（二）信访机制之不合理性

由于司法终极性原则的缺失，大量的纠纷和冲突不能通过司法途径得到最终解决，这样一来，纠纷的当事人，特别是其中权利受到侵害（或自认为其权利受到侵害）的一方当事人就力图通过向各种国家机关或党组织信访（上访）的方式寻求救济，从而形成了持续不退的信访洪峰，并因此而形成一种颇具中国特色但却不符合法治要求的解纷机制。这种富有中国特色的信访制度，在历史上曾发挥过重要的作用，但从法治社会的发展来看，它确实存在着诸多难以克服的缺陷和困境。

关于信访制度的缺陷，有学者认为主要有以下三个方面：（1）信访体制不顺，机构庞杂，缺乏整体系统性，导致各种问题和矛盾焦点向中央聚集，在客观上造成了中央政治权威的流失。（2）信访功能错位，责重权轻，人治色彩浓厚，消解了国家司法机关的权威，从体制上动摇了现代国家治理的基础。（3）信访程序缺失，立案不规范，终结机制不完善，不断诱发较严重的冲突事件。[7]

另有学者认为，信访具有以下四大困境：（1）信访内容的广泛性及复杂性，使得社会矛盾集中体现在信访活动中，信访制度承载了整个社会制度变革及社会稳定的重任，信访机构错位、越位的现象屡见不鲜。（2）从法律地位看，信访工作机构并不具有行政的职能和权力，也不是单独序列的国家机构，其处理信访事项的权能有限，不可以也不可能去解决本应由负有一定职责的国家机关办理的社会事务。（3）从信访人的心态来看，几乎所有的信访人的潜意识里都有一种挥之不去的清官情结，即便是面对法院已经判决生效的裁判文书，信访人仍意欲通过信访渠道来改变其败诉的现状。（4）党政及人大信访部门在处理涉及不服法院裁判的诉讼类信访时，将各级人民法院作为这类诉讼信访的责任归属单位，也存在严重的社会负面效应。[8]

就与本文主题相关的层面而言，信访机制的不合理性主要表现在：

1、信访机制本质上是一种人治机制，与现代法治社会中纠纷解决机制的发展方向背道而驰。信访途径解决纠纷和矛盾的典型特征是，通过了解信访人所反映的问题，由某个领导人对该问题作出批示或提出处理意见，或者由其直接出面干预，然后根据领导人的批示或处理意见，由有关的部门对信访人提出的问题进行处理。在信访的过程中，信访人所反映的问题是否得到重视，能否得到处理，往往完全取决于某个领导人的意见，依赖于领导人个人的行为。信访人之所以采取信访途径要求解决问题，也是在强烈的官本位意识、青天意识支配下，希望能够碰上清官，希望自己反映的问题被清官重视并为其伸张正义。因此，信访制度之功能与作用的发挥，大多与各级党和国家机关领导人的个人作用分不开，在本质上是一种人治化的纠纷处理机制，而与法治无缘，因而也是与现代法治社会的纠纷解决机制的发展方向背道而驰的。因为，就后者而言，解纷和矛盾的解决强调的是依法性，而不是靠某个领导人的批示和干预（领导人的批示和干预也不可能影响纠纷的依法解决），而且，特别强调应当由中立的第三方依照公正、公开的程序，在纠纷的双方主体直接参与并被赋予充分的程序保障之条件下，作出令冲突双方信服的结论。符合这种要求的纠纷解决机制的典型代表是司法程序。故此，法治社会之纠纷解决机制的发展方向是强化和完善司法审判程序，形成以司法为中心的纠纷解决体系。

