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宏观调控法论纲


发布时间:2004年5月18日 王全兴 管斌 点击次数:4094

[关键词]:

摘 要: 宏观调控在经济法中具有特定内涵。宏观调控法应当坚持尊重市场机制、社会公益、可持续发展和经济民主的原则,按照宏观调控基本法、专项法和相关法的框架构建其体系,围绕主体、对象、方式、法律责任等要素进行具体制度设计。当前制定《中华人民共和国宏观调控法》尤为必要。
关键词: 宏观调控;原则;体系;基本法;制度要素

    一、宏观调控的法学界定
    在我国,“宏观调控”是经济改革中新出现的概念。在计划经济条件下,类似的提法是“国民经济综合平衡。”[1]1979年编政治经济学词典时,涉及到要不要把宏观、微观的提法写进去,争议很大,没人能写。1984《中共中央关于经济体制改革的决定》中出现了“宏观调节”的提法。市场化改革开始后,特别是1992年正式确立社会主义市场经济为改革的目标模式,1993年宪法修正案作出“完善宏观调控”的明文规定,“宏观调控”才成为使用频率越来越高的概念。
    “宏观调控”作为经济学范畴和经济法学范畴,内涵有所不同。在经济学中,“宏观调控”几乎可与“国家干预”、“政府调节”等通用,政府为弥补市场缺陷对国民经济进行“调节”(adjustment)和“控制”(control)的各种措施都可归纳为“宏观调控”,其中包括经济法学中所称的“市场规制”。例如,李鹏在1995年全国工商行政管理工作会议上指出:“工商行政管理是国家宏观调控的重要手段,国家要通过工商行政管理加强宏观调控”。而在经济法学中,“宏观调控”则与“市场规制”并列。所以有必要对“宏观调控”与“市场规制”进行法学界定。在各种市场规制行为中,工商行政管理最为典型,故将其与宏观调控比较,以期界定“宏观调控”。宏观调控是指调控主体从社会公共利益出发,实现宏观经济变量的基本平衡和经济结构的优化,引导国民经济持续、健康、协调发展,对国民经济所进行的总体调节和控制。而工商行政管理是特定行政机关,为维护市场秩序,对市场主体及其市场行为所进行的监督管理。其最终目的与宏观调控目的是一致的,即实现国民经济总量平衡,保持经济持续、稳定、协调增长。但工商行政管理与宏观调控存在若干重要差别:
    第一,间接与直接。宏观调控主要是政府制定指导性计划和产业政策,并以此为依据,运用财政、金融等经济手段影响市场主体利益,转而调节市场主体的行为,使之符合宏观经济和社会目标。它不直接作用于市场行为,故称为间接调控。而工商行政管理是直接对市场主体及其市场行为进行监督管理。工商行政管理部门的市场监督管理行为与财政、中央银行等部门的经济调节行为从不得直接参与企业经营管理这一点来说,在本质上是一致的。宏观调控的手段与工商行政管理的手段配合使用,才能发挥应有的作用。
    第二,全面影响与部分影响。宏观调控对国民经济的影响是全面的,工商行政管理对国民经济的影响是部分的。造成此区别的原因在于工商行政管理较多的是“外科手术”式的手段,即查处违法行为。其对象是特定的某个市场主体和某种市场行为。对于大多数合法经营的市场主体来说,除保护其经营和有一定威慑、教育作用外,不会有直接影响。然而,“部分”也会向“全面”转化。虽然工商行政管理的具体行为是针对某一市场主体的某一市场行为的,但由于工商行政管理所及范围广泛,包括各种市场,因而就整体而言,工商行政管理的影响也是全面的。
    第三,作用力度轻柔与强硬。宏观调控手段是针对公众面,不是针对某一特定主体或行为的,在同类市场主体之间不构成待遇反差,从而各市场主体的心理压力就比较小;并且调控效果显现较缓,就象中药一样,药力需要一段时间慢慢发挥出来,因而其作用力度轻柔。而工商行政管理对各管理对象的影响则显得“强硬”。因为工商行政管理属于行政执法,对被处理的特定市场主体来说,则一下子处于合法与违法、甚至罪与非罪的境地,与其他市场主体形成强烈反差,从而充分感受到工商行政管理的“强硬”。
