一、宏观调控法的性质和地位
现代市场经济需要两种调节机制,即市场调节与国家调节。国家调节社会经济通常采用三种基本调节方式:既采用强制方式反对垄断和限制竞争及不正当竞争,以排除市场机制作用的障碍;又采用国家参与方式直接投资经营;此外还大量采用促导方式,即对社会经济活动给予指导、鼓励、提供帮助和服务,引导和促进其按照国家所希望的方向和途径运行。
早期的国家在对社会经济进行管理时,就懂得运用促导方式。例如,为促进或抑制某些产业的发展,特别是在政权更替或社会变革时期为推进某种革新措施,统治者往往运用税收、奖励或其他手段引导经济活动。进入20世纪以后,这种作法逐渐广泛地得到运用。现代国家自其担负调节经济的职能以后,促导方式便是国家调节所采用的三种基本方式之一。20世纪末,各国对于这种调节方式更加重视,手段和作法更加多种多样,并综合加以运用,形成互相关联、互相配合的有机体系。这种体系以“国家计划—经济政策—调节手段”为轴线。其中,国家计划规定经济发展的目标和任务;经济政策体现计划的各项要求,分散和落实计划的各项指标和任务;各种经济杠杆和政策工具是贯彻各项经济政策的手段。国家运用由这些多种促导方式和手段构成的系统,从社会经济的宏观和总体上调节其结构和运行,以实现国家既定的目标和任务。这即为当前人们所通称的国家宏观调控。所谓宏观调控,其实就是国家用来调节经济的各种促导方式形成系统后的综合体现,是国家运用促导系统调节经济的一种总称或通称。也就是说,宏观调控是这样的一种国家调节经济的基本方式:国家从社会经济的宏观和总体角度,运用国家计划、经济政策和各种调节手段,引导和促进社会经济活动,以调节社会经济的结构和运行,维护和促进社会经济协调、稳定和发展。
国家宏观调控必须制定相应的法律,以规范宏观调控中有关各主体的行为,维护宏观调控秩序,保障国家宏观调控顺利进行和目标实现。国家宏观调控法是调整国家对社会经济宏观调控中发生的各种社会关系的法律规范的总称。其调整对象,包括在宏观调控中发生的国家同它的各级和各部门机关之间,各级和各部门国家机关之间,各国家机关同企业、事业等社会组织或公民之间的社会关系。
宏观调控法是国家调节社会经济之法,是经济法的一个重要组成部分。其调整对象属于国家经济调节管理关系,它们均以国家(或其机关)为一方主体,是在国家以宏观调控这种基本方式调节社会经济过程中发生的一种调节与被调节、管理与被管理关系。其功能和任务以及所适用的调整原则和调整方法等,同经济法的基本功能和任务以及基本原则和方法也完全一致。
经济法作为国家调节社会经济之法,其体系包括三个方面的法律,即:市场障碍排除法(含反对垄断和限制竞争法及反不正当竞争法等);国家投资经营法(含国家投资法及国有企业法等);宏观调控法。在西方资本主义国家,反垄断法是最早出现的经济法法律形式,并长期居于经济法体系的核心地位。而在社会主义国家,国家投资经营法则长期居于核心地位。各国的宏观调控法过去都不甚发达。第二次世界大战以后,特别是近20年来,各国越来越重视运用宏观调控方式调节经济,宏观调控法迅速发达起来。
当代各国重视宏观调控,其根本原因在于科学技术飞速发展引起生产更进一步社会化。国民经济更加溶为一体,并更加国际化、全球化。突破疆界的国际工商企业把广泛的区域联系起来,形成新的世界经济体系。国家对本国经济的调节比以往任何时候更加需要有广远的视野,从全局和总体上把握经济运行的状况和特点,以进行必要和有效的调节。因此,制定和实施国家计划和各种经济政策,综合运用各种调节手段,并使之形成完善的国家宏观调控体系,就显得特别重要和迫切。
