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德国的立法体制


发布时间:2005年3月20日 李林 点击次数:2193

 

   德国是一个联邦制国家,德国联邦议会1949年制定的《德意志联邦共和国基本法》是其建构立法体制的宪法基础。根据《基本法》,德国的立法体制主要是联邦与州的分权。同时,德国又是一个实行三权分立体制的国家,立法权、行政权和司法权分别由三个不同的机关行使。与美国三权分立体制不同的是,德国的国家立法权主要是集中在联邦,而行政权和司法权的大部分则主要由各州行使。由于立法权集中在联邦,就可以保证国家大政方针的稳定协调,保证国家法制的统一;行政权和司法权分散给各州,可以保持地方的活力,充分调动地方的积极性,发挥地方的创造性,使联邦与州的关系更加融洽稳定。

    以《基本法》为依据形成的德国立法体制,强调立法权应当服从宪法秩序;行政权和司法权受法律和正义的制约。在联邦与州的立法权限划分上,可以分为联邦的专有立法权,联邦和州共同享有的立法职权和州的立法职权。在法律体系的位阶关系上,联邦法律超越于各州法律之上。

    德国的议会及联邦的专有立法权

    《基本法》规定,立法权由议会行使。联邦德国议会实行两院制 ,上院为联邦参议院,按各州人口比例由各州政府指派3-6名州政府成员组成(通常是各州的总理、财政部长、内政部长、司法部长、州驻联邦全权代表或同参议院所讨论的议题相关部的部长作为本州的代表担任联邦参议院议员),共68名议员 ,无固定任期;其立法职权主要有:提出法案,审议下院通过的法案,行使立法否决权。“尽管参议院在立法过程中起着重要的作用,但是正如联邦宪法法院1974年所指出的,它并不具有像联邦议院那样的完全立法权。” 德国下院为联邦议院,由选民选举产生,本届议会共672名议员;联邦议院每届任期4年;其立法职权主要是:提出和通过法案,监督法律的执行。在立法方面,德国总统负责签署并颁布法律、法令;解散联邦议会;任免国家高级官员。

    联邦议院设有25个常设委员会,它们是:议员资格?特权及规则委员会、请愿委员会、外交委员会、内务委员会、体育委员会、法律委员会、财政委员会、预算委员会、经济和技术委员会、食品?农业和树林委员会、劳工和社会福利委员会、国防委员会、家庭?老人?妇女和青年委员会、卫生委员会、交通?建设和住房委员会、环境?自然资源和核安全委员会、新联邦事务委员会、人权和人道援助委员会、教育?科研和技术评估委员会、经济合作和发展委员会、旅游委员会、欧盟事务委员会、文化和传媒委员会。

    联邦参议院设有16个常设委员会,它们是:外事委员会、欧盟问题委员会、家庭和老人委员会、财政委员会、妇女和青年委员会、健康委员会、内务委员会、文化问题委员会、法律委员会、城市建设?住房事务和房屋政策委员会、环境?自然资源和核安全委员会、交通委员会、国防委员会、经济委员会。

    1990年联邦德国和民主德国统一后,德国共有16个州、543个县和16128个市镇。在联邦德国实行的纵向分权结构中,国家权力分散在联邦和州、县和市镇的政府之间。但是,德国的这种被称为“合作联邦制”的纵向分权体制,是有分权而无制衡,联邦和州之间是一种相互依靠的组织关系,“联邦德国的统一性并没有因为如此分权而处于危险之中。这主要是因为有如下5个因素在起作用:相当一致的法律制度;由联邦法规调控的相当一致的公共服务;具有一批全国性政党的政党制度;一致的经济制度;相当一致的行政结构。” 联邦与州、县及市镇的分权制,在有关理念和制度的作用下,保证了国家的统一、团结与和谐。

    联邦德国的各州无论是在政府组织原则还是在政府机构的设置上,一般都是联邦政府的缩影。“除巴伐利亚州实行两院制议会外,其他各州均实行民选的一院制议会。议会的内部组织与联邦议院大致相仿,主要任务是立法、组成和监督本州政府。由于基本法划分国家立法权的结果,各州议会自行立法的事项范围很窄,因而组成和监督本州政府,就成了各州议会的主要职责。”

