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论集体土地所有权主体之民法构造


发布时间:2010年6月8日 高飞 中南财经政法大学法学院 点击次数:3560

[摘 要]:
我国集体土地所有权主体为农民集体,但从传统民法学角度来看,农民“集体”不是一个严格的法律术语,故应立足于我国所处的时空环境,依照民事主体的内涵对其进行充实,使其符合民事主体的特性。从我国民事主体制度来看,农民集体明显不属于自然人和国家,同时也与非法人团体的制度属性相悖。从集体土地所有权的制度环境和发展趋势出发,对农民集体予以法人制改造是一条现实路径。而将其以股份合作社法人的形式进行构造不仅具有历史基础、宪法依据和现实经验,且对相关制度的完善尤其具有优势。
[关键词]:
农民集体  土地所有权  民事主体  股份合作社

农村土地制度因对农村社会的稳定和农业生产的发展具有基础性作用,故一直受到我国宪法和法律的重视,1982年《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)确立了现行的集体土地所有权制度。由于集体土地所有权制度是一系列政治运动的产物,其创制之初未遵循法律制度的理论与实践逻辑,且“集体”又不是一个严格的法律术语,故该制度存在不少缺陷,因此不少学者主张取消集体土地所有权。然而,集体土地所有权是我国宪法所规定的生产资料的社会主义公有制之基本经济制度的具体化,其“远不只是一种财产权的形式,它具有十分丰富的经济内涵和政治内涵”。[1]而且,党的十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)和2009年中共中央、国务院《关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》(以下简称《若干意见》)也强调“不得改变土地集体所有性质”。可见,继续坚持并完善集体土地所有权制度是当前我国农村土地法律制度改革中无法回避的重大问题。由于权利是人的权利,没有无主体的权利,且权利总是依附于特定的主体,因此,民法的整个制度设计最终都必须围绕主体———人———进行,民法的任务就是确立各种民事主体的资格和应有的法律地位,并保护其合法权益的实现。作为一种民事权利,集体土地所有权的制度完善也必然围绕其主体展开,“集体所有权本身的法律形态问题更值得研究。”[2]以下笔者拟对集体土地所有权主体的民法构造进行探讨,以期对集体土地所有权制度功能的正常发挥有所助益。

一、集体土地所有权主体之民法构造的正当性分析

根据《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国农村土地承包法》和《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)等法律的规定,我国集体土地所有权之主体为农民集体,具体为乡镇农民集体、村农民集体和村民小组农民集体三种形式。但是,上述法律在明确“农民集体”的集体土地所有权之主体地位时,又另行规定了集体土地所有权的行使主体。由于法律未具体规定集体土地所有权主体行使土地所有权的组织形式和程序,从而造成了实践中集体土地所有权主体的缺位和集体土地所有权行使主体的错位。尤其是随着人民公社及其所属的生产大队、生产队的相继撤销,原来的集体土地所有权主体事实上被削弱乃至不存在了,故在取消农业税前,尽管国家的行政性的管理权被上收到乡镇政府,但乡镇政府为行使政府职能,却常常将村作为其下属组织对待,致使村集体的行政化倾向非常突出,以致在20世纪90年代中后期,由于农业税费繁重,村集体甚至将税费收取作为首要的工作任务。[3]这种集体土地所有权与集体土地行政管理权紊乱的结果突出表现为国家公权力对私权利的干预,使集体土地所有权的行使主体偏离了其原本应有的法律品格,最终丧失了其作为法律主体的独立性而沦为国家的附庸。

当然,在我国取消农业税后,村集体的行政职能已经在很大程度上得到了消解,但村集体作为私权利之集体土地所有权行使主体的功能依然未能得以充分发挥,甚至因集体财产的来源基本上已经枯竭,村民委员会成员的补贴也一般由政府财政转移支付,致使集体土地所有权主体缺位和集体土地所有权行使主体错位的情形并未得到根本的转变。此情形造成的后果是:真正的集体土地所有权主体———农民集体———的意志没有畅通的表达渠道,实际行使所有权的主体的意志和行为很可能不受农民集体意志的约束。[4]因此,通过集体土地所有权的行使主体反映集体成员的利益追求,发展农业、富裕农村、惠及农民也就成了一个遥不可及的目标。遗憾的是,作为维护我国社会主义基本经济制度和规范财产关系的重要法律,《物权法》在集体土地所有权主体制度的建构方面也墨守成规而未有新的作为。[5]

从产权经济学的角度来分析,财产所有权是一种对财产独占的排他性权利,其根本在于收益权,因此,不能为其带来任何经济利益的排他性权利对所有权人来说是毫无意义的。[6]在集体土地所有权制度的运行过程中,必须重视作为主体的农民集体的利益实现机制。农民是集体的一分子,只有农民集体的利益充分实现了,农民的利益才有可能实现。《决定》指出:“必须切实保障农民权益,始终把实现好、维护好、发展好广大农民根本利益作为农村一切工作的出发点和落脚点。坚持以人为本,尊重农民意愿,着力解决农民最关心最直接最现实的利益问题。”《若干意见》也要求:“做好集体土地所有权确权登记颁证工作,将权属落实到法定行使所有权的集体组织”。这些以还权于民为目标的政策的落实都是以集体土地所有权主体制度的完善为前提的,因为私法的一项重要任务就是规范社会生活资源的分配,而主体制度正是私法用来规范生活资源配置的重要手段。[7]因此,只有确定了集体土地所有权之主体形式,进一步明确其私权利主体之法律品格,还集体土地所有权于私权本性,集体土地所有权之主体才有可能依据民事权利之所有权的法理和规则,防御来自国家公权力的不当干预,并实现农民集体及其成员基于集体土地所有权而产生的各种利益。