另一方面,企业、特别是大企业和跨国公司,由于借助现代高科技,它们比以往任何时候都更加强大。资本、熟练劳动力和信息在世界范围内自由流动,跨国公司的资产和利润来源分布于许多国家和地区,任何一个国家,包括它名义上所属的那个国家,政府已不能对它像过去那样行使权力。跨国公司的强大力量及其流动性正在削弱当地政府施政的效率,改变政府管理的方式。政府的作用仍是必需的,或者说在全球化趋势下,政府凭藉它的权威,对全球资讯的了解和所拥有的政策工具及其他经济调节手段,甚至通过国家政治、外交活动,是能够和应当在经济上发挥重要作用的,但其作用方式应当改变,应当主要是对企业予以引导、促进、提供帮助和服务等。以上情况也促使国家不得不加强和完善其宏观调控体系及其立法。
80年代初从英国开始的全球私有化浪潮,使国家直接投资开办的国有企业急剧减少,国家投资经营这种国家调节经济的方式及这方面的立法,在国家调节三种基本方式及经济法立法体系中的比重和地位下降。原来的国有企业私有化而脱离政府的控制。许多原国家垄断部门在私有化后即成为民间性质的大公司,政府实际上也不能再对它们发号施令。但对于它们的经营特别是对它们开辟和争夺国家市场有所指导和帮助,政府适当的宏观调控却是必要的,企业乐于接受。
促使宏观调控法在西方国家经济法体系中地位的提高,还有一个原因,就是原居于核心地位的反垄断和限制竞争法本身也在发生变化。国家的垄断和竞争政策日益要求同国家经济发展总目标相协调,统一纳入国家宏观调控体系。国家反对垄断和限制竞争主要在于为市场机制充分发挥作用创造条件。作为国家调节经济的一种方式,它对于社会经济的作用具有某种间接性和被动性,作用面有一定局限性,远不如宏观调控这种作用方式更加积极主动、影响面大和效果显著。
宏观调控法在中国经济法体系中地位的提高,还有其他重要原因,这就是国家投资体制和国有企业改革的必然趋势,使国家投资经营这种调节方式和国家投资经营法在国家经济调节和经济法体系中的比重有所降低。随着这一改革进程不断推进,在我国的国家调节和经济法立法体系中,国家投资经营及其立法的核心地位将逐渐让位于国家宏观调控及宏观调控法。
此外,我国的反垄断和限制竞争法在经济法体系中迄今仍然缺位。虽然我们应立即着手制定这种法律,但它不会成为我国经济法的核心。这既是由我国国情决定的,同时也是当今世界各国经济体系发展变化的潮流使然。
综上所述,我们看到当今世界各国经济法的核心正在发生两股相向的变化趋势:在西方资本主义国家,其经济法体系的核心正在由反垄断和限制竞争法移向宏观调控法;在中国,则由国家投资经营法逐渐让位于宏观调控法。宏观调控法正在成为各国经济法的核心。这是20世纪与21世纪之交世界范围内经济法体系发展变化最显著的特征之一。当然,不同国家的宏观调控及立法的具体内容、特点有所不同,这正如各国所实行的市场经济模式各有其特点一样。
二、宏观调控法的基本内容和体系
如前所述,现代国家对社会经济的宏观调控已形成以“国家计划—经济政策—调节手段”为轴线的系统工程。相应地宏观调控法的体系从内容构成上看,包括了计划法、经济政策法和关于各种调节手段运用的法律。
计划规定经济发展的目标和任务,它体现着国家经济调节的总意图。为保障计划的编制合理、科学及其有效实施,需要制定计划法。计划法是宏观调控法的中心环节,或可称之为“龙头法”。