    《基本法》明确规定了联邦享有某些专有立法权。所谓联邦的专有立法权,是指在某些领域只有联邦才能行使的立法权,各州只有在法律明确授权的情况下,并且在授权范围内,才享有立法职权。联邦在需要联邦立法的事项的范围内,基于以下理由拥有立法权:

    1、个别州的立法不能做有效规定;

    或者,2、如果某一事项由州的法律规定,势必将损害其他各州或全体人民的利益;

    或者,3、为在超越一州地域界限的范围内维持法律上或经济上的统一,特别是维持生活条件的统一,需要做出这种规定。

    联邦政府的专有立法权相当有限 ,联邦对于以下事项行使专有立法权:

    1、外交和国防,包括保护和平居民;

    2、联邦的国籍;

    3、迁徙自由、护照、入境、出境以及引渡;

    4、通货、货币与造币制度、度量衡以及历法;

    5、关税和贸易区的统一,贸易和航海条约,商品自由流通,与外国交换商品和支付,包括关税保护和其他边境保护;

    6、铁路交通,联邦铁路的建设、维护和经营,铁路的终止使用;

    7、航空;

    7、邮政和电信;

    8、在联邦和根据公法设立的联邦法人团体中的公职人员的法律地位;

    9、工业产权保护,著作权和出版权;

    10、联邦统计;

    11、关税和国家专营。

    联邦与各州就下列事项进行合作:刑事警察;保护自由民主的基本秩序,保护联邦和州的存在和安全;防止在联邦领土上通过使用暴力或者使用暴力的准备活动危害德意志联邦共和国的对外利益,建立一所联邦刑事警察局,为对付犯罪进行国际控制;用于联邦目的的统计。

    德国联邦议院的立法权是两个相互矛盾的特点统一。一方面,它是广泛的,包括对《基本法》的修正权(但不得修改其关于人权、关于国家性质和联邦制的基本规定)、预算等财政法律的制定权,其他各种法律的制定权,涉外条约的批准权,等等。另一方面,它又是有限的。联邦议院立法权受下述限制:

    第一,联邦制的限制。它与各州议会的立法权既有划分,又有结合。《基本法》规定:联邦有专有立法权,同时各州在基本法未赋予联邦以立法权的范围内有立法权,以此将联邦议院与州议会的立法权从范围和内容上划分开来。所有不适合由州、而只能由联邦制定法律的事项,皆属联邦议院的专有立法权范围;外交、国防、货币等共11类事项即属联邦的专有立法权。在联邦议院专有立法权范围内,州议会非经联邦议院明确授权,不得制定法律。相应地,联邦议院也不应对基本法保留给州议会的立法事项进行立法。《基本法》又规定:联邦与州对24个事项分享共同立法权,民法、刑法、结社和集会、公共福利等即属于双方的共同立法权;在共同立法权范围内,各州议会对联邦议院尚未立法的事项可以立法,而此后联邦议院一旦就此事项立法,则州法应服从联邦法。可见,联邦制对德国联邦议院的立法权做了一定的限制,不过,《基本法》又为联邦议院立法权提供了伸缩的可能。基本法设立参议院,专门监督联邦议院对其立法权的行使是否符合联邦制。

    第二,《基本法》的限制。联邦议院制定的基本法以外的各项法律,不得与《基本法》相抵触。为此,《基本法》设立了两道防线。总统签署权为第一道防线。凡联邦议院通过的法案,需送联邦总统签署;联邦总统的签署权为实质性签署权,即总统可否决违反基本法的法案。联邦宪法法院的审查权为第二道防线。对联邦议院不服总统否决的法案,联邦宪法法院可裁决是否维持总统的否决;对联邦议院某党团或部分议员提起诉讼的法案,宪法法院可做出是否违宪的裁决。

