或经济体制都存在不足。

  在完全的市场机制下,社会的一切活动都要通过市场来进行,市场在资源的配置上起着基础性作用,市场机制通过价格信号来反映各类资源的相对稀缺程度,调节和实现社会资源的分配。但是,市场并非万能,它在许多方面存在明显的缺陷。如果对于市场机制调节不足国家采取放任自流的态度,其结果将是直接危及一国的政治经济秩序,本世纪二三十年代大规模的经济危机正是在这样的背景下产生的,这也从实践上证明了国家担当宏观调控职能的必要性。

  传统的计划体制下,虽然政府拥有包括经济管理在内的社会经济管理权,但由于忽视和排斥市场主体的作用,将动态的社会经济运行过程与经济保护的关系当作静态的事物对待,并不能很好地调控经济。

    (二)国家经济管理权是一种社会管理权

  传统市场体制和计划体制在经济管理方面的缺陷和不足表明了国家经济管理权存在的必要性以及独立性。单纯市场机制对社会整体利益的无功能显示了国家必须在经济运行方面发挥作用;而计划体制或命令机制对经济运行调控的不足则显现出国家单纯依靠行政命令手段保护经济的缺陷。由此,我们认为国家经济管理权是一种社会管理权,它是现代国家的一项基本职能。

  国家经济管理主要是通过计划、规划、引导、激励、促进、限制、扶助和救济等手段,采取对有害于整体经济利益行为的事前预防措施以及发生危害社会公共利益事件后的迅速、紧急排碍措施和其他适当措施。因此,它需要行政权的运用,需要国家或政府的积极参与。因此,很多人都据此认为经济管理权就是行政权,甚至认为经济法就是行政法。然而,深入分析便不难发现,经济管理权与传统的行政权存在着显著区别:

  1.经济管理权产生于国家的社会经济管理职能,是现代市场经济条件下弥补市场失灵的必要补充。其目标是解决个体营利性与社会公益性的矛盾,兼顾效率与公平,促进社会与经济的良性协调发展,经济管理权产生的基础是社会公共利益的需要。而行政权产生于国家的警察职能,是维护社会生活秩序和公共安全的必要手段,其目标是在不干预经济个体自由意志的前提下,维护自由竞争的市场秩序,维持公共安全,传统行政权产生的基础是国家利益。

  2.国家经济管理权是一种积极的主动的干预权,它具体地表现为国家采取各种手段和措施,积极主动地对经济个体的自由意志施加影响,通过禁止、促进、激励、诱导、扶助等各种方式对经济个体与经济有关的行为进行干预,以保证经济政策目标的实现。尤其是在宏观调控的思想指导下,事前的预防措施在国家经济管理权的行使过程中有更为重要的作用。而传统行政权则是一种消极的限制权,它是在市场主体的行为严重侵害社会或他人利益以至造成后果时才发挥作用,并且仅将其范围限制在恢复原有秩序的范围之内,行政主体不得干预市场主体之间的经济关系,更不得直接参与到他们的关系之中去。

  3.经济管理权的行使既包括传统的权力手段,通过国家经济管理机关的行政行为直接地对相对人进行管理,以命令方式单方面为相对人设定权利义务;还包括非权力手段,行政计划、行政合同、行政指导、行政扶助等各种非权力手段在经济法中得到了广泛运用。并且从某种意义上说,非权力手段运用得更为广泛和普遍。传统的行政权的行使主要是依靠权力手段,行政机关在有限的裁量权范围内行使行政权力。

  4.经济管理权行使的主体比较广泛,它尤其重视经济发展的社会性特点,尊重社会管理权的自治,并且保障公民参与,广泛地吸收公民和社会团体参加经济管理的预测与决策。传统行政权的行使主体比较单一,仅限于行政机关及其法律授权的组织,强调行政的统一性,与相对人之间不存在协商或妥协的关系。

  诚然,随着现代社会的发展,传统的行政权也显现出各种变化,其行政范围、行政手段、行政措施也适应现代社会的发展作出了相应的变动。但是,我们看到:这些变动恰恰是国家职能的变化和扩展的结果,正是这些变化引起了新的权力理论的产生和新的权力的确立。因此,传统行政权的变化既是国家经济管理权产生的基础,又是国家经济管理权产生的结果。从理论上正确地认识国家经济管理权的性质和特征是把握经济法的性质和特征的又一角度。