现代各国无论社会主义国家或资本主义国家,大都制定有各种不同的国家计划,并颁布了计划法。德国早在1936年就制定了1936～1940年的“四年计划”。法国是战后西方国家中推行计划调节的典型之一。自1947年开始实施第一个计划,半个世纪以来已连续实施了十几个国民经济中期计划。日本是西方国家中经济具有较强计划性的又一典型国家。1955年由内阁会议通过第一个正式作为政府经济计划对待的1956～1960年计划,此后每届政府都制定中长期计划,每年并颁布《政府经济展望》(此即短期计划)。为实现国家计划,日本制定了许多相关法律,在计划与立法的配合上有许多成功的经验。
在社会主义国家,计划在经济和社会发展中的地位和作用尤其重要。国家对社会经济的调节主要通过计划进行,因此经国家调节又被称为计划调节。又由于计划调节被当作最主要甚至唯一的调节机制,排斥市场调节的作用,因此这里过去长期实行的经济体制属于计划经济体制。
在西方资本主义国家,计划基本上是指导性的,而不是由国家统制一切经济活动的政府指令。他们注重运用经济政策和经济杠杆诱导企业行为和经济发展。法国1982年通过一项《计划改革法案》,规定减少国家直接干预,使计划更加注重指明经济发展方向和对宏观经济的协调与平衡。日本的计划也不是有严格约束力的,它只是关于经济政策的意见汇编和经济前景的预测,以供私人企业和公共事业参与,并成为国家活动的依据。日本有学者把这种计划称为“长期天气预报”,但他们都承认计划对于全国各种经济的导向作用。实际上如日本等国家的这种指导性计划所预期的目标大都能得到较好实现。
社会主义国家过去的计划不仅包揽过宽,而且基本上是指令性的,实施手段主要依据行政命令。后来都发生了变革。中国在经济体制改革进程中也改革了计划体制。在缩小计划管理范围以扩大市场调节作用的同时,也逐渐减少指令性计划指标,而过渡到指导性为主。计划因而成为促导型的国家调节方式,计划法属于促导型的国家宏观调控法的范畴。
计划法的概念有狭义、广义之分。狭义的计划法是指集中规定国家计划编制和实施的指导思想、原则、管理体制和程序的综合性法律规范性文件。广义的计划法除前者以外,还包括其他法律、法规中有关计划的内容、编制和实施的法律规范。
计划本身不等于法律。将计划内容制定为法律的方式大致有两种:一是根据国家计划制定经济政策,又根据经济政策制定有关法律。例如,日本为实现“生产扩充计划”而运用《炼钢事业法》和其他各种事业法;为实现“物资动员计划”而运用《进出口物品等临时措施法》和《国家总动员法》等。在这种情况下,“法律本身并未设立对计划的任何规定,而计划则在法律的背后,成了根据这些法律制定的各种行政活动的实质性标准”。①二是在立法中规定有关计划。例如,日本在《确保粮食临时措施法》中规定“农业计划”;在《中小企业现代化促进法》中规定“中小企业现代化计划”和“中小企业结构改革计划”等。德国的《促进稳定与增长法》第10条规定了长期投资计划和在这种计划基础上制定的联邦政府中期财政计划。在这种情况下,计划被直接纳入法律之中。以上这些都属于广义的计划法。
经济政策是连接国家计划与各种调节手段的中介。它分解计划所规定的经济发展总任务和各种宏观经济总量指标,形成各个方面的基本行为方针和准则,并使各种调节手段能直接发挥作用。经济政策也不等于法律,不需要将所有的经济政策都制定为法律。但对于各个时期国家的各项基本经济政策,通常制定相应的法律,使政策内容更加规范化,并赋予法律效力,以保障更好地实施。所谓经济政策法,就是指体现国家各项基本经济政策实体性内容的各种法律规范。它们是国家宏观调控法体系中的主体部分。
