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我国农村宅基地使用权转让制度改革研究


发布时间:2010年11月20日 丁关良 蒋 莉 点击次数:4024

[摘 要]:
我国农村现行宅基地使用权转让制度存在着诸多弊端,宅基地使用权转让的内涵、是否须经集体同意、限制条件等缺乏明确的界定,一些条款存在政策规范与法律规则矛盾、行政管理和司法裁判冲突,因而造成宅基地资源巨大闲置和极大浪费、宅基地使用权转让范围过窄等问题。因此,应赋予宅基地使用权为完整的现代意义上的用益物权,依法确立宅基地使用权转让自由与限制相统一的法律制度。
[关键词]:
土地法学;不动产用益物权;宅基地使用权转让评论;转让法律制度重构和完善

    自从1962年《农村人民公社工作条例修正草案》该政策首先确立农村宅基地归生产队所有和“社员有买卖或者租赁房屋的权利”后,农村宅基地政策和法律都规定“地随房走”(如房屋出卖、继承等后,宅基地的使用权即随之转移给新房主)的转让、继承等流转方式和“地房”一起的租赁流转方式等农村宅基地使用权流转制度。因此,并不存在对农村宅基地使用权流转的绝对禁止,我们所讨论的是:(1)宅基地使用权可否单独流转?(2)宅基地使用权流转方式可有几种和有的流转方式是否应禁止或有条件限制?(3)宅基地使用权可以在多大范围内流转?

    一、《物权法》对宅基地使用权转让的相关规定

    在我国《物权法》草拟、审议和最终通过的过程中,农村宅基地使用权转让等流转的产权安排始终是备受关注的焦点。

    (一)《物权法(草案)》对宅基地使用权转让规定

    2002年12月17日《中华人民共和国民法(草案)》第169条规定:“宅基地使用权不得单独转让。建造在该宅基地上的住房所有权转让的,宅基地使用权同时转让。”2004年8月3日《物权法(草案)》(修改稿)和二次审议稿规定:“宅基地使用权不得转让。建造在该宅基地上的住房所有权转让的,宅基地使用权同时转让,但集体经济组织禁止住房转让的,依照其规定”和“本集体经济组织以外的人通过转让取得宅基地使用权的,应当向集体经济组织交付宅基地使用费。”《物权法草案》(三次至六次审议稿)都规定:“宅基地使用权人经本集体同意,可以将(这里六次审议稿多“合法”两个字)建造的住房转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户;住房转让时,宅基地使用权一并转让。禁止城镇居民在农村购置宅基地。”“农户依照前款规定转让宅基地使用权的,不得再申请宅基地。”当时,全国人大常委会的委员们对“禁止城镇居民在农村购置宅基地”的规定一直有不同意见,社会上也存在着“禁止”和“开禁”主要两种呼声,是否应该允许农村宅基地使用权自由转让,理论界也众说纷纭。对此,2006年12月《物权法草案》(七次审议稿)修改后的第154条规定:“宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定。”

    (二)《物权法》对宅基地使用权转让规定

    2007年3月《物权法》第153条最终规定:“宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定。”《物权法》搁置态度的上述衔接性规定,已经为未来宅基地使用权制度的发展完善留下了空间。

    二、宅基地使用权转让学界观点

    (一)宅基地使用权的单独转让学界观点

    1.禁止或不应该允许宅基地使用权的单独转让。“根据《土地管理法》第六十二条第四款的规定:‘农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。’实质上是禁止宅基地单独转让,只能基于住房转让适用‘地随房走’而转让。”[1]持此观点已成通说[2—5]。

    2.应限定在一定范围内允许宅基地使用权的单独转让。持此观点的“一定范围”不同有三种情形:(1)受转让人应该限于集体经济组织内部农户[6—8]。(2)受转让人应该限于本集体经济组织内符合宅基地使用权分配条件的农户。(3)受转让人为无限制集体经济组织内部农户和有条件的集体经济组织以外的单位和个人[9]。

