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公益慈善团体的财产所有权之辨


兼谈《公益事业捐赠法》与《物权法》的协调
发布时间:2010年1月22日 韦祎 点击次数:3242

[摘 要]:
财产所有权制度和民事主体制度的原理不仅是营利性主体的基本法则,它们同样适用于非营利性主体。在我国针对非营利组织的基本法《公益事业捐赠法》中,将公益慈善团体等非营利组织(NPO)的财产所有权混同为社会公众所有,该规定与民事主体理论不符,与物权原理相悖。在未来我国针对NPO进行立法完善时应该明确非营利组织的财产所有权问题,以保障中国NPO的财产权基础,为中国民间公益慈善组织的健康发展创造透明、科学的法律环境。
[关键词]:
公益慈善团体;非营利组织(NPO);民事主体;所有权;社会公众

不论是营利性的民事活动还是公益性的非营利活动,独立的财产都是民事主体从事民事活动的基础。对于营利性的组织或者个人而言,我们已经熟知财产的所有权制度所体现的价值,但是对于中国公益慈善团体等非营利组织(Non-Profit-Organizations简称NPO)[1]而言独立的财产所有权的意义何在?在中国的法律环境下,如何理解公益慈善团体的财产权?本文试图从民事主体法和物权法的基本原理出发,探讨明确的主体和独立的所有权对于公益慈善团体发展的意义,并针对《公益事业捐赠法》中相关规定与《物权法》的协调展开分析。
一、问题的提出
我国于1999年颁布了《公益事业捐赠法》,该法第七条规定:公益性社会团体受赠的财产及其增值为社会公共财产,受国家法律保护,任何单位和个人不得侵占、挪用和损毁。该条系规范公益性社会团体的财产归属问题,根据该条公益性社会团体受赠的财产及其增值为社会公共财产,换言之由全体社会成员共同所有。对于本条,有人以基金会为例加以解释:“在基金会立法中,对于财产问题,必须认识到基金会占有的财产是社会公共财产,公众是财产的所有者和受益人。首先,要充分保障公众利益的实现;其次,要保障基金会行使应有的财产权。既给基金会以必要的自主和自由,以促进基金会的长期发展;也要认识到基金会所拥有的财产权是有限的,基金会的行为是要受到约束的。应当促使和监督基金会在处理财产问题时,以公众利益为最高出发点,以实现自己的宗旨为行为准绳。”[2]
还有学者从公益社团的财产“公共性”角度来看待公益社团的财产,例如康晓光先生认为:由于社会团体不但可以享受免税待遇,还会得到社会的捐助,因而也就具有"公共性"。这种“公共性”具有两重含义:第一,公益性社团的财产不属于任何个人和组织,而属于全社会。 第二,作为社团的主人或所有者,社会公众有权监督社团的一切。[3]
上述观点均以公益基金会/社团的存在目的为基础,指出公益基金会财产权的公众性质,并将公众/社会作为基金会/社团财产的所有者与受益人。
如果不对受益人加以明确的界定,我们可以笼统地说,公益慈善团体的财产受益人是社会公众;[4]上述观点将公益慈善组织的财产所有人简单化为“公众”,这种理解方式虽然表面上没有问题,但是其逻辑值得商榷:由于慈善公益团体的目的是为了慈善公益,而慈善公益是为了公众,所以其财产也理所当然归“公众”所有;反之,由于财产是归公众所有的,所以这些团体在行使财产权的时候应该本着公益的目的。不难看出,产生这种认识是忠实解读《公益事业捐赠法》第七条的必然结果。客观地说,持有上述两种观点的学者都并非专门从事法学研究者,他们依据自身的研究背景和实践经验来对立法文本作出解读,这本无可厚非。[5]然而,这样的立法和相关理论在民法法理 上是否站得住脚?它们对中国民间公益事业会产生怎样的影响?我们有必要从立法和法理上加以反省和澄清,下文则从慈善公益团体的民事主体原理和物权法原理两个角度展开。
二、NPO的民法原理——民事主体制度的视角
我国民法研究一直关注营利性主体制度,比如公司、合伙各种企业等等,但是对于慈善公益团体等非营利性的组织(NPO)的关注明显不够。这一方面由于我国公民社会(civil society)发育缓慢,自生自发成立的民间NPO颇为鲜见,与政府、企业相比其社会影响力更是微乎其微;与之相关的另一方面是因为,我国的公益慈善组织基本上由政府出面组建,名为非营利组织、非政府组织,但是实际上与政府间关系密切,甚至难以和政府区分,比如我国的几大基金会、妇联、共青团、工会等等。这种政府化的组织形态确实难以引起民法学者的兴趣。但是,随着我国社会的发展,民间性的NPO也开始不断涌现,社会资金所创办的基金会也成立了一些,这也意味着我们在转型时期不能够再继续漠视中国NPO的法律问题。对于NPO而言,首先应该认识到其属于民事主体的一种,因此对于NPO的理解必须借助民事主体制度的基本原理,下文试分析之:
(一)NPO的民法学分类
根据不同的标准可以对NPO进行很多种分类,不同的学科所进行的分类也不一样。本文从民法学的角度出发,根据权利主体的理论将NPO分为两大类,即法人型的NPO与非法人型的NPO。区分这两类的标准也很简单,就是以一个慈善公益团体是否具有法人资格,或者说是否具有独立的主体资格为标准,如果具有法律上承认的人格,则称其为法人型NPO;如果没有独立的人格则称其为非法人型。
 
