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委托调解若干问题研究(二)


发布时间:2008年4月10日 李浩 点击次数:2610

[摘 要]:
委托调解是我国法院为构建多元化的纠纷解决机制而创设的一种新的调解方式。委托调解的性质应当依法院介入调解活动的程度而定;委托调解的范围一般宜限定为简单的民事案件;委托调解应当遵循尊重当事人程序选择权原则、及时原则和保密原则。为了规范委托调解的实施,实行委托调解的法院还需要制订有关委托调解的程序规则。法院附设的人民调解作为委托调解的常规方式应当积极推广。
[关键词]:
民事诉讼/委托调解/协助调解

四、委托调解的原则

 

委托调解应当遵循以下三项原则:

 

1 尊重当事人程序选择权原则。程序选择权,是指纠纷当事人所享有的选择与处理纠纷相关程序的权利。⑧在民事诉讼中,当事人享有的程序选择权,首先是选择解决纠纷方式的权利。国家为解决民事纠纷设置了多元化的救济方式,其中人民调解、仲裁和民事诉讼是三种主要的方式,究竟选择哪种方式,当事人有选择的自由。委托调解的前提是当事人已经向法院提起了诉讼,而提起诉讼则说明当事人选择了诉讼这一救济方式。值得注意的是,原告虽然已选择了诉讼这一救济方式,但原告的这一选择可能是在不了解不同解决纠纷机制的差异性的情况下作出的,这一选择并不一定真正符合其自身的利益,或者说并不一定是最佳的选择,因此,法院可以在立案前通过向当事人发放诉前调解指南等方式, ⑨促使原告重新考虑其已作出的选择。至于由诉讼转为非诉讼调解是否需要征得被告的同意则要视情况而定。如果在法院受理诉讼前由诉讼转为非诉讼调解,在原告同意转为诉前调解的情况下,法院不必征询被告的意见,可以把纠纷直接交给相关的调解组织调解,由调解组织通知被申请人出席调解会。因为此时法院尚未受理诉讼,还未向被告送达应诉通知书,所以在原告同意转为调解后,就不必征得被告的同意。但是,如果法院已经受理案件并通知被告应诉,在诉讼过程中再把案件交给相关的调解组织调解,则应当征求被告的意见,并需在取得被告同意之后才能将案件转为非诉讼调解。因为被告既然已经成为诉讼当事人,那么解决纠纷方式的改变也关涉他的利益,所以他也因此享有对程序的选择权。

 

2 及时原则。能够更为快捷地解决纠纷,是实行委托调解的理由之一。调解与诉讼相比,通常是一种更为快捷的纠纷解决方式。判决是诉讼最典型的结案方式,判决的强制性使其离不开正当程序的保障。程序保障不仅体现在第一审程序从立案到宣告判决环环相扣的程序步骤上,而且体现在第一审、第二审、审判监督的程序体系上。充分的程序保障固然有利于保障判决的正确性与正当性,但也常常造成诉讼迟延。诉讼迟延可以说是各国司法实践中普遍存在的现象。诚如日本学者谷口安平所言:“民事诉讼还相当地花时间。所谓诉讼迟延或‘积案’是几乎存在于任何国家任何时代的一种令人烦恼的现象。产生诉讼的迟延可能有多种多样的原因,根本原因之一在于诉讼既然要提供充分的程序保障,花费相当的时间就是不可避免的。从这个意义上讲,也可以说诉讼迟延是这种制度的宿命。”⑩如果能够通过调解解决纠纷,那么就可以避免复杂而漫长的诉讼程序,就能够使纠纷迅速得到解决,尤其是如果通过诉讼前委托调解就可以解决纠纷,那么连诉讼程序都可以完全避免。【11】不过,调解要获得比诉讼更快捷的结果是有前提条件的,即通过调解解决了纠纷,如果调解失败,那么仍然需要进入诉讼程序,所花费的时间便会更多。调解不可能百分之百的成功,少数案件无法通过调解解决是不可避免的。在调解遇到挫折时,调解人员可能会认为再努一把力就能获得成功,也可能为了证明他们自己的调解能力而坚持继续调解,但继续调解同样蕴藏着失败的风险,而反复的调解不仅不能显现调解在处理案件方面的效率优势,反而会带来解决纠纷迟延成本的增加。为了解决这一问题,一些法院在有关委托调解的规定中,对委托调解设置了期限(有的规定为20,有的规定为15 ) ,未在规定期限内调解成功的,经当事人申请或同意,并经法院批准,可延长一定的天数;未能在规定期限内调解成功的,受委托的调解人应当制作调解终结书,并将案件材料退还委托法院,由法院转入诉讼程序。这些规定都体现了及时原则的要求。