因土地所有权为民事权利的一种,故作为集体土地所有权主体的农民集体属于民事主体的一种具体类型。而根据我国法律的规定,民事主体有自然人、法人和非法人团体三种。此外,国家也可以成为特殊的民事主体。农民集体明显不属于自然人和国家,其只可能是法人或非法人团体。由于在以古罗马简单商品经济为基础的法律制度中没有作为权利主体的“集体”概念,我国包括宪法在内的所有法律也均未明确“集体”的法律内涵,致使“‘集体’这一概念在现实中找不到对应的载体,所谓的‘集体’在实际运行中很难充分地发挥所有者职能。”[8]但是,“法律作为一个专门的知识部门,法律中的术语是一个很重要的问题。

法律术语应该最准确地表达法律思想,如果没有法律术语,没有含义明确的法律词汇,就不可能准确地把法律思想表达出来。”[9]因此,应当借助民法学的体系思维,立足于我国所处的时空环境,顺应时代之需要,在保持集体土地所有权的情形下对农民集体依照民事主体的内涵进行充实,使其符合民事主体的特性。

不过,从我国集体土地所有权的制度环境和发展趋势出发,对农民集体进行民法构造时,应选择法人形式还是非法人团体形式则是一个难题,故必须对此问题进行深入地研析。

二、集体土地所有权主体形式的非法人团体制改造之批驳

虽然我国法律对农民集体的组织形式未有明确规定,但主张农民集体作为民事主体在性质上属于非法人团体的观点得到了部分学者的赞同,[10]且有一定的影响力。因此,有必要结合我国国情对这一观点的合理性予以考察。

在我国,一般认为,虽然非法人团体的财产归团体统一管理和使用,以确保该财产的整体性与稳定性,并实现团体利益,但非法人团体的财产具有不完全独立的特征,其财产的真正所有权人是团体的成员或团体的创设单位;同时,非法人团体在民事活动中不能独立承担民事责任,其要么依附于上级主管单位或创办人,要么依附于其内部成员。[11]详言之,以财产和责任上的特性观之,农民集体不属于非法人团体:首先,集体土地所有权的主体是农民集体,不是农民集体的成员,农民集体对其拥有的财产具有完全的独立性,此与非法人团体的财产不完全具有独立性不同;其次,我国自20世纪90年代以来,村级债务的规模迅速膨胀,尽管农民集体作为民事主体的性质在法律中尚未予以明确规定,但实践中村级债务的承担主体一直都是农民集体,而不是其成员,故农民集体能够独立地承担民事责任。因此,将农民集体认定为非法人团体的一种,不符合我国集体土地所有权主体制度的现状。

有学者虽然对农民集体的非法人团体属性存有疑问,但却主张对其予以改造,使其成为一种非法人团体。在该思路的指导下,法学界对农民集体的非法人团体形式之改造提出了三种代表性模式:新型总有、合有与集合共有。在合有模式中,农民集体的权利义务由组成共同体之全体成员承受,不由个别成员承受,亦不由团体独立承受,故其主体是自然人,是自然人以特殊形式———群体形式———享有所有权;[12]在集合共有模式中,农民集体也是自然人以特殊形式———群体集合而成的共同体———为载体。[13]可见,这两种模式尽管均为共同所有权形态,但在性质上却属于一种特殊形式的共同共有。由于共有是所有权的“量”的分割,体现了所有权的联合,其并不是一种独立的所有权形式,而是“单独所有的变化和次要形式”。[14]因此,对农民集体进行非法人团体制改造的合有模式和集合共有模式,由于在本质上都是农民私人土地所有权的体现,与我国社会主义公有制的基本经济制度相冲突,因而不可行。至于在新型总有模式中,农民集体是何种类型的民事主体则不明晰。在日本,理论界及实务界普遍认为,非法人团体的财产为“总有”形态,该财产不直接归属于各个构成员,而应归属于团体自体。[15]因此,是否应当如同日本法学理论,将农民集体认定为财产是“总有”形态的非法人团体,在理论上极具迷惑性,因而需要作进一步的探讨。

总有,是多数人所结合但尚未形成法律人格的共同体,是一种以团体的组成成员的资格而所有的状态。日耳曼法中的村落共同体的所有形态为总有的典型形态。一方面总有的内容为“质”的分割,即对共同体财产管理处分的支配权利属于村落共同体。村落共同体管理和处分财产应得到全体成员之同意或经基于团体规约之多数决定,财产的使用收益属于各村民。另一方面,各村民对总有的权能,依“量”的分割而享有,根据成员的地位而取得,而非独立、直接地对于物而成立。依团体统制的规范,按成员身份之得丧,各成员所享有的权能亦随同发生与消灭,不得离开其身份而就其权能单独地继承让与或处分,其物之管理处分,属于团体之全体成员的权能,各成员无分割请求权。而且,总有权为各成员对于物的经济的权能,非如以个人的利益为标准的个人所有,而是以团体利益为优先,仅于全体利益与个人利益一致的范围内许成员个别权的行使。[16]

因我国集体土地所有权与总有权具有一定的相似性,故有学者主张,应当对传统总有概念中适合我国农民集体所有权实质要求的合理因素加以继承,并根据我国民法上所有权的科学概念对其加以更新,由此形成的财产形式即为新型总有。[17]笔者认为,这种观点是不妥当的。其理由如下:

1、集体土地所有权制度与总有制度中的团体与成员之间的关系具有本质区别。在日耳曼法上,团体与成员处于不即不离的状态,团体利益与成员利益具有共存的关系。团体离开个人即无团体,个人离开团体亦无个人:既无绝对的个人人格,亦无与绝对的个人人格相同的独立的团体人格;既无绝对的个人权利,亦无绝对的团体权利。例如,就土地总有团体观之,土地为自由农民的共同财产,对共同土地的管理处分,虽依团体的决议行之,但并不能因此认为土地乃团体的单独所有。[18]故没有把团体还原为成员的绝对的个人人格的必要。[19]而且,“日耳曼法之所有权无排他性,且得为质的分割,而成为各种权能。因其所分割之各权能亦为所有权,故所有权与他物权之间并无概念上的区别。他物权为受限制之所有权,为自由受限制的不完整的所有权……对土地之管理权处分权虽属于村民全体或专属于领主,然农民既为事实上之利用与收益,则该土地即非等同于他人之物。农民对土地利用权,除受血族身份关系之限制与因公法上服从关系或私法上的契约关系之限制外,与所有权之本质上并无不同。”[20]因此,在日耳曼村落共同体中,如将成员对总有地的利用权认定为对他人之物享有的权利,并不符合当时的实际情况。[21]然而,在我国集体土地所有权制度中,随着农村经济体制改革的发展和社会的进步,我国农村土地承包合同的规范化和法制化日益受到重视,农民集体与其成员的人格越来越具有独立性;同时,在《物权法》第10章中,土地承包经营权作为一种用益物权被予以规范。由此可知,农民集体成员享有的土地利用权即土地承包经营权与集体所有的土地所有权是他物权与自物权的关系,这与日耳曼法总有中所有权与他物权不分的情况截然不同。

2、日耳曼法上的所有权并非纯粹私法上的权利,其土地所有权中含有土地管理支配权能的成分,并且土地所有为享有村住民资格的要件,从而构成住民权的基础。在日耳曼的村落共同体中,土地之所有为村民具有相应社会地位的基础,土地总有团体中的村民对土地的权利不是一种完全的私权利,而是受到全体村民限制的总体权。可以说,日耳曼法所有权自身之中实已含有限制。[22]而在罗马法上,所有权纯粹是私法上的物的支配权,其中物权关系不是基于身份关系产生的,而是与身份关系相分离的。罗马法对所有权也有一定的限制,如因相邻利益的限制、宗教利益方面的限制以及法律为维护社会和公共利益而作出的某些限制等,但这些限制都只不过是对所有权行使的限制,属于所有权的外在限制而非内在限制。[23]可见,在日耳曼法和罗马法中,所有权因各自所受到的限制在法律上的属性完全不同,因而在法律性质上存在根本性的差异。我国集体土地所有权也具有公法的性质,但公法性并不是该权利的本质要求,而是制度不完善的表现。同时,我国所有权制度深受罗马法传统的影响,集体土地所有权也只是每个集体所有权主体所享有的一种“私权”。不过,集体所有权不是一般的私权利,而是反映集体公有利益的私权利。[24]既然我国集体土地所有权是一种民事权利,则其与日耳曼法中的总有权在权利属性上也不相容。因此,以总有的观念改造集体土地所有权,势必造成我国民事权利尤其是物权体系的混乱。

3、在日耳曼的土地总有团体中,土地归属于其成员全体,但仅为维持平等及全体成员最大福利起见,将土地的管理权、处分权从各成员之权能中分出,转而成为团体的权利,故作为土地总有主体的团体并无财产法上的能力。由于历史发展之结果、个人主义之胜利,且受个人主义法规的支配,日耳曼法上主体的团体式形态,必须转化为个人式的形态。以史实观之,至中世纪后半期,团体生活与个人生活分离而造成团体人格,土地总有团体因是一种实在的组织,故其演变的趋向是转化为法人。[25]可见,从历史发展的过程来看,土地总有团体并没有维持非法人团体的形态,而是受罗马法所有权观念之发展的影响,最终转化为法人形态。因此,在对集体土地所有权主体进行改造时,应顺应历史的潮流,摈弃将农民集体界定为总有形态的非法人团体的观点。

其实,只要承认总有不具有法人资格,即使将其认定为非法人形态,仍然摆脱不了最终走向总有主体成为成员个人单独所有的困境。因此,与合有模式、集合共有模式一样,以上述学者所言的新型总有模式对农民集体进行非法人团体制改造也与我国坚持的生产资料的社会主义公有制相矛盾,从而不能为宪法制度所接受。[26]其实,在日本,作为总有权残存的入会权因伴有较大的弊端已经踏上了变更乃至解体之路,[27]由此亦可证明,将我国集体土地所有权按照总有权进行解释或改造是不可取的。

三、集体土地所有权主体形式的法人制改造之证成

既然作为民事主体的农民集体不属于自然人和国家,也不能将其改造为非法人团体,那么,就我国法律所确认的民事主体形式来看,唯一的选择就是将农民集体改造为法人,使集体土地所有权变为一种法人所有的单独所有权形态。

不过,有学者对农村土地所有权主体的法人制改造心存疑虑,其理由主要有两个方面:(1)不采取法人所有权形式是通过法律手段确保农村社会长期稳定的需要。因为农村社会稳定的基础是农民安居乐业,其基本条件就是农民拥有土地。如果集体土地所有权采取法人制,在市场经济条件下,集体法人如果对外发生债务,按照法人制度的原理,就应当以该法人的财产包括土地对外承担责任,直至破产清偿债务。此时,作为集体成员的农民就失去了生存的物质基础,而且危及子孙后代,并会导致农村社会的动荡。[28] (2)不采取法人所有权形式是避免发生法人专横的需要。如果将集体土地所有权确定为法人单独所有权,集体成员同该法人财产权之间没有一个具体的类似于出资权、股权的联结性权利,且集体成员又不一定都是该法人组织的劳动者,因此集体成员就无法制约法人集体,从而更容易出现法人专横,使集体法人所有权演化为集体组织干部所有权,从而损害作为真正所有者的成员的集体利益。特别是在我国广大农村地区,农民文化水平普遍不高,民主法制意识、维权能力普遍不强或欠缺的情况下,法人专横现象就更容易大量发生。目前在许多地方就确实存在由少数基层干部任意支配集体财产而无从监督的情况。[29]