    第四,效果持久与快速。宏观调控对国民经济有持久的效果,而工商行政管理对其管理对象的影响是速效的。但是,从市场整体来看,工商行政管理手段的“速效”仍然具有其“持久”的效果。例如:(1)它通过企业注册登记、经济检查、商标广告管理、合同管理等执法活动,将不合格的市场主体或市场客体拒之于外或清除出去,使市场机制能够更好地发挥作用;(2)其严格执法行为,对那些心怀叵测、伺机而动的市场主体,具有“以儆效尤”的震慑作用。在法学界,有的学者对宏观调控的界定显得狭小。刘俊海先生认为,政府干预市场的形式,以经济行政机关与企业的相互关系为坐标一般可从五个层次上观察:(1)尊重企业商法自治原则和诚实信用原则(简称尊重型干预);(2)保护企业公平竞争与公正交易应有秩序(简称保护型干预);(3)对国民经济进行宏观调控(简称宏观调控型干预);(4)促成企业享受法定权利和利益(简称促成型干预);(5)向企业提供某种经济利益(简称给付型干预)[2]。这种观点将市场规制与宏观调控的关系处理得较好,但未把促成型干预和给付型干预包括在宏观调控之中。漆多俊先生将国家调节经济的形式分为三种,即市场障碍排除、国家投资经营和国家宏观调控[3]。我们认为,国家投资经营实际是一种宏观调控的经济手段,不宜列于宏观调控系统之外。许多论著还将社会保障与宏观调控并列[4]。我们认为,社会保障较之财政、金融等手段虽然有其追求社会安全目标的特点,但它具有明显的经济职能[5,且与财政、金融等手段交叉甚至混合,也是国家进行宏观调控的一种重要经济手段。
    二、宏观调控法的基本原则
    (一)尊重市场原则。这是处理宏观调控与市场调节关系的原则。宏观调控的存在价值是弥补市场失灵,它应当以市场调节为基础,作为市场调节的补充手段而存在。这就决定了宏观调控必须尊重、符合并善于利用市场规律:(1)尊重和符合公平竞争、自由竞争的市场规律,为市场主体创造一个安全、有序、宽松的经济环境和市场秩序;(2)善于利用利润平均化规律分配社会财富;(3)善于利用“经济人”规律调控市场行为[6]。换言之,宏观调控必须建立在完善的市场体系和市场机制基础上。舍此,宏观调控会因失去微观基础而难以收效。我国经济在1993—1996年的宏观调控中能够成功地实现“软着陆”,其深层次的原因是,1992年以后,市场机制已经在国民经济中占据了主导地位[7]。
    (二)社会公益原则。这是确立宏观调控利益取向的原则。综观西方发达国家以及中国的宏观调控实践,宏观调控对象大都集中于物价、就业、经济增长速度以及国际收支等四方面,它们均服从于社会公共利益,这是高层级或者说是全体国民的公共利益,其目标是物价稳定、充分就业、经济适度增长和国际收支平衡。它包容了组成这个社会的所有成员的利益,而不是否认个人利益的所谓“社会公共利益”[8]。该原则禁止政府在确定调控目标时受集团利益左右,禁止政府从自身特殊利益出发作出决策(如政府为掩盖自身的非法开支所造成的赤字而加大货币投放量)。
    (三)可持续发展原则。这是确立宏观调控目标的原则。可持续发展是既满足当代人的需要,又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。其中,生态持续是基础,经济持续是条件,社会持续是目的[9]。这种理念突破了当代时间维度,以代际资源公平分配为视野,要求宏观调控从后代利益考虑进行资源配置,纠正市场配置资源所带来的不利后代发展的偏差,引导资源配置向后代倾斜。还要求运用宏观调控手段促使和激励当代人提高资源利用效率,节约能源和保护环境。有学者指出,现行税制中的效率观和公平观与可持续发展理念中的效率观和公平观有矛盾,因而现行以经济增长为核心的税制也必将按可持续发展观逐步进行调整,逐渐建立以可持续发展为核心的生态税制,使税收重点从劳动、资本向自然资源、能源和污染转移[10]。
    (四)经济民主原则。这是宏观调控体制的原则。经济管理中的民主,旨在促进多数社会成员组织和统一起来,运用公共权力选择他们共同追求的目标以及达到这些目标的方法和手段。它强调宏观调控权力的配置应当体现民主原则。在市场限于国内范围时,中央政府与地方政府、政府与社会中间层、政府各职能部门对于宏观调控权力应当有一种民主的配置,以便在实施宏观调控的过程中达成均衡博弈。在市场扩展至世界范围,宏观调控呈现出明显的国际性时[11],还涉及到本国主权与他国主权配置宏观调控权力的民主。如我国加入WTO后,高额关税、数量限制、许可证、政府补贴、投资领域和投资比例限制等传统宏观调控手段,都会受到WTO的严格限制。  
    三、宏观调控法的体系
    (一)宏观调控法体系的结构