    3.应该允许宅基地使用权的单独自由转让。持此观点认为“宅基地使用权人有权将宅基地使用权进行转让、出租、抵押或入股”[10]。

    (二)“地随房走”的宅基地使用权转让学界观点

    现行制度确立宅基地所有权和宅基地使用权的主体相分离,宅基地所有权归农民集体所有,宅基地使用权人(主要农户)只有宅基地使用权。同时,宅基地使用权与房屋所有权是两个不同的不动产物权,然而由于二者均建立在同一宅基地之上,实际上又是不可分割的。宅基地使用权与房屋所有权只能一起转让,即“地随房走”,这是我国一贯的做法。

    1.“地随房走”的宅基地使用权自由转让。自由转让流转说主张准许“地随房走”的宅基地使用权自由转让,不附加限制条件[11—13]。

    2.“地随房走”的宅基地使用权有限制条件转让。持此观点已成通说。有限制条件(这里是指“一定范围”)转让存在三种不同情形观点:(1)该转让发生在不同集体经济组织的农户之间[14];(2)该转让发生在本集体经济组织的农户之间[15—16];(3)该转让发生在本集体经济组织的农户之间,且受转让人应该是本集体经济组织内符合宅基地使用权分配条件的农户[17—18]。

    3.“地随房走”的宅基地使用权严禁转让。“农村宅基地使用权属于不得或限制移转的土地使用权。因此,宅基地上的房屋所有权也不得或限制移转”[19]。

    三、现行宅基地使用权转让制度存在的问题和弊端

    (一)现行宅基地使用权转让制度存在的主要问题

    1.宅基地使用权转让的内涵法律无界定。《土地管理法》没有规定宅基地使用权转让名称和内涵。目前,学术界和实践中对宅基地使用权转让内涵重要理论问题未达成共识,“地随房走”的宅基地使用权转让内涵存在多种情形:一是房屋(所有权)“买卖”引起宅基地使用权转让[20]。二是房屋(所有权)转让引起宅基地使用权转让[21—22]。三是房屋(所有权)赠与引起宅基地使用权转让[23]。四是房屋(所有权)继承引起宅基地使用权转让[24]。五是房屋(所有权)互(换)易引起宅基地使用权转让[25]。六是房屋(所有权)出资引起宅基地使用权转让。七是房屋(所有权)抵押将引起宅基地使用权转让。

    2.“地随房走”的宅基地使用权转让范围法律无界定。目前,“地随房走”的宅基地使用权转让范围的受转让人在学术界和实践中存在多种观点:其一,指城乡居民;其二,指农村居民;其三,指本集体经济组织内的居民(农户);其四,指本集体经济组织内符合宅基地使用权分配条件的农户(居民)。

    3.“地随房走”的宅基地使用权转让是否须经集体同意法律无界定。《土地管理法》第62条第4款规定:“农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准”。显然,《土地管理法》没有规定“地随房走”的宅基地使用权转让须经集体同意。

    4.“地随房走”的宅基地使用权转让限制条件法律无界定。目前,学术界和实践中对宅基地使用权转让限制条件未达成共识,条件包括:转让须经本集体同意;受让方与转让方同属一个村集体或受让方与转让方同属一个村集体且受让方符合宅基地使用权分配条件;宅基地使用权在住房转让时一并转让;转让人须户口已迁出本村或'一户多宅或多房';转让宅基地使用权的不得再申请宅基地;受让方受让宅基地使用权的不得申请宅基地;办理宅基地使用权转让登记。存在多种观点:一是三个限制条件;二是四个限制条件;三是五个限制条件;四是六个限制条件;五是七个限制条件。

    5.“农民的住宅不得向城市居民出售”存在政策规范与法律规则矛盾、行政管制和司法裁判的冲突。目前,存在问题是:一是政策规定“农民的住宅不得向城市居民出售”。二是法律和行政法规无规定“禁止城市居民购买农民的住宅”。“法无禁止即自由”,只要双方合意,就可以买卖。三是“城市居民购买农民的住宅”其行政管制和司法裁判相冲突。“虽然政策性规范对社会经济生活具有强大的影响力,但政策性规范毕竟不能替代法律和行政法规。”[26]司法裁判一般以法律和法规以及国家政策(《民法通则》第6条规定:“民事活动必须遵守法律,法律没有规定的,应当遵守国家政策”)为依据,而合同(包括农村房屋买卖合同)被认定为无效以违反法律或行政法规的强制性规定为依据。《合同法》第52条规定:“有下列情形之一的,合同无效:……;(五)违反法律、行政法规的强制性规定。”《最高人民法院关于适用(中华人民共和国合同法)若干问题的解释(一)》(法释[1999]19号)第4条规定:“合同法实施以后,人民法院确认合同无效,应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据,不得以地方性法规、行政规章为依据”。而根据《行政法规制定程序暂行条例》第3条第1款前段,“行政法规的名称为条例、规定和办法”,这说明《通知》、《决定》虽然是以国务院办公厅的名义发布,但尚不属于行政法规。因而,笔者认为上述政策规定“农民的住宅不得向城市居民出售”的“通知”、“决定”、“意见”,并不得据以决定城乡居民农村房屋买卖合同的效力。