    联邦和州都可以行使的立法职权

    在德国,共同立法权是指联邦和州都享有的立法职权;但是在此范围内,联邦拥有优先立法权:如果联邦在某项事务上还没有立法,则州有权立法;如果联邦已有立法,则各州不得重复立法;如果州在这一领域中已有立法,一旦联邦就同一事项也做出立法,则以联邦立法为准。 联邦和州共同享有的立法权限范围包括:

    1、民法、刑法和执行判决、法院的组织和诉讼程序、律师、公证人及法律顾问;

    2、户籍法:出生、死亡和结婚登记;

    3、结社和集会法;

    4、关于外国人寄居和定居法;

    5、关于武器和爆炸物的法律;

    6、德国文化遗产的保护,防止流出国外;

    7、难民和被驱逐出境者事项;

    8、公共福利;

    9、各州的国籍;

    10、战争损害和赔偿;

    11、对战争中伤残人员和阵亡人员的受赡养者的赈济以及对前战俘的援助;战士坟墓,其他战争牺牲者和暴政牺牲者的坟墓;

    12、关于经济事务的法律(矿业、工业、动力供应、手工业、商业、贸易、银行、证券交易和私人保险);为和平目的生产和利用核能,建设和运输为此目的服务的装置,防止核能逸散或者电离辐射以及处理放射性物质所引起的危害;

    13、劳动法,包括合法组织企业、保护工人、职业介绍所,以及社会保险,包括失业保险;

    14、规定教育和培训补助金和促进科学研究工作;

    15、关于立法职权范围内事项的征用的法律;

    16、土地、自然资源和生产资料转为公共财产或者其他的公共经济形态;

    17、卡特尔法;

    18、促进农业和林业生产,保障粮食供应,农业和林业产品进出口,深海和沿海渔业,海岸保护;

    19、不动产买卖、土地法和有关农业租赁事项,以及住宅、定居和分给宅地事项;

    20、防止人类和动物传染病或者其他危害公共健康的疾病的措施,从事医师职业和其他医疗行业或者营业的许可,以及药品、医疗物品、麻醉剂和有毒药品的买卖;医院的经济活力和住院治疗费的规定;

    21、保护食品、饮料和烟草、生活必需品、饲料、农林市场交易,防止植物病虫害,以及保护动物;

    22、远洋与沿海航运以及航路标识、内河航运、气象业务、海洋航道和用于一般运输的内河航道;

    23、公路交通、机动车辆管理、长途公路的建设和维修以及车辆使用公共公路的收费,以及此类财政收入的分配;

    24、除山区铁路以外的非联邦铁路;

    25、处置废物,保持空气洁净,以及与噪音做斗争;

    26、公共服务机构职工的工资和待遇

    27、营业税、工资和收入税、公司所得税和刊物油税等最重要的税收。

    联邦的原则立法权

    《基本法》第75条明确规定了联邦的原则立法权。所谓原则立法权,是指在规定的立法事项领域内,“联邦进行原则性立法,各州根据联邦法律所确立的立法原则,结合自己的情况和需要,规定具体的实施细则。” 原则立法权涉及的立法事项领域包括:州和县公共服务机构的权力,高等院校的一般准则,新闻的一般性权利,狩猎、自然和风景的保护,土地分配、地区规划和水利管理,户口登记和身份证件,德国文化遗产保护。

    在德国立法体制和立法活动中,特别值得关注的是联邦议会的“立法动机”概念 。按照甘超英教授的解释,在法治国家中,维护法治秩序是立法的基本动机,是立法的必要性,尤其是政治上的必要性。他把德国联邦议会的直接立法动机概括为以下诸项:

    1、为完成基本法所规定的立法任务;

    2、为批准德国加入的或有义务加入的国际条约而通过批准法的必要;

    3、为联邦和各州政府行政管理的需要,联邦议会有必要通过委托法;

    4、如果某项法律被联邦宪法法院宣布无效或者违宪,联邦议会必须通过替代法;如要求议会考虑某一正确的行为调整方法,联邦议会可以通过保留法,等等;

    5、为填补法律漏洞而制定法律,通常都是司法机关发现漏洞而由议会填补;