    宏观调控法体系由宏观调控基本法统帅下的宏观调控专项法和宏观调控相关法所构成:(1)宏观调控基本法:如德国的《国民经济稳定增长法》和我国学者建议制定的《中华人民共和国宏观调控法》。(2)宏观调控专项法:a计划法;b财政(税收)法,包括预算法、财政收入法(税收法、国债法、规费法等)、财政支出法(政府采购法、转移支付法等);c金融法,包括中央银行法、商业银行法、政策性银行法和非银行金融法;d国有资产投资法。(3)宏观调控相关法:会计法、审计法、统计法、环境资源法、社会保障法、外贸法、外资法等。
    学界对宏观调控法体系的构成,特别是国有资产法、社会保障法的定位,还存在着争论。
    1、国有资产法的定位。有的认为,经济法体系由市场规制法和宏观调控法构成,国有资产法是宏观调控法的一个组成部分[12]。有的则认为,经济法体系由市场障碍排除法、国家投资经营法和国家宏观调控法所构成[13]。可见,争论焦点在于国有资产法是列入宏观调控法体系之内还是与宏观调控法并列。国有资产法应当与宏观调控法并列的理由是:(1)国家投资经营属于国家参与行为,即国家出于调节社会经济的目的,以特殊市场主体身份直接参与某些市场活动,它不同于国家运用计划、财政、税收、金融等手段促导社会经济协调、稳定和发展的行为。(2)国有经济在我国国民经济中居主导地位,国家运用国有资产参与市场活动,对社会经济的调节作用远远大于西方国家的国家投资经营,而与宏观调控的作用相当。我们认为,国有资产法应当列入宏观调控法体系之中,是因为:(1)国家投资经营是国家计划统帅下与财政、金融并列的调控手段,为实现国家计划所确定的增长和结构目标,需要国家投资经营与财政、金融手段配合;(2)国家参与并非国家投资经营所独有的特征,财政手段中的发行国债和政府购买等,金融手段中的中央银行公开市场业务、国有商业银行信贷和政策银行信贷等,都属于国家参与行为;(3)国家投资经营与财政、金融手段一样,都是利用市场机制对资源配置发挥间接调控作用,都属于诱导市场主体的经济手段。所以,国家投资经营是宏观调控体系的有机组成部分,不宜因其属于国家参与行为而将国有资产法列于宏观调控法体系之外。
    2、社会保障法的定位。有种观点认为,社会保障法是经济法体系的一个组成部分[14]。我们认为,这种观点的确有一定道理。因为社会法与经济法具有一定的同质性,二者都兼容公法和私法且公法属性为主,都体现着国家干预的精神,都将社会公平、社会公益作为其宗旨的内容。正是在此意义上,有的学者认为经济法也属于社会法[15]。同时,还应当注意到,在现代市场经济中,社会保障具有明显的经济职能,是国家进行宏观调控的一种重要手段,是实现经济可持续发展的一种必要条件。例如,社会保障不仅直接调节居民的消费水平,而且还通过影响居民的社会预期而间接调节市场需求的升降,此外,社会保障基金也是投资的一种重要来源,所以对市场需求进行宏观调控,必然要重视社会保障这种手段。可是,从另一方面看,社会保障法与经济法有明显的区别。社会保障虽然是一种国家干预,但它起始于近代市场经济(即自由竞争阶段),仅限于干预分配领域,偏重于追求社会目标,干预手段较为单一和固定;而与经济法对应的国家干预则起始于现代市场经济(即垄断阶段),干预范围及于经济社会的各个领域,偏重于追求宏观经济目标,干预手段复杂多样且灵活多变。所以,社会保障尽管就其经济职能而言具有经济法的属性,但就作为其主要职能或基本职能的社会职能而言,应归属于社会法,不宜作为经济法体系的组成部分。也就是说,社会保障法以社会法属性为主要属性,同时兼有经济法属性。
    (二)制定宏观调控基本法的必要性
    建立完备的宏观调控法体系是建立有中国特色的社会主义法制模式的必然要求。所谓“完备”,有形式和实质两个方面。形式完备是指,宏观调控系统中的各种主体、行为和关系都有法可依,法律覆盖着宏观经济各领域、部门、环节;实质完备则是指,形式上完备的各种立法,相互协调,逻辑结构合理,且与市场经济的发展相适应,符合市场经济的要求。
然而,正是在“完备”上,我国现行的宏观调控立法有不少问题:(1)在形式完备方面,一些重要的宏观调控立法项目,如计划法、固定资产投资法、国有资产管理法、国民经济稳定增长法、产业结构合理化促进法等至今仍未出台;宏观经济的某些领域出现立法空白,如产业、区域经济等;有些宏观调控行为虽有现行立法,但法律层次、等级不到位,如政府采购立法、社会保障立法等;对于宏观调控措施的运用程序,立法上也没有严格规定。这些问题说明,宏观经济应有哪些法律还缺乏总体设计,这就需要由宏观调控基本法来固定其总体框架。(2)在实质完备方面,缺少宏观调控的总的指导准则,只是将宏观调控的各种措施规定在单行法律法规中,其中许多法律法规远没有达到理性和自觉的程度,与社会主义市场经济发展不相适应。它们或者过于原则,缺乏可操作性;或者由于部门本位原因,存在相互冲突。在税法方面,基本上是一个税种制定一项法律或条例,这不利于税收法制的统一。
