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谈破产法之实施与完善


发布时间:2004年5月18日 王欣新 点击次数:3401

[关键词]:

    自第六届全国人大常委会第18次会议于1986年12月2日通过《中华人民共和国企业破产法(试行)》(以下简称《破产法》)之后,据不完全统计,我国法院受理的破产案件已有几万件,我国的破产制度在法律上已经得以确立。但是,目前我国的破产法在立法与实施中还存在许多问题,亟待解决。

  一、思想观念未能适应市场经济破产制度的要求

  对破产法在市场经济中的法律调整机制缺乏正确、充分的认识,是破产法实施及重新制定完善的重要思想障碍。在此实有必要重提破产法对市场经济的法律调整作用。

  市场经济生产的目的在于交换,延期付款或交货的信用交易是商品交换的主要形式,这在法律上便形成债。保障债的关系实现,维持商品交换的秩序,是任何一个市场经济国家必须解决的问题。在债务人有清偿能力而不履行债务时,通过民事诉讼和执行制度便可以保障债的履行,使被阻断的经济关系得以正常进行。但在债务人已丧失清偿能力的情况下,仅靠上述法律制度便不足以公平解决债务问题了。因债务人的财产已不能使全部债权都获得清偿,就使债务清偿矛盾由债权人与债务人之间扩展到了债权人相互之间。这时如仍允许债务人对债权人个别清偿,或允许个别债权人通过强制执行实现债权,就必然会出现有的债权人全额获偿,有的债权人却分文不获的不公平现象,甚至为欺诈行为提供可乘之机。问题的严重性在于,这种不公平现象是在法律允许(无破产立法时)的情况下造成的。由此产生的连锁后果必然是,由于债权人的正当利益不能得到国家和法律的公平保护,迫使那些不甘受损的债权人不得不以自力救济的方式来维护其利益。而在债权人维护自己权益的过程中,由于没有合法手段可以采用,便难免出现任意扣押债务人财产,抢东西还债,甚至非法拘禁债务人逼债等违法行为。而债务人在众多债权人的无序追讨之下,其正当权益也难以保障。于是,商品交换无法正常进行,债务关系不能顺利实现,社会信用低下,经济秩序混乱。这里虽有当事人自身的原因,但国家、法律不重视对债务关系的保护,不能公正保障当事人的正当权益,而不正当行为又可逃避法律处罚,恐怕是更深层次的原因。所以,仅采取对当事人越界的自力救济行为进行处罚的方法,是不可能真正解决问题的,也是不够公平合理的。为此,必须由新的具有相应特殊调整手段的法律来解决债务人丧失清偿能力时的债务清偿问题,这就是破产法。此外,破产法在建立现代企业制度,保障法人财产权,改善经营状况,合理配置资源与调整产业布局,维持社会公平等方面,也发挥着一定的间接调整作用。由于除破产法外,其他法律均不具有在债务人丧失清偿能力时,解决债权人之间矛盾,对全体债权人公平清偿,并维护债务人正当权益的特殊调整作用,这便证明了破产法在市场经济法律体系中具有不可替代的重要作用。

  我国过去对破产法的宣传存在一定的失误,对其调整特殊情况下债务关系的本质作用认识、宣传不足,一谈到破产法,多从社会表象出发,片面、功利地强调其种种间接作用。破产法的那些间接作用是不容忽视的,但应当清醒地看到,这些作用都是通过破产法对债务关系的调整而间接实现的,不能将其理解为我国制定破产法的根本动因,更不能以此来说明破产法存在与实施的必要性,否则必将产生危及破产法存在价值的种种错误认识。因为在那些破产法间接作用涉及的问题上,破产仅是社会对其种种调整手段中可供选择的一种,并非不可缺少或不可替代的。由于一些人在思想上还没有真正认识到市场经济的运行规律,不重视对市场经济主体独立经济利益的保护,没有认识到破产法的本质作用,没有把对债务关系的保护置于应有的重要地位,所以,当破产法的实施与改革中的旧体制发生矛盾,出现困难时,便冒出种种否定破产法的错误主张,乃至在实施破产法的口号下出现各种违背破产法原则的做法。

  二、完善破产制度,制订新破产法
  在西方国家,破产法是随着商品经济的自然发展而逐步产生、完善的。而在我国,商品经济是在对旧的经济体制改革的基础上发展起来的,破产法的立法与实施,随时受到旧体制、旧观念的抵制。1986年制订的破产法及此后的一些相关立法,受到当时经济体制改革等状况的制约,其中残存不少旧体制、旧观念的影响,存在许多立法技术上的缺陷,使破产法的实施遇到许多问题。必须制订新的破产法,统一、完善我国的破产制度,这已是法学界多数人之共识。

    目前,破产法实施中的障碍亦即新破产法的改革重点,主要表现在以下几个方面:

  (一)行政干预过重,影响破产法的顺利实施

  根据《破产法》的规定及各国破产立法之通例,破产案件属法院的管辖范围。收到当事人的破产申请后,是否受理案件,是否宣告破产,应由法院依法律之规定审查决定。但国务院在其《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》及《关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》(以下称二《通知》)中规定,试点城市国有企业的破产实行预先报批的计划管理制度,使法院实际失去对大部分国有企业破产案件的决定权,变成各级政府企业兼并破产和职工再就业领导小组的附属机构。在破产清算中,清算组的组成也完全以政府行政官员为主体。政府对企业破产的这种行政干预,在目前我国的社会经济环境下,从客观上讲,具有包括正反两方面作用。一方面,政府的行政干预使破产企业职工安置、银行贷款呆坏帐的核销处理,以及涉及政府有关部门的一些问题能够较为顺利的解决,有助于破产案件的审理。另一方面,政府的行政干预侵害了法院的审判权力,而且由于这种行政干预的背后往往隐藏着对政府及其有关部门利益的优先考虑(如破产企业财产的处置要优先考虑政府利益,转让所得要优先用于职工安置等),对当事人尤其是债权人的利益则考虑不周,甚至任意侵害,违背了破产法的公平原则,乃至破产立法的明文规定。虽然破产法律制度的实施环境不健全,是导致政府进行行政干预的客观原因,但在思想观念上以实用主义的态度对待破产制度,对破产法的法律调整机制缺乏正确、充分的认识,漠视对债务关系与债权人利益的保护,则是政府进行行政干预且存在有失公平之处的主要原因。

  在一些人对"郑百文"事件的探讨中也存在这种倾向。在"郑百文"事件暴露后,有的人主张对"郑百文"一定要作破产处理,以开上市公司破产之先河,甚至要求政府主管部门不惜以行政权力干预,这也是不妥的。"郑百文"应否破产应依市场经济之规则,由当事人决定,由法院依当事人之申请裁决。以行政权力干预,人为将"郑百文"的破产作为规范证券市场、打击过度投机的先例,恐怕又有矫枉过正之嫌。

  (二)法律、法规不健全

  我国的《破产法》、国务院二《通知》及最高人民法院司法解释等法律法规,对我国破产制度的建立、实施起到了重要的作用。但由于历史的原因,这些立法存在问题较多,造成法院实施法律困难,司法中对一些问题无所适从,有关当事人的正当权益未能得到应有的保护。

    目前《破产法》中存在立法过于粗略、制度不健全,一些规定违背法理、自相矛盾,对当事人权利保障不足,法律可操作性不强等问题。对此,很多学术论文都曾谈及。如在破产原因的规定(《破产法》第三条)中,将"因经营管理不善造成严重亏损"这种与债务清偿无关的因素,作为判定破产原因(不能清偿到期债务)是否成立的前提条件。再如,《破产法》第9条第2款规定:债权人"逾期未申报债权的,视为自动放弃债权"。许多国家的破产法中均规定有债权申报期限,但逾期未申报并不视为放弃权利,并非便不予清偿,在破产分配完毕之前仍可补报,只是该债权人就已进行的破产程序与事项无权再提出异议,须自行承担对其债权的调查确认费用,且只能参加补充申报时尚未分配财产的清偿。我国规定具有逾期失去效力的债权申报期限,是对债权人权利的不当剥夺,既不合理又不可行。《破产法》第15条规定,审查确认债权是债权人会议的职权,该规定也是不妥的。确认债权的有无、性质及数额,是对当事人实体民事权利的裁判。这种性质的裁判,只有国家的审判机构--人民法院才有权依法定程序作出,债权人会议不过是在破产案件中为协调当事人行为而设立的一议事机构,根本无权对当事人间的实体民事权利作强制裁判,该规定是对当事人民事权利的不负责任和轻率侵害。而且,由于每一债权人的债权都须经债权人会议表决确认,而债权人要进行表决,又以其债权事先已得到确认为前提,两项必不可少的前提相互冲突,债权确认难以进行。此外,《破产法》中未规定预防破产最为有效的企业重整制度,对债权人的权益保障不足,对抵销权行使的限制、撤销权行使的一些具体标准、破产程序中保证责任的承担等诸多问题均未有详细规定。

  国务院二《通知》中也存在一些问题,最主要的是将本应由政府承担的对破产企业职工的安置负担,完全转嫁给债权人承担。在国务院的《通知》中规定,安置破产企业职工的费用,从破产企业依法取得的土地使用权转让所得中拨付(不管土地使用权是出让取得还是划拨取得)。破产企业以土地使用权为抵押物的,其转让所得也应首先用于安置职工,不足以支付的,不足部分从处置无抵押财产、抵押财产所得中依次支付。破产企业财产拍卖所得安置职工仍不足的,才按照企业隶属关系,由同级人民政府负担。二《通知》的上述规定,与我国《担保法》关于抵押的规定完全相违背,实际等于用国务院的行政法规废止了全国人大常委会制订的法律,存在立法越权、与现行立法冲突的问题。而宣告抵押制度对国有破产企业无效,将使债权人在经济活动中几乎没有任何可靠的办法可以保障其债权的安全。上述规定完全漠视了债权人的正当权益,在某些方面甚至增加了清偿的不公平,因其指导思想本不是为解决债的公平清偿,它只是要通过行政干预(尽管已转化为法规形式),把破产当作政府解决企业亏损、安置失业职工、调整产业结构的一种廉价手段,完全不符合市场经济的运行规律。

