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政府资助研发成果商业化运用的制度激励


美国《拜杜法案》对我国的启示
发布时间:2007年6月15日 彭学龙 赵小东 点击次数:3691

[摘 要]:
技术转移理论的产生及政府资助研发成果利用率低的现实催生了美国《拜杜法案》。《拜杜法案》的实施,对近二十年美国经济的发展贡献卓著,并对其他国家政府资助研发成果的管理制度产生了较大影响。《拜杜法案》的成功之处在于:通过合理的制度安排,为政府、大学、产业界三方合作,共同致力于政府资助研发成果的商业运用提供了有效的制度激励。这一点尤其值得我国政府借鉴。
[关键词]:
《拜杜法案》 政府资助研发 成果 商业化 制度激励

    随着二十世纪世界经济的飞速发展,科学技术竞争逐渐成为国家之间竞争的关键,为此,各国政府均不断加大研究开发活动的投入。与此同时,在促进政府资助研发成果的商业运用方面,各国政府也不断对其成果管理制度进行创新,其中尤以美国国会于1980年通过的《拜杜法案》最具影响。本文拟结合《拜杜法案》的立法背景对其贡献予以介绍,进而探讨其得以有效运行的制度要素,以期能对我国国家计划科研成果管理制度的完善有所裨益。
    一、《拜杜法案》的立法背景
    在上世纪80年代初,针对政府资助研究开发(R&D)活动所形成的成果商业化(commercialize)程度低的现实,美国联邦政府和立法机构进行了一系列的成果管理制度创新,其中最具代表性的统一立法为国会1980年通过的《拜杜法案》(Bayh-Dole Act,即《专利与商标法修正案》)。[1] 从该法案的立法背景来看,其得以顺利通过是由多方面因素促成的。
    首先,在技术转移理论的支持下,美国政府对R&D活动的投入不断加强,而研发成果的商业利用率却很低。二战以后,技术转移理论为政府资助科学研究提供了强有力的理论支持。“技术转移”作为一个正式的概念,是V.Bush (美国战时R&D活动领导人)1945年给总统呈交的报告“科学——永无止境的前沿”(Science—The Endless Frontier)一文中第一次提出来的。[2]  V.Bush在他的报告中全面分析了大学研究机构在技术转移过程中的重要作用。与此同时,“曼哈顿工程”(Manhattan Project)也证明了大学研究对国防的重要性。在此基础上,联邦政府逐渐认识到:政府应该加强对基础科学研究的支持,通过鼓励研发成果向产业界流动来促进经济的发展。并相继设立美国国立卫生研究院(NIH),国家科学基金会(NSF)和海上军事研究局(ONR)等研究机构。[3]    但在60和70年代,联邦政府在促进企业对新技术的采用方面却是不成功的,尤其是政府资助研发成果的商业利用。据统计,在1980年,联邦政府拥有大约28000项专利,而仅有不超过5%的专利被许可商业化运用。[4] 产生这个问题的原因,部分是由于政府对新技术的许可限制,部分是因为这些资助机构不情愿将发明的所有权授予大学及其他非盈利性研究机构。当时美国的实际情况是,政府不放弃其资助研发成果的所有权,仅仅将少数成果的所有权下放给研究机构(经过漫长而艰苦的申请程序以后),而且这种权利下放是以非排他性许可的方式允许研究机构使用。[5] 
    其次,学术界对政府资助研发成果专利政策的讨论,为《拜杜法案》的制定乃至通过澄清了认识。二战以后,美国各政府部门对其资助研发成果的管理政策和实践是不一致的,不同的政府资助部门通过合同或者是授权协议,制定不同的管理政策。据美国学者Howard W. Bremer的统计,美国这一时期在政府资助研发成果的管理方面共有26种不同的政策。尤其值得注意的是,由于一些重大的科研项目,往往需要不同的政府部门共同资助,在这种情况下,各部门不同的限制政策往往叠加在一起,事实上最终形成了对政府资助研发成果向私有部门流动的限制。[6] 为此,理论界主要围绕联邦专利政策进行了激烈的讨论。这些讨论的一个主要焦点是:联邦政府之所以在促进企业对新技术的采用方面不成功,是因为政府没有明确、统一的政策,对完成政府合同及受政府资助的研发成果的所有权问题予以规定。