      二、国家经济管理权行使的特殊方式——经济行政合同与经济行政指导

  如前所述,国家经济管理权作为一种积极的主动的干预权,具体地表现为国家采取各种手段和措施,积极主动地对市场主体的自由意志加以影响,通过禁止、促进、激励、诱导、扶助等各种方式对市场主体与经济有关的行为进行干预,以保证经济政策目标的实现。在宏观调控的思想指导下,事前的预防措施在国家经济管理权的行使过程中有更为重要的作用。

  为适应国家经济管理目标实现的需要,国家经济管理权的行使既包括传统的权力手段,即通过国家经济管理机关的行政行为直接地对相对人进行管理,以命令方式单方面为相对人设定权利义务;还包括非权力手段,行政计划、行政合同、行政指导、行政扶助等在经济法得到了广泛运用。由于权力手段在过去的经济法研究中已有很多成果,且从本质上看,权力手段是国家行政权在经济领域的直接运用,法律必然赋予这类手段以强制执行力,因而,它们应该也必须遵循行政法的基本原则和程序。而非权力手段则不然,虽然它们也经常由国家或政府所采用,但是,国家或政府在运用这类手段时,主要是积极地鼓励和诱导,不能对市场主体采取强制措施,因而,这类手段并不具备也不可能具有强制执行力。国家宏观调控政策或鼓励诱导措施能否得到实效,必须取决于市场主体的接受与认可。仅此而言,就不难发现经济法中权力手段与非权力手段的巨大差异,对于经济法规范中的这一特殊现象,应该进行更为深入的研究。在此,仅研究非权力手段中运用最普遍的两种——经济行政合同和经济行政指导。

    (一)经济行政合同

  经济行政合同是经济管理机关之间、经济管理机关与相对人之间为保护和改善经济,依双方意思表示一致,确立、变更或消灭相互间权利义务的协议。它作为合同的一种形式,必须具备合同的基本属性;同时由于其前提和基础是管理与被管理关系,它又具有一般民事合同所不具有的特征。概括地说,经济行政合同具有如下特征:

  1.经济行政合同是一个双方法律行为。这是作为合同的必备条件,合同必须是确立、变更和消灭双方相互间权利义务的法律行为。对经济管理机关而言,这是一种特殊的管理行为。它与经济管理机关依单方面意思表示即可成立的行政命令不同,是一种双方法律行为,没有相对人的意思表示,该行为不能成立。

  2.经济行政合同要求双方意思表示一致,但又允许经济管理机关保留一定的特权。前者表明了合同的基本属性,与民事合同一样,没有双方意思表示一致,合同关系不能成立。例如,在某单位与经济管理机关之间签订的经济保护承包合同中,双方显然是管理与被管理的关系,但若无相对人的承诺,合同关系便不能成立。后者表明了合同的“行政”属性,即经济行政合同在履行过程中,经济管理机关又具有某些单方意思表示的特权。由于经济和经济问题的广泛性、复杂性,经济管理机关有权根据经济问题和经济管理目标的变化,及时指挥合同的履行,在经济状况发生重大变化时,有权变更甚至解除合同等等。但是,即使是这种特权也不同于单方面性的经济行政行为:第一,经济管理机关的这种特权是以合同为基础的,它是经济管理相对人认可的一种特权。单方面的经济行政行为基于双方当事人的地位不平等无需经过对方的同意即可发生效力。第二,经济管理机关在合同中特权的行使以社会公共利益之必需、且当事人的行为违反社会公共利益为前提,以给予适当的补偿为代价。单方面的行政行为则不具备这一特征。简言之,经济行政合同的订立必须双方意思表示一致,经济管理机关的特权也必须照顾相对人的利益。可以说,这是一种内在的意思表示一致。