  最高人民法院的司法解释中同样存在不少问题,在一些规定中存在违背法理之处,有的规定可能仅考虑到法院执法之方便,未考虑对债权人正当权益的维护。如根据《民事诉讼法》的规定,对当事人双方争议的实体权利义务依法确认的法律形式是判决,裁定仅是法院就诉讼程序问题所作的决定。最高人民法院的《关于贯彻执行<中华人民共和国企业破产法(试行) >若干问题的意见》中(第12条)规定,破产案件受理后,以破产企业为债务人的所有诉讼均要终结,仅在案件中有其他连带责任人时才中止诉讼,由债权人向受理破产案件的法院申报债权,各方发生争议时,由法院裁定确认。《意见》还规定,以被申请破产企业为债权人的诉讼在移送受理破产案件的法院后,并不继续审理,也未规定终结或中止诉讼,而是在破产宣告后,由法院直接通知债务人清偿债务,债务人有异议应在规定期间内提出,由法院裁定处理,否则清算组可申请强制执行。这些规定从实质上改变了《民法通则》、《民事诉讼法》、《合同法》等基本法律有关解决实体权义纠纷的规定,作为一项司法解释已属严重越权。它不仅混淆了破产与诉讼两种不同性质的程序,而且其对诉讼程序的重大改变,实际上剥夺了当事人的辩论、质证、上诉等基本诉讼权利。

  一个不公正的裁判给法制所带来的损害远远大过十次犯罪,而破产制度不能公平的实施,给破产法带来的损害则危及破产法之存在。所以,必须在条件已经基本具备时,制订新的破产法典。

  三、破产法完善之建议

  (一)破产法完善之原则

  首先,要纠正旧的思想观念,要尊重市场经济之规律,重视对债务关系的法律保护,充分发挥破产法对商品经济社会的特殊法律调整作用。要明确破产法的立法宗旨,是要公平维护债权人、债务人的合法权益,维护社会利益。其次,不适当的行政干预应当废止,破产企业职工的安置问题不属于破产法的调整范围,破产企业职工的安置费用也不应当转嫁由债权人承担,破产清算组织不应由政府官员组成,而应由专业人士组成,破产程序中涉及到的行政事务应由政府部门在破产程序之外解决。对国有企业破产可规定一些特殊程序。再次,应扩大破产法的适用范围,使之统一适用于各类企业,在破产法中设置破产重整程序,设置简易破产程序等程序,解决制度缺陷。此外,还应解决原有立法中存在的其他种种问题,纠正司法实践中的一些不适当作法,保护当事人的合法权益。

  (二)对破产法之具体完善建议。

  对破产法之具体完善建议,很多学者已有论及,新破产法之草案应将诸多有益之建议容纳其中,从各方面完善对破产案件当事人合法权益之保护。在新破产法中应解决原有立法中存在的各种问题,如破产案件受理后,破产企业的涉讼案件当事人在接到债权申报通知后应向受理破产案件的法院申报债权,但诉讼应继续进行,不能转由受理破产案件的法院裁定解决。在法院作出破产宣告时,诉讼应中止,待清算组成立后承受诉讼继续进行。如破产案件受理后,有财产担保的债权人就担保物提起的执行程序应继续进行,无须中止。现行立法之债权申报期限应参照各国的惯例作修改,取消逾期未申报债权视为放弃权利的规定。如在破产债权问题上发生争议时,不能由债权人会议决定,应由当事人向对该诉讼有管辖权的法院提起债权确认诉讼解决。对诸多问题应借鉴世界各国立法之有益经验,制订完备、具体、可操作之法律,以保障我国市场经济的顺利发展。此外,社会配套制度改革不完备的问题也应尽快加以解决,以营造破产法实施的有利环境。

  要建立市场经济体制,就必须充分重视对市场经济的运行基础--商品交换的法律表现形式--债务关系的保护。破产法是我国市场经济立法的重要组成部分。企业的死亡--破产,是债务关系能否实现的关键,尤其是国有企业的破产,是国家"父爱"是否存在、发挥的最后关键,也是政府行政干预固守的最后一关。破产法的普遍实施,将在此环节割断国家的不正当行政干预,使市场经济主体的独立法律地位真正可能得以确立。从这个意义上讲,破产法的普遍实施将是我国市场经济秩序最终基本确立的重要标志之一。

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