    最后,国际经济竞争日趋激烈,美国产品竞争力下降的现实也促使联邦政府对其资助研发成果的管理制度进行反思。二战以后,由于其他发达国家和新兴工业化国家的科技水平不断提高,经济实力不断增强,导致美国产品的国际竞争力大为降低。70年代末80年代初,美国对外贸易出现巨额赤字,国内经济进入低谷,美国政府对研发活动的投资也开始减少。[7] 而与此形成鲜明对比的是,在一些研发投入高的新技术产业,无论是成果转化还是产品竞争力,均表现出良好的发展势头。据1981年美国政府的一项调查显示,对研发活动投入较高的美国新技术企业利润增长率是投入较低企业的3倍,生产率为2倍、就业增长率为9倍、而价格最终仅为1/6。[8] 这一现象进一步联邦政府对其资助研发成果的管理制度、专利政策进行反思。
    二、《拜杜法案》的宗旨及相关管理制度
    二十世纪以来,科学技术迅猛发展,进行R&D活动不仅需要大量的智力投入,而且需要大量的资金投入。在这种情况下,政府的资金支持(相对于民间投资来说)对研发活动的进行和发展、乃至对一国科学技术的发展、产业竞争力的提升就具有举足轻重的作用。而对于政府资助研发成果的归属问题,美国联邦政府在80年代以前一直坚持由政府拥有所有权。其立论依据在于:政府资助研发的资金来源于纳税人,必须由政府保有权利并予以推广,以保证公众获得研发成果的权利。而且,专利的独占许可本身就可能形成垄断,如果再将政府资助研发成果以专利的形式授予研究机构和企业,将会导致极大的不公平竞争。《拜杜法案》的通过则从根本上改变了利用政府资助进行研究所形成的知识产权的权属标准,把研发成果的所有权从政府手中转移到与政府签订合同或授权协议的合作伙伴手中。
   《拜杜法案》基本宗旨在于激励大学、非盈利性研究机构和中小企业进行研发活动,促进研发成果的商业化运用,进而使社会从研发成果转化为产品而带来的经济发展之中受益。实现这一立法目的的关键在于政府资助研发成果的知识产权权属配置。为促进研发成果向私人企业转移,《拜杜法案》允许大学、非盈利性研究机构和中小企业自由选择是否对政府资助的研发成果拥有所有权,以及是否直接参与技术成果的商业化运用过程。当企业为公共利益致力于研发成果向市场的转化时,赋予企业排他性的许可权。但研发成果的运用必须符合美国工业优先原则,即该项研发成果的商品,必须在美国境内生产、制造。此外,取得研发成果所有权的非盈利研究机构或中小企业,若怠于运用该项成果,联邦政府在符合一定条件下,可以行使介入权(march-in right),将该成果授权他人使用。[9] 
    1981年7月1日《拜杜法案》生效以后,各个政府部门对其资助研发成果的知识产权仍保持极强的控制,这样做的主要原因是囿于知识产权取得程序之上的传统认识。因为,在联邦各个政府部门这个层面上,制定统一的申请、授予成果所有权政策以及统一的执行程序,不是一个很容易的过程。但是,随着《拜杜法案》在促进政府资助研发成果商业化过程中的作用迅速显现,联邦政府开始着手制定完善《拜杜法案》的相关管理规定。从1982年到1985年,完善《拜杜法案》所涉及的各项条款和相应具体规定的法案主要有:1982年美国联邦管理预算局(OMB)颁布了指导联邦政府部门和大学等研究机构执行联邦专利和许可政策的法规(OMB Circular A-124);1983年颁布的“政府专利政策”总统备忘录,指导联邦政府部门将《拜杜法案》的条款扩展至所有的政府合作机构,包括大企业;1984年颁布的《专利与商标法修正案》(The Patent and Trademark Act of 1984),消除了原法案(PL96-517)中对独占许可的政策性激励的限制。其后,联邦管理预算局(OMB)对执行联邦专利和许可政策的管理制度(OMB Circular A-124)进行了修改并收录于《联邦法规汇编》(37 CFR 401)。该法规明确了大学、非盈利性研究机构和中小型商业企业在获得研发成果所有权、以及商业化过程中享有的权利和应承担的义务。规定由商务部负责促进研发成果的商业化运用,并承担保证这些制度运行的责任。[10]  
    三、《拜杜法案》的突出贡献及其影响
    《拜杜法案》生效及相关管理制度的建立与完善,大大提高了大学等研究机构进行研发和技术转移活动的积极性,促进了研发成果的商业运用,提升了美国产业的国际竞争力。首先,《拜杜法案》对大学等研究机构研发成果的知识产权管理产生了深远的影响。自80年代中期开始,美国大学等研究机构获取专利权的积极性不断上升。以大学为例,1986年所获专利数量为619件,在随后的十几年大学所获专利持续大幅增长,至1999年所获专利数量为3661件。[11] 其次,《拜杜法案》在技术扩散过程中的重要价值也得到了充分的体现。自《拜杜法案》实施后,大学从事专利和技术转移的机构和工作人员数量不断增加,授权许可的专利也稳步上升。1980年拥有技术转移办公室的大学为35所,而1990年已超过200所。[12]  1991年-1996年,大学专利许可增加了75%;到1996年底,大学发放了13087个许可证或授权。[13] 更为重要的是,《拜杜法案》提供的制度激励,有效调动了创新者参与后期技术转移工作的积极性,加快了创新成果从理论形态向市场产品转化的步伐。自上世纪80年代以来,美国在基因工程、转基因动物、医疗方法、计算机软件等方面的研发及成果转化均走在世界前列,大大提高了美国产业的国际竞争力。