国家经济政策的种类很多,通常包括产业政策、投资政策、财政税收政策、货币金融政策、外贸外汇政策、国民收入分配政策、消费政策等,有时国家还制定内容更加全面的综合性的国民经济基本政策。因此,经济政策法也通常包括产业政策法、投资政策法、财政税收政策法、货币金融政策法等。有些国家还制定了内容更加全面的综合性的国民经济基本政策法。例如,德国1967年颁布的《促进稳定与增长法》、美国1976年颁布的《充分就业和国民经济平衡增长法》即为该国的基本经济政策法。
国家宏观调控所采用的调节手段,虽然也包括使用某些强制性手段,但主要是对社会各经济活动进行指导、鼓励、提供帮助和服务,属于促导型的。它们主要包括税率、利率、汇率等经济杠杆和其他财政、税收、金融、信贷、价格、工资等方面政策工具及其运用,特别是对它们的综合运用。这些调节手段及运用应当法制化,应由法律规定可以使用哪些调节手段,它们的使用机关、权限范围、使用程序和方法等,避免随意性。这些多规定于财政法、税法、金融法、外汇法、价格法等综合性法律之中,政府及其有关主管部门也颁布一些单项法规。
以上计划法、经济政策法和关于各种调节手段运用的法律,贯彻着共同的总的指导思想和基本原则,共同执行国家宏观调控任务。关于宏观调控总的指导思想和基本原则、基本任务等方面的法律规范,构成宏观调控法的“总纲”。宏观调控法应当有这种总纲性质的规定。它们通常散见于国家有关的政策文件和法律之中,特别是国家计划和计划法、有关经济政策及其立法之中,宪法中也有基本的原则性规定。国家如果认为有必要制定一部综合性的宏观调控法典或宏观调控法纲要,那么,以上内容就可以集中加以规定,作为其总纲部分。
综上所述,从宏观调控法的内容构成上分析,它以国家宏观调控总的指导思想和基本原则为统率(灵魂),以计划法为中心(龙头),以各项经济政策法为主体,以各种调节手段运用的法律为启动机制,如是组成统一的有机体系。
宏观调控法如果从法律表现形式上分析,则包括一系列各基本方面的综合性法律和许多单项法规。对于计划、财政、税收、金融、价格等国民经济各职能方面及工业、农业、商业、交通运输等各行业部门,国家往往以综合性法律形式分别加以规定。其内容一般说来主要是有关管理体制和程序的规定,此外还有管理原则和主要政策的实体性规定。但也有主要是规定政策的实体性内容的,除前面提到的德国、美国那样的基本经济政策法外,许多国家还分别就其产业政策、财税政策、金融政策、科技政策、就业政策等实体性内容,颁布综合性法律。
综合性法律无论对于程序性或实体性内容的规定,都难以全部包罗。特别是关于计划和各种经济政策的实体性内容既多且变动性大,国家需根据客观形势和情况随时予以调整。因此需要在各基本的综合性法律之外,再颁布许多单项法规,以同各有关综合性法律相补充和配套。宏观调控法中存在大量的单项法规和暂行规定,这是其立法体系的一个明显特点。
此外,宏观调控法如按照效力渊源,则包括宪法、法律、行政法规和地方性法规。
三、宏观调控法律体系的完善
当前各国基于对宏观调控及其立法在市场经济中的地位和作用的认识,正在大力加强和完善宏观调控体系及其立法。由于各国所实行的市场经济模式和国家经济管理传统与体制不尽相同,宏观调控体系的发达程度及其立法的程序不一,因此,完善的途径也不尽相同。但也存在许多共同点,面临一些带普遍性的问题。我国为进一步完善宏观调控和宏观调控法的体系,需要根据我国实际情况,很好地解决以下这些问题。
(一)关于调、管、放的关系
