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论集体建设用地市场化的法律分析


发布时间:2006年8月3日 王卫国 点击次数:3591

 

    谢谢主持人,谢谢王轶教授,谢谢各位同学,在这么炎热的夏天,特别是世界杯正在进行期间,还有这么多同学还在关心农村土地问题,我很受鼓舞。两年前我曾经在北大做过一场报告,就是关注农民的土地问题,今天到人民大学法学院来还是在关注农民的土地问题,只是把这个问题更具体化了,具体到一个点上,就是农村集体建设用地使用权的市场化问题,而且这个问题和我们正在起草的物权法以及即将开始启动的《土地管理法》的修订有密切的关系。前年在人民大会堂的一次会议讨论物权法的时候,我当时提了几点意见,其中有一点意见就是,应该允许农村的建设用地使用权进行市场流转。这个建议提出来以后引起了与会者的强烈反响,当时人大法工委的负责同志在会后也表示这个问题非常重要,他们也会认真的考虑,当然他们指出,这个问题可能不是他们法工委能够解决的问题,这需要更高层面决策。

    实际上中国从文化大革命以后,农村土地改革就一直没有停止过,可以说中国的改革开放就是从农村土地改革开始的,最早就是农村的联产承包责任制,联产承包责任制实际上就是用承包的方式把集体农用土地的使用权界定给了农户,也就是从那个时候,联产承包责任制改革以后,农民开始拥有了农用地的承包使用权。以后的改革就针对承包经营权,承包经营权逐渐的物权化。在很多学者的著作当中都主张,要把这种农地承包经营权界定为一种物权,到最后的发展就是中央的几次【1号】文件肯定农村土地三十年不变,然后进一步出台了《农村土地承包法》,这部法律基本上承认了土地承包权是一种独立的权利。从物权法的意义上来讲,应该是奠定了它成为物权法的一个基础。这个改革成果已经在现有的物权法草案里得到了反应,农地的承包经营权现在已经不是问题了,现在的问题是什么呢?现在农村集体建设用地能不能进行城市化的进程,能不能进入土地市场,参与到土地使用权的流转当中去?这成为了一个很重要的问题,下面我就从几个方面来说明这个问题。

    第一个问题:我国现行土地流转制度的基本现状。

    我国现行土地流转制度的基本现状是什么呢?就是国家垄断土地一级市场,不允许农村集体建设用地进入市场流转,国家通过征收将集体土地转为国有,然后以国有土地出让或者划拨的方式来满足城市化过程当中的用地需求。而国有土地供不应求的情况下,由国家出面去征收农民的土地,然后国家把它变为国有土地以后,再用出让或者划拨的方式提供给用地者。这个制度带来的突出问题是什么呢?

    第一,失地农民增加。农民的权益被剥夺,本来是农民的土地所有权,然后变为国有,被剥夺以后导致的直接后果就是失地农民数量增加。根据有关的资料统计改革开发以来,政府通过对农村土地的征收,从农民手中集中的资金超过了两万亿元,而在文革前的五十年当中,中国的工业化从农民手中获取资金依靠工农业产品剪刀差获得的资金是五千八百亿元。这也就是说,在过去计划经济时期,农民通过自己产品价值的损失为工业化贡献了五千八百亿元;而在改革开放以后,我们在现代化过程当中,现代化从某种意义上来讲也就是城市化,在城市化过程当中,农民至少贡献了两万亿元资金。农民贡献的另一面是什么呢?那就是农民自身的贫困化,农村的贫困化,所以这些年我们年年讲“三农”问题,我们到农村看一看,为什么他们发展不起来?没有资金他怎么发展起来!为什么没有资金?另外,农民大量土地被剥夺以后,农民失去了他赖以生存的保障,如果说过去五十年还仅仅剥夺的是农民的产品,那么,现在剥夺的是什么呢?是农民子子孙孙赖以生存的基础!大量失地的农民就引发了一个很大的社会问题,造就了一个社会群体,这个群体我们称之为“三无农民”。 “三无农民”就是种田无地、就业无岗、社保无份这样一类群体,这样一类群体在离开农村聚集在城市,就成为了城市当中的一个边缘化人群,不能溶入城市的文化,不能享受市民的生活,与城市文化、市民生活乃至于这些社会规则或者规范格格不入。因此,这一类人群的存在小到城市治安、大到社会稳定都是一个潜在的隐患,而且对城市的长远发展也是一个长久的隐患。