 

3 保密原则。保密原则是指调解人对于在调解过程中从当事人处获得的信息应当予以保密。在调解过程中,调解人为了掌握纠纷的基本情况、对症下药地做当事人的工作、提出能够为双方当事人接受的调解方案,需要从当事人那里了解与纠纷相关的各种信息,而当事人也会向调解人诉说他们的要求和理由,为了表达接受调解的诚意,他们还会放弃自己原先提出的某些要求或者同意对方提出的某些要求。保密原则一方面要求调解人不得把这些信息告知委托其调解的法院,另一方面也要求调解人不得把这些信息泄露给其他人。调解人不得向法院告知相关信息的原因在于调解有可能成功也有可能失败,在调解失败的情况下纠纷就会进入诉讼程序,如果调解人向法院告之这些信息,那么审理案件的法官就有可能把当事人在调解过程中承认对方当事人主张的事实、做出让步的表示看作是该当事人理屈的表现,这些调解中的信息也可能在无形中对法官的判断产生影响。12】调解人不得把相关信息泄露给其他人的原因则在于不幸卷入民事纠纷的当事人一般都不希望把自己的私事公之于众,以避免给其生产经营活动或生活带来不利或不便。

 

五、委托调解的程序

 

通过对四个基层人民法院的初步考察,笔者发现:凡是实行委托调解的法院,都在其制定的规则或意见中规定了委托调解的工作程序。这些工作程序大致包含以下两个环节: (1) 询问当事人是否愿意接受委托调解。对诉前委托调解,法院只需征询原告的意见,在取得原告的同意后,暂缓立案,把案交给法院附设的人民调解工作室,由人民调解员召集双方当事人进行调解。如果是在法院立案后再委托调解的,则需要征询双方当事人的意见。这里特别值得推荐的是上海市浦东新区人民法院的做法,该法院专门印制了《诉前调解指南》、《诉前调解收费标准》和《诉前调解流程示意图》这三份规范性文件向当事人介绍诉前调解制度,使当事人了解这一制度的优点。在当事人阅读了这三份规范性文件并同意委托调解后,法院还要求当事人签署同意接受诉前委托调解和选择调解员的文书。(2) 规范调解的具体程序。这包括调解主持人的选择、调解人的回避、调解笔录的制作、调解的期限、调解协议的制作与送达、调解协议的司法确认、调解不成功如何转入诉讼等内容的规范。

 

确定调解人之后,案件就进入了调解程序。与诉讼程序相比,调解程序相对灵活,可以由调解人根据纠纷的具体情形,在征得当事人同意后灵活地安排和组织程序,不必像诉讼程序那样按部就班地进行。但是,这并不是说调解可以没有任何程序规则或者说调解不需要任何程序规则。为了保证调解的公正进行,保障被调解人的基本权利,设定一些程序规则还是有必要的。例如,告知双方当事人在调解中的权利和义务,询问双方当事人是否申请调解员回避,等等。此外,在案件进入实质性调处阶段,如果发现有案外人与调解的纠纷存在利害关系,那么案外人能否参与调解? 如果允许案外人参与调解,那么是依当事人的申请参与还是由调解人依职权通知其参与? 如果出现需要对一方当事人的财产或行为进行保全的情形,那么人民调解如何与法院的财产保全相衔接? 等等。诸如此类的问题都需要通过制订一定的程序规则来予以规范。

 

六、委托调解协议的确认

 

民事案件经过人民调解委员会等组织调解,达成调解协议的,应由负责调解的组织出具调解协议书。有些案件,当事人在达成调解协议的同时,债务人立即向债权人清偿了债务,此时调解协议的达成与债务的履行几乎是同步进行的,对这类调解协议书,当事人一般不会再要求法院出具调解书。既然当事人不要求法院确认,法院也就不需要对已达成的调解协议书进行审查。但是,也有一些案件,尽管经过诉讼外的调解达成了调解协议,但债务人并未及时履行债务或者仅部分地履行了债务,此时债权人往往会要求将调解协议转化为法院的调解书,以增强调解协议的效力。