    6.政策规定“禁止城市居民购买农民的住宅”前城市居民购买农民的住宅是否合法问题。1999年5月6日以前城市居民购买农民的住宅“申请宅基地使用权登记的,不予受理”政策规定是否合法。1999年5月6日以前无政策规定“城市居民不得购买农民的住宅”[27]。

    7.非农村居民和非本农村集体经济组织内的农户“地随房走”的宅基地使用权转让法律无界定。存在多种情形:一是非农村居民原在农村的宅基地上新建的住宅的“地随房走”的宅基地使用权转让法律无界定。二是非**居民和非本农村集体经济组织内的成员(农户)通过依法转让、继承、遗赠、赠与、分析家产等方式取得住宅和继受取得宅基地使用权的“地随房走”的宅基地使用权转让法律也无界定。

    8.对宅基地超占面积的“地随房走”的宅基地使用权转让问题。

目前,学术界和实践中存在的观点:一是宅基地超占面积的“地随房走”的宅基地使用权可转让;二是宅基地超占面积的“地随房走”的宅基地使用权不可转让;三是宅基地超占面积的“地随房走”的宅基地使用权已登记可转让。

    (二)现行宅基地使用权转让制度存在的主要弊端

    1.禁止宅基地使用权单独转让弊大于利,造成宅基地资源闲置和浪费。宅基地使用权原始取得以实现社会公平价值目标为基本原则,本集体经济组织无法肆意剥夺本农民集体内符合宅基地使用权分配条件的农户申请无偿、无期、原始取得宅基地使用权的权利。对于农村宅基地使用权单独成为交易(转让)的对象,我国现行立法是持严格禁止的态度。我们认为,如此严格的禁止性规定与当前农村的实际情况极不相符。宅基地使用权单独转让存在情形:(1)原始取得宅基地使用权的农户已经涌入城市,农民进城后在城市里购置了房屋等固定资产,他们实际已成为城市里的一员,但他们在农村无偿分配到的宅基地则成为闲置物;(2)城市郊区或城乡结合部农村的经济富裕农户,已在城市购买了商品房,又原始取得宅基地使用权、无偿分配到的农民集体宅基地则也成为闲置物。(3)原宅基地上住宅(房屋)已不存在(房屋坍塌、拆除旧房、危房拆除),本集体经济组织又无法收回闲置宅基地,原宅基地使用权人有权改建、翻建、扩建住宅,但已有商品房等住宅,但未改建、翻建、扩建住宅,该空白宅基地则也成为闲置物。(4)禁止宅基地使用权单独转让,出现宅基地上旧住宅(房屋)不拆除、危房不拆除,同样会造成存量稀缺的宅基地资源闲置和浪费。因此,从节约土地资源,提高土地利用率的角度出发,不应当继续对农村宅基地使用权的单独转让予以禁止。

    2.“地随房走”的宅基地使用权转让范围限制过窄和“农村村民一户只能拥有一处宅基地”,会造成宅基地和房屋财产成为“死产”。“地随房走”的宅基地使用权转让范围(受转让人)限制于本农民集体内符合宅基地使用权分配条件的农户。其问题:(1)“本农民集体内符合宅基地使用权分配条件的农户”面对着“免费的午餐”,一般不会或没有必要受让宅基地使用权。“本农民集体内符合宅基地使用权分配条件的农户”可以无偿原始取得宅基地使用权,且可建新房;受让“地随房走”的宅基地使用权有偿,不仅住宅有偿,而宅基地使用权有偿,且是旧房。(2)“本农民集体内符合宅基地使用权分配条件的农户”一般也不会受让宅基地使用权。因为其一是该农户一般是青年;二是尤其结婚的青年是一般不会受让旧住宅(一般新婚住新房),三是该农户一般不会买一处旧房来翻新。(3)“本农民集体内符合宅基地使用权分配条件的农户”即使愿意购买,其出价也会极低,农民合法建造的房屋由于不能保值升值,所以,他们要么将自己辛辛苦苦建起来的住宅低价转让给符合申请宅基地条件的本村村民,要么宁愿出租住宅而不出卖,要么闲置。(4)“本农民集体内符合宅基地使用权分配条件的农户”受让宅基地使用权后,不得原始取得宅基地使用权,其代价太大。