    我们到美国的一些城市去就会看到,城市的市中心地区,除了最繁华的商业区以外,都处于衰退的状态。比如费城,除了市中心以外,很多社区是脏乱差,住进去的都是一些穷人。他们的富人去哪里了呢?富人都去乡下了,叫做穷人进城,富人下乡。然后,在周边的农村地区建起了一些环境优美的高档住宅区,甚至他们过节的时候就不在费城的城区进行了,而是在小的城镇里面举行。原来我们去天普大学,学校周边都是富人区,现在都成了穷人区,我们当时在那做访问研究晚上都不敢出门,社会治安是很差的。所以,我就很感慨,如果中国的城市若干年以后也落到这个局面,又将会怎么样呢?实际上现在这个问题已经存在了,比如在广州和北京的一些城乡结合部所聚集的一些人群,这些人群可以说各种各样的人等聚集在这个地方,公安局如果要追捕逃犯的话,可能首先考虑的就是这些地区。前一段时间巴西出现暴乱,也是贫民窟边缘化人群。现在我们可能对目前这种现象还没有足够重视,等将来到了一定时候这个问题会很突出的。

    第二,城乡关系的进一步对立,城乡发展的严重不平衡。我们多年来直到现在这中国的国民仍然是城乡二元结构,城市人是能够享受到国家给予的社会保障,而农村是没有的,土地城市化了,农民也可以进入城市,但是农民并没有城市化,我们讲人口的城市化的标志是他的市民化,就是他的社会地位和生活方式都应该和城市人处于一个平等的地位,这个时候才是市民化。现在我们在土地城市化的过程当中,实际上是农民在边缘化,所以人口没有城市化以后就会导致一种边缘化的现象,既不是农民,也不是城市人。城乡之间的对立进一步加剧。

    第三,土地市场的无序状态。为什么呢?伴随着国家垄断一级市场,还存在有一个市场,就是所谓集体建设用地的隐形市场。就是法律上不允许农村土地进入城市,但是农民可以利用种种方式,比如出租、合资等方式把他的土地投入到这个城市的市场,所以在一些市场经济相对发达的地区,由于存在着大量的用地需求,农民就可以以低廉的价格将他的土地提供给这些用地需求者。因此,长期以来,比如在广东地区,政府不是不知道这个隐形市场的存在,但是他们没有办法去处理这个隐形市场。为什么呢?如果处理这个市场就会断了农民的生路。有很多隐形市场是土地已经被国家征收以后,剩下的一部分土地他不能靠农业收入养活这些农民的情况下,他们被迫寻找土地高收入的经营方式,所以,如果要制止、取缔这个隐形土地市场,就会立即把这些农民推向贫困的深渊,立即会引起这些农民强烈的反抗。这就形成一个博弈,尽管政府不允许、法律又不认可,但是不得不睁只眼、闭只眼让他们去经营。所以,在很多经济相对发达的地区,比如江浙、广东等地方,这种土地隐形市场的情况是非常严重的,就是在北京周边地区这种情况也是存在的,农民以各种各样的方式来进行土地经营,基本上现在农村集体建设用地在很多地方是失控的,但是由于得不到法律的承认,实际上这些交易又不能得到法律的有效保护和规范,这里面又导致了很多问题。

    首先,就是农民吃亏。由于得不到法律的承认,他不可能把他的土地价格提高,同样的土地农民只能以相对低廉的价格提供给用地需求者,因为用地需求者也存在着法律上的风险,可能国家要把这块土地进行征收,征收以后,现在土地者是不能够得到法律补偿的,因为用地者的权利是不被法律承认的。由于存在着这样的风险,他也要求农民降低地价,农民就得不到和国有土地使用权同等的报酬。另外,农民也不可以拿这个土地进行融资,因为银行知道你这个土地将来是不可以合法入市的,所以,农民也不可以把土地进行抵押来融资。尽管是隐形入市,但是它是地价入市,而且它的法律关系和交易是不确定的和不稳定的。不管是投资者,还是农民,他们的利益也是不确定的。我们一方面无法取缔、制止隐形市场,另一方面,农民也不可能从这个隐形市场当中得到更多的好处,所以,现在形成了两难的局面,产生了两个市场,然后两种法律地位和两种市场价格,所谓的“同地不同权、同地不同价”。一方面默许他们交易,一方面又不承认它,为什么我们不可以大大方方的承认它,让它合法的进行交易呢?