2、信访机制与司法终极性原则这一现代法治社会的构成要素相矛盾，消解了司法的权威性。前文指出，法治社会中，司法应当具有极高的权威性，其主要表现是司法终极性原则，即法院对各种法律上争议具有管辖权，司法裁判具有终局性和不可更改性。然而在我国，信访机制已经成为正常司法救济程序之外的一种行政性、人治式的畸形的但又被民众广泛采用的权利救济方式。而且，公民往往把信访看成是优于其它行政救济甚至国家司法救济的一种特殊权利。但是，这种试图用行政式的信访救济替代司法救济的一个严重后果是，在客观上会消解国家司法机关的权威这一现代社会治理的基础。[9] 这是因为，由于信访机制的存在，司法对纠纷的解决往往并不具有终局性，信访机构成为一种凌驾于法院之上的“裁判”机构，而且，由于信访机构本身的多而杂，实际上造成法院之外又有多家“裁判”机构。从我国的现实情况看，信访取代司法而成为终局性的纠纷解决方式主要表现在：（1）法律、法规、司法解释将某些本来可以通过司法解决的争议排除在司法管辖之外，致使纠纷主体只能通过信访途径请求救济。（2）法律、法规、司法解释虽然规定该争议可通过司法途径解决，但由于对司法的不信任，当事人回避司法方式并极力试图通过信访达到目的，或者由于法院出于各种目的而拒绝受理和裁判该争议，致使当事人转而寻求信访救济。（3）法院所裁判过的纠纷，经过信访途径再次提出，在有关部门和领导人的干预下，按照有关部门和领导人的意见再次予以审判。（4）对于法院已经裁判的纠纷，由于一方的反复信访，使法院变相地成了相对信访人而言的另一方当事人，而信访机构和党、政、人大的领导人则成为信访人与法院之间的裁判者，当事人之间的争议演变为信访人与法院之间的博弈。显然，无论是上述哪一种情形，都会严重削弱司法的权威性，而司法权威性的削弱必定阻碍法治社会的形成。

3、信访之权利救济功能是十分有限的。对于信访制度的权利救济功能，有人认为“它是一扇民意的窗口，确切说是老百姓权利救济的平民化窗口，其实质是收集和传达老百姓民意的一种制度设计，承载着政府‘秘书台’的角色。”[10] 有人则认为：“对公民而言，信访意味着一项简便、经济、有效而全面的救济方式，具有保障和维护公民权利和自由的功能。”[11] 还有人认为，信访是公民的基本政治权利，只有不断加强，不能弱化。并认为，信访说到底就是体现了公民的请愿权利，而这一权利是公民政治权利中非常重要的一项。[12] 但从信访工作的实际运作来看，其权利救济功能是十分有限的。从统计数据看，信访的数量是极大的。“仅全国人大信访局每年受理的信访案件就达到10万件。2001年，最高人民法院审结的案件有3047件，而处理的来信来访案件却多达152557件（人）次。至于全国各级信访部门每年受理的信访案件总量，最保守的估计也不会少于1000万件！”[13] 对于这些信访案件，根据学者于建嵘的调查，“实际上通过上访解决的问题只有2‰”。[14] 而根据《瞭望》周刊的报道，大部分信访事项有头无尾，不了了之，与庞大的群众信访量相比，信访立案数只是一个相当小的数字。“对上访群众来说，反映的问题要被立案就跟买彩票中彩一样难。”人大的信访机构由于缺乏对职能部门的约束力，“群众投诉到人大的大部分案件，在没有任何监督措施和处理意见的情形下层层转办，然后被不明不白地‘消化’掉了。许多上访群众反映说，人大的信访机构就像‘第二邮局’。”[15]

4、信访机制并不能真正维护社会稳定和社会秩序。与信访机制的权利救济功能之有限性相关联，这一机制实际上并不能真正维护社会稳定和社会秩序。表现在：（1）信访机构的种类繁多、庞杂，从中央到地方，各级党委、人大、政府、公、检、法以及相关的职能部门，均设有信访接待机构，加之信访机构处理问题时的多头并进、程序缺位、随意性较大，这本身就是一种混乱。尽管国务院2005年1月10日颁布了新的《信访条例》，但该条例只适用于行政机关，信访机构的繁杂、混乱局面并不因此而会改观。（2）由于信访立案数只是极小的一个部分，绝大多数信访案件并不能通过信访得到解决，这些“运气不好”的信访人仍然在不停的上访、缠访，社会秩序并不因为信访机制的存在而更为稳定。虽然新《信访条例》在第五章规定了信访事项的办理、复查、复核三级程序，并明确规定“信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，行政机关不再受理”，从而确立所谓的“终访程序”，但这种规定将很难达到稳定社会秩序的目的。一方面，该条例所规定的“终访程序”仅适用于行政机关，而不适用于其他机关和组织；另一方面，“新信访条例在建立了‘终访程序’时，并没有对有权做出复核意见行政机构的行政级别做进一步的具体规定，也没有规定行政机关做出的‘终访程序’的法律效力，更无法界定违反‘终访程序’的信访人所应承担的法律责任等等，因此，‘终访程序’不仅不具有实践上的可操作性，而且还可能进一步引发信访人采取极端的、违法的信访行为提出申诉请求的现象。”[16] 可以预见的是，“终访程序”的规定，在某种程度可能会使下情更难以上达，老百姓进一步上访的成本更高，底层的问题有可能会更多。（3）由于信访机构林立和各机构间的推诿、扯皮，信访者往往是在各机构之间疲于奔命。“上访者的一般经历是，先在地方转圈，来到北京后，又在各个部门之间转来转去，然后，开始在北京和地方之间转圈。转圈的时间如果要以上访者上访的时间来算，从几年到几十年都很常见。”[17] 这种状况显然表明信访机制在维护社会秩序方面是乏力的。（4）由于信访问题往往与各地、各部门的政绩联系起来，因而各地政府为了抑制住上访的增加和升级，在采取劝说、收买和欺骗等方法不能阻止时，各地政府往往组织了所谓“接访团”（被信访人称为“截访团”、“劫访团”），以拦截上访群众，甚至于对上访群众殴打、关押、打击报复等，从而形成新的矛盾，并造成新的不稳定因素。