    还需要指出,宏观调控的目标,是实现总供给和总需求的平衡,是弥补市场失灵与政府失灵引发的经济失衡。它决定了宏观调控法不可能将一切可能发生的事件规定无遗。在经济活动变化异常迅速的经济波动时期,必须有这样一部法律,能使调控主体根据其职责权限,按照宏观调控的指导思想、目标和原则,针对一些影响社会稳定的、要求及时有效地加以控制的突发事件,依据立法程序完成相关立法。因此,宏观调控法系统化势在必行。(1)宪法就国家实行宏观调控所作的原则性规定必须由一个基本法加以具体化和充实。该基本法可借鉴德国《经济的稳定增长促进法》(1967年)和美国《充分就业和国民经济平衡增长法》(1976年)等立法例。(2)宏观调控权是国家的一项整体而不可分割的权力,在加入WTO后,为维护国家经济安全,需要一个基本法将宏观调控权在全国范围内统一配置,增强对外经济政策的统一性、协调性和连续性,以解决长期以来存在的在宏观调控上事权不清、责任不明、效率不高、作用不显的问题。(3)我国制定的一系列基本经济政策,尤其是宏观经济政策,有的已上升为基本国策,有的则被法规加以规定,需要通过一个基本法对这些基本政策加以系统化、法律化。(4)宏观调控的现行立法形式大量表现为单行法规,这给宏观调控诸手段的协调和综合运用带来障碍,因而需要一个基本法来统一宏观调控的指导思想和基本原则,就不同调控手段之间的分工、衔接、交叉、配合和矛盾处理,规定具体规则。在宏观调控基本法的选择上,有应当是计划法[16](p.82)、产业结构调节法[17]、“国家宏观调节法”[18]等主张。鉴于计划只是宏观调控的一种手段和一个环节,产业结构调整只是宏观调控的一个方面的内容,宏观调控的主体除国家外,还包括社会中间层,我们倾向于制定《中华人民共和国宏观调控法》作为宏观调控基本法。其主要内容应包括:宏观调控的指导思想、目标和原则,宏观调控诸手段的协调、宏观调控主体的职责权限,宏观调控的程序和法律责任等。  
    四、宏观调控法的制度要素
    (一)调控主体
    1、中央与地方。“宏观经济管理被普遍认为是中央政府的职能”。[19]唯有中央政府才有可能反映总量运行的经济要求,并具备制定克服总量失衡、推动经济结构优化升级的制度及政策的能力。因此,十四届三中全会决定明确指出,“宏观经济调控权,……必须集中在中央。我国国家大,人口多,必须赋予省、自治区和直辖市必要的权力,使其能够按照国家法律、法规和宏观调控政策,制订地区性的法规、政策和规则;通过地方税收和预算,调节本地区的经济活动。”可见,由于宏观调控的作用范围及于全社会,地方只有本地区经济调节权,没有宏观调控权,主要起着执行中央宏观调控政策、措施和决定的作用。那种将地方有关经济调节的立法也包括在宏观调控立法体系中的观点,是值得商榷的。
    2、政府与社会中间层。“将一部分宏观调控权交给社会公共权力机关行使,是现代市场经济国家分配国家宏观调控权力的另一个重要形式。”[20]它涉及政府与社会中间层的职责划分问题。一般而言,宏观调控以政府为主,社会中间层作为政府宏观调控职能的部分替代,从属于政府,受政府监督,是政府职能的延伸。所谓社会中间层主体[21],是指独立于政府与市场主体之间,为政府干预市场和市场主体之间相互联系起中介作用的主体,如工商业者团体、国有资产投资机构、商业银行、政策银行、资产评估机构、交易中介机构等。它们实施宏观调控的资格由有关国家机关专门确认。这类主体的行为具有公益性和较高公信力,利用其进行宏观调控,符合政府职能“非行政化”和社会化[22](p.214)的潮流。政府与社会中间层的配合,在实践中已经有了许多表现,如中央银行通过政策性银行、国有商业银行进行价值调控;国有资产管理部门通过国有资产投资机构决定国有资产的宏观布局,进行结构调控;财政部门通过会计师事务所、资产评估事务所、政府采购中心、社团等社会中间层,运用经济参数调控;等等。