    所以,在1999年到2000年的时候,国土资源部就集体建设用地使用权流转的问题进行了调研,先后在芜湖、苏州、浙江的湖州、河南的安阳、广东的南海等地方,开始进行试点来探索农村建设用地使用权直接入市的道理。到了2005年10月1日,广东出台了一个《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》,尽管是一个地方的立法,但开了农村集体建设用地使用权直接入市的立法先河。因此,有很重要的象征意义,就是我们国家的集体建设用地使用权流转的制度创新已经进入了一个新的阶段,有的媒体称之为新土地革命。如果说农村联产承包责任制创造了农民的土地承包经营权是第一次土地革命的话,那么,应该说集体建设用地使用权进入一级市场是第二次土地革命。这次土地革命给农民带来的利益是相当巨大的,也是不可估量的,因为第一次土地革命解决的还是解放农业生产力的问题,农业生产力的解放给农村的发展带来的直接的效益还是很有限的,可以说第一次土地革命仅仅是解决了农民温饱的问题,第二次土地革命和我们“十一五规划”提出的建设社会主义新农村是有着密切关系的。因为建设社会主义新农村最迫切的问题就是农村的建设的投资问题,建设的资金从哪来?目前中央财政对农村建设提供的支持大体上有两部分:一部分就是免除农业税收,实际上这部分给农民带来的利益是很少的,它只是解决了农业经营的成本问题,而农村的进一步的发展是怎么利用他的建设用地来获取资本,怎么形成农村地区小城镇的建设,通过依托小城镇的建设来吸引更多的资金,在哪个地方形成工业区,然后就近解决农民的就业问题,并且给周边农民带来更多的经济收益,这些问题不是减免农业税是可以解决的。第二部分就是,中央财政对农村的一些事业提供支持,比如教育事业、医疗事业。但是这也是比较间接的支持,从长远来看还是应该鼓励农民、农村自我发展,从发展当中获得更多的资金,来自我解决不利问题,这才是一条根本的出路。

    我们去广东南海进行调研的时候,算了一笔帐,实际上这是一个非常保守的计算,假如说一个村有一千亩地,如果这一千亩地全部用于农业经营,他们那个地方一亩地农业经营的收入是大约是一千元钱,一千亩地一年的农业经营收入是一百万元。如果我们现在拿出百分之三十的土地作为建设用地投入市场流转,他们当地的一亩地的收入是一万至一万二千元人民币,我们按照一万元来计算,那么,三百亩地带来的收益就是三百万,剩下的七百亩地仍然是农业用地带来的收入是七十万元,这个村的收入就从过去的一百万元一下变成了三百七十万,是原来收入的三点七倍。实际上在广东南海一带,有的村建设用地已经超过了百分之五十,如果按照百分之五十成为建设用地来投入流转的话,那就是五百五十万的收益。有了这五百五十万的收益,就可以解决农民的住房、教育、医疗等等一系列问题。所以说,既然中央要施惠给农民,为什么不可以给农民这么一个机会呢?

    进一步的问题就是,法律什么时候禁止全国人大的立法制订了这么一个政策,就是不允许农民的建设用地进行融资,就这个问题我咨询过全国人大的一些老同志,比如我咨询过全国人大法工委资深的专家魏耀荣同志,他说,从来就没有这么一个说法,中国土地市场的形成我们回顾这段历史,实际上一开始是没有土地市场的,也就是说,按照“八二宪法”,当时的规定是所有的土地不允许转让、出租,不允许任何市场上的经营。改革开放以后,最初是在深圳经济特区对外商投资企业的建设需求为他们提供场地使用权,土地市场的萌芽最初是出现在经济特区,这个时候就出台了场地使用权出让、转让的规定,而当时给的地价是非常非常低的,以后进一步的发展才是1991年国务院的颁布的《关于城镇国有土地转让、出让的暂行条例》,有了这个条例就全面的承认了城镇的国有土地使用权可以进入市场。这个过程是一步步放开的,后来修改宪法的时候就直接把禁止土地转让、出让的条款给拿掉了,但是从来没有任何一个立法者公开宣告说,农民的土地不可以进入市场。那么,这个规定是怎么出来的呢?这是国务院有关部门在具体执行过程当中以及在后来的《土地管理法》修改当中加了这么一个模糊的条款,这个条款里面可以推断出这么一个意思,就是城市建设用地需求要走国有土地出让,国有土地出让不够的时候,国家可以征用土地,事实上就形成这么一个体制。