   《拜杜法案》对美国经济发展的突出贡献极大地影响了世界各国政府资助研发成果的知识产权管理政策。近年来,受美国经济发展的影响,各国政府不断调整政策,以调动大学、国家试验室等在申请专利以及产、学、研结合等方面的主动性。以亚洲为例,日本政府针对国内大学专利申请和技术转移不足的现状,于1999年5月制定《关于促进大学等的技术研究成果向民间事业者转移的法律》。韩国于2001年制定《促进技术转让法》,促进公共研究机构开发的技术的商业化。我国台湾地区则借鉴美国经验于1998年和2000年先后制定《科技基本法》和《科学技术研究发展成果归属及运用办法》。
    四、《拜杜法案》对我国的启示
    我国虽已于2002年由科技部和财政部共同制定了《关于国家科研计划项目研究成果知识产权管理的若干规定》,将国家计划科研项目成果的知识产权下放给研究机构,提出了对计划项目知识产权管理和保护的要求。但是该规定过于原则,还有必要在借鉴《拜杜法案》合理制度要素的基础上,结合中国的实际情况,制度详细的管理规定,并保证实施。《拜杜法案》的成功实践证明,其正是通过合理的制度安排,为政府、大学和产业界三方合作,共同致力于新技术的商业化运用提供了有效的制度激励。我国政府的学习借鉴需要建立在对《拜杜法案》合理制度要素的正确理解和认识之上。
    其一、专利是实现政府资助研发成果商业化运用的重要方式(媒介)。关于专利,其宪法基础是美国宪法第8条第1款“国会有权-—通过保证发明人、作者对其发明或作品拥有一定期限的排他性权利――来促进科学和有用文学艺术的进步”。美国专利法第261条进一步将这种“排他权”定性为“财产权”。《拜杜法案》创新的基础正在于对这种特殊的“财产权”的正确认识:这种独占的“财产权”能给权利人带来巨大收益,而获取巨大收益的可能性是激励大学研究机构、产业合作者积极进行技术转移的根本动力。事实上,专利制度为知识性的财产提供保护的同时也为产业合作者提供了一种激励。[14] 基于上述认识,联邦政府选择了授予大学、非赢利性研究机构及小型企业研发成果的所有权,并有条件地赋予企业排他性的许可权,鼓励企业为公共利益致力于研发成果向市场的转化。
    其二、《拜杜法案》创设的激励机制有效运行的关键在于,明确政府、企业、大学等研究机构在促进研发成果商业化过程中的义务,尤其是大学等研究机构的义务。对于大学促进成果商业化的义务,《拜杜法案》并未明确规定,而是暗含在相关的条文之中。对于这种隐含的义务,可以从对该法案立法目标的分析中得知。在该法案的第一条,国会列举了七项立法目标,其中有三项能够充分说明这种隐含的义务:[15] (1)“促进政府资助的发明的利用”说明国会立法的目的在于保证有发展前景的研发成果的产业化应用。(2)“反对对发明的滥用和不合理运用,以保障公众利益”说明国会的立法目的在于保证政府资助研究的成果最终能使公众从中受益。(3)“促进商业公司和非盈利组织之间的合作,包括大学”提供了一条为研究机构合理履行义务并与《拜杜法案》的规定保持一致的途径,从而最终实现该法案的立法目的。要实现上述目标,就需要对权利拥有者课以合理义务,以保证研发成果商业利用过程中的利益平衡。
    对于大学促进研发成果商业化的义务还可以从《拜杜法案》关于申报权利的要求中看出来。申报权利的一个关键的要求是,研究机构必须向联邦政府提交专利申请,如果在法定的时间内未提交专利申请,将导致政府罚款或者权利的丧失。[16]  除提交专利申请之外,研究机构还必须向资助研究的政府部门提交定期的报告,报告与其合作者为成果的商业应用所作出的努力。[17]  另外,《拜杜法案》规定政府的“介入权”,也从另一个侧面课以了大学研究机构的商业化义务。“介入权”允许政府在大学等合作机构未采取有效措施实现成果的商业化时主张发明的所有权,包括要求合作者和授权合作者给予非排他性的、部分排他性的、排他性的许可。而且,当大学等合作机构拒绝授予技术许可时,政府部门可以自行许可。[18]  