    “地随房走”的宅基地使用权转让范围(受转让人)限制于本农民集体内的农户,并禁止转让给城镇居民和“农村村民一户只能拥有一处宅基地”。其问题:(1)“本农民集体内符合宅基地使用权分配条件的农户”外其他农户,已拥有一处宅基地,无法再受让“地随房走”的宅基地使用权。(2)“本农民集体内符合宅基地使用权分配条件的农户”外其他农户,真正实现了“居者有其屋”,没有住宅已很少。(3)会造成宅基地和房屋财产成为“死产”。

    3.限制城乡住房资源合理配置,城乡居民无法享有平等权利。乡村人可以到城里买房,城里人不能到农村购房。如果按现行政策“规定”实施几年后就住房资源配置方面,可能会出现两个明显问题:一是城市住房紧张拥挤,农村住房较多闲置。二是城镇低收入家庭遭遇住房尴尬。

    4.农村大量宅基地使用权隐形转让,导致房屋产权纠纷日益增多。尤其是城市郊区、城乡结合部或发达地区的农村宅基地使用权和房屋所有权转让已十分活跃,形成了自发的宅基地使用权转让(交易)地下市场。如果我国法律还一味禁止宅基地使用权流转,或者严格限制只能转让给本集体成员,必然会使这方面的法律规定形同虚设。

    四、宅基地使用权转让供需客观分析

    (一)宅基地使用权转让供给客观分析

    1.农村“一户多宅”中的住宅闲置。《土地管理法》第62条规定,“农村村民一户只能拥有一处宅基地”,但由于存在着事实上的宅基地使用权流转,“一户多宅”的现象很多。这里“一户多宅”,是本农民集体成员的农户在本农民集体所有的宅基地上的多宅。

    2.原农村农民“农转非”进城市后原农村住宅闲置。随着我国城市化进程的迅速发展,自20世纪90年代以来,我国每年大约有1 500万农村人口成为城市居民。改革开放以来已经有2亿多农村人口成为城市居民。“农转非”进城市后,原农村人口已转为城市居民,在城市已分配住宅或已购买了商品房,原农村住宅闲置。

    3.农村人口进城务工或经商已购买了商品房,原农村住宅闲置。由于大批农村人口进城务工或经商,取得一定的经济收入而富裕的进城务工或经商农民在城市已站稳脚跟,在城里已购买商品房而举家搬迁,他不会再回农村长期定居,在很多乡村地区出现了“空心村”现象。目前农村宅基地及房屋的闲置状况,大致估算在10%—15%左右。

    4.城市郊区或城乡结合部农村的经济富裕农户已在城市购买了商品房原农村住宅闲置。据初步测算,我国东部发达地区农村中大约有5%—10%的农村家庭已经在省城、县城和众多的建制镇定居并购买了商品房。

    5.父母随子女共同生活定居在城市原农村住宅闲置。子女考取大学或到城市工作后已定居在城市,父母随子女共同生活而脱离农村,原住宅闲置。

    6.为子女就学全家定居在城市原农村住宅闲置。富裕家庭而为子女就学等原因考虑已在城里购买商品房而举家搬迁而原农村住宅闲置。

    7.本村村民与非本村村民合户(两户合一户)农村住宅闲置。本村与非本村两户两个村民各自原已有农村住宅,因结婚等原因两户合一户,合户(新户)后两宅出现一处非本村的农村住宅闲置。

    8.无住宅的空白宅基地闲置。取得宅基地使用权的农户进城后在城市里购置了房屋等固定资产,他们实际已成为城市里的一员,但他们又在农村无偿分配到的宅基地则成为闲置物;城市郊区或城乡结合部农村的经济富裕农户,已在城市购买了商品房,又原始取得宅基地使用权、无偿分配到的农民集体宅基地则也成为闲置物。