    现在的问题是,什么时候轮到集体建设用地放开?从法律上来说,目前为止,还没有放开集体建设用地。而国务院1991年颁布的还仅仅是一个暂行条例,以后为什么不可以借用制订物权法的机会来解决这个问题呢?这就是我们要探讨的问题。据我了解,法工委不久前的一次内部会议在讨论到这个问题的时候,形成了一个共识,就是在物权法里面不把现行的体制用物权法的形式给它固定下来,也就是不提这个问题。为什么呢?就想为下一步的改革留下一个空间,如果物权法把我刚才所说的现行体制给确定下来的话,那新土地革命就被扼杀在摇篮中了。法工委已经充分认识到这一点,充分认识到未来的发展前景,只是鉴于这个问题十分重大,必须要高层决策,所以他们不可能直接的通过物权法来启动土地革命,但是他们由于有这种自觉的意识,已经在立法当中留下了改革的空间。

    第二个问题:我国现行城市建设用地的供应途径。

    现行的供应途径正如我刚才说的,一方面,是国有存量土地的供给,但是这个量已经很少,另一方面就是通过土地征收。按照有关部门的统计,现在我国是百分之八到九的JDP增长率,我们每年有大量的用地需求,也就是说,中国的城市化已经进入了一个加速期。如果完全按照征地的方式来解决城市化的用地需求的话,每年至少要造就两千万的失地农民,每年两千万意味着什么?十年就是两个亿!这是一个非常可怕的数字。这些年来大家也注意到了,由于征地问题所导致的社会冲突,各种群体性的社会事件是非常严重的,有些地方甚至酿成了血案。所以,中央现在已经非常明确,国土资源部也出台了相关的规定,就是要严格的限制征地。而物权法的起草过程当中,专家学者也好,立法机关也好,形成了一个共识,就是要严格的限制征地。

   限制土地征收的措施大体上有三点:第一点,就是要严格的界定公共利益或者公共目的,土地征收必须要为公共目的,究竟什么是公共目的?对这个问题要进行严格的限制和界定;第二点,要提高对农民的补偿,现在有些地方已经在采取措施提高对农民的补偿,而且把一次性经济补偿变成长期性的安置,使得农民获得长久的保障,这无疑也进一步提高了征地的门槛;第三点,就是严格征地程序,这不仅包括审批的程序,而且也包括农民谈判的程序。这里顺便指出一点,现在的征地制度从1998年调整以后,产生很重要的变化,1998年征地政策调整之前,它的征地流程大体上是这样的:集体土地由国家征用,然后国家再把土地出让或者划拨给用地单位,由用地单位对集体土地所有者来进行补充安置。这样用地单位就要和农民之间进行平等的谈判,那个时候就有了一个平等谈判的机制。1998年征地政策调整以后发生了一个变化,国家征收土地,然后向用地单位出让或者划拨这一点没有变,但是一个很重要的变化就是,补偿安置是由政府出面来进行的,这样一来,农民就和政府处在一个不平等的地位。农民在征地过程当中的谈判地位就大大的削弱了,直接导致的结果就是农民更加的吃亏。另外,这笔补偿安置的费用再由政府和用地单位进行谈判,这个时候政府就处在一个中心的地位,一边它和农民进行谈判,一边又和用地单位之间进行谈判,政府从用地单位拿到的安置费用和补偿给农民的是不是一个均衡的数字,完全是由政府来操控的。