四、确立司法终极性原则是解决信访困境的合理途径

上述讨论表明，司法终极性原则与信访机制的运作存在着内在的矛盾，用信访这种行政性的、人治式的政治手段去解决法律问题，与法治社会的要求显然不符。而司法终极性原则在中国的缺失与信访机制的不当扩张及民众对信访的迷信，使得中国社会的纠纷解决机制呈现出一种病态的、畸形的发展态势。这种态势在实践中已经表现出弊病丛生，且与建设法治国家的目标严重背离。故此，对信访制度进行改革，已成为理论界和实务部门的共识。但关于如何进行改革，则存在着不同的甚至截然相反的主张。有主张取消“人治的信访”的强烈呼声，也有人主张赋予和扩大信访职权并强化信访作用，还有学者提出在目前中国法治还不完善的情况下，信访救济是一种替代性的纠纷解决方式，应当予以保留和完善。此即关于信访改革意见的三种倾向，即弱化、强化与不强不弱而以规范为主。从新修订的《信访条例》的内容来看，国务院最终选择了改革震动较小的第三种方案。[18]

笔者认为，那种夸大和强调信访的优点和作用，采取扩大信访部门的权力范围，甚至使其变成准司法部门的方法以图消除现行信访机制的弊端的主张，显然是一种违背法治发展潮流的不合理的改革思路。而在小修小补的基础上对现行信访制度予以保留的思路，可以说仅仅是一种既不能治标也不能治本的权宜之计。从建设法治国家的长远观点来说，摆脱信访困境的根本途径和治本之策在于，在完善宪政制度、诉讼程序和诉讼制度的基础上，确立司法终极性原则。为此，必须逐步淡化信访（上访）机制，并最终废除这一行政化的人治式的解纷制度。

或许在短期内司法终极性原则之确立、信访制度之废除难以真正实现，但这是我们必须坚持的改革方向。否则，如果继续强化信访制度的功能，进一步扩大信访处理纠纷的范围，“那么这套已经运行多年的复杂的制度安排仍然会让政府、社会和信访机构以及信访群体在付出极大代价的同时，继续品尝破坏法治所带来的恶果”。[19] 所以，信访制度的改革必须同司法体制的改革相协调，让大部分案件回归司法救济，才能从根本上解决信访困境问题。[20]

司法终极性原则的确立和实行，不仅涉及到诸多制度的改革问题，而且需要国民思想观念的转变予以配合。举其要者，至少应当在以下方面进行完善：（1）扩大司法机关的司法管辖权范围，强化其解决社会纷争的能力。这就要求，一方面，必须改变司法权在在国家权力体系中的边缘化现象，真正地使司法权成为国家权力体系中的重要一极；另一方面，确保具有法律意义的各种民事、刑事、行政争议能够进入司法审判，使过去大量不能通过司法程序诉求保护的权益能够通过司法救济得到满足。（2）在制度上确保司法机关的独立审判，使其能够在不受外界影响和干扰的基础上独立、公正地裁判案件。（3）构建公正的、科学的司法程序。这就要求，应当按照现代法治社会公认的程序公正准则对现行诉讼程序进行改造。例如，进一步强化裁判者的中立性；为当事人提供更加充分的程序保障；刑事诉讼中进行侦、检一体化和当事人化改造、保障辩护律师的权利、承认被告人的沉默权、真正禁止刑讯逼供和确立非法证据排除规则、对侦查行为进行司法控制；等等。（4）切实提高法官的业务素质和职业道德素质，减少错案和司法腐败行为的发生。（5）培育和提升公民对司法权威性的信仰，使公民自觉尊重法院裁判的既判力。