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司法独立与法院组织机构的调整(下)


发布时间:2004年5月18日 章武生 吴泽勇 点击次数:2488

(二)人事安排和预算分配
新的法院体系是完全与地方行政机关相脱离的,因此,法院系统在其人事安排和预算分配方面享有自主权应是水到渠成。按照我们的方案,法院工作人员未必减少很多,但是职业法官却一定要大幅度削减。不符合新标准的原任法官中,有很大一部分被分流到中级法院或基层法院中做简易法官、调解法官、仲裁法官或法官助理。在任用上,职业法官的任免由全国人大负责,比如可考虑,最高法院和高级法院法官由全国人大任免,中级法院法官和基层法院普通庭法官由人大常委会任免。同时,借鉴国外经验,组成由法官、检察官、律师、政府官员各方代表充任委员的法官选任委员会,负责职业法官的提名。这样做,将普通法官的任免权统一到了最高权力机关,在制度上完全排除了地方的不当干涉。可能会有人提出由最高权力机关负责全国法官的任用是否可行的问题。我们对此的回答是:首先,直接由全国人大决定任免的法官只限于最高法院和高级法院法官,按精简后的法官数量考虑,不会太多;而中级法院和基层法院法官则由全国人大的常设机构负责任免,也是可行的。第二,法官名单提出的实质性工作由专门组成的法官评议委员会进行,因此全国人大及其常委会的负担并不重。最后,在整体性的改革告一段落后,需要任免的法官并不多,大体上可集中到人大或其常委会开会时表决通过。我国的简易法官亦担负着重要的审判任务,可以划入职业法官的行列。但考虑到简易法官数量众多,国家财力有限,其不可能与审理普通案件的法官享受同样的待遇。此外,从我国现有司法资源来看,完全按高标准来选拔出众多的简易法官也是不现实的。因此,简易法官在要求上可低于普通法官,但高于法庭辅助人员,待遇也应介于两者之间。至于调解法官或和解法官,均应属于法官助理范畴,其待遇大体上与其他法庭辅助人员相同。简易法官可由省级人大任免,以保持一定的灵活性。当然也应组成中立、权威的专业委员会,负责其考评、提名工作。
关于法院财政制度的改革,我们基本赞同前列张、蒋惠岭先生提出的第一种观点。即由最高法院编制全国法院系统(包括普通法院和专门法院)的司法预算,送国务院主管部门汇总后编入国家预算。对该预算,国务院不得减少,如有困难,可报全国人大协调处理。报经全国人大批准后,国务院主管部门保证按预算拨款,由最高法院管理、分配。这一方案比较彻底地解决了法院财政不独立的状况,在我国现实国情下,其效果应是显著的。
(三)关于本文方案的可行性问题
与已经发表的大多数观点相比,本文提出的改革方案是比较彻底的,改革幅度也相对较大。这可能给人一种过于“理想化”的感觉,容易造成对该方案可行性的怀疑。对此需要作以下说明:
第一,我们认为,改革的难度并不与改革的彻底性成正比。现行司法体制是一系列矛盾的综合体,着眼于个别问题的小范围改革,可能由于配套措施的缺乏、相关制度的不协调而难以奏效;而将所有问题纳入一套目标体系中做根本性、大幅度调整,则有望在众多制度的良性互动中取得较优的效果。
第二,从改革涉及的制度层面而言,这一方案并未突破宪法和各大诉讼法的原则和精神。比如,司法机关对人大负责、司法活动接受党的领导这两项基本原则,在我们的方案中是始终坚持的。对法院人事和财政制度的重新设计,只是改变了人大的工作方式,由于摆脱了地方党政领导的干预,这种方式实际上更有利于人大(作为一个整体)对法院的监督。中国共产党是我国的执政党,要求司法完全独立于政党是不现实的。但党章已明确规定,党应在宪法和法律的范围内活动,这实质上还是承认了制度层面的司法权独立。应该看到,传统体制下地方党委领导直接干涉法院工作的做法是与宪法和党章精神不相符的,因为这种干涉主要体现的是地方利益,而不是党的方针、政策。按照新的方案,党也并未脱离司法:首先,党员可以被选任为法官,体现执政党对司法工作的直接参与;其次,法院系统的党组可作为一个单独的垂直体系,通过最高法院行使其监督和保证的职能。至于改革是否局限于现行法院组织法的范围,我们认为,目前司法体制的许多问题直接源于法院组织法的不当规定本身,因此,突破现行法院组织法,可能是一切根本性改革方案都不得不做的选择。