    3、政府各职能部门。宏观调控主体主要是一个国家的中央经济管理机关,具有高层次性、专业性。而且,在中央政府,行使宏观调控权的也不是所有的经济管理部门。在美国,其从事宏观调控的经济管理机构及组织包括白宫办公厅、行政管理和预算局、经济顾问委员会、政策发展办公室、商务部、财政部等;德国从事宏观调控的行政机构及组织包括联邦经济部、财政部、经济合作部、联邦经济信息总署、联邦银行等,还有大量的咨询与研究机构;日本的大藏省、通商产业省、农业水产局、经济企划厅等机构及组织也主要从事宏观调控[23]。我国从事宏观调控的经济管理机关主要包括从事经济计划、财税、货币、内外贸易等国家核心经济事务的中国人民银行、财政部、国家发展计划委员会、国家经济贸易委员会和对外贸易部等。它们在国家宏观调控体系中各自的地位、职能、权力以及责任如何,关键是要运用法律形式长期地、相对稳定地固定下来,不因领导人主观意志的变化而随意变化。
    (二)调控对象
    宏观调控主要是通过运用经济手段调节利益结构,进而诱导地区、行业(产业)和市场主体的行为,从而配置经济资源。因而,宏观调控的对象有利益、行为和经济资源三个层次。作为宏观调控对象的利益,是一个由市场主体个体利益与群体利益,地区利益、行业(产业)利益与国家利益等多种利益单元所组合的复杂结构。不同利益单元之间既相互冲突,又彼此依存。
    宏观调控所采用的任一经济手段,都是影响不同利益主体得失的调节手段。有的调节中央与地方政府间的利益分配,有的调节政府与市场主体间的利益分配,有的调节地区或行业(产业)间的利益分配,有的调节手段调节市场主体间的利益分配,等等。由于不同利益关系之间相互交叉和渗透,当某一经济手段在调节某种利益关系中的利益分配时,往往同时会调节与此相关的其他利益关系。以所得税为例,它在调节纳税人与国家间的利益关系的同时,还通过差别税率、税收减免等方式调节不同纳税人间的利益关系。作为宏观调控对象的行为,既包括受控主体(即市场主体)的行为,也包括宏观调控传导主体(如国有资产投资公司)和执行主体(如地方政府)的行为。受控市场行为,是一种受利益驱使的、应对宏观调控的博弈行为,对其调控具有利益诱导性,即调控主体通过经济手段形成受控主体可选择的不同利益格局,诱导特定行为的实施或不实施。经济手段对行为的诱导功效,取决于行为主体的利益独立性和行为选择的自主性。在宏观调控对象的三个层次中,经济资源既是利益的物质载体,也是行为的争夺对象。因而,经济资源是宏观调控的最终对象。在此意义上,宏观调控实际上就是经济资源的宏观配置。宏观调控的政策和方式在很大程度上受制于经济资源的特殊性,往往针对不同的经济资源设计不同的宏观调控制度。为此有必要分别依不同标准,对经济资源作多种分类。如国有资源与非国有资源;自然(环境)资源、人力资源和人造资源;可再生资源与不可再生资源;“公共物品”资源与“私人物品”资源;存量资源与增量资源;有形资源与无形资源等。以国有资源与非国有资源为例,国有资源受政府控制的程度高于非国有资源,并且对国有资源往往建立特别的宏观调控制度。在一定条件下,政府通过国有化或私有化的制度,加强或减弱对国有资源的控制程度,进而调控非国有资源在各行业、区域间的布局。又以自然(环境)资源、人力资源和人造资源为例,自然(环境)资源和人力资源对支撑可持续发展具有本原意义,在宏观调控中应当建立不同于人造资源调控的特别制度。对自然(环境)资源的调控必须考虑代际利益关系,并因其是否可再生而分别实行不同的调控制度;对节约和合理利用者给予鼓励和支持,对浪费和滥用者给予惩罚,并且还应当通过宏观调控形成一种代际补偿机制。对人力资源须考虑人权保护、人力资源充分开发和自由流动等因素。
    (三)调控方式
    由于划分标准不同,调控方式的类别多种多样,有学者对此作了相关研究[24]。主要有:
    (1)直接调控和间接调控。虽然市场经济应以间接调控为主,但并不能认为在各个领域中政府调控都应以间接调控为主。有的领域应当完全适用直接调控,如对“非市场品”与“有害物品”的生产和消费,对那些外部负效应强烈的经济活动,就必须采取以法律和行政手段完全禁绝的直接调控。在大多数领域应当直接调控与间接调控并用,选择何种方式为主,取决于调控所要达到的目标、时效和不同方式的效力、成本。在目标和时效一定的条件下,应选择效力大、成本低的调控方式。