    6、为对抗法院的判决而通过新的法律或者法律修正案,除宪法法院外,联邦议会可以通过法律对抗普通法院和专门法院的判决;

    7、为完成德国成为欧盟成员国的义务而进行立法;

    8、为完成法制统一的任务,特别是为各州立法范围规定具体内容;

    9、为完成某些国家计划而进行立法;

    10、为废除法律而进行立法活动;

    11、法律的编纂活动;

    12、为德国统一而进行的必要的立法活动;

    13、为国家的工业、农业和社会发展进行的立法活动。

    州和地方政府的立法职权

    德国宪法对于州的立法权限范围未做具体规定,仅规定在《基本法》未授予联邦的立法权的范围内,各州享有立法的权力(即剩余权力归各州行使)。“州的专有立法权相当有限” ,目前立法权限主要包括:文化、教育、警察、乡镇管理以及地区规划等等。在某些条件下,如制定涉及州“框架立法”或者“总则”的权力;在某一个州的法律可能侵害其他州或者国家利益的情况下;出于维护国家的经济和法律统一的目的等,“联邦政府也能干预州的专属权限”。 此外,在经济、税收、财政和司法方面,州享有部分立法权限。各州可以制定自己的宪法。《基本法》对于州制定宪法的限制是,各州的宪法秩序必须符合联邦基本法意义范围内的,建立在法治基础上的共和、民主和社会合作政府的原则。

    德国《基本法》规定,地方各级政府在其法定职权范围内,有完全的自主权来管理本辖区的公共事务。各州宪法对地方政府的自治权予以规定,但很不统一。一般来讲,地方自治权包括以下内容:

    1、自行制定不与联邦和州法律相抵触的地方法规;

    2、自行决定本地区的事务;

    3、推举政府官员;

    4、在上级对该地区做出重大决定时,该地区享有否决权。

    行政机关的立法职权

    (一)行政机关参与议会立法

    行政机关参与议会立法的主要表现,是在议会讨论通过的法律中,绝大多数是由政府起草和提出的。德国联邦政府向德国联邦议院提出的法案,总是占联邦议院所收法案的三分之二;议员提出的法案及参议院提出的法案合占三分之一。 据统计,德国从1949-1969年的20年中,联邦议会共通过2395项法律,其中由联邦政府提出的法案有1826项,占76.2%。

    (二)行政机关的授权立法

    德国实行联邦政府对联邦议院负责制,主要表现为:第一,联邦总统提名的总理人选需获联邦议院全体议员过半数赞成方可就任;其次,联邦议院可否决总理提出的信任要求,或通过由议员提出的建设性不信任动议,迫使政府下台;第三,政府需日常性地向议会报告工作,答复议员的质询、质问。

    同时,德国联邦政府可以从两方面制衡联邦议院:一是立法方面。联邦政府通过议院多数党团控制议院立法工作的规划和日程;可借提交法案而决定议会所审议的绝大多数法案的内容;可借提出信任要求迫使议院通过重要法案(联邦总理将某法案与联邦议院对总理的信任相联后,可请求总统依据基本法第81条的规定,宣布该法案处于立法紧急状态。此时,如该法案被联邦议院否决,或以联邦政府不能接受的文本通过,则该法案交联邦参议院审议通过成为法律。这样联邦政府就可以绕过联邦议院,而借联邦参议院立法)。这一制度在世界上也是少有的。二是行使请求解散议会权方面,联邦议院可以否决总理的信任动议,但总理对此可以提请总统解散议院相反击。

    根据《基本法》的规定,德国行政机关可以被授权享有一定的立法职权。这些立法职权不是内容事项的授权,而主要是法规或者命令等立法形式的授权。这种立法形式的授权规定,与从联邦到地方的行政权力的内容的结合以及授权法的特别事项的结合,就构成了德国行政机关立法职权的完整的形式和内容。仅就其形式而言,德国行政机关的立法职权表现为:

    第一种形式,联邦政府经联邦参议院同意,可以适当颁布一般性法规;

    第二种形式,为了执行联邦法律,联邦政府由联邦参议院同意的联邦法律授权,对特殊情况发布个别指令。这些指令向各州最高机关发出,联邦政府认为情况紧急时除外;

