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市场经济与中国保险法制的发展


发布时间:2004年5月18日 陈小君 樊启荣 高飞 点击次数:3461

[关键词]:

一、社会主义市场经济需要完善的保险法律制度
  社会主义市场经济体制和现代企业制度的正常运转迫切需要建立保险市场,而一个完善的保险市场又需要健全合理的保险法律制度,因此,保险立法问题是关系到我国社会主义市场经济体制有序运转的重大问题。
  改革开放以来,为了恢复和发展我国保险事业,立法机关先后颁布并修订了《中华人民共和国经济合同法》、《中华人民共和国财产保险合同条例》、《保险企业管理暂行条例》。但是,我国保险立法的现状与保险事业的发展很不相称,保险立法层次低、缺乏权威性,而且保险立法在内容上、体系上也不完善、不科学,已不能适应市场经济的发展。
刚刚颁行的《中华人民共和国保险法》,正是为了适应社会主义市场经济的需要而制定的。它是新中国的第一部保险基本法,无论是在内容上还是在体系结构上,都使我国的保险法律制度有了突破性的发展。它的实施,无疑将使我国保险市场规范化、有序化,从而推动我国保险业持续、快速、健康地发展。

    二、商业保险和社会保险的界分:
    保险法适用范围单一化对保险法适用范围这一问题进行探讨,是缘于我国保险制度运行现状中这样一个现实:即商业保险和社会保险不分,混同和交叉经营现象突出;而同时,我国以往的保险法律法规从未对保险的概念及外延加以定义和界定,对保险法的适用范围也未加以明确,从而导致保险法律制度对商业保险和社会保险交叉经营行为缺乏规范和调整乏力。
  保险,从其性质上区分,可以分为商业保险和社会保险两大类,这两类不同性质和功能的保险业务是不能混合经营的。其理论依据,我们可以借用新制度经济学来分析,保险制度可视为一种有效配置“稳定’’资源的制度,而“稳定”资源的有偿配置过程也就是供给保险物品的过程。保险制度可以提供两种保险物品,一种是“公共性的”(失业、养老、工伤等社会保险服务);另一种是“私人性的”(居民、企业的财产和人身保险服务)。
  私人保险物品的供求是一种个人选择过程,每个人都可以依据自身风险的大小以及对稳定效用的追求程度向保险公司自由选择不同种类的保险物品,这一过程同时体现市场交易规则,对意外损失与伤害性质的私人保险物品由市场来提供,一方面可以节约组织成本,减少外部效应,另一方面还有利于保险物品供求本身的均衡。私人保险物品的供给是竞争性的,谁提供的物品质量更高,保障得越周到,大家就投谁的(货币)票。公共保险物品的供给则是一种公共选择过程。在社会经济生活中诸如失业救济、老年保障、工伤保险等是无法完全通过市场配置的,人们一般不愿意在就业时通过预先交费来为将来可能出现的失业提供保障;况且交了费自己或许正好不失业,就会出现外部经济效益,因为兑现的毕竟是部分人,若对此类保险物品采取市场配置的方式,则会无人付费,这样就必须由政府出面采取集中的强制方式(征税或统筹),建立社会保险制度。可见,社会保险是一种由政府出面主动利用外部经济效益来配置“稳定”资源的社会保障制度.显而易见,商业保险和社会保险是保险系统中两个不同的子系统,商业保险提供的是私人性保险物品,社会保险则提供公共性保险物品;提供私人保险物品的商业保险是一种企业行为,体现市场交易原则和竞争规律;提供公共保检物品的社会保险是——种政府行为,带有强制性和社会政策性;商业保险的功能是保障企业和公民的财产或人身免受意外损失或伤害;社会保险则是保障劳动者在丧失或暂时丧失劳动能力时的基本生活。基于此,我们可以得出结论,私人保险物品和公共保险物品的供求方式是不同的,二者之间的任何混同和替代都只能导致社会总效应损失,使珍贵的“稳定”资源的配置非效用性。