上述针对农民集体之法人制改造的质疑似乎有理,但其理由却不能成立。之所以这样说,是基于以下几个理由:(1)农民集体无论以何种主体形式参与民事活动,均可能对外发生债务,以自己的财产清偿债务,此与农民集体是否为法人无关。法人需要以自己的财产清偿债务,非法人团体作为民事主体同样也需要以自己的财产承担责任。因此,以法人可能破产需以土地财产偿还债务从而存在引发农村社会动荡的危险为由,否定对农民集体进行法人制改造的主张是站不住脚的。(2)根据《宪法》第10条第4款的规定,任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。既然在我国集体土地所有权被禁止转让,那么,无论农民集体是否为法人,其在民事活动中产生的债务均不能以土地清偿。而“因为我国大多数农村尚在人均耕作0.8亩的生存线以下,事关农民的生存利益,没有任何理由剥夺用于生存的土地”,[30]故基于立法政策的考量,在农民集体被改造为法人后,作为法人财产的土地也不一定必须用于清偿债务。(3)在我国农村地区的确存在滋生法人专横现象的社会基础,但这需要在立法中加以预防,而不应当以此否定法人制度所具有的优势。我们不否认对农民集体法人化后集体法人所有权存在着演化为集体组织干部所有权的可能,然而,该情形并非不能通过完善相应的法律制度加以避免。而且,即便对农民集体不进行法人制改造,如果欠缺相应的制度约束,同样会出现集体组织的干部操纵集体土地所有权而损害集体成员利益的情况。[31] (4)农民集体改造为法人后,该集体组织的农民将有权对法人执行机关和代表机关进行民主监督。“在中国,民主如果不进入人口大多数的农民的日常生活中,就缺乏牢固的根基。我们也不可能专门开办学校对亿万农民进行民主培训。提高农民民主素质的最好学校只能是民主实践。”[32]有调查结果显示,在土地承包的过程中,由于社会的变迁,农民对土地权利的理解实际上发生了很大变化,对土地所有权的认识越来越明晰,并更加清醒地意识到:“土地是我们大家的,是我们村共同所有的”。[33]因此,他们不愿让村组织及村干部来干预自己村子的土地利用,更不愿让他们来经营和管理。可见,农民的素质不构成对集体组织的干部进行监督的障碍。虽然对干部进行监督有一个逐步习惯和熟练的过程,也许会偶尔出现某些“不明智”的行为,但农民无疑仍然是自己利益的最佳判断者。

事实上,以法人制改造农民集体是一个切实可行的方案。其主要理由如下:(1)以法人制改造农民集体符合农民集体产生和发展的趋势。我国集体土地所有权是通过合作化运动产生的,而合作化运动一开始就受到苏联合作社———集体农庄模式———的影响,因此,在对农民集体的民事主体形式予以改造时,不应忽视苏联对集体农庄法律性质的界定。对合作社所有权的认识在苏联经历了一个很长的时间,起初认为合作社所有权是一种私人所有权。“但在1930年代,随着苏联合作社和集体农庄公有制程度的加强,一些法学家开始提出:社员投入的股金和其他出资,实际上充当了社会组织的资本,成为合作社所有的财产。

这种所有权关系已经与共有关系区别开来,合作社社员成为集体的主人,但他们个人不是合作社财产的所有人……这一思想后来在苏联宪法得到确认。”[34]为了进一步明晰集体农庄的法律性质,《苏联和各加盟共和国民事立法纲要》明确规定集体农庄为法人,其对组织体内的财产享有所有权,从而被视为社会主义所有权的一种形式。自此,合作社(集体农庄)作为财产所有权的主体成为享有民事主体资格的法人。[35]受苏联法制的影响,我国学者也认为,农村人民公社集体所有权的特点之一即为“公社各级组织(公社、大队、生产队)……都是独立的法人主体”。[36]由此可见,将农民集体按照法人制度进行改造具有历史渊源。(2)法人具有分险优势,即团体在经营中的风险由团体自行负担,而不殃及成员。[37]如果农民集体不具有法人资格,“实际上也就认为集体所有权主体是团体或社区的成员,因为不具备法人资格的团体或社区,不是独立的民事主体,其权利义务由其成员承受”。[38]由于在我国农村地区,许多村集体负有数额较大的债务,假如坚持农民集体为非法人形式的主体,则村集体数额巨大的债务将由其成员分担,此时,农民的利益将处于毫无保障的状态,从而将使税费改革的成果在一夜之间化为乌有,并最终阻碍农村社会的发展,甚至严重破坏农民的生存环境,因此,对农民集体予以法人制改造,可以预先从法律上堵住农民集体将自身的债务转嫁给其成员的漏洞,满足减轻农民负担的急迫要求,具有重要的现实意义。(3)第二次世界大战以后,欧洲及拉丁美洲国家的农村出现了一股合作社化热潮,其中也包含农村土地合作社———共同占有和利用土地的合作社。这种合作社是一种人和资本集合在一起的民事社团,具有自己的法律人格,社员以各自土地“出资”,共同开发经营,按相应的劳动、经营活动分享成果。在所有的集体利用土地的权利安排中,墨西哥的村社制度独具特色。根据《墨西哥农地法》第9条的规定,村社具有法人资格,拥有自己的财产,是国家赋予的通过及其他途径获得土地的所有者,因此,在法律意义上,村社是持有农地产权证书的共同体,是土地产权主体,这种主体是土地改革受益人全体组成的共同体。不过,村社法人并不完全是一种自愿社团组织,其发展在一定程度上取决于村民面对市场———工作、储蓄、投资———的决策,其中对安全的考虑最为关键,而这种安全考虑依赖于对土地持有的制度安排。公平和效率的冲突使得村社把共同合作作为发展的
重要途径。[39]该土地所有权形态与我国集体土地所有权非常相似,其主体性质即为法人。因此,对农民集体进行法人制改造有一定的国际经验支持。(4)建立集体所有权的本来目的就是要使集体的成员享有决定权,因为这样的制度建构才能体现社会主义民主精神,[40]但现行集体土地所有权事实上造成了农民参与决策和监督权利的基础薄弱,导致农民的利益保护制度不健全,违背了推行集体土地所有权制度的初衷。

