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公证立法与物权立法的交错(下)——应重视公证在物权法中的地位和作用


发布时间:2005年5月1日 汤维建 点击次数:2336

 

    上述修改强调,当事人以动产或不动产设定抵押,应当首先经过公证,在公证后,有关登记部门才能予以登记。这个前置性程序是非常重要的。因为,在动产或不动产上设定负担,实际上是对所有权的限制,而这种限制涉及多种法律关系,也关系到交易安全,因此在登记前应当首先由公证机关进行实质性审查,只有在其真实性、合法性得到确认后,登记机关才予以登记。登记机关予以登记,实际上就是办一个手续而已。

    除抵押这种担保形式外,其他诸如质押,包括权利质押,都应当照此办理,在登记前先行经过公证。相关的条文都应当予以适当修改和调整,这里不一一赘述了。

    (3)规定土地承包经营权登记之前应当经过公证。具体应将草案第一百二十六条修改为:土地承包经营权,自承包合同生效时取得。县级以上地方政府应当向土地承包经营权人颁发土地承包经营权证或者林权证等证书,并登记造册,确认土地承包经营权。通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地,当事人要求登记的,应当向县级以上地方人民政府申请土地承包经营权登记。在进行上述登记前,承包土地合同必须经过公证;未经公证的,不予登记。

    (4)规定建设用地使用权出让合同订立后、登记前,应当经过公证。具体应将草案第一百四十二条改为:建设用地使用权出让合同订立后,应当向县级以上登记机构申请建设用地使用权登记。建设用地使用权自记载于登记簿之时起设立。登记机构应当向建设用地使用权人发放建设用地使用权证书。在办理上述登记前,双方当事人必须就其所订立的建设用地使用权出让合同进行公证;未经公证的,登记机关不予登记。这样规定的理由很简单,建设用地使用权的转让、互换、入股、赠与或抵押可能导致建设用地使用权人的变更,而建设用地本身涉及社会重大利益,甚至关系到国计民生,其权属发生变化,在登记前首先经过公证有利于确保此类行为的合法性,同时也可以过滤违法因素,防止纠纷的滋生,维护正常的社会经济秩序。有鉴于此,这类合同在登记前也应当经过公证。

    与此类似,该法草案第一百六十条规定的宅基地使用权登记也应当先行经过公证。此外还有第一百七十条规定的邻地利用权登记、第一百九十条规定的居住权设定登记等等均应确立公证前置程序。

    总的有一个原则,凡是在物权变动中需要由登记机关登记的,作为登记的前提条件,原则上均应当予以法定公证。需要登记而不需要公证的,仅能作为例外存在。这就是所谓“公证跟着登记走”原则。当然,这并不意味着,法定公证的情形仅仅限于需要登记的事项,除登记事项需要公证外,物权法还应当规定其他一些事项,虽然无需登记,但仍然需要公证,没有经过公证,其行为是无效的。举例言之,在物权法中可能会涉及相关提存问题,如在抵押期间,抵押人转让抵押物的,所得价款应当向抵押权人提前清偿所担保的债权或者向抵押权人所在地的公证机构提存。这时抵押人去公证机关办理提存手续,虽然无需登记,但是也要先经过公证。这就是所谓提存公证。其他的还有:如果当事人双方在有关的物权行为中约定,需要公证其行为方产生法律效力的,该公证直接决定相应法律行为是否生效,因而也属于“必证事项”。

      三、需要探讨的三个问题

    公证在我国虽然目前发展较快,势头看好,但人们对公证制度的作用还普遍缺乏足够的认识,在将公证制度引入物权变动过程中,需要在理论上和制度建构上明确和解决以下问题:

    问题之一:对民事行为强制进行公证,是否属于对契约自由原则的限制或破坏?

    应当认为,在现代市场经济中,契约自由是私权自治原则的首要含义,也是文明国家普遍认同的基本市场准则,这是毋庸置疑的,这个原则应当得到充分尊重。但是,对部分重要的民事法律行为进行强制性公证,并不会导致契约自由的丧失,更不意味着是对公民私权利的干预。因为不动产变动是一个重要社会活动,它会对个人和社会带来重要的影响,而且这个过程涉及的法律关系较为复杂,容易引发纠纷,发生纠纷后,司法机关解决起来也有较大难度,因此应当对这个过程进行适当的干预和监督,以预防纠纷的发生。从这个意义上说,公民的民事权利也具有一定程度上的社会属性,正是这个社会属性,成为公证介入其中的理论根据。尤其是,实施强制性公证并不会限制契约自由,是否签订契约,是否进行不动产流动,完全是当事人自己决定的事项,公证机关不可能进行干预,也没有干预的权限和机会。只有在“契约自由”完成后,公证机关才适当介入,介入的目的仅仅是对“契约自由”进行规范和引导,防止交易主体的“契约自由”引发无谓的纠纷或造成重复性劳动。从这个意义上说,公证不仅没有损害契约自由,反而是确保了契约能够真正自由。事实上,不是因为公证介入其中才出现这个问题,只要对物权变动实施实质性审查,都会产生这个问题。由登记机关进行实质性审查,恐怕就有行政权肆意干涉私权的问题了。对公证机关而言,如果其实质性审查存在错误,将会导致损害赔偿责任的出现。

    问题之二:公证的介入是否增加物权变动的交易成本?