  因此,保险制度的改革,要求把现有倒错的制度安排逻辑再颠倒过来,把混乱和交叉的秩序理顺。这就是,要使以中国人民保险公司为主体的商业保险公司的职能净化到只提供私人保险物品,同时设立完善的代理经营公共保险物品的政府机构。在立法时须对两类保险分别立法,即《商业保险法》和《社会保险法》,并合理界定二者之间的适用范围。其实世界各国的保险法都只是适用于商业保险,社会保险由国家另行制定专门的法律。各国立法时,通常不把社会保险立法归人保险法一类,如日本的《六法全书》即将社会保险立法归入“社会法”一类。我国著名保险法学者李嘉华先生也曾明确指出:“有的人认为,保险法的调整对象应当包括社会保险,以及其它以社会保障为内容的法律关系,我们认为,社会保险不属于保险法的调整范围。”[1]
我国刚刚颁布的保险法对此问题作出了明确规定。首先,从保险的定义上,保险法所称保险,是指“商业保险行为”,这一规定明确了保险法制调整范围,对商业保险和社会保险作了合理划分,确定了保险之“商业保险”的性质。其次,在商业保险业务的经营主体资格上确定了“专营主义原则”,经营商业保险业务只能由依照保险法设立的保险公司经营,其他任何单位和组织包括劳动和民政部门都不得经营商业保险业务,这样就禁止了保险的非同业竞争,杜绝了“社会擅办保险”的现象。最后,从业务范围上规定了“禁止兼业原则”,即保险公司的业务范围由金融监督管理部门核定,保险公司只能在被核定的业务范围内从事保险经营活动,这样就把商业保险公司的职能定位在商业保险的经营与服务上。

    三、从分立走向合并;保险法体系结构的一体化
    综观世界各国保险法制发展史,在内容上经过了一个从私法到公法的发展过程,传统的保险法在学理上是商事法的一个重要组成部分,它是专门以保险合同关系为调整对象的商事法律,属于私法范畴,保险法在内容上即保险契约法。
  20世纪30年代以来,鉴于现代社会经济生活的深刻变化,国家干预主义逐渐取代自由放任主义,其对立法和法律的发展产生的积极影响是,在包括保险法在内的商法领域实行大规模的公法干预政策,“其典型的方式就是向传统商法输入刑法、社会法等与经济活动有关的公法性规范,而使商法自身具有了公法性特征。”丹尼斯·特伦在谈到这一法律发展过程时曾指出: ?现代商事实践中,国家干预是通过在商法中契人公法性规则得以实现的,因此,商法是否自成体系的争论再也不能仅仅局限在私法范围之内,或仅仅局限它与民法之比较。”[2]公法对商法的侵入,在保险立法方面的表现就是“催育”保险业法的产生并推动其发展,“保险业法者是在原有的保险组织之基础上,再规定保险企业成立的核准登记、营业范围之限制,保险企业成立与其运用的限制等公法性质的保险事业监督的规范。”[3]现代保险法在内容上已突破了传统保险法私法框框,增添了一个新的“成员”——保险业法。这样,现代保险法在内容上具有二元性特点。台湾学者郑玉波指出:“保险法是以保险为规律对象的一切法规之总称,包括保险公法与保险私法两者而言,所谓保险公法就是保险有关之公法的法规,例如保险监督之法即是;所谓保险私法就是保险有关之私法的法规,如保险组织法及保险契约法即是。”[4]也就是说现代保险法在内容上主要涉及两个方面:一是保险合同法,主要调整保险当事人之间的关系;二是保险业法,主要规定政府对保险公司的监督和管理关系。
  虽然世界上大多数国家在保险业法上都是通过保险合同法和保险业法两大支柱来构筑保险法体系的·,但在立法体制上,却有两种不同的立法组成模式:一是分别立法,即保险合同法和保险立法是两个单独的法律;二是将两种内容合并在一个法律之中。