    因此,两种可能都不排除:一种可能是政府从开发商那拿到的多,补给农民的少。另一种情况是,政府补给农民的多,从开发商那拿到的少。拿到的少意味着什么呢?政府财政就需要倒贴,或者政府通过经营土地来补这个缺口,这样一来政府就处在这个市场的中央了,一方面它要面对农民,一方面还要面对用地单位,还要面对市场,这个时候对政府有时候是福,有时候是祸,而且一切的社会矛盾都集中在政府身上,很多地方出现这么一种情况,政府成了土地经营者。如果政府成为了土地的经营者的话,由此带来的负面影响也是多方面的,如果是经济发达地区可能就能够盈利,但是如果是经济相对不发达的地方,政府购置的土地就会大批的空置。比如我们到山东去调研,济南市政府搞的土地储备,向银行借款后,政府就征收了一片土地过来,最后政府卖不出去,或者卖不上价,结果就是欠着银行的贷款还不了,还不了,银行就不再给你贷款,这样政府的这个储备中心就没有办法往下经营。它靠土地储备这种制度来解决城市化土地供应问题就解决不了了。所以,在严格的限制了土地征地这个大背景下,就带来一个问题,先不说政府经营的问题,城市化还在发展,用地需求在急剧的扩展,这个征地需求怎么解决?我们又不能说把我们的JDP的增长率给降下来,如果降下来就是一大堆社会问题。既然你不能再这样肆无忌惮的大量的去征地,为什么不放开农村的建设用地市场呢?

    第三个问题:我国现行城市建设用地法律制度分析。

    我们民法讲的是权利平等,所有权利都是平等的,国家土地使用权是一个所有权,你有占有、使用、收益、处分的权利。那么,农民集体土地所有权也是一个所有权,也应当有占有、使用、收益、处分的权利,为什么你的所有权可以在市场上不受限制的进行交易呢?现在所有权是不允许转让,但是你可以出让你的使用权啊,你可以拿你的使用权进行交易啊,国家可以拿土地的使用权进行交易,为什么农村集体建设土地的使用权进行登记呢?一旦城市化需要用地的时候,他就面临一个丧失土地所有权,而被强制性的丧失土地使用权呢?而且他的土地被征收的时候当作是一个农业用地,国家拿走以后马上就变成工业用地,这又是为什么呢?这就存在一个对农民权利的承认问题,我们的宪法规定了两种土地所有权,农村集体土地所有权和国家土地所有权,这两者究竟是什么关系和地位呢?这个问题是需要重新考量的,我过去也写过这方面的专著,书名叫做《中国土地权利问题》,当时对农村集体土地所有权的认识界定为一种有限制的所有权,看来这个认识是需要重新检讨的,我们为什么没有一个平等的观念?如果我们要彻底的贯彻民法的平等观念,无论所有权的主体是谁,所有权都应该是平等保护的。

    但是,现在农民两方面不受保护,一方面,转让土地使用权的交易不受保护;另一方面,面对国家的征收的时候它也是不受保护的。是不是对它保护的力度不够呢?农村的土地有没有限制?有限制也是基于国家的一些根本性的政策,比如农地基本农田保护制度,我们土地法现在有一个用途管理制度,对农用地转为建设用地涉及到国家的粮食安全,可以有所限制。但如果说已经是存量的建设用地了,这块土地本来就是要用于办工业或者商业的,为什么它不可以进入城市化?进入土地一级市场呢?这并没有涉及到粮食安全的问题啊,唯一的理由就是,保护国家土地市场的垄断地位。我们进一步保护这个垄断地位有什么意义啊?好处在什么地方呢?无非就是政府财政的收益增加了,但是你政府的义务又在哪呢?自古以来,我们讲政府不能与民争利,政府限制农民的土地进行交易,那么他们处在贫困状态,反过来,政府有没有责任补贴、救济他们呢?如果是一个负责任的政府,当然会考虑怎么去救济他们。这样一来,通过垄断土地市场所获得的那点收益又能在多大程度上解决这些问题呢?多少年运行下来的结果,我基本的认识是,并没有给财政带来多少收益。我们现在国有土地市场化当中还有一个巨大的漏洞,这也是我们下一步需要解决的问题,什么问题呢?就是我们土地的所有权是全国人民的所有权,它的代表者应该是中央政府,而现在各地土地出让的收益是归地方政府的,而且地方长官在确定土地价格上有很大的自主权。在过去的二十多年当中,很多地方长官低价的出让国有土地,从中获取个人利益。甚至土地部门的官员也在这方面有着很大的自主空间,这其中有的地方长官是为了追求政绩,招商引资,以压低的土地价格的方式来吸引投资,实际上国有土地的收益在流失,这也是一个相当普遍的现象。还有一个问题和腐败有关,也就是政府给你开发商一个低的地价,这中间的差价部分要给个人一个回报,有的是地方政府整体性腐败,比如说你给我捐赠或者给我什么好处,还有一个普遍的现象就是官员受贿。这些年在土地这个问题上国家收益的流失,要么就是富了一些投资商,同时,也富了一些官员,唯一受损失的就是两部分人,一是国家,一是老百姓特别是农民。这是一个财富分配的流程,这个财富分配的流程绝对是不公平的,同时也是没有效率的。这个制度怎么改变?当初制订出把这个土地收益归地方,当时出于无奈之举,中央政府没有能力来控制地方政府出让土地的行为,所以,中央政府的一个期待就是让地方政府自己来掌握土地出让,在这个当中它有一个利益驱动,在这个利益驱动下可以使国家的土地收益能够最大化。但是,没有想到这里面有些其他的因素在起作用,结果不是国家土地收益的最大化,相反的是最小化。这个问题我们暂时不去论述,国有土地这一块现在也有很多问题,将来主要通过中央政府调整相关的政策和行政法规来理顺这一块,现在逐渐有一些措施,比如城市存量土地的出让以及挂牌、竞标,有一些改善,但是不是彻底解决这个问题还值得进一步的调查、探讨,我对这个问题没有发言权,因为我没有对这个问题进行仔细的研究。