    9.农村居民与城镇非农村居民结婚后定居城市造成农村住宅闲置。1983年5月25日《城镇个人建造住宅管理办法》规定:夫妇一方户口在农村的,一般不得申请在城镇建造住宅。可见,夫妇一方户口在农村的,可在原始取得宅基地使用权而建造住宅。该夫妇在农村建造住宅后,在城市购买了商品房定居城市而造成农村住宅闲置。

    10.农村居民为急需生产经营资金而须出卖农村住房。为了生产经营,没有其他财产可用于融资而又急需资金,不得不将其住房转让,以取得急需的资金。

    11.农村居民因经济拮据、治病救人或出于牟利等原因而出卖农村住房。

    12.非本农民集体成员依法继受取得的其他农民集体所在地的农村住宅而出现闲置。非本农民集体成员的村民依法通过继承、接受赠与、接受遗赠、分析家产、购买等取得其他农民集体所在地的农村住宅而出现闲置。

    13.定居城市的城镇非农村居民依法取得农村的房屋而出现农村住宅闲置。定居城市的城镇非农村居民依法通过继承、接受赠与、接受遗赠、分析家产、购买等取得农村的房屋而出现农村住宅闲置。

    (二)宅基地使用权转让需求客观分析

    1.农村投资办企业的一些城市居民需购买农村房屋。一些城市居民自愿到农村投资办企业,长期在农村,需购买农村房屋。

    2.城市居民、大学生到农村去创业需购买农村房屋。就目前来说:城市居民、大学生中的有识之士,主动要求到农村去创业的逐年增加。城市居民为从事农业生产下乡承包或租赁农村土地,是不受限制的。事实上,前些年已经有了许多这样的成功例子,城市居民下乡为农村经济带来了新的经营模式,产生了新的活力。

    3.城市下岗人员或提前退休的职工下乡创业购买农村房屋。城里的下岗人员或提前退休的职工,想到农村再干一番事业。

    4.许多城市市民向往农村的田园风光需购买农村房屋,用作休假和疗养等。还有退休的老人为过恬静的退休生活、城市弱势群体改变生存方式等需购买农村房屋。

    5.农村集体经济组织内部成员需购买农村房屋。该农村集体经济组织内部成员又有四种主要具体情况:一是农户本身已有宅基地,且符合国家规定的宅基地标准,富裕家庭为更好的居住条件,需购买农村房屋。二是农户本身已有宅基地,且符合国家规定的宅基地标准,但人多住房紧张而又无法另立“一户”者,此类农户受“一户一宅”原则所限,急需购买农村房屋。三是已有宅基地,但尚未达到国家规定的标准宅基地,住房紧张而又受“一户一宅”原则所限,急需购买农村房屋。四是已在农村集体经济组织落户,但尚没有被分到宅基地。

    6.农村集体经济组织以外的农民需购买农村房屋。农村集体经济组织以外的农民需购买农村房屋六种主要情况:(1)农村集体经济组织以外的农民承包或租赁农村土地和受让土地承包经营权;(2)农村集体经济组织以外的农民在该农村企业长期务工;(3)农村集体经济组织以外的农民在该农村投资办企业;(4)农村集体经济组织以外的农民在该农村长期经商;(5)农村集体经济组织以外的附近农民在自己农村宅基地资源极缺;(6)农村集体经济组织以外的农民离小城镇和离主要交通干线远、生活条件差。

    总之,严格限制宅基地使用权转让与实际相脱节,不适应农村—人口消长变更之势,不适应社会主义市场经济的发展。有需有供,买卖之势,日趋上升,农村房屋买卖实有其必要性。

    五、重构和完善宅基地使用权转让制度的设想

    (一)重构和完善宅基地使用权转让制度的基础研究

    重构和完善宅基地使用权转让制度,必须把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求,必须在物权性质视野和市场经济背景下进行。