如果我们意识到上述缺陷,将农民集体改造为法人,则可以通过法人治理结构的完善,“达到相关利益主体之间的权力、责任和利益的相互制衡,实现效率和公平的合理统一”。[41]因此,对农民集体进行法人制改造也是克服现行集体土地所有权主体制度存在之弊端的重要举措。(5)赋予农民平等地位、保障农民行为自由从而实现农民的生存权和发展权,是对作为集体土地所有权主体的农民集体进行改造必须遵循的价值目标,而确立作为社会组织的农民集体具有法人资格,是对人的权利的全面赋予。不仅赋予单纯自然人平等的权利,而且对团体也给予法人主体资格,使其享有同自然人一样的法律地位,这实际上更加保护了团体背后自然人的自由意志。[42]此外,“对团体法人人格的赋予,不仅明晰了法律关系,使社会生活井然有序,而且提高了生活效率。正是作为独立的法律主体,团体才可以以自己的名义进行各种经济活动和生活交往,从根本上说,这是人的基本权利得到法律认可和尊重的表现。或者说,法律团体主体制度的设计更有利于自然人实现其基本权利”。[43]因此,将农民集体改造为法人还具有保护其成员———农民———的基本人权的价值。

由上可见,作为我国集体土地所有权之主体的农民集体,不是非法人团体,而且也不能以非法人团体的形式加以构造;同时,以总有理论诠释和改造集体土地所有权制度,不仅不符合集体土地所有权的本质,而且也不能使农民集体走出非法人团体的泥沼。而将农民集体予以法人制改造,才是集体土地所有权主体制度完善的现实路径。

四、集体土地所有权主体之法人形式的应然选择及其理由

对农民集体进行法人制改造虽然得到很多学者的赞同,但因法人形式众多,故应以何种法人形式改造农民集体尚存有较大的分歧,其中提出以农村社区法人制、自治法人制或农业合作社法人制对农民集体予以改造的观点最具代表性。社区法人制模式要求根据我国农村社会的实际情况,将其成员限定在一定的地域范围内的设想无疑具有现实意义,但该模式将社区法人成员———农民———不能自由选择社区———集体———作为其建构的依据,[44]有可能使农民依附于土地的不合理的制度继续传承并进一步被固化,不利于农民身份的转化和契约社会的形成。[45]自治法人制模式虽然对村民委员会行使集体土地所有权的弊端进行了一定的防范,并试图摆脱当前集体土地所有权制度运行中存在的行政色彩,[46]但由于农民集体被设计为既有村民自治职能又有经济职能的组织体,因而为行政权以指导、支持和帮助村民自治职能的实现为由干预自治法人行使集体土地所有权提供了可能。农业合作社法人制模式虽然依照法人治理结构重构了集体土地所有权主体,理清了农民集体土地的归属,解决了集体土地所有权主体缺位的问题,使集体土地所有权真正成为农村劳动群众集体土地所有权,[47]然而这种模式对集体土地所有权社会保障功能的发挥以及集体土地所有权利益应由全体成员分享的特性未给予充分的重视,因而是一种严重迁就农村社会的现状而缺乏前瞻性的制度方案。综合上述三种模式的优劣,笔者主张将农民集体改造为集体土地股份合作社法人。

(一)农民集体改造为集体土地股份合作社法人的依据

1、农民集体改造为集体土地股份合作社法人的历史基础。现行集体土地所有权是经初级农业生产合作社、高级农业生产合作社以及农村人民公社等阶段形成的。这三个阶段实行的都是土地合作制,只是因国家工业化目标和社会主义公有制意识形态的推动,合作化程度才越来越高。不过,由于土地合作化的过程受到了政治干预,不是按照民法原则以民法方法构造合作社,故合作社没有发挥应有的作用。[48]同时,20世纪50年代的中国农村集体化运动在令农民丧失土地所有人身份而换得集体成员———人民公社社员———身份时并没有赋予(当初的)农民以任何类似于“投资人”的法律地位,由此彻底切断了农民与其被集体化的私有土地之间的任何联系。[49]时至今日,这种状况在法律上也没有得到根本性改变。尽管如此,现行集体土地所有权制度中蕴藏着合作制原则却是毫无疑问的。这使得对农民集体进行集体土地股份合作社法人改造具有一定的历史基础。

2、农民集体改造为集体土地股份合作社法人的宪法依据。合作社是劳动者的联合,不同于股份制中资本所有者的联合。设立合作社的目的是为了改善劳动者的经济条件和生活条件,这也与为了资本所有者的资本增值而设立企业存在区别。由于合作社是为了消灭资本对劳动的剥削而成立的组织,劳动者只能利用资本进行工作,而不能为资本所有者工作,因此,对于外来的借贷资本,应按市场的利率支付利息。