    我们刚才讲的都是农村集体建设用地进入一级市场的必要性问题,我们还可以提出更多的理由,可能对这个必要性问题大家可能不会有太多的疑问。现在考虑的是一个可行性的问题,因为人们对此有很多的顾虑,如果放开了会带来什么副作用以及消极的社会影响,等等,比如农民会不会大量的出卖土地,造成土地流失啊?还有人提出,会不会冲击国家的建设用地市场,导致土地市场价格下跌,使国家的收益减少呢?其实这些疑问都是经不起分析的,我们找到很多实证的根据,我们可以相信只要制度健全,有相应的配套措施,农地流失的问题是可以控制的。由于存在着巨大的土地市场的需求,在有控制的允许的农村集体土地进入市场的情况下,不会引起土地市场价格的严重的波动。而且在转让的过程当中,国家可以获得相当巨大的税收的收入,在土地流转经过市场化以后,应该相信市场土地交易的总量会增加,特别是农村集体土地进入市场以后,交易量增加以后,带来税收的收益应该是大大地增加,而且对经济建设各方面的拉动应该说是巨大的。对这个问题我们应该比较放心,现在还有人提出一个问题,会不会很多城市人到农村去买地啊?这个可能是存在的!问题是怎么评价这种可能性,如果出现这个结果它是一件好事,还是一件坏事?我个人觉得这是一件好事!应该允许人口的双向流动,乡下人进城,城市人下乡,现在城市人口严重的老龄化,城市污染非常严重,城里很多人希望能够到农村那些山清水秀的地方去养老,为什么不允许他去呢?这些人去了以后会在农村形成一个新的消费群体,他的消费就会带动他所居住那个地区的经济文化的发展,他的生活方式、生活要求提高以后,有这样的需求就会有人到那去投资。比如看病难的问题,可能就会有人去那投资建医院,医院建立起来以后,是不是周边的农民也受益啊!相应的,卫生条件、交通交通都会有所改善,他的生活方式也会影响周边的农民,市民下乡以后也会使乡村的人口市民化,带动农村的发展。建设社会主义新农村是需要先进文化的,是需要一些人把他先进的观念、先进的生活方式带到农村去的,需要有一些自觉、不自觉地去做这样一些事情,城里人下乡不是一件坏事,城里人的文化、资金都下乡,农民会有好处的。农村集体土地如果进入市场以后,我相信会带来一些好处,原来认为它是一件坏事,现在看来这是一件好事。