(二)法人型NPO的财产所有权问题
根据民法学法人制度的原理可知,法人具有独立的人格,这种独立一方面体现为其人格独立于其他民事主体,另一方面也体现为其人格独立于其出资人/捐资人。就营利性法人而言,其人格完全寄托于其所有的财产,如果财产丧失,其人格也将难以为继。就非营利性法人而言,一般财团法人(主要表现为各类基金会)其人格依附于其目的财产;而主要从事社会倡导性活动的组织人格不仅仅通过其财产表现,往往其社员的公益活动也是其人格的体现。然而,无论是财团形态还是社团形态的非营利性法人都不能背离法人制度的基本原理——独立的人格、独立的财产、独立的责任。
反观《公益事业捐赠法》的第七条:公益性社会团体受赠的财产及其增值为社会公共财产。该规定显然违反了法人制度的基本原理,将法人型NPO的独立财产与社会公共财产混同,其错误至为明显。举例言之,某人将特定财产捐赠给某基金会,不管两者之间是通过赠与还是信托方式,无论其赠与的是财产所有权还是债权或者股权,基金会都会对这一财产享有排他的支配权和处分权,换言之该基金会是行使这一财产权利的唯一主体。该基金会享有这种排他性权利的同时,基金会也为自己的行为对外承担相应的责任,一方面向捐资者承担善良管理人的责任,另外对于受益人承担守信的责任。[6]正是这种权利——义务——责任的统一,基金会才会有从事公益事业的资本和相应的约束。
当然有人会说,基金会等NPO的财产是属于全社会的,所以它们应该向公众负责,应该向社会负责。这种说法无比正确,但是这种看似崇高、实际空洞的“责任形态”并没有什么实际作用。就NPO的实践来说,一个NPO首先必须对自己负责——想法设法扩大影响、让基金保值增值,努力维护名节、在生命周期内充分实现NPO的存在价值;其次,一个NPO必须对每一个具体的捐资人负责——根据合同约定或者信托要求去使用接受捐赠的财物;再次NPO必须对每一个受益人负责——保证他们能够公平、充分的受益。上面简单列举各种责任对应着具体的法律关系,而每个法律关系中都应该有明确的责任主体和承担责任的财产。应该说离开具体的法律关系的社会责任是不存在的,承担上述各种责任是便是NPO对社会负责的具体表现,如果上述法律责任都无法实践,奢谈NPO对社会负责又有何用?
(三)非法人型NPO的财产所有权
在我国当下,非营利组织要想取得法人资格难于上青天,[7]所以广泛存在的是非法人型的NPO。这些组织没有独立的民事主体资格,因此就其财产关系而言与合伙较为类似。例如某民间环境保护社团,
虽然对外开展活动是以社团名义,但是真正出现财产责任时仍然只能能有其成员承担连带责任。如果有人向该社团捐赠财物,表面上是由社团作为法律行为的相对方,但是在法律上应该是由这一社团的成员来作为受赠/受托的主体;如果该社团没有按照约定使用受赠/受托的财物,也是由其成员来承担责任。总而言之,对非法人型的NPO来说,其人格和财产权需要依赖其成员的财产和人格。
综上,可以看出,不管公益慈善团体采取何种形态,其财产所有权均可以找到明确的主体,而不能笼统地说他们受赠的财产和增值的财产属于社会公众。
三、“社会公众”不是也不应该是物权主体——以物权理论为切入点
首先,我国物权法规定了三类所有权形式:国家所有、集体所有、私人所有。根据物权法定的原则,“社会公众所有”并非一种法定的物权种类,其主体不清,内涵不明,难以享有物权的效力。因此,如果将《公益事业捐赠法》第七条理解为“社会公众所有”将与《物权法》出现抵牾。根据法律适用的原理,《物权法》作为上位法和新法其效力高于《公益事业捐赠法》,故此,《公益事业捐赠法》的第七条自当无法律适用的效力。
其次,基于物权法定分止争的目标,不宜将“社会公众”作为公益性的NPO的财产主体。《公益事业捐赠法》第七条是将实实在在的财产所有权加诸于一个虚无飘渺的主体——“社会公众”。“社会公众”一词虽然好似带有无可置疑的崇高性,但是在定分止争时如果简单的用“公众”来做权利主体,不仅不能解决财产权的归属和利用,而且也无助于公益事业的开展。试想如果每个公益性的NPO财产都是“公众所有”的,那每个具体的NPO财产权之间的界限在哪里?当NPO的财产权无法在法律上得到确认,无法在法律上得到保护,哪个民间组织会有动力去努力筹集和保护公益资产?
再次,基于物权法物尽其用、促进社会效率的目标,也不宜将“社会公众”作为公益性的NPO的财产主体。对于具体的NPO而言,其直接掌握NPO的财产,他们也最了解财产的具体情况,如果不把财产所有权等权利赋予具体NPO,反而由“社会公众”来行使财产权,这势必造成混乱和低效。
再进一步分析,用“公众”作为权利主体,很容易导致所谓“公众代言人”的出现,因为公众是虚无飘渺的,所以必须要有代言人来行使权利,谁质疑他们,谁就是质疑“公众”!由于政府是“社会公众”的唯一合法代表,所以僵化的理解《公益事业捐赠法》第七条将会产生所有中国公益慈善团体财产应当为政府所有的结论;按照此逻辑我们也可以推论由于只有政府才能代表社会公众,所以社会慈善公益事业必须由政府举办,私人不得介入。这些荒谬的思想看似简单,但是在实践中却很有市场,这也是导致我国公益慈善组织政府化倾向明显;严重缺乏民间性、创造性的重要缘由。
四、结语
《公益事业捐赠法》出台于1999年,反思其立法背景,可以看出,《公益事业捐赠法》的立法思想中体现了由政府大包大揽社会事务的中国传统,反映了当时中国公益慈善事业由官办NPO一统天下的局面,该立法不能也不可能体察到公益慈善事业的民间性和自治性。在这种思想下,立法将公益慈善团体等NPO的财产笼统归于“公众”显然是最安全、最符合中国国情的立法。然而这种安全的、国情化的立法随着时间推移,其时代局限性在实践中也越来越明显。
2004年国务院出台了新的《基金会管理条例》,该条例第二十七条规定:基金会的财产及其他收入受法律保护,任何单位和个人不得私分、侵占、挪用。在该条例中,没有规定基金会的财产及其他收入的所有权问题,也没有明确地提出其属于社会公众,应该说较之《公益事业捐赠法》有所进步。但是由于《基金会管理条例》只是行政法规,在效力上低于《公益事业捐赠法》,因此倘若有人仍然运用《公益事业捐赠法》第七条来解释《基金会管理条例》第二十七条,在法律适用上仿佛并无不当,而其得出的结论可能就会非常的荒谬。
然而如前文所论,运用《物权法》和民法基本原理来解释,我们可以发现《公益事业捐赠法》第七条的谬误与危害,因此笔者主张对于NPO的财产问题应该严格适用所有权理论与法人原理,以避免《公益事业捐赠法》第七条所产生的社会公益团体财产属于“社会公众所有”的消极影响。在未来针对NPO进行立法完善时,也应该明确非营利组织的财产所有权问题,以保障中国NPO的财产权基础,为中国NPO的健康发展创造透明、科学的法律环境。
 