    其三、权利的稳定是政府、研发主体、产业界三方建立良好合作关系的基石。自80年代以来,美国经济持续繁荣,政府、大学和产业界三方良好的合作关系所起的作用不容忽视。这种良好的合作关系的基础则是:政府资助研发成果权利的稳定。权利的稳定是研发成果商业化运用最为重要的激励。统一的专利申请和授权许可程序加上大学授予排他性许可的能力是《拜杜法案》取得成功的重要因素,这所有因素的合力导致了大学进行技术转移活动、新产品推介活动的急剧增加。[19] 政府资助研究成果权利的稳定还有另外一个重要的作用就是,它保护科学家继续使用和扩大特定的研究范围(对研发成果的进一步研究)的权利。这对于高级研究机构具有根本的重要性,因为对研究进行资助的方式是复杂的,资金来源也是不同的,允许研究机构拥有研发成果的产权是保证研究机构在未来能够获得有兴趣的合作伙伴资金支持的唯一方式。

注: 
[1]美国政府同期制定的促进研发成果商业化运用的法案还包括《史蒂文生∕魏德勒技术创新法案》(Stevenson-Wydler Technology Innovation Act),该法主要规范政府实验室研发成果的商业运用。
[2]Howard W. Bremer, The First Decades of the Bayh-Dole Act as Public Policy, Presentation to National Association of State Universities and Land Grant Colleges.Nov.11,2001  http//www.nasulgc.org/COTT/ Bayh-Dole/Bremer speech.htm/2004/12/25.
[3] The Bayh-Dole Act,A Guide to the Law and Implementing Regulations,Council on Governmental Relations,September 1999。http://www.cogr.edu/bayh-dole.htm.
[4]U.S. Government Accounting Office (GAO) Report to Congressional Committees entitled “Technology Transfer, Administration of the Bayh-Dole Act by Research Universities” dated May 7, 1998.
[5]同注 [3]引文。
[6]同注[2]引文。
[7] 参看“美国现代科技政策研究”课题组:《联邦政府对研究与开发的资助和改革设想》载《科学对社会的影响》1997年第1期。
[8] Newman Statement Presented to the FTC & DOJ IN hearings on Competition & Intellectual Property Law and Policy in the Knowledge-Based Economy. http//:www ftc.gov.
[9] 参看 Chapter 18 of Title 35 U.S.C.
[10] 37 CFR 401 http://www4.law.cornell.edu/cfr/37p401.htm#37p401s
[11] 同注 [2]引文。
[12] Bozeman. Barry, Technology Transfer and Public Policy: A Review of Research and Theory, Research Policy,2000,29:627—655。转引自徐明华、包海波:《知识产权强国之路—国际知识产权战略研究》知识产权出版社 2003年版,第105页。
[13] 霍华德•W•布雷默:《大学技术转移:发展与革命》载《科技与法律》1999年第6期。
[14] 同注 [2]引文。
[15] 参见35 U.S.C. §200。
[16] 参见35 U.S.C. §202。
[17] 同上注。
[18] 参见35 U.S.C. §203。
[19]同注 [3]引文。

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责任编辑:谭文娟

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