    第三种形式,发布具有法律效力的命令。法律可以授权联邦政府、联邦部长或各州政府发布具有法律效力的命令。根据《基本法》的规定,对于发布这种命令的要求是:授权法必须规定授权的内容、目的和范围;在命令中必须声明这种法律依据;如果法律规定的这种授权可以委托,则这种委托需要具有法律效力的另一个命令予以规定。在某些事项上,对被授权的行政主体还有特别要求。例如,联邦政府或者联邦部长发布的,有关使用联邦铁路及邮电设施的基本规则和费用,或者有关铁路建设和经营的具有法律效力的命令,以及根据联邦法律发布的需经联邦参议院同意,或者由各州作为联邦代理人或作为本州职责而执行的具有法律效力的命令,都需要经过联邦参议院的同意。

    在各州政府一级,它们可以在州立法权限范围内,自行制定颁布有关本州行政管理事务方面的大部分法令和政策。如果联邦已制定有关行政事务的法律,则各州负责依法实施。 联邦参议院由各州政府选派其成员组成。各州选派的人数依其人口数而定,分别为3~6人不等。一旦议席出缺,可重新选派一人接任;在1998年选举产生的联邦议院中,328名议员由单选区选举产生,328名由多选区选举产生。总共的656名议员中,按年龄划分,21~30岁9人,31~40岁54人,41~50岁158人,51~60岁322人,61~70岁121人,70岁以上5人。参见王晓民主编《世界各国议会全书》,世界知识出版社2001年1月出版,第386页。

    按照《基本法》的规定,德国统一后各州在联邦参议院名额分配如下:巴伐利亚、巴登-符腾堡、下萨克森、北莱茵-威斯特法伦这4个州各6个名额;莱茵兰-法尔茨、黑森、柏林、勃兰登堡、萨克森、萨克森-安哈特、石勒苏盎格-荷尔斯泰因、图林根这8个州各4个名额;萨尔、不莱梅、汉堡、梅克伦堡-前波莫瑞这4个州各3个名额。

    1董礼胜著:《欧盟成员国中央与地方关系比较研究》,中国政法大学出版社2000年7月出版,第365页。

    2董礼胜著:《欧盟成员国中央与地方关系比较研究》,中国政法大学出版社2000年7月出版,第361、362页。

    3甘超英编著:《德国议会》,华夏出版社2002年1月出版,第40页。

    4参见董礼胜著《欧盟成员国中央与地方关系比较研究》,中国政法大学出版社2000年7月出版,第368页。

    5王晓民主编:《世界各国议会全书》,世界知识出版社2001年1月出版,第386-387页。

    6《世界政府辞书》,中国法制出版社1991年2月版,第411页。

    7《世界宪法大全》(上卷),中国广播电视出版社1989年1月出版,第712-713页。另见甘超英编著《德国议会》,华夏出版社2002年1月出版,第40页。第223-224页。

    8甘超英编著:《德国议会》,华夏出版社2002年1月出版,第224-225页。

    9在立法学中,“立法动机”一词有些类似于“立法目的”、“立法意图”、“立法动议”、“立法主旨”等,其要义是指称立法的必要性及其目的。有关研究请参阅黎建飞博士著《立法学》“第一篇——立法目的”部分,重庆出版社1992年9月出版。

    10参见甘超英编著《德国议会》,华夏出版社2002年1月出版,第271-273页。

    11董礼胜著:《欧盟成员国中央与地方关系比较研究》,中国政法大学出版社2000年7月出版,第368页。

    12参见董礼胜著《欧盟成员国中央与地方关系比较研究》,中国政法大学出版社2000年7月出版,第368页。

    13王晓民主编:《世界各国议会全书》,世界知识出版社2001年1月出版,第389页。

    14李林:《立法机关比较研究》,人民日报出版社1991年1月版,第80-81页。

    15王晓民主编:《世界各国议会全书》,世界知识出版社2001年1月出版,第386-387页。

 

来源:中国法学网

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责任编辑:吕娜

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