宏观调控是国家调节社会经济的一种方式。国家对社会经济的管理有三种性质的管理方式:一是民事管理。国家为社会各经济活动主体制定法律规则,各主体依照规则自由和平等地进行各种经济交往活动,国家一般不介入其中,不以自己为一方主体同其他社会主体发生法律关系。社会主体之间发生纠纷时,主要由民间社会自己调处,必要时可由国家司法机关处理。这种管理方式恰如体育竞赛需要制定规则,而竞赛由各运动员自己进行。这当然也是一种管理方式。国家为对社会经济实行这种管理而制定的法律规则,主要是民商法;在其他如劳动法等法律中,也有这种管理方式和这种处理各平等主体间关系的法律规范。二是行政管理。国家为维护政治、治安和其他社会公共秩序,不仅颁布法律、法规让社会各经济活动主体遵行,而且以国家政府机关为一方主体同其他社会主体发生法律关系。这是一种国家直接管理方式,并以指令性管理为主。国家为进行这种管理而颁布的法律、法规,主要是行政法;在其他如经济法等法律中,也有属于或类似这种性质的法律规范。三是国家调节。国家为维护和促进社会经济的协调、稳定和发展,而对社会经济的结构和运行实行调节。国家为此而制定法律规定,并以自己为一方主体同其他社会主体发生调节管理法律关系。国家调节管理乃出于宏观经济目的,即为了调节社会经济宏观和总体结构与运行。这种宏观经济目的贯穿于国家调节管理的各种措施和全部过程。这是不同于上述民事管理和行政管理的另一种国家经济管理方式,是一种更深和更高层次的国家经济管理方式。国家调节管理采用了国家强制排除市场障碍、国家参与投资经营和以国家促导为主的宏观调控三种基本作法,宏观调控是其中越来越重要的一种。
国家对社会经济实行管理,必须恰当处理以上三种管理方式的关系,大致确定:哪些领域应当放开,实行民事管理,健全民商法等有关法律制度;哪些方面应当实施行政管理,健全行政法等法律制度;哪些部位应当加强国家调节,并实行宏观调控这种调节方式,为此健全经济法等各种法律制度,包括完善宏观调控法体系。该“放”的,大胆地放;该“管”的,积极地管;该“调”的,主动地调。
各国的经济管理传统和模式不一。例如,美国、欧洲国家、日本、东南亚及其他发展中国家、中国等,便各有特点。有的放得宽些,有的管得严些。一般地说,国家宏观调控面不在于宽,而贵于精,力不在于猛,而贵于准。因风吹火,用力不多;扬汤止沸,却劳而无功。各国的宏观调控,都要环绕“国家计划—经济政策—调节手段”这条轴线,抓住该三个环节。并且,国家的计划和经济政策的涉及面均不宜过宽,要抓住重点。
各国宏观调控的广度和力度不同,除别的因素以外,同该国市场经济发育程度密切相关。市场经济发育较成熟,其运行较顺畅,国家调节自然较为轻易;否则较为繁重。我国现在刚刚处于经济体制转轨过程,革旧创新任务艰巨,包括市场体系的组建等,都必需国家出面。而国家经济管理职能行使方式和国家机构体制本身也处于改革之中。这些都给我国的宏观调控增加了难度。但我们仍然要力求准确把握必须由国家调控的部位,恰当着力。要处理好调、管、放三者关系。我国的宏观调控立法在内容和范围上要恰当界定同民商法和行政法等法律的关系。
(二)关于国家计划、经济政策的立法
国家计划和经济政策的立法包括两个方面的内容:一是有关国家管理体制和实施程序的立法;二是有关计划和政策实体性内容的立法。前者立法较容易做到,各国一般都作出了规定;后者较困难一些,需要总结经验,继续加强。例如,各国在计划、财政、税收、金融、价格等方面,大都分别颁布了综合性法律,这些综合性法律主要是有关管理体制和程序方面的规定;虽然也有一些关于计划和政策实体性内容的规定,但主要是一些原则性规定,较为简略。加强对计划和政策实体性内容的立法,使之上升为法律上的权利义务,能更好地保障计划和政策的实施,也便于政府主管部门依法调控和管理,避免主观随意性。