  3.必须以经济管理机关为一方主体。这一特点使经济行政合同符合一般行政行为的特点而不同于民事合同。民事合同是平等主体之间的协议,对合同双方而言,当事人可以自由选择另一方。而经济行政合同只能是经济管理机关之间、经济管理机关与相对人之间签订的合同,合同至少有一方必须是经济管理机关,当事人不得自由选择。民事合同的双方,在确定、变更、终止民事关系时,相互之间始终处于平等地位。而经济行政合同的双方,在确定、变更、终止合同关系前,是基于管理与被管理的关系;在合同关系成立后,也以一方享有特权为特征。经济行政合同仍体现了双方当事人地位不平等性这一行政行为的基本特征,因此,它不是民事行为,而是行政行为。它不同于民事合同,目的不在于直接的经济利益,产生债权债务关系。民事合同尤其是经济民事合同的结果可能客观上有利于整体经济利益,但它最直接的目的是法人或公民的自身利益。而经济行政合同的直接目的是为了实施经济管理,有利于公共利益,因此,它不能完全遵循自愿平等、互利和等价有偿的原则。

  由于经济行政合同目的的特殊性,使得其与民事合同具有很大的差别。首先,在合同条款中常常规定了经济管理机关的特权;其次,为保证经济管理职能的实施,有些合同的签订不是自愿的,而是带有强迫性;第三,合同的标的不是价值规律的体现,而是公平原则的体现。

  经济行政合同是一种灵活的行政行为,它作为双方意思表示一致与保留经济管理机关一定特权的有机统一体,在经济管理中发挥着日益重要的作用:

  1.经济行政合同既能发挥相对人的积极性又保留了管理者的一定特权。从经济行政合同的特征可以看出:它既不像经济行政命令那样僵硬,又不像民事合同那样随便。在经济行政命令中,相对人处于消极的被动地位,只负责执行而无须负责执行的结果,但在经济行政合同中,事先确定了双方当事人的权利义务,相对人必须对执行的结果负责,因而有利于发挥他们的积极性、主动性和创造性。并且,如果发生相对人违约的情况,经济管理机关有权依合同追究其责任。

  2.经济行政合同在很大程度上可以弥补单纯行政命令的不足,弥补法律规定不完善、地方规章效力不足的现状,并可根据不同的情况,作出严于法律、法规的约定。在我国,多种经济成分并存,不同经济利益群体的出现,使得经济管理不可能单纯依靠行政命令手段,必须以经济的、法律的手段加以补充。而在目前我国的经济管理法规尚不十分完善、地方立法更欠完备的情况下,经济管理机关可以根据经济管理的目标和职能,以经济行政合同的方式弥补其不足。

  3.经济行政合同是遵循经济管理社会性、灵活性特点,灵活管理的有效手段。经济管理必须以价值规律、市场机制的作用充分发挥为前提,且对于经济的管理,是自然过程与社会过程的统一,以强硬的行政命令手段是难以奏效的。然而,国家为实现管理经济的职能,使经济的发展符合协调发展的要求也必须表现出一定的意图,这时,采用经济行政合同的方式比单纯的行政命令要好得多。经济行政合同既便于实现国家管理经济的意图又保留了制裁对方违约的可能性,而且可以发挥相对人的主动性和创造性。经济管理部门通过合同的形式,将管理建立在科学的、符合经济自身发展规律的基础之上。

  经济行政合同的订立,较之于民事合同,在订立的权限、方式和相对人选择上受到一定的限制,一般不如民事合同自由。经济管理机关作为国家意志的执行机关,无权自由处分公共权力。

  经济行政合同的缔结权限,即经济管理机关订立经济行政合同的依据是什么,这是一个尚存争议的问题。在我国目前情况下,经济行政合同的缔结大多根据经济政策,而缺乏法律的明确规定。但从长远来看,必须以法律形式确定经济管理机关签订经济行政合同的权力,以保证经济行政合同的稳定性及其运用范围,克服相对人的怕变心理。

  国家经济管理机关只能在其管辖的经济事务范围内签定经济行政合同,但由于现在我国经济管理机关的权限因种种原因尚不稳定,因此,凡涉及重大问题且有权限争议时,应由政府协商,并取得明确授权。

  经济行政合同的条款,是经济行政合同的核心,它直接反映着合同双方的权利与义务,同时也是当事人履行合同的基本依据。经济行政合同的主要条款应包括三大类:第一类是一般行政合同所应具备的主要条款,包括标的、经济指标、价款和酬金、履行地点和方式、违约责任等五项。这是任何合同都必须具备的条款。第二类是根据法律的规定或按经济行政合同的性质所必须具备的条款。这是各种具体合同中所特有的必备条款,其内容取决于经济法的明确规定或合同的具体性质。第三类是当事人一方要求必须规定的条款,如经济管理机关因其特殊性所享有的特权并经相对人认可的特殊要求。