    1.应赋予宅基地使用权为完整的现代意义上的用益物权。用益物权是他物权的一种,是指非所有人对他人之物所享有的占有、使用、收益的排他性的权利。用益物权是以使用收益为目的而设定的物权,因此,可以说,使用与收益是用益物权的核心权能。《物权法》第117条规定:用益物权人对他人所有的不动产或者动产,依法享有占有、使用和收益的权利。《物权法》第152条规定:宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利,有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。可见,依《物权法》规定,宅基地使用权人对宅基地只有占有权能和使用权能,而无收益权能;同时,作为物权最重要的处分权能,转让被严格限制、抵押却被立法禁止,因而使宅基地使用权实际上成为一种权能不完整的物权。这与其物权性质是相悖的。这是对宅基地使用权权能上的缩减,导致自身逻辑内容的矛盾。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出:“依法保障农户宅基地用益物权”,因此,完整物权性质宅基地使用权的内容,应当包括:(1)占有权能。(2)使用权能。(3)收益权能。(4)宅基地使用权的处分权能。法律赋予宅基地使用权为“完整的现代意义上的用益物权”,将为重构和完善宅基地使用权流转(转让)制度奠定基础。

    2.宅基地使用权原始取得仍应以实现社会公平的价值取向为目标和原则。在目前我国农村社会保障体系尚未完全建立的情况下,宅基地使用权具有农民安身立命之本的社会保障性质,宅基地的福利性和保障性对于农民而言还是具有相当重要的意义。因此,在宅基地使用权原始取得环节,应当旗帜鲜明地贯彻居住权保障的基本原则,以实现社会公平价值目标。同时,宅基地使用权原始取得应遵循的四条原则:(1)宅基地使用权原始取得的主体只能是本农民集体内符合宅基地使用权分配条件的农户;(2)一户只能申请一处宅基地;(3)农村居民建住宅使用土地,不得超过省、自治区、直辖市规定的标准;(4)将宅基地使用权流转的,不得再申请宅基地。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出:“完善农村宅基地制度,严格宅基地管理。”农村宅基地用数量是以农村人口数量和户数决定,所以在实行申请和执法中严格执行宅基地的四条原则,农村宅基地使用数量就不会无限制地增加。

    3.宅基地使用权流转(转让)应以实现利用效率的价值取向为目标。宅基地使用权原始取得体现社会公平的价值,无法实现宅基地资源的优化配置和使用。而宅基地资源是土地资源中一项极为重要资源,要使宅基地资源得到优化配置,必然以效率的价值取向为目标实施宅基地使用权流转。“现代社会的法律,都应以有利于提高效率的方式配置资源,并以权利和义务规定和保障资源的优化配置和使用。”

    4.宅基地使用权流转(转让)应以市场经济法则为依托。在新的形势下,特别是在人地矛盾日益加剧的今天,要完善社会主义土地市场体系,协调大量潜在宅基地供需,合理利用宅基地就必须改变现行宅基地使用权流转制度,关键是宅基地使用权流转必须以市场机制和公平竞争、平等保护等市场经济法则为依托,使市场机制在宅基地的最优和有效配置中发挥基础性作用,建立起规范、有序、合理、公平的宅基地使用权流转市场。将宅基地使用权的流转引入市场,通过市场机制实现宅基地使用权的流转,是农村社会主义市场经济历史和逻辑的必然发展。

    5.宅基地使用权流转(转让)市场完善必须改变现行“农村村民一户只能拥有一处宅基地”政策规定。严格执行符合宅基地使用权分配条件的农户可原始取得宅基地使用权政策,坚决贯彻“农村村民一户只能申请一处宅基地”,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。改变现行“农村村民一户只能拥有一处宅基地”政策规定,农村村民可依法移转继受取得宅基地使用权,不受农村村民“一户一宅”限制。

    6.重构和完善宅基地使用权转让制度必须确立物权性宅基地使用权流转后的期限。原始取得宅基地使用权的期限是无期限的,物权性宅基地使用权流转后的期限,定为原始取得宅基地使用权之日起70年减去已使用期限后的剩余期限。

    7.完善宅基地使用权登记制度,为宅基地使用权转让奠定基础。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出:“按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则,进一步完善农村土地管理制度”和“搞好农村土地确权、登记、颁证工作”。建立规范的宅基地使用权转让制度,首先应该建立规范合理的宅基地使用权原始取得登记制度和变更(转让)登记制度。从理论上讲,原始登记是变更登记的逻辑前提,明晰宅基地使用权产权和主体,保障交易的安全性。