  我国多年来的保险立法也是采取保险契约法与保险业法分立体制,先后颁布了《财产保险合同条例》和《保险企业管理暂行条例》两个单行法规。那么在社会主义市场经济条件下,我国的保险法结构应如何呢?是采用分立主义体例还是合并体例?社会主义市场经济是使市场在国家宏观干预下发挥对资源配置的基础性作用,而保险市场作为其一个重要组成部分,同现代市场经济一样,必须是具有活跃的市场主体、统一开放的市场体系以及以间接调控为主的宏观调控体制的有机统一体。因此保险立法应该遵循保险社会经济关系的客观规律,保险法的结构应体现现代保险市场的系统结构,具体地说应是包括保险契约法、保险组织(企业)法、保险经营行为法和保险监督法的综合法,从分立走向综合。更何况,保险合同法和保险业法二者并非母法与子法、普通法与特别法之关系,而是一事之两法,可以合并立法。因此,从分立走向合并,是对传统保险立法体例的一个重大变革和完善,其意义在于求得保险法的完整而便于实施。
我国刚刚颁行的保险法,即采用合并立法体例,包括总则、保险合同、保险公司、保险经营规则、保险业的监督管理、保险代理人和保险经纪人、法律责任和附则。这样从规范功能上看,它集行为法和组织法于一体,熔保险合同法、保险组织法、保险行为法、保险业监督法于一炉,带有综合性特点,有利于发挥保险法整体规范功能。

  四、失衡与矫正:保险契约双方当事人权利义务的再分配
  我国保险法在保险契约法方面的进步不仅体现在内容方面更完善,填补了人身保险合同法的空白,更为重要的是重新确立了保险契约当事人权利义务的分配准则。
  保险契约法,是对保险当事人权利义务进行分配的法律规范。在保险契约法中,如果“权利义务界限确定得适当,符合社会物质生活条件所提供的可能,可以带来社会的稳定和发展;反之,就会引发政治上的动荡,迟滞甚至破坏社会的发展。”[5]
  保险合同关系体现着投保人与保险人的保险商品交易关系,它得以产生和发展的原因是风险的存在。在签订保险契约的过程中,投保人想把风险转嫁出去,对保险标的的危险状况最为清楚,而保险人作为风险的承担者,不可能全面地了解每一个保险标的具体情况。因此,在测定和估计事故发生的危险程度方面,保险人和投保人处于不相称的地位。而权利的实现程度与当事人的地位有密切联系。所以,在保险人与投保人地位有差异的情况下,就有必要“依赖法律秩序所提供的相应措施保护处于不利地位的集团来抵销现存不平等的严重影响。”[6]具体到我国保险契约法中,就是限制契约自由原则,利用保险契约法扭转这一不平等事实。我国的保险契约法中,对契约自由原则的限制主要表现在两个方面:第一,保护签约时处于弱地位的保险人,利用法律规范确定其在保险契约中处于优势地位。赋予其在充分考虑社会利益和自身利益的条件下制定标准契约条款的权利,而投保人对于保险契约条款,只能表示同意与否;如果有必要修改或变更某些契约条款,也只能选用保险人事先准备好的附加条款。第二,为了便于保险人更为合理地组织社会经济活动,可以赋予保险人对投保人享受监督权。例如,在维护保险标的的安全方面,保险人对投保人有绝对支配权,投保人如不服从保险人的监督支配,保险人不承担保险责任。
  同时,在保险当事人中,保险人经营风险,积累资金,向社会提供“稳定”资源,发挥了为社会主义市场经济保驾护航、为人民生活排忧解难的巨大作用,保险人的经营状况,不仅关系到企业的自身利益,而且更重要的是会对整个社会利益产生重大影响。实际上,保险人的利益与社会利益息息相关。因此,我国在制定保险契约法时,应从保护社会利益出发,在规定保险当事人权利义务时,更多地强化作为社会利益代表的保险人的权利。因为保险契约是最大诚信契约,而“诚实信用的原则站在公序良俗原则、权利滥用禁止之原则、情事变更原则、法的安全性原则等之上,诚实信用的原则的作用力的强大是列在所有一般条项之一。”[7]所以,保险契约法中首先就应当用作为最高法律准则的诚信原则在价值取向上表明立法者维护社会利益的代表者即保险人的权利的意志。诚如史尚宽先生所言,不可将诚信原则仅限于当事人双方利益的较量。诚信原则涉及两个利益关系:当事人之间的利益关系和当事人与社会间的利益关系,诚信原则的宗旨在于实现这两个利益关系的平衡。在当事人间的利益关系中,诚信原则要求尊重他人利益,不得损人利己。当发生特殊情况使当事人间的利益关系失去平衡时,应进行调整,使利益平衡得以恢复,由此维持一定的社会经济秩序。