但是,对于社员的股本,则原则上不支付利息,如果支付利息,也应严加限制。[50]合作社的这些特性正是我国在高级农业生产合作社时期取消土地报酬、严格实行按劳分配的原因。而且,受此种观念的影响,直到1982年《宪法》第6条第2款仍然坚持“实行各尽所能,按劳分配的原则”。“按劳分配”作为《宪法》规定的唯一分配方式,为在合作社中引入股份制设置了不可逾越的鸿沟。但是,在党的十五大上,江泽民同志提出:“坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的制度。把按劳分配和按生产要素分配结合起来,坚持效率优先、兼顾公平,有利于优化资源配置,促进经济发展,保持社会稳定。依法保护合法收入,允许和鼓励一部分人通过诚实劳动和合法经营先富起来,允许和鼓励资本、技术等生产要素参与收益分配”。[51]这种思想在1999年通过的《中华人民共和国宪法修正案》第14条得以体现。在《宪法》中明确规定按资分配制度,是我国分配制度的一项重大变革,为我国集体土地所有权在合作社基础上实行股份制、使集体成员能够基于股份分配土地所有权利益提供了宪法依据。

3、农民集体改造为集体土地股份合作社法人的现实经验。早在20世纪80年代,作为国务院农村综合改革试验区之一的广东省南海市罗村镇下柏管理区就实行了集体土地股份合作制,其以明确的股份合作代替模糊的集体所有,以股东(代表)大会及董事会(理事会)管理制代替领导干部行政管理制,从而有效实现了界定产权、稳定承包、调整关系、改善管理、解决矛盾、合理分配和促进发展的目标。此举稳定了农业基础,加快了非农产业的迅速发展,改善了农民的生活环境并增加了农民的收入。[52]尽管南海市有其他地区农村难以具备的优势,但其利用集体土地股份合作制使集体土地所有权主体明晰化并改善农民集体运行方式的做法,对其他地区改革农民集体组织无疑具有借鉴意义。可见,将集体土地与成员之间的关系股份化,让农民集体真正享有法律上的土地所有权,并使农民集体成员对集体土地现实地享有民法上的权利,是一种比较理想的方案,[53]而且现实中也不乏制度设计方面的有益经验。

此外,通过集体土地股份合作社制度,不仅可以明确农民集体的民事主体形式,而且还可以公开承认作为集体成员的农民对公有财产———土地———享有一定的份额,在一定程度上克服了传统集体土地所有权不能具体化到成员而导致的权利模糊、外部性及“搭便车”等问题。[54]同时,将集体土地股份合作社制度以法律形式明确规定,能够将农民享有的成员权的具体内容予以明晰和固定化。因此,在蕴藏了合作制精神的农民集体中加入股份制的成分,同样也适应了当代社会发展过程中“资本所有者”期待分享利益的现实需要。

(二)农民集体改造为集体土地股份合作社法人的优势

1、有助于充分发挥土地对农民的社会保障功能。集体土地所有权虽然是意识形态的产物,但却承担着为农民提供社会保障的经济职能。[55]可以说,因城乡二元户籍制度的存在,城市居民享有相对完善的劳动就业和社会保障制度,而土地则成为农民最后的退路和归宿。“土地作为社会保障的物质手段是农村土地制度安排的依据和基础,土地的生产职能只能受制于它。在一般情况下,这两种职能的要求是重合的,但当两者产生矛盾时,土地的保障职能处于压倒地位。”[56]在农民集体被改造为集体土地股份合作社法人后,农民通过土地入股的形式,即使在年老多病时也可获得稳定的土地股本收益,故此举有助于充分发挥土地对农民的社会保障功能。[57]

2、有助于土地权益的流转、集中及农村剩余劳动力的转移。目前,我国农村剩余劳动力有两种:一种是从农业内部转移出来但仍留在农村的劳动力,其中大部分属于“两栖型”即所谓“亦工亦农”的劳动力;另一种是流动到城市的劳动力,这部分农村劳动力既不能享受城市所特有的各种社会福利待遇,又不愿放弃农村的福利———土地承包经营权。在此情形下,我国农村出现了自带口粮进城的农民并不退回承包的土地从而不利于农业现代化目标实现的问题。因此,我国农村土地法律制度的设计应当针对农村社会的这种现状,适时推进农村剩余劳动力流向城镇,促进农村土地合理流转和适度规模经营目标的实现。集体土地股份合作社制度正是一个达成上述目标的务实方案。通过集体土地股份合作社的制度安排,能够以股份形式将集体利益与农民的个体利益连接起来,并可以防止农民集体的土地蜕变为极少数人牟取私人利益的工具。而且,将集体土地所有权利益以股份方式量化到集体成员,既可避免农民个人所享有的集体土地权益虚化现象的发生,也有利于农民享有的土地权益的流转、集中和农村剩余劳动力流动问题的解决。

可见,将农民集体改造为集体土地股份合作社法人,不仅能解决农村流动人口的后顾之忧,而且对于加速农村剩余劳动力的转移,逐步实现农村土地的规模经营,提高农户的劳动生产率都有所裨益。

3、有利于地租的形成和分享。作为一种资产,土地所有权的收益形式即为地租。马克思曾经指出:“地租是土地所有权在经济上借以实现即增殖价值的形式。”[58]不过,按照马克思的阐述,地租是土地所有权在资本主义生产方式基础上独立的、特有的经济形式。但是,恩格斯认为:“消灭土地私有制不要求消灭地租———虽然改变过去的形式———转变给社会。所以,由劳动人民实际占有的一切劳动工具,无论如何都不排除承租和出租的保存”。[59]据此可知,地租在我国社会主义的土地公有制中也是存在的。所有者将土地出租或发包给经营者实际上等于所有者向经营者暂时让渡土地生产资料,对这种让渡的补偿就是经营者从土地收获物中拿出一部分偿还给土地所有者,即缴纳地租。在土地国有化条件下,地租由国家收取;在土地集体化条件下,地租应缴给集体。[60]我国自农业税费免除后,集体土地所有权的收益权事实上被剥夺,集体土地所有权之地租也就不复存在了。通过农民集体之集体土地股份合作社法人改造,将有利于集体地租的重新形成。而且,在农民集体改造为集体土地股份合作社法人后,由于土地所有权收益———地租———是全体股东的共同财富,其除用于公共事务外,还应当在股东之间按照股份额度进行分配。因此,对农民集体予以集体股份合作社法人改造,理顺了农民集体及其成员各自所享有的集体土地权益,明确了他们分享集体土地权益的法律依据和具体方式。