    公证机关介入物权变动的过程,必然会引起交易成本机制的转换。一方面,公证机关虽然属于非盈利性机构,但为了生存,也是需要交纳适当的手续费的,这是交易主体需要投入的成本;另一方面,从国家这个角度看,国家设立公证机关,并且要求公证机关对物权变动的过程强行介入,并进行调查审核,确定其真实性和合法性,这也是需要投入成本的。但是,任何一项制度的实施都是需要投入成本的,关键要看这种成本的付出是否值得。通过公证,过滤了物权变动过程中可能会出现的各种无效甚或非法因素,有效地减少了纠纷的发生,这就节省了解决纠纷的司法资源。在此意义上,在物权变动过程中增加一个法律环节,增加一些交易成本是值得的。而且,对物权变动实施强制性公证,除其所具有的预防纠纷的功能外,还有其他功能,比如提供数据、强化国家的宏观调控能力等等。这些功能的获得,也是需要付出代价的。公证机关提前介入物权变动过程,也节省了登记机关的成本。对交易主体而言,并不存在因为交纳不起公证费用而无法进行不动产交易的情形。公证法(草案)规定:符合法律援助条件的公民申请办理法律、行政法规规定应当公证的事项,减半缴纳或者免缴公证费。这便保障了有经济困难的当事人能够履行法定公证义务。事实上,与普通法国家相比,在大陆法国家,由于公证人的参与,不动产交易的安全可以得到最大限度的保障,实际发生的交易成本则低得多。

    问题之三:我国登记职能是由目前的行政机关执行还是改由法院实施?

    对此有两种不同的观点:一种观点认为,登记事务仍然应当由行政机关承担,并且建议我国应当在政府机构内部设立专门的登记机构,可以将其称为“不动产登记局”,统管不动产登记的有关事宜;另一种观点认为,登记只能由不动产所在地的县级人民法院管辖,废止目前实行的多部门登记,以及在有些地方施行的按照权利人的级别进行分级登记的管辖制度。此制度建立的目的,是为了维护不动产登记地及资料的统一性。这两种观点都不无道理,但笔者更倾向于第二种观点,即将我国不动产登记权交给法院统一行使,这种做法利大于弊。具体理由是:其一,在我国目前,登记机关属于行政机关,行政机关行使登记权,即使采用形式审查原则,也不够超脱。换而言之,由行政机关行使不动产物权的登记权,不利于行政机构的职能转变。而由法院负责登记,不仅其中立性和客观性特征将强化其权威性和公信力,而且还有利于推动行政管理体制的改革。其二,由行政机关作为登记部门,难以消除政出多门、分散林立的弊端,也就是难以确保登记部门的统一性,容易造成登记效率的低下以及登记出错的弊端。比如一个工厂要整体抵押,就必须分别到房产部门、地产部门、公安部门等多个部门进行登记,这无疑会增加当事人的登记困难。由法院负责登记就可以将这些登记职能统一起来行使。其三,建立统一的不动产登记局,目前看来难度是极大的,因为重新设立一个独立的行政机关,专门负责登记,不仅没有必要,而且也不符合行政机构精简的原则和发展方向,何况其可操作性有几成,还是一个无把握的事情。其四,由法院负责登记,不会增加法院过多负担。原因是我国的登记应当实行形式审查原则,在登记前,应由公证机关负责对不动产的设立及变动状况进行统一的公证,而公证实行的是实质审查原则,这就将登记中的实质性工作和任务分离出去,交给公证机关加以解决了。这一方面有利于法院实行高效率的登记,另一方面也有利于公证事业的发展,二者相辅相成,何乐不为呢?其五,国外立法例也表明,不动产登记机关多为法院。例如,德国土地登记法规定,不动产登记统一适用该法,由地方法院的土地管理局作为登记机关。由于法院负责登记只进行形式审查,不动产登记的前提条件是必须经过公证,公证机关实行实质审查,因此如果出观公证错误,由公证机关承担赔偿责任,登记机关无责任可言,因而也不用担心法院承担了登记事务会导致其赔偿责任的负担。登记除所具有的公示功能外,虽然还有行政监督的作用,但这个作用是从属的、外在的,而不是本原的、固有的,行政机关完全可以利用法院登记的信息实施其行政监管的职能。此外,由法院负责不动产登记,还有利于法院掌握当事人的财产状况,从而有利于生效法律文书的顺利执行。

    综上所述,在我国物权法中适当引入和运用公证制度,使公证制度在物权变动过程中发挥其应有作用,这不仅是对大陆法国家公证制度和登记制度的合理借鉴,而且有利于对我国物权变动程序制度的规范和完善,也有利于进一步深化行政管理体制改革,推进政府职能转变,从而使我国在市场经济条件下,更多地运用法律手段保护物权,促进物权正常、顺利、高效地流转。此外,在物权法中规定必须公证事项,对我国公证事业的发展也是一个有力的支持。

作者简介:汤维建,中国人民大学法学院教授、博士生导师

原文载于《人民法院报》2004年10月5日

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责任编辑:刘潇潇

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