在当事人与社会的利益关系中,诚信原则要求当事人不得通过自己的民事活动损害第三人和社会的利益,必须在权利的法律范围内以符合其社会经济目的的方式行使自己的权利。[8]因此,我国保险契约中的诚信原则的重要功能则相应地应在于协调社会利益与当事人利益之间的关系,其中,应对社会利益适当加以优待。因为保险人的利益与社会利益相互联系,因此,在保险契约法中强调保护社会利益实际上就是强调保护保险人的利益。具体言之,就是使诚信原则体现为投保人的如实告知和履行保证义务绝对化;如有违反,保险人可以解除合同,不承担保险责任,而且不退还投保人的已缴保险费,作为惩罚。
    另一方面,投保人在保险交易过程中相对保险人而言也有处于弱者地位的时候。因为分散之投保人在经济力量上不能与保险企业相抗衡,同时,对于保险的专业知识也比较缺乏,保险人是以“外行”为对象的,加之,保险技术的发展使保险逐步定型化、固定化,保险合同成为附合性合同,投保人只有“订与不订”的自由,而没有讨价还价之余地。因此,双方绝难处于平等的交易地位,法律也应对事实上存在的保险合同当事人不平等关系加以矫正,使之重新衡平。对此,我国保险法也是通过保险合同当事人权利义务的再分配来实现的,具体表现为:第一,尽管投保人对已确定的保险条款无能为力,但法律却赋予其解除合同的自由,使其对自己的利益有选择的权利,而对于保险人的合同解除权则必须以法律有规定为限,第二,在保险合同的解释方面,对于保险合同的条款,双方当事人有争议时,人民法院或仲裁机关应当作有利于被保险人和受益人的解释;第三,尤其值得一提的是,传统保险法对于如实告知之义务是用以约束投保人的,而我国保险法在规定投保人对保险标的如实告知义务同时,也规定了保险人对保险条款的如实说明之义务,保险人不得欺骗投保人或对投保人隐瞒与保险合同有关的重要内容,这一规定体现了现代保险法的发展趋势;第四,主要险种的保险条款和保险费率的制订权让位于主管机关,以杜绝保险人以企业利益代替社会利益,克服保险合同附合性的不足,体现基本条款和保险费率的公平性。

    五、自由与约束:保险业法律制度的创新
  我国的保险业法,与西方保险业法相比,有着不同的历史逻辑顺序。西方保险业法,是长期私法自治的产物。经营保险业,被认为是一种商业行为,在自由放任经济时期,跟其他性质企业一样采取自由经营。私法自治的结果是孕育了大量的自主经营保险市场主体,促进了保险企业的发展。19世纪中叶,各国保险公司大量成立,史称为保险公司的“洪水时代”。只是到了19世纪末20世纪初,由于保险公司的滥设,导致竞争加剧,多数公司破产,于是各国纷纷采取措施,对保险业进行监督和管理,因此,西方的保险业法,是经过保险公司在私法自治基础上的长期自由发展而产生的。保险公法介入私法的启动力量源于保险市场主体,是众多保险企业作为独立的利益主体进入市场后,在交易过程中不断扩展市场规模的基础上,为解决随市场扩张而日益增多的纠纷;求助于政府之手来维护正常的市场竞争秩序的结果。而我国的保险业法,却经历了一个相反的历程,当我国《保险企业管理暂行条例》于1985年公布实施时,我国保险企业只有中国人民保险公司一家,这种局面一直维持到1989年。也就是说,西方国家对保险企业和市场的干预是在保险市场主体力量相当强大后出现的,而我国的保险市场主体却不得不由国家来培育。这一主体一经培育出来,必定完全沦为政府的附属物而失去了作为独立利益主体和市场主体的法律资格与地位,商业保险和社会保险不分,盈利保险和政策性保险混同经营,就是明证。另一方面,《保险企业管理暂行条例》对保险业的管理又规定得较为原则,在很多方面又缺乏相应的配套措施,对保险业的监督管理比较薄弱,重审批、轻管理,监管的内容和方式比较陈旧,监管的标准不一,主管机关职责、权限不明确,造成了保险市场秩序的某些混乱。因此超越《保险企业管理暂行条例》的规定,全面创新保险企业法律制度势在必行。