    (2)事前调控、事中调控和事后调控。事前调控如编制计划,制定产业政策,决定税率、利率、汇率及信贷投资规模等;事中调控包括各种重要的审批行为,对大型国有企业的兼并、改组,发布经济信息和情报,动用国库资金收购重要物资,动用国家储备物资投放市场,平抑市场物价等。事后调控包括对重大经济违法行为的行政处罚,出口退税,失业救助等。概言之,事前和事中调控具有指导性,事后调控具有补救性、奖惩性。
    (3)对象不确定的概括调控和对象特定的具体调控。前者如调整利率和税率、控制货币和信贷规模、实施外汇管制,制定经济计划、产业政策等;后者如市场准入的审批,大型投资项目的审批和监管,政府向外国购买的审批,对违反利率、汇率、动用国有企业资金进入证券市场从事证券买卖的处罚,以及对大型国有企业的董事长、总经理等高级管理人员的任免,对特定行业或企业生产规模的限制;等等。改革开放以来的所有制结构变化,给宏观调控带来了新的挑战。针对以公有经济为主体、多种经济成分共同发展的混合所有制格局,对调控方式必须进行动态研究,以突出宏观调控法的“回应性”[25]。
从总体上说,调控方式经历了从“行政与经济”双重调控到以经济调控为主的根本性转变。其中下述几种转变趋势值得重视:
    1、从短期调控(战术性调控)为主向长期调控(战略性调控)为主转变。宏观调控一般是以短期调控为主,即根据政治经济形势的变化和现实经济发展的需要相机决策,灵活调控,但仍然必须以长期的发展战略做指导,特别是要坚持以产业发展战略和区域经济发展规划为指导。改革开放以来,短期调控得到了强调。具有短期意义的指标如经济增长率、物价指数等受到重视。尽管也有产业政策和区域经济发展政策,但由于体制和既得利益格局的影响,未能发挥应有的作用。在现行体制下,虽然仍需要继续重视短期调控指标,但由于非国有经济成份的发展壮大,投资决策的分散化,与过去投资多由国家投资计划控制的情况相比已有很大的不同,如果过于重视短期调控、忽视长期调控,必然会使调控变成事后调控,其效果会大大下降。而加强战略性调控则可以在分散投资决策条件下,事先把握经济运行方向,减少短期调控的负担,降低调控不当所造成的损失;同时,战略性调控有利于实现可持续发展的目标,为阶段性发展提供方向和纲领,兼顾短期经济良性运行与长期持续发展。
    2、从微观目标为主向宏观目标为主转变。改革前期,以国有企业效益高低作为经济运行效果的衡量尺度,围绕搞活国有企业这一主题进行宏观调控。而在市场经济体制初步建成后,如果政府刻意追求微观搞活,甚至运用宏观调控手段去保证某一经济成份的搞活,则必然会损害宏观调控的公正性和权威性,也使政府陷于具体事务。所以,政府必须从微观目标中脱离出来,重点把握好带有方向性和全局性的调控指标,以国民经济整体利益为唯一目标,微观利益必须服从宏观利益,让所有微观决策在调控措施产生影响和调控参数发生变化的环境下进行调整和优化。
    3、从总量调控为主向结构调控为主转变。在单一公有制情况下,经济运行常出现总量失衡问题,结构性问题在理论上已经在行政性的计划调节中得到解决,所以,这时采取“一刀切”的总量调控方式具有较高的效率。但随着经济成份的多样化和决策主体的分散化,结构问题既无法像单一公有制时用行政手段来控制,也不能像完全私有制时将结构问题交给市场去调节,此时的结构矛盾必然更加突出。此外,结构矛盾更具有本质性,如果结构矛盾得到了较好的解决,总量矛盾也容易得到解决,相反,总量解决了,但结构矛盾还有可能十分突出,这也要求宏观调控必须以结构作为主要的调控对象。从总量调控向结构调控转变,就是要从总量平衡目标向结构优化目标转变,即以消除结构失衡和促进结构升级为主要目标,在此基础上追求总量平衡,而不是不顾结构效果单纯强调总量平衡。结构调控还必须将增量调控和存量调控结合起来。长期以来,由于体制的原因,结构调控总是以增量调控为主,且多采取行政手段,热衷于铺新摊子,缺乏淘汰机制。企业只“生”不“死”或“生”多“死”少,一些企业纯粹靠财政或银行不断“输血”而苟延残喘,不仅浪费了大量资源,还使结构矛盾日益加剧,问题越积越多,最终形成一种“过剩经济”的假象。这是今后政府进行结构调控时所应吸取的教训。
    4、从所有制标准为主向产业标准为主转变。在非国有经济比重越来越大、地位越来越重要的条件下,如果宏观调控依然以所有制为标准,对不同经济成份采取不同的调控策略和措施,必将使不同所有制的市场主体处于不平等的调控之下,仅使较少的企业受到有效的调控,造成调控的乏力和低效。而以产业标准进行宏观调控,即对不同行业采取不同的调控策略和对策,而不考虑企业的所有制形式如何,突出行业在国民经济中的地位,以行业对国民经济的贡献来决定该行业的生与死、增与减、规模大与小、扶持与限制,通过行业结构的调整来提高宏观效率。这实际上要求宏观调控必须取消所有制歧视,取消对国有企业的特殊保护和强加给国有企业的不合理负担,取消对非国有企业放任管理的做法。