    究竟是好还是坏,这个不需要我们去推测,我们只需要到实践当中去调查,这些年毕竟在很多地方他们已经开始在进行这方面的改革。尽管这些改革很艰难,缺乏法律的保护,这些改革的先期者们往往还要蒙受很多的挫折、烦恼、痛苦,但是毕竟这个改革是在推进。所以,我们选择一些实际的案例来说明。山东三联集团在济南周围搞了两个大型的开发区,比如,他们在顺城山庄周围的开发区,这个开发区是把周围几个村成建制的加入到三联集团,而三联集团给农民提供长期的生活保障,从教育、医疗以及基本生活费用等等,然后对所在的地区进行综合性的城市改造。这样导致的结果是什么呢?就是农民城市化,他通过把农民成建制的进入城市并提供相应的生活保障以后,然后对村民的管理也有一套企业化的管理,这样农民的生活方式改变了,观念也改变了,在这些村庄里面农民是非常欢迎这种方式的,他们认为自己进城了。三联集团给他们修建了公寓式的住宅楼,包括一系列的社区服务措施,农民告别了过去的脏乱差。三联集团种树绿化这个地方,环境改善以后,相应的地价也涨上去了,三联集团就从它的开发当中获取收益。农民成建制的加入到企业,但是在现行的法律框架下,三联集团是不可能一次性的拿到这个土地的,政府给它签的协议就是,你搞成片开发,我给你的只是开发权,这个开发权不是物权,它将来随着进一步的发展扩大它要一次一次的进行申请,农用土地转为建设用地,如果遇到土地风暴整顿的时候,有人打报告说它是圈地,一下子地方政府又不敢承认它的那个东西了,就把它拖到一个很困难的境地,一方面仍然要对农民履行它的协议,每个月给农民发工资,另一方面土地不能开发了,开发计划就没有办法实施了,导致经济上产生很大的压力。为什么呢?它这种做法得不到法律上的承认和保护。根本的问题就是,为什么农民不可以自主的拿着自己的土地去加入到一个企业当中去,为什么不能签订这样的协议呢?这样的协议为什么不能得到法律的承认和保护呢?而且现行的法律框架下它这么做了,实际上也没有违反法律,农民加入企业以后,将来土地转为非农用地的时候还要通过审批程序,这并没有违反国家对土地用途控制的政策,为什么不可以呢?这也是我们实践当中看到的情况,由于这种做法得不到法律的保护就面临着困境。

    刚才提到的第二个模式就是南海模式,南海现在属于佛山市,南海应该说是中国土地改革的先驱者。南海历史上形成了大量的建设用地,有一部分建设用地是怎么来的呢,就是国家征用土地的时候给它一部分农用转非的指标,一般是百分之十五,也就是说,国家征用土地一百亩,然后给你十五亩建设用地归集体,集体拿着这些建设用地去经营,实际上是国家在征地的同时,给农民了一个补偿,给你一个合理经营可以获得较高收益的一块土地。最初建设用地是什么呢?就是乡镇企业,实际上农民搞乡镇企业基本上是不成功的,因为农民缺乏技术、缺乏经营、缺乏市场、缺乏资金。下面我们会讲到浙江的经验,浙江有很多地方就出现这样的情况,早期八十年代乡镇企业雨后春笋般的遍地开花,村村冒烟,搞出很多乡镇企业以后最后经营不下去,厂房建起来以后最后不能生产,导致土地就闲置在那个地方。南海的土地市场需求很大,很多加工厂、台商企业很多,然后给农民交租金,农民可以通过这样出让、出租、入股的方式,在广东的粤北地区也出现这么一种模式,就是修建高速公路,一个公司自己投资来修建高速公路,然后通过收取过路费来获取回报,这就涉及到土地的问题,它就和农民进行谈判,农民就拿着土地来入股,农民也不要你的补偿费,并且一次性的补偿费也不能解决问题,农民看好你这个高速公路的收费就拿着土地入股,入股以后,我年年都享受收费当中的利润,这也是一种方式。南海很多地方现在已经形成了事实上的土地市场,现在问题是什么呢?由于没有得到法律承认,因此它现在需要进一步的扩大融资的时候,特别是一些大型企业或者投资商来投资的时候,他就裹足不前。目前我们看到已经来的投资商是什么呢?都是玩短、平、快的。什么意思呢?这些企业都是小企业,小商人,因为他对你这个地方的前景不放心,目前的形式还有空间,估计在两三年内政府不会取缔,我就来投资一下,投资量也不大,而且回收快,我就来做,这样形成的都是一些小规模的企业,技术水平含量比较低的企业。如果它要进一步的发展,它要吸引一些大型企业,甚至国际上有名的企业到我们这里来投资,人家就会考虑我是长远进行投资,究竟你这个土地出租也好、入股也好,法律承认不承认,企业就会非常的谨慎。所以,现在他们很难吸引到大规模的和长期性的投资者。另一方面,就是银行贷款。有些项目是赚钱的,我村里面为什么不能自己投资办企业呢?我们可以向银行贷款嘛!但问题就是,你现在的抵押银行不放心,说你这个没有法律根据。现在目前尽管广东省已经出台了条例,允许它进入一级市场,但是几大商业银行说,你这个还不是法律,你这是地方法规,将来的命运究竟怎么回事我们还看不清楚,所以,现在仍然没有办法筹集资金。