  应该说,市场经济体制的确立和完善,尤其是保险市场主体多元化格局的形成,为我国保险业法律制度的创新提供了契机。但在实际操作和具体制度设计上却又较困难,这种困难的实质,说到底就是“无形之手”和“有形之手”的分工和协调问题,或者说是“有形之手”仲多长、范围多广的问题。我们认为,解决问题的方法应从问题的原因中去寻求,即必须先弄清国家介入保险业之理由是什么?国家对保险业实行监督和控制,除克服“市场失灵”等一般缺点外,更重要的是缘于保险业自身经营的固有屑性——负债性、保障性和广泛性。保险企业集万家之资,解一家之危,它的亏损或者破产,对遭受危险之企业而言无异于雪上加霜,将危及千家万户,危及整个社会再生产。因此,国家介入保险业的出发点和归宿点,在于投保人和被保险人的利益,由此决定了国家对保险业监管的着眼点在于管理、强化保险企业的稳健经营和保险市场的有序发展。我国刚刚颁行的保险法正是以此为指导思想来设计保险业法律制度的。
    (一)保险法确立了现代保险企业制度的模式。保险法为建立现代保险公司的法人制度、组织形式和经营管理制度、商业保险公司的经营自主权提供了法律依据。它首次以法律形式明确了商业保险公司独立的企业法人地位和财产权利,这是对我国传统的保险体制和传统的经营管理模式的重大突破。
  (二)保险法明确了保险企业经营规则,首次确定了专业经营和分业经营的经营规则。专业经营即指商业保险必须由依法设立的保险公司经营,其他单位和个人不得经营;而同一保险人不得同时兼营财产保险和人身保险业务,即实行分业经营。特别是对保险公司的资金运用明文规定:“必便稳健,遵循安全性原则。”这些规定,有利于保险业的健康有序发展。
  (三)严格对保险企业偿付能力的管理。保险公司偿付能力是国家对保险公司监督管理的核心内容,也是管理机关行使干预权的最重要因素。一家保险公司的偿付能力的强弱,归根到底取决于它的资产状况,亦即保险公司的自有资产和保险准备金的提留能否满足其承担的责任。为了增强保险企业的偿付能力,保险法规定,保险公司的最低资本限额必须为实缴资本,并且要求保险公司的资本与其经营规模应有一个合理的比例;保险公司必须依法提存各种准备金和保险基金,它包括未到期责任准备金,提取公积金,并且首次要求各保险公司提取未决赔款准备金,也首次要求建立保险行业的保险保障基金,用于支持因遭受较大风险影响偿付能力的保险公司。我国保险法还规定了保险公司的最低偿付界限,一旦出现最低偿付能力不足,则必须增加资本金予以补足。保险法也首次提出了保险企业风险管理的概念;对一般风险要划分危险单位,对巨灾风险,要上报管理机关。为保证保险公司经营的稳定,保险公司要分散风险,实行法定再保险制度。每笔保险业务20%要向外分保。此外,还对自留保险费、保险业务量界限作了规定。这些规定,为保证保险公司的稳定经营提供了法律保障。
  (四)构造了一个间接干预的保险调控体制。《中华人民共和国保险法》第8条规定,“国务院金融监督管理部门依照本法负责对保险业实施监督管理。”根据《中华人民共和国中国人民银行法》的有关规定,国务院的金融监督管理部门为中国人民银行,因此中国人民银行是保险业的监督管理部门。根据保险法的授权,其主要职责为;审查、批准保险公司的设立、合并及撤销;审查、批准保险代理人、保险经纪人、保险公证人的登记;颁发经营保险业务许可证;制订保险业的主要险种的基本保险条款和保险费率;监督管理保险业务活动,纠正、制裁保险业务活动中的违法行为;纠正、制裁非保险机构经营保险业务;对有严重偿付能力问题或损害被保险人利益行为的保险公司进行整顿或接管;组织保险保障基金,等等。六、保险法与相关法律部门的协调
  为了规范保险市场主体。及其行为,除了保险法以外,还需要其他法律部门的调整,这就要求保险法与相关法律部门的协调。我国刚颁行的保险法,对于保险法与公司法、破产法、海商法等法律部门的相关规定适用问题,都作了明确规定。这里,需要着重指出的是,保险法与刑法、反不正当竞争法和关贸总协定的相互衔接和适用问题。