计划和经济政策的时间性强,变动性大,有些内容仅涉及特定地区和特定对象,不具有普遍性。因此,不需要将计划和政策的全部内容都制定为法律,法律只需对其中一些重要和基本的内容作出规定。可以就各项基本经济政策集中作出综合性规定,制定各种基本经济政策法,如财政政策法、金融政策法以及农业、工业、第三产业等产业或行业的基本政策法等。也可以如前面提到的德国、美国那样制定更加全面的国家经济政策基本法,或者制定一部综合性的国家宏观调控基本法。有关计划和政策的有些实体性内容,也可以分散规定于其他相关法律之中。还可以颁布许多只涉及某些方面内容的单项法规。对于某些变动性较大的问题,也可以用暂行或试行办法发布。
我国一贯十分重视国家计划和经济政策在国家调节和管理国民经济中的地位和作用。过去,我国的计划和政策的内容主要是指令性的,其实施也主要依靠行政手段。当前我们面临的任务不仅要加强计划和经济政策的立法,而且要改革立法的内容,反映计划和政策以指导性为主的改革趋势。例如,我们过去搞指令性计划有较丰富的经验,如今指导性为主的计划如何编制和如何才能保障实施?这要求我们对于计划工作的指导思想、原则、编制程序、实施措施等,都必须重新探索和改革,并将其以法律加以确定。我国至今尚未制定综合性的计划法,需要在总结改革经验的基础上抓紧制定。
(三)关于国家宏观调控机构体系
国家宏观调控机构的设置和运作机制,是实现国家宏观调控职能的关键。为健全国家宏观调控机构体系,首先应当把一般行政管理机关同经济调节机关在设置和职责上加以分开;其次,根据国家经济调节的三种基本方式,把宏观调控机构同主管市场竞争的机构和主管国家投资经营的机构加以分开。要使宏观调控机构的设置和职权十分明确。
我国从中央到地方各级政府机构的设置和职权行使方式,至今仍基本上适应着原来的经济管理模式,急待改革。应当使行政管理同国家经济调节职能相分离。在国家经济调节机构中,在建立和健全市场竞争机构和主管国家投资经营机构的同时,大力建立和健全宏观调控机构体系。宏观调控属于促导型的国家调节方式,因此各种宏观调控机构应当彻底转变职能行使方式,主要是从社会经济的宏观和总体上对社会各主体进行引导、鼓励,提供帮助和服务。
由于宏观调控重在维护社会经济总体效益和国家与社会的公共利益,它同各部门和各地区的局部利益或个体利益难免发生某些冲突,所以,国家宏观调控机构必须做到不受行业部门、地区或某些企业的制约,要建立高效率的权威机构,还要建立各地区和各部门协商和协调机构。②
由于宏观调控是由国家计划、各项经济政策和各种调节手段综合形成的系统工程,所以有必要建立综合性的国家宏观调控机构,统一筹划和组织实施各项重大宏观调控措施。
我国九届人大一次会议通过了国务院机构改革方案。改革的重点是加强宏观调控部门和执法监督部门,调整和减少专业经济部门。会议指出宏观调控部门的主要职责,是保持经济总量平衡,抑制通货膨胀,优化经济结构,实现经济持续快速健康发展。要健全宏观调控体系,改善宏观调控机制。按照该方案更名后的国家发展计划委员会以及国家经济委员会,将成为我国最主要的全国综合性的宏观调控主管机关。
注释：
①[日]金泽良雄:《经济法概论》,满达人译,甘肃人民出版社1985年版,第67页。
②例如:德国根据《促进稳定与增长法》设立了由联邦、各州和社区代表组成的“稳定经济委员会”,负责协调宏观调控政策的执行。
作者简介：漆多俊，中南大学法学院院长、教授、博士生导师，武汉大学法学院教授、博士生导师。
本文原载《法商研究》1999年第2期