 

在当事人提出这一请求后,委托调解的法院便面临着对调解协议书进行审查的问题。法院在审查调解协议书时,主要应从以下两个方面进行: (1) 看调解协议书是否反映了当事人的真实意思; (2) 看调解协议的内容是否合法。关于在哪些情形下法院对调解书的效力不予确认《调解规定》第12 条作了明确的规定:(1) 侵害国家利益、社会公共利益的; (2) 侵害案外人利益的; (3) 违背当事人真实意思的; (4) 违反法律、行政法规禁止性规定的。”这四种情形,也是法院审查的范围和重点。但是,对于法院应如何具体进行审查,实行委托调解的法院在有关规定中均未涉及,最高人民法院的有关司法解释也未作出明确规定,因此,这是一个值得探讨的问题。笔者认为,关于调解协议书的审查程序有两种设计方案可供选择:一种是由法院通知双方当事人到场,法官通过询问双方当事人的方式进行审查;另一种是法院仅根据申请人提交的已达成的调解协议书进行审查,不通知双方当事人到场接受询问。关于调解协议书是否合法的审查,是对调解结果合法性的审查,而调解结果的重要内容都记载在调解协议书中,因而法院只需通过对调解协议书的内容进行书面审查即可。13】但是,由于对调解协议书是否反映当事人真实意思的审查涉及调解过程中调解组织是否存在强制调解、当事人对调解协议内容是否存在重大误解等情形,如果不传唤当事人到场,那么似乎难以进行有实效性的审查,因此,传唤当事人到法院接受询问就很有必要。当事人到法院后,审核法官可以通过向当事人发问,了解调解协议是否当事人自愿达成,对关涉当事人重大利益的调解协议的内容,当事人是否真正了解其意思,是否存在着重大误解。

 

七、完善委托调解制度的几点建议

 

委托调解是一项正在试行的制度,对于构建我国多元化的调解机制具有积极意义。为了使委托调解能够作为法院借助社会力量解决纠纷的机制长期存在下去,笔者认为,我国需要从以下几个方面来完善这一制度:

 

1 大力推广法院附设的人民调解模式。相比之下,在法院附设人民调解组织,由该组织在诉前调解民事纠纷,是一种最便于操作的委托调解模式。人民调解组织设在法院,既便于法院对该组织的指导,又便于当事人利用人民调解,同时也可以用最快捷的方式移送案件材料,节约案件材料在法院与调解组织之间转移所需的时间。由于这种形式的委托调解符合民事诉讼中的“两便原则”,因此,它既容易为法院所认同,又为当事人所欢迎。

 

2、在有条件的地方,设立调解员名册,由当事人自主选择调解员。采用这种方式构建法院附设的人民调解,一方面能够把既愿意做调解工作又具有专业知识和工作经验的人吸纳到调解员队伍中来,有利于建立高质量的调解员队伍,有利于纠纷的调解解决;另一方面,也有利于通过扩大当事人在调解中的自主选择权,增强当事人在调解中的主体地位,从而使当事人更愿意选择以委托调解的方式来解决纠纷。

 

3 由于委托调解目前在我国仍处于摸索阶段,因此,由各地法院根据自己辖区内的具体情况进行委托调解是合理的也是必要的。但是,由于不同模式的委托调解又带有很多共性,法院在进行委托调解时所面临的这些共性使制定规范委托调解的程序规则成为必要和可能,因此,在时机成熟时,宜由最高人民法院在充分调研的基础上制定出指导和规范委托调解的文件。

 

注释:

①委托调解与协助调解是法院借助社会力量处理民事纠纷的两种方式,也是法院在大调解格局下实行“诉调对接”的两种主要形式。

 

②上海市长宁区人民法院制定了《长宁区人民调解窗口调解工作程序》、上海市浦东新区人民法院制定了《浦东新区人民法院诉前调解规则(试行) 》、江苏省苏州市吴中区人民法院与吴中区司法局联合制定了《关于法院附设诉前人民调解工作机制的意见(试行) 》、江苏省常州市钟楼区人民法院与常州市钟楼区司法局联合制定了《关于建立人民调解工作室机制的若干意见(试行) 》。