  经济行政合同的履行在实践中存在的问题较多。从合同订立的情况来看,有两个重要的特点不可忽视,一是经济管理机关在合同履行中享有特权,二是当事人双方的合同责任有较大的差别。一般来说,相对人一方的责任及其奖罚都是明确具体的,而经济管理机关的责任则难以明确具体,根据现有的各种合同中关于经济管理机关一方义务的含糊措词很难依法追究其责任。因此,解决经济行政合同的法律依据问题,是保证合同履行的一个重要条件。

    (二)经济行政指导

  经济行政指导是指经济管理机关为谋求经济保护目标的实现,期待相对人任意的协作、自发的行动而提出的劝告、建议、指示、希望等非权力行为的总称。它是一种事实行为。这种行为在市场经济条件下的国家经济管理中的存在是必要的:

  1.经济领域广泛复杂且技术化、专业化程度很高,经济管理机关在无适当立法措施的情况下,必须肩负管理责任,以弥补法律的不存在或不完善。

  2.经济管理机关可以不通过命令或强制措施圆满灵活地实现预期的经济保护目标,而不引起摩擦或抵抗,同时也保障对方主张自己意见的机会。

  3.经济发展的高度专业化、技术化以及有关法律法规规定事项的复杂化,使得经济管理机关也有必要向社会和公民提供知识和技术。

  经济行政指导是一种由经济管理机关通过向对方做工作,期待对方实施管理机关意图的行为。它从法律形式上不具有对相对人的强制力或法的拘束力,相反是在相对人任意合作下实现管理目的的行为形式。因此,经济行政指导与经济行政行为有着显著区别,它是一种非权力手段。但是,由于经济行政指导是经济管理机关的行为,而经济管理机关在法律上或事实上享有的统治地位使经济行政指导可以发挥重要作用。

  1.抑制作用。指在某种意义上,对相对人的行为事实上具有抑制效果。如技术监督局认为有违反经济法特别规定的行为时,对相对人的违法行为进行纠正劝告,或劝告可能遭受危害的企业、居民采取必要措施等。

  2.协助作用。指保护相对人并予以协助的作用。例如建设局对建设单位进行必要的指导。

  3.调整作用。指调整相对人的利益关系。当企业相互间或企业与居民间发生的经济纠纷有可能影响经济和社会秩序的维持时,通过关系人的互让和协作来调整其利害关系。如企业与消费者发生纠纷时,工商行政管理局对该纠纷当事人双方或一方进行劝告,促使其达成协议。

  4.引导作用。指为实施或实现一定的政策或计划而引导相对人的行为的作用。

  从经济行政指导的作用可以看出,它对相对人不具有法的拘束力。但由于经济管理机关往往通过向服从行政指导的人提供一定的利益(如综合利用产品的价格优惠、税收优惠等)或以国家权力为背景的经济管理机关的支配地位,经济行政指导对相对人具有事实上的强制力,但不是法律上的。因此,对不服从经济行政指导者,不得强迫执行经济行政指导的内容,或对该不服从者适用罚则。

  经济行政指导在各国经济法中都得到了广泛运用,但对这一问题的研究却不够深入,关于经济行政指导的各种法律问题,如经济行政指导与依法授权、法律对经济行政指导的拘束、经济行政指导中的裁量权、经济行政指导与经济行政救济等等,均是值得进一步研究的问题。


【参考文献】
  1.吕忠梅、刘大洪:《经济法的法学与法经济学分析》,中国检察出版社1998年版。
  2.应松年主编:《行政法教程》,中国政法大学出版社1988年版。
  3.王清云等:《行政法律行为》,群众出版社1992年版。
  4. 李昌麒主编:《经济法学》(修订本), 中国政法大学出版社1996年版。
  5.梁慧星:《中国民法经济法诸问题》,法律出版社1989年版。
  6.(美)保罗·A·萨缪尔森等:《经济学》(第12版), 中国发展出版社1992年版。
7.(美)布莱克:《法律的运作行为》,中国政法大学出版社1994年版。

(原载于《江汉论坛》1998年第12期)

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