  (一)保险诈骗犯罪之刑法适用和立法完善
  保险诈骗犯罪,无论从成因、形态抑或学理来解释,都能适用刑法诈骗罪之规定。但是,我国现行刑法对诈骗罪只作了原则规定,没有明确规定各种具体罪名,因而不便于准确反映保险诈骗罪的特征和社会危害性,不利于对保险诈骗犯罪在司法上的认定和处罚。综观国外立法,如法国、日本、西班牙等国刑法典,都对诈骗犯罪分别规定了基本形态,而且保险诈骗犯罪都是单列一项。另外,在以往涉及保险的立法的几项有限法规中,对保险诈骗行为应承担的法律责任也未作出明确的规定,例如《财产保险合同条例》第7条中,关于投保方对“主要危险情况不申报或有隐瞒或作错误申报”的行为,仅规定:“保险方有权解除保险合同或不负赔偿责任”,没有适当规定带有欺诈性质的行为所承担的相关法律责任。因此,为了克服立法上的不足,有必要在立法上分别规定诈骗罪的各种罪名。我国保险法,首次规定“投保人、被保险人、受益人进行保险欺诈活动,构成犯罪的依法追究刑事责任”,并对保险欺诈行为的各种形态作了列举性规定,从而与刑法一起,在立法上构成严密完善的结构体系,为惩治犯罪、预防犯罪提供了充分的法律依据。
  (二)保险法与反不正当竞争法的适用
  《中华人民共和国反不正当竞争法》第2条第2款和第3款规定:“不正当竞争行为,是指经营者违反本法规定损害其他经营者的合法权益,扰乱社会经济秩序的行为。”“本法所称经营者,是指从事商品经营或者营利性服务的法人、其他经济组织和个人。”保险属于一种营利性服务,因此,反不正当竞争法适用于保险业,保险企业之间的竞争也应该受该法的约束。保险法第 7条规定,保险公司开展业务,应当遵循公平竞争原则,不得进行不正当竞争。同时还特别规定保险公司及其工作人员在保险活动中不得有“承诺向投保人、被保险人或者受益人给予保险合同以外的保险费回扣或者其他利益”,“保险代理人、保险经纪人办理保险业务时,不得利用行政权力、职务或职业便利以及其他不正当竞争手段强迫、引诱或者限制投保人订立保险合同。”这些规定,为保险市场竞争行为的规范化提供了法律依据。
  (三)保险法与关贸总协定相关规定的衔接
随着加入世贸组织进程的加快,我国保险市场对外开放已成定局。根据关贸总协定成员国确定的《服务贸易总协定》框架,在保险市场开放方面,发展中国家可以享受特殊待遇:一方面,可以针对自身特殊需要,确定保险服务业国内政策目标;另一方面,在市场准人方面,允许发展中国家根据其经济发展水平,适度开放保险行业和市场。我国是发展中国家,保险业还处于拓荒时期。因此,我国应充分利用关贸总协定给予发展中国家的特殊待遇,采取扶植国内保险业,限制外国保险业进入的对策。对此,我国保险法规定“设立外资参股的保险公司,或者外国保险公司在中国境内设立分公司,适用本法”,也就是说,外国保险公司要进人中国保险市场,不仅要经我国主管部门审核批准,而且还要受其监管和我国法律的约束。此外,为了扶植我国保险业,我国保险法还规定“在中华人民共和国境内的法人和其他组织需要办理境内保险的,应当向中华人民共和国境内的保险公司投保。”

[1]李嘉华主编:《涉外保险法》,法律出版社1994年版,第21页。
[2]中国人民大学法律系编:《外国民法论文选》(第二辑),中国人民大学出版社1986年版,第11页。
[3] [日]园乾冶:《保险总论》,第116页。
[4] 郑玉波;《保险法论》,第27页。
[5] 张文显:《法学基本范畴研究》,中国政法大学出版社1993年版,第83页。
[6][美]昂格尔:《现代社会中的法律》,中国政法大学出版社,第185页。
[7]蔡章麟:《债权契约与诚实信用原则》,载刁荣华主编:《中国法学论著集集》,汉林出版社1976年版,第416页。
[8] 徐国栋,《民法基本原则解释》,中国政法大学出版社l992年版,第78页。

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