    5、从以需求调控为主向以供给调控为主、且与需求调控相结合转变。供给调控是调整生产和生产能力,而需求调控则是调控对生产和生产能力的需求。一般而言,供给调控与需求调控并非截然分开,供给的变化可能引起需求的变化,需求的变化也可能引起供给的变化。两者区别的关键在于,由调控首先引起变化的企业行为是什么性质:如首先引起的是供给行为变化,属于供给调控;而首先引起的是需求行为变化,则是需求调控。在传统的经济体制下,所有制结构单一、要素流动性差,宏观调控主要是依靠需求变量的改变,如信贷规模、财政预算规模、投资规模等变量的调整,以解决多是总量方面的问题。市场经济体制确立以后,在有效供给不足上升为主要矛盾的情况下,仅从需求方面调控是不够的,还必须将供给作为调控的主要对象,对要素的流向、流动强度、集中程度、投入意愿以及组织结构等进行调整,增加有效供给。在重视供给调控的同时,还应将需求调控作为配合手段,以差别利益(如税收增加或减免)引导要素供给行为,并以总体上供略大于求的环境作为供给调控的基础,使两者相互配合。
    6、从因事调控为主向机制调控为主转变。因事调控是一种原始的调控,它要求政府不断地充当“救火队”,解决经济运行中出现的问题,这不仅使调控变成了社会生产组织过程中的协调活动,易于产生主观臆断和决策失误,还会因人、因事而产生各种不公正的调控,甚至成为新的滥用权力的根源。而机制调控则是通过建立和修改机制,对机制中的变量施加影响,让市场主体自我调节,运用机制来影响和引导其决策按政府要求行事。可见,机制调控是高级的调控,是长期且更有效率的调控[26]。
    7、从价值调控为主向实物调控与价值调控配合转变。实物调控如储备物资的政府销售;大批量的货物、工程和服务的政府采购。价值调控如利率、汇率、税率的变动。当然,实物调控和价值调控不能绝对区别开来。如专利制度在鼓励技术创新的同时会带来技术垄断、专利技术“外溢”和发明人之间过度竞争问题,这在一定程度上妨碍了其自身激励创新功能的发挥。政府购买专利并将其置于公有领域,为缓解上述问题提供了途径[27]。该制度因兼具专利制度与政府采购制度,而兼具实物调控和价值调控功能。改革开放前,实物调控一统天下,价值调控仅具形式意义。改革开放后,开始重视价值调控,却又忽略了实物调控。事实上,国外对实物调控也是非常重视的。如在20世纪30年代,针对中国古代常平仓思想的现代意义,美国农业界展开了激烈的争论。一派以华莱士为代表,积极主张将古代常平仓制度纳入1938年农业调整法,最终得到拥护并成为立法;另一派以Boyle和Davis为主,主张自由放任,反对建立常平仓;金融专家Graham则以常平仓思想为指导,设计了所谓“现代常平仓”制度[28]。确立市场经济体制以来,我们欣喜地看到,一方面建立了种类繁多的储备商品制度,并实施了相关吸纳和平抑供需不平衡的实物调控行为;另一方面为刺激消费增长,中国人民银行在短短两年内,连续实施了七次降息的价值调控行为。
    (四)法律责任
    1、调控主体责任和受控主体责任
    在政府调控关系中,受控主体的法律责任得到高度重视。企业作为经济行政相对人和受控主体所承担的法律责任,除构成犯罪时的刑事责任外,都属于行政责任。较之一般行政责任,它有下述特征:(1)不仅以《行政处罚法》等行政责任规范为依据,还以经济法规范为依据。即只有在依据经济法规范认定企业违法的基础上,才能依据行政责任规范追究其行政责任。(2)主要为经济性内容。即企业所承担的行政责任中,大多为给付一定财产(罚款等)或丧失一定生产经营资格(吊销营业执照等)的法律责任。(3)主要由经济行政部门实施。即追究企业的行政责任,大多为经济行政部门的职权。另一方面,调控主体责任却被忽视。如在计划法中,指导性计划指标对企业虽然没有约束力,但对政府部门和地方政府应当具有约束力,要求政府部门和地方政府按照指导性计划指标所指明的方向和目标实施调控,特别是各种经济杠杆运用主体和国资管理部门,有义务运用其掌握的经济调节手段来引导市场主体实现指导性计划指标。而这种约束力却没有相应的法律责任作保障。此外,对于决策失误或官僚主义、长官意志造成的决策失误,本应承担相应的法律责任,但在立法中却缺少规定。