4、有利于防止集体土地所有权主体的缺位。尽管根据我国法律的规定,集体土地所有权的主体是明确的,但由于集体组织的成员除了以该集体组织的成员身份承包经营农地外,并不能够真正从中享有作为所有者的利益,因此,集体组织的成员对集体土地所有权的权利行使一般均表现出冷漠的旁观态度,致使集体土地所有权事实上演变成了地方政府的权利,或者是村干部的权利。[61]可见,是激励机制的缺乏导致了集体土地所有权主体的缺位。在集体土地股份合作社法人中,原村民按照一定的标准被分配一定的股份,享有股权。股权不仅是一种财产权,而且还包含有与其人身不可分离的、没有直接经济内容的权益,即参与土地股份合作社法人事务的重大决策和民主管理等权利。农民作为股东,为了获得最大化的红利,必然关心集体资产的运营,依法参与和监督集体组织的经营行为,保护自己的合法权益;集体经济组织负责资产的经营,经营者的利益、声誉与企业经营效果直接挂钩,他们必然精心经营土地资产,以获得最大化的收入。[62]因此,对农民而言,农民集体的集体土地股份合作社法人改造正好是一种稀缺资源的分配方式,其能够充分激发农民的经济人特性,并促使农民为追求自己的利益最大化而积极行使权利,从而避免集体土地所有权主体的缺位。

五、结语

法人是一种社会组织体。作为民事主体,法人和自然人具有同样的组织机能。法人自身组织机能的存在,要求法人必须具有健全的组织机构,以适应法人组织机能实现的客观要求。[63]在我国,在将农民集体改造为集体土地股份合作社法人并对其进行民法构造时,必须建立健全的集体土地股份合作社法人的组织机构,以适应该法人之组织机能的客观要求。

作为法人的一种具体类型,集体土地股份合作社法人的治理结构可以参照《中华人民共和国公司法》中相关的成熟制度加以设立,但必须彰显其特殊性。具体而言,在我国当前法律缺乏明确规定的情况下,借鉴各国或地区法律关于法人章程记载事项的规定,参考各地农村的村民自治章程,以《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定为依据,制订集体土地股份合作社法人章程;坚持宜村则村(行政村)、宜组则组(村民小组)、因地制宜且由农民自己选择的指导思想,以确定集体土地股份合作社法人的边界,同时坚持以户籍为原则,将是否依赖土地的基本生存保障功能作为参考因素,以明晰集体土地股份合作社法人的成员,最终确立社员大会为集体土地股份合作社法人之意思机关(权力机关);在村民委员会之外设立一个单独的组织取代当前村民委员会的经济职能,使之成为集体土地股份合作社法人的执行机关,该执行机关即为理事会,其主要负责人为法定代表人。此外,一些法人还设立监事会作为法人的监督机关,该机关以对执行机关和代表机关的行为实施监督为职责。鉴于集体土地股份合作社法人是一个社区性组织,而且该社区的范围一般不大,故不一定需要设立专门的监事会,但其完全可以以现行村务公开制度为基础,建构相应的监督制度,使每个社员均拥有监督权。

当然,将农民集体改造为集体土地股份合作社法人,并不表明在我国应当实行统一形式的股份合作社,因为“特定民族的持久成功的制度建构,主要是内生的,是基于该民族本身的政治限制条件和特定时空的现实需求”。[64]因此,在对农民集体进行集体土地股份合作社法人的改造中,各地农村应在不改变集体土地股份合作社法人运作基本特质的情况下,根据该农民集体的具体情况作出适当的变通。


*基金项目:教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目(05JZD0005)