 

③上海市浦东新区人民法院2005 年受理各类案件36 257 ,2004 年同期受案数增长20 % ,其中民商事案件23 953 ,2004 年同期受案数增长18. 7 %;2006 1 - 11 20 ,该院共受理民商事案件24 581 ,2005 年同期受案数增长19 %。参见吴蓉:《近一成民事案件诉前调解成功》,ht tp :/ / WWW. spcsc. sh. cn/ renda/ node679/ node6802/ u

 

④我国中西部地区的一些法院近年来受理案件的数量呈下降趋势。例如,地处我国中部的安徽省宣城市宣州区人民法院,2003 年受理各类案件2 983 ,2004 年受理各类案件2 856 ,2005 年受理各类案件2 347 件。又如,地处我国西部的陕西省白河县人民法院,2003 年受理各类案件558 ,2004 年受理各类案件549 ,2005 年受理各类案件465 件。参见罗伟、程及海:《当前西部法院收结案下降原因探析》《, 人民法院报》2006 3 26 日。

 

⑤聘请退休法官担任人民调解员是实行法院附设人民调解制度的各法院的普遍做法。按照《中华人民共和国公务员法》的规定,男法官年满60 岁、女法官年满55 岁就要退休,这比许多国家规定的法官退休年龄要早。而法官是一个特别需要经验的职业,处在这一年龄段的法官正是积累了丰富审判经验的法官,由他们担任人民调解员,能够充分发挥他们的作用。

 

⑥参见范愉主编:ADR 原理与实务》,厦门大学出版社2002 年版,453 483 页。

 

⑦这些案件虽然不适合采用委托调解制度解决,但是其中的一些案件却可以采用协助调解制度解决。

 

⑧程序选择权在我国的民事诉讼中已越来越受到重视,不仅最高人民法院在司法解释中多次运用程序选择权的原理,诉讼法学界也积极主张确立这一原则。江伟教授主持草拟的《中华人民共和国民事诉讼法修改建议稿(第三稿) 及立法理由》第14 条就明确规定了这一原则。参见江伟:《中华人民共和国民事诉讼法修改建议稿(第三稿) 及立法理由》,人民法院出版社2005 年版,96 - 97 页。

 

⑨上海市浦东新区人民法院以向当事人发放《调解指南》的方式、上海市长宁区人民法院以让当事人阅读《涉诉民事纠纷委托人民调解须知》的方式征询当事人的意见。在当事人同意法院进行委托调解时,上述法院都要求当事人签署同意委托调解的文书。

 

[]谷口安平:《程序的正义与诉讼》(增补本) ,王亚新、刘荣军译,中国政法大学出版社2002 年版,45 页。

 

112007 2 - 9 ,江苏省苏州市吴中区人民法院诉前调解200 多起纠纷,涉案标的额达1 842. 43 万元,其中139 起纠纷的当事人经过调解达成协议并由法院出具了民事调解书,62 起纠纷当事人调解成功后当即履行,调解成功率为69. 5 %,平均结案周期为8. 2 天。参见娄银生、钱东辉:《高效来自创新———记苏州市吴中区法院委托调解工作》,ht tp :/ / WWW. cart . gov. cn/ news/ bulletin/ region/ ind

 

12】最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第67 条明确规定:“在诉讼中,当事人为达成调解协议或者和解的目的作出妥协所涉及的对案件事实的认可,不得在其后的诉讼中作为对其不利的证据。”这一规定恰恰说明一旦法官了解当事人在调解中认可某些事实,就存在着将其作为对该当事人不利证据的危险。

 

13】对于调解协议是否侵害案外人利益,法院在审查时往往难以判定。因为法院在审查时根本无法知晓调解协议会涉及哪些案外人的利益,也不可能通知案外人到场对调解协议陈述意见,所以法院在此问题上能否进行有效的审查不无疑问。最切合实际同时也是更具有可操作性的办法也许是允许案外人提起第三人异议之诉来维护自己的合法权益。

 

来源:《法商研究》2008年第1期

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责任编辑:袁琴

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