又据披露[29],1998年底,财政部组织驻35个省市的财政监察专员办事处,对72个重点项目进行专项检查时发现:有20个项目存在挪用资金或不按规定用途使用资金的现象;有10个项目从设计、规划到投资概算,均未经过科学严密的论证;有15个项目配套资金不落实。之所以问题如此严重,很大程度上是因为政府作为调控主体的责任在法律上没有规定。我们注意到,在1999年上半年,比利时发生“二恶英污染事件”,其政府为此引咎集体辞职;日本政府也因治理空气污染不力,受罚二百万日元[30]。我国应当借鉴此作法,明确规定政府及其官员宏观调控失职的法律责任。在社会中间层调控关系中,由于社会中间层主体种类繁多,其调控主体责任和受控主体责任的特征各异。如在团体调控关系中,企业作为社团成员所承担的法律责任具有下述特征:(1)既包括对所在团体的法律责任,也包括对所在团体其他成员的法律责任。前者只是一种纪律责任;后者兼有纪律责任和民事责任双重属性。(2)必须以社团规章为依据。即追究成员企业的法律责任,除了以相关法律法规为依据外,还必须以所在团体依法制定的团体规章为依据。(3)由所在团体实施。即成员企业的法律责任,只能由所在团体按照团体规章所规定的权限和程序予以追究。而调控团体所承担责任,实质上是对社会承担的一种责任。针对美国环保法上银行清污责任,正如英国银行协会立场声明所说,它实际上是法律强加给银行的本应由政府公共职能部门所承担的公共责任,即银行来承当环保警察,充当政府和国家环保政策和法律的监督执行人,监督企业遵守环保规定[31]。
    2、传统责任和新型责任传统责任一般包括民事责任、行政责任和刑事责任。新型责任的种类虽无定论,但现实中出现了不少。例如,一种可称为“专业不名誉责任或制裁”[32]的责任方式已初见端倪。这种责任或制裁具有经国家认可的行业责任或社会性制裁的性质,其实质是国家或者行业协会对企业的市场主体资格的取消或限制。此种责任方式在专业性较强的行业中已较为普遍地采用。如银行同业协会发布公告,对长期欠债不还的客户予以制裁,限制其贷款资格与信用能力等等。宏观调控的传统责任实行综合责任制,以行政责任为主,辅之以民事责任,甚至追究刑事责任。它侧重于对过失者强调赔偿,而宏观经济损失却无法挽回。我们呼吁宏观重视运用新型责任,以预防宏观经济损失的再度发生,以及对现有损失的及时补救。如为有效利用政府财政支出和财政转移支付资金,国家必须建立严格的专项拨款审批制度、检查制度和验收制度,由财政部门和审计部门监督、实施并验收,可参照和借鉴世界银行中国项目援助的作法实行有条件的财政转移支付和专项拨款检查监督办法,一旦地方违反规定,挪用专项资金,则采取新型责任,实施严厉的惩罚手段,包括减少拨款、停止拨款,甚至追还拨款等。如《预算法》(1995年)第55条规定,各级政府未经批准调整预算擅自作出使原批准的收支平衡的预算的总支出或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的决定,由本级人大或其常委会或上级政府责令其改变或撤销。
    3、机构责任与个人责任承担责任的调控主体,除政府和社会中间层主体外还应包括决策的主要或直接责任人,以便与首长责任制衔接。实践中,有时过于强调个人责任而忽视机构责任,有时则相反。前者如《预算法》(1995年)第73条规定,各级政府未经依法批准擅自变更预算,使经批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入,或者使经批准的预算中举借债务的数额增加的,对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任。但对政府如何承担法律责任没作规定。后者如常见的以“集体负责”为由淡化个人责任的现象。机构责任不仅包括经济责任,还应当包括政治责任。但这种政治责任,一般只在失误重大时才有追究的必要性。如在内阁制政府中,首相或大臣(部长)一旦出现领导或决策失误,只要这种失误不是重大的,并且取得了同僚的支持,在议会质询和对政府的政策进行讨论时,政府便可以将个人责任说成机构政治责任,因而不会导致大臣(部长)辞职或内阁倒台。如果大臣(部长)或首相所犯的错误很大,内阁总辞职的可能性则比较大[33]。

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