    现在江苏、浙江一带还有一些其它的做法,其实也是在放开土地。比如搞小型城镇建设,农民拿自己的土地来入股,然后实际上是土地置换,开发商开发你村里面这块地,我在这给你建一个小城镇,农民无偿的搬迁进去,而且提供一些相应的补偿,然后对原来村里面的建设用地再进一步的开发。这里面有一个很大的区别是什么呢?你当地小城镇住的是楼房,这个楼房住宅区占地面积是比较小的,原来是一家一户一个小院,这种占地就相当大,这样的就形成土地节约化的经营,通过这种方式确实可以使在现有存量的建设用地节约化使用以后,能够使土地产生更高的价值,而且不必去侵蚀存量的农用土地。我们可以预见一下,如果今后我们的法律承认农村建设用地使用权进入土地一级市场,允许农民以他们的土地来吸引投资或者筹集资金,这样在整个农村地区投入的建设资金将会是十倍、数十倍的增长,给农村经济带来的推动力决不是这样减免农业税收可以比拟的,而且不需要中央财政年年的去耗费它的资产。这种好处是巨大的,现在的问题就是怎么来统一认识,怎么来说服我们的高层决策者,最后形成决策以后,我们在制度上来加以落实。在说服高层决策者的时候,我们不仅要说这样做的必要性和可能性,而且还需要进一步的提出我们有一套规范来防止这个事情失控。决策者考虑问题往往他有一些担心,我们多少年来改革都是这么一个问题,总是害怕一放就乱,过去我们就有这样的怪圈,“一收就死、一放就活、一活就乱、一乱就收、收了又死、死了又放”,问题在哪?问题在于,没有一个法治!没有一个法治,首先就是人们行为没有规则,其次就是行为没有长期的预期。没有长期的预期那就一定是短期行为,短期行为一定是无序的行为。投资者在短期之内满足他的利益要求,这样就会想法设法的转空子,打擦边球,甚至铤而走险。所以,一个稳定的、健康发展的市场经济,首先要通过法律制度给人们以长期的预期,民法典就是给人们长期预期的一种基本的法律形式。拿破仑当年为什么要制订民法典?甚至国会不予通过,他就下令解散国会,重新组织国会一定要让它通过,他也有他的迫切需求,他就是要让农民建立长期的预期。我们知道,法国大革命以后封建贵族的土地被农民取得了,取得了以后,如果通过法典的方式使农民的所有权能够确定下来,这些农民就会死心塌地的为拿破仑打仗。

    可以说,任何时候给人以长期预期,这无论是从经济发展、政治稳定到文化、文明建设都是必要的。一个社会最怕的就是短期行为,最怕的就是漠视心态,八十年代我们的社会很大程度上就是一个漠视心态,在体制转轨的时候人们都不知道未来是一个什么样的制度,未来我的利益是一个什么样的情况,这就好比有人宣布明天地球要爆炸,我不能考虑长远,只能考虑今天。这种心态下,能有一个法律的秩序呢?我们搞法律的人首先就是要通过法律给人们建立一个确定的、稳定的长期预期,这对社会的发展和稳定都是必要的,我们经常讲有恒产者有恒心,实际上就是你拥有确定的产权的时候,它就是长期预期,他就会长期规划他的行为,没有物权法国有资产一定流失,人们以种种方式去掠夺,而不是去创造财富。所以,从农村土地这个问题我们引申开来,引申到一个法律的基本原理,或者说立法基本思维方法,我就谈这样一些感想,今后我们可能还会遇到一些其它的类似的问题,我希望我们都能够以这么一个标准,就是带来人们以什么样的预期,这么一个标准我们去思考讨论问题。

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