* 作者简介:韦祎,天津师范大学法学院讲师,中南财经政法大学民商法博士生,天津市法学会民法学分会副秘书长,德国明斯特大学法学院访问学者。
 
[1] 为了行文的方便,本文没有严格区分公益慈善组织、公益性社会团体、非营利组织(NPO)等概念,在本文中这些称谓具有相同的涵义。
 
[2]马昕:《基金会立法中的财产问题研究》,载魏定仁主编《中国非营利组织法律问题》中国方正出版社2006年版,P247。
 
[3]康晓光著:《创造希望——中国青少年发展基金会研究》,漓江出版社、广西师范大学出版社,1997年版,P639。
 
[4]如果严格的分析则不尽然,比如有的基金会将受益人限定为特定的人群(例如心脏病患者)。
 
[5] 对于其他专业的研究者来说,要求他们质疑立法文本显然是过高的要求,所以他们的理解往往会严格遵从立法文义,进而得出结论。所以,一个违背法理的立法往往会严重误导其他学科的研究,也会让实践工作者产生难以改变的错误思想。
 
[6] 这种责任来源于其章程的规定以及与捐资人的约定。
 
[7]黄建军、张千帆:《论结社自由的宪法保障》,载魏定仁主编《中国非营利组织法律问题》中国方正出版社2006年版,P32-35。
 

来源:北方民商法网

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责任编辑:周晓辉

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