    (二)重构和完善宅基地使用权转让制度的基本内容

物权性质、市场经济和“统筹城乡经济社会发展”背景下重构和完善宅基地使用权转让制度的基本内容:

    1.宅基地使用权转让的概念界定。宅基地使用权转让是指转让方(原宅基地使用权人)依法将宅基地使用权转移给受让方(新宅基地使用权人)的行为。

    2.宅基地使用权转让的种类界定。宅基地使用权转让,包括宅基地使用权单独转让和“地随房走”的宅基地使用权转让(即宅基地上的住房所有权转让的,宅基地使用权同时转让)。

    3.宅基地使用权转让的主体界定。宅基地使用权转让的转让方为依法原始取得或移转继受取得宅基地使用权的宅基地使用权人,包括农村居民[本集体经济组织内的成员(农户)、非本集体经济组织内的成员(农户)]和城镇非农村居民,回乡落户的离休、退休、退职职工和军人,回乡定居的华侨;转让的受让方为自然人,包括本集体经济组织内的成员(农户)、非本集体经济组织内的成员(农户)和城镇非农村居民。

    4.宅基地使用权转让移转继受取得宅基地使用权的期限界定。宅基地使用权转让移转继受取得宅基地使用权的期限为原始取得宅基地使用权(宅基地使用权转让移转继受取得,原无期限定为70年)使用期限后的剩余期限。宅基地使用权转让移转继受取得宅基地使用权的期限届满的,由宅基地所有权主体的本农民集体依法无偿收回,但该宅基地使用权人继续使用宅基地的,按住房剩余使用期限缴纳全部宅基地面积的宅基地使用费除外。

    5.宅基地使用权单独转让的界定。宅基地使用权单独转让,原宅基地使用权人在原始取得宅基地使用权之日起两年内必须转让;两年内不转让的,两年后不得转让并由宅基地所有权主体的本农民集体依法无偿收回,该宅基地使用权人的农户不得再申请宅基地。宅基地使用权单独转让,受让方限于宅基地所在地的本乡(镇)范围内符合宅基地使用权分配条件的农户;宅基地所有权主体的本农民集体范围内符合宅基地使用权分配条件的农户,在同等条件下享有优先受让权。符合宅基地使用权分配条件农户受让宅基地使用权的,该农户(受让方)所在的本农民集体应给予相应的经济补偿。宅基地使用权单独转让后,转让方(原宅基地使用权人)不得再申请宅基地;受让方(新宅基地使用权人)也不得申请宅基地。

    6.“地随房走”的宅基地使用权转让的界定。宅基地使用权人(转让方)可以将合法建造的住房和依法移转继受取得的住房转让给受让方(新宅基地使用权人);住房所有权转让时,宅基地使用权一并转让。宅基地所有权主体的本农民集体内的成员(农户),在同等条件下享有优先受让权。受让住房所有权和宅基地所有权的符合宅基地使用权分配条件的农户,自愿申请不再原始取得宅基地使用权,该农户(受让方)所在的本农民集体给予原始取得宅基地使用权人相应的经济补偿。

    7.宅基地超占面积部分的“地随房走”宅基地使用权转让的补交宅基地使用费界定。宅基地使用权人(转让方)可以将宅基地超占面积建造的住房转让给受让方(新宅基地使用权人);住房所有权转让时,宅基地使用权一并转让。但宅基地使用权人(转让方)应当向宅基地所有权主体的本农民集体补交超占面积部分的宅基地使用费。

    8.宅基地使用权转让的登记界定。依法已经登记的宅基地使用权单独转让的,应当及时办理变更登记。依法已经登记的住房所有权和宅基地使用权转让的,应当及时办理住房所有权变更登记和宅基地使用权变更登记。宅基地超占面积的住房所有权和宅基地使用权转让的,宅基地使用权人(转让方)向宅基地所有权主体的本农民集体补交超占面积部分的宅基地使用费后,办理住房所有权变更登记和宅基地使用权变更登记。

 

基金项目:国家社会科学规划重点项目“宅基地制度体系创新与分区域、分类型、分阶段的改革路径研究”(08AJY016);教育部人文社会科学重点研究基地2009年度重大项目《完善农村集体土地产权制度研究》(丁关良主持)。

 

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来源:《中州学刊》2010年第5期

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责任编辑:黄伟

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