注释:
[1][德]罗伯特•霍恩等:《德国民商法导论》,楚建译,中国大百科全书出版社1996年版,第189页。
[2]孙宪忠:《中国物权法总论》,法律出版社2009年版,第131页。
[3][32]参见徐勇:《乡村治理与中国政治》,中国社会科学出版社2003年版,第64-65页,第49页。
[4][8]参见邵彦敏:《“主体”的虚拟与“权利”的缺失———中国农村集体土地所有权研究》,《吉林大学社会科学学报》2007年第4期。
[5]参见陈小君:《农村土地制度的物权法规范解析———学习〈关于推进农村改革发展若干重大问题的决定〉后的思考》,《法商研究》2009年第1期。
[6]参见刘宁:《分享利益论———兼析在我国的发展与运用》,复旦大学出版社2002年版,第38页。
[7]参见崔拴林:《论私法主体资格的分化与扩张》,法律出版社2009年版,第66-67页。
[9]吴大英等:《比较立法制度》,群众出版社1992年版,第707-708页。
[10参见温世扬、廖焕国:《物权法通论》,人民法院出版社2005年版,第368页。
[11]参见贾桂茹等:《市场交易的第三主体———非法人团体研究》,贵州人民出版社1995年版,第18-21页。
[12]参见王铁雄:《集体土地所有权制度之完善———民法典制定中不容忽视的问题》,《法学》2003年第2期。
[13]参见胡吕银:《集合所有:一种新的共有形式———以集体土地所有权为研究对象》,《扬州大学学报》(人文社会科学版)2006年第1期。论集体土地所有权主体之民法构造
[14]马俊驹、陈本寒主编:《物权法》,复旦大学出版社2007年版,第188页。
[15]参见邓曾甲:《日本民法概论》,法律出版社1995年版,第35页。
[16]参见史尚宽:《物权法论》,中国政法大学出版社2000年版,第153页。
[17]参见黄河等:《农业法视野中的土地承包经营权流转法制保障研究》,中国政法大学出版社2007年版,第5-11页。
[18] [19] [20] [21] [22] [25]参见[日]石田文次郎:《土地总有权史论》,印斗如译,1970年版,第71页,第72页,第106-107页,第71页,第107-108页,第75-76页。
[23]参见王利明:《物权法论》,中国政法大学出版社1998年版,第216页。
[24]参见韩松:《论集体所有权的性质》,《河北法学》2001年第1期。
[26]孙宪忠教授就曾指出:“如果把这种‘集体’解释为法人之外的主体,则有可能导致把集体财产所有权解释为私有所有权,这与这种所有权的公有制性质发生显然的矛盾。”孙宪忠:《物权法基本范畴及主要制度的反思》(上),《中国法学》1999年第5期。
[27]参见[日]好美清光•米仓明编:《民法读本Ⅰ•总则•物权法》,有斐阁1981年版,第213页。
[28] [29] [38] [48]参见韩松:《集体所有权研究》,载王利明主编:《物权法专题研究》(上),吉林人民出版社2002年版,第481页,第478页,第461页,第509页。
[30]孟勤国:《物权二元结构论———中国物权制度的理论重构》,人民法院出版社2004年版,第185页。
[31]参见王卫国:《中国土地权利研究》,中国政法大学出版社1997年版,第99页。
[33]朱冬亮:《社会变迁中的村级土地制度———闽西北将乐县安仁乡个案研究》,厦门大学出版社2003年版,第310~311页。
[34]马俊驹:《合作社与集体所有权》,《吉林大学社会科学报》1993年第5期。
[35]参见谭庆康、潘智慧:《论我国村的民事法律地位———对我国农村产权制度的构想》,《法学》2003年第3期。
[36]李静堂主编:《中华人民共和国民法讲义》,湖北财经学院法律系民法教研室,1980年印行,第96页。
[37]参见张俊浩主编:《民法学原理》(上册),中国政法大学出版社2000年版,第172页。
[39]参见高富平:《土地使用权和用益物权———我国不动产物权体系研究》,法律出版社2001年版,第356-360页。
[40]高级农业生产合作社和农村人民公社都是集体土地所有权的主体形式,在《高级农业生产合作社示范章程》和《农村人民公社工作条例修正草案》中均体现了社员民主决策和民主监督的精神。
[41]周林彬、任先行:《比较商法导论》,北京大学出版社2000年版,第330页。
[42] [43]参见彭诚信:《主体性与私权制度研究———以财产、契约的历史考察为基础》,中国人民大学出版社2005年版,第120页。
[44]参见张广荣:《我国农村集体土地民事立法研究论纲———从保护农民个体土地权利的视角》,中国法制出版社2007年版,第131页。
[45]因为现代社会是城市社会,解决社会问题的社会资源几乎都集中在城市,因此,将农村问题放到城市来解决是时代的特征,其在我国的表现就是农村政策应该更加鼓励迁移,建立健全适应农民向城镇迁移的配套措施。参见殷晓清:《农民的职业化———社会学视角中的三农问题及其出路》,南京师范大学出版社2005年版,第236-238页。
[46]参见黄辉:《农村土地所有权制度探讨》,《现代法学》2001年第4期。
[47]参见胡君、莫守忠:《集体土地所有权主体的反思与重构》,《行政与法》2005年第12期。
[49]参见尹田:《物权主体论纲》,《现代法学》2006年第2期。
[50]参见金福海、张红霞:《股份合作制与股份合作企业法》,山东人民出版社2000年版,第20-27页。
[51]江泽民:《高举邓小平理论伟大旗帜,把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪》,http://cpc.people.com/GB/64162/64168/64568/65445/4526285.html。
[52]参见王琢、许滨:《中国农村土地产权制度论》,经济管理出版社1996年版,第216-220页。
[53]参见孙宪忠:《确定我国物权种类以及内容的难点》,《法学研究》2001年第1期。
[54]参见綦好东:《我国现行农地产权结构的缺陷及重构的实证分析》,《农业经济问题》1998年第1期。
[55] [61]参见孙宪忠:《争议与思考———物权立法笔记》,中国人民大学出版社2006年版,第491页,第494页。
[56]金永思:《农用地流转机制建立的难点分析与对策建议》,《中国农村经济》1997年第9期。
[57]当然,因通过土地为农民提供的是低水平的社会保障且作用有限,而农民的社会保障需求将随着社会经济发展逐步提高,故国家应当尽快建立完全替代至少是逐渐替代土地保障功能的社会保险,并缩小城乡社会保障的差距,最终形成城乡一体化的社会保障制度。
[58]马克思:《资本论》第3卷,人民出版社1994年版,第698页。
[59]《马克思恩格斯选集》第2卷,人民出版社1972年版,第545页。
[60]参见陈东琪:《新土地所有制》,重庆出版社1989年版,第42页。
[62]参见石霞:《走向市场———欠发达地区农村市场化研究》,中国农业出版社1999年版,第84页。
[63]参见江平主编:《法人制度论》,中国政法大学出版社1994年版,第285-287页。
[64]翟小波:《论我国宪法的实施制度》,中国法制出版社2009年版,第15页。

来源:《法商研究》2009年第4期(总第132期)

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责任编辑:黄伟

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