第三,这一方案并非凭空勾画的理想蓝图,而是充分照顾到了我国法院设置的现实,力求以较小的成本达到改革的目标。在方案设计中,改革思路的一贯性和具体实施的可能性同样受到关注。在改革的思路上,主要有三点原则:一是按照科学的标准重新划分司法区,这一点是为了从根本上改变现行体制中司法辖区与行政辖区重合的局面。二是减少各级法院的数量,这一方面使法院结构更加简洁、合理,另一方面也有助于法院的专业化建设及其地位的提高。三是增设派出机构,主要为了弥补法院减少留下的空白,方便人民诉讼。具体的机构设置方面,最高法院只是增加了两个派出机构,难度不大;高级法院、中级法院主要是在现有基础上的合并和整顿,原设高院或中院的地方,大多仍有同样级别的司法机构,难度亦不大。大量减少的是城市的基层法院。借鉴国外的做法[1],我们设想,除北京、上海、天津等大城市设2-3个基层法院外,中小城市(不包括市管县)只设一个基层法院;法院的规模可适当扩大,法院内部的专业化分工可更细一些。由于城市交通便利,这样调整不会给人民诉讼带来太大不便,但其好处却非常明显。首先,几个基层法院合并为一个,法院的建筑、设备、图书资料建设都会有较大改观。法院的威严与其建筑物的庄严有着密切关系,所以,西方国家的法院一般都很气派、显眼。现代化设施的齐备则是法院提高工作效率的必要条件,比如,电脑、复印机、传真机以及汽车等交通工具,对现代法院来说,都是必不可少的。培养专家型的法官,除了选任时的严格把关外,法官任职期间的继续提高同样重要,这方面,图书资料的意义显而易见。而这在我国法院———尤其是基层法院,是最为欠缺的。其次,大型法院更适宜规范化管理。小规模的、分散的法院设置,很容易造成一些“独立王国”各自为政的局面。而大型法院在管理上更易于规范化、制度化。这对于法院运作效率的提高将大有裨益。最后,法院的规模大了,法官之间交流的机会随之增加,有利于法官办案水平的提高。对我国法官来说,这种交流和切磋尤为重要。[2]
第四,这一方案的主要困难在于法院队伍的精简和活动经费的增加方面。对于前者,我们的方案中也有充分的考虑。按照高标准选任法官,现任法官中必定有很大一部分被淘汰,对这些人怎么安置?可以分几种情况,对那些年龄较大、学历偏低,但办案能力较强的现任法官,可以安排做诉讼内的和解及附设在法院的替代性纠纷解决方面的工作,如诉前调解。[3]他们大多是作为复转军人、机关干部调进法院的,在做思想工作方面是一些科班出身的法律专业毕业生比不了的,而这方面的经验和能力正是调解之类的工作所需要的。对那些年纪轻、能力强又追求上进的现任法官,即使暂时的学历达不到标准,也可在通过专门考评后,作为初审法官进行试用。试用期间表现良好,并达到职业法官标准的,可转为正式法官。另外,被淘汰下来的法官还可以参加法院执行官、书记官、法警等职位的竞争。当然,所有这些职位的获得也都有一定的标准,并应由专门的机构按一定的程序从申请者中选任。按照上述设想,虽然职业法官的数量大大减少了,但法院中的大部分“人才”还是可以找到自己的位置的;部分人面临下岗当然是难免的,但在市场经济体制下,这是正常的事情,每个人都应有这种心理准备。法院经费主要包括两个部分,一是法院工作人员的工资,二是法院的活动经费。为树立法官的威严,建立“精英型”的法官群体,法官的工资应有大幅度的提高。这无疑会增加国家财政的负担。但是,按照我们的方案,将来职业法官的数量将大大减少[4],只占法院全体工作人员的一小部分,而法院其他工作人员的工资并无太大变化(基本上仍执行公务员工资序列),所以所需经费应不会增加太多。考虑到司法改革将直接关系到我国法制建设的前途,这一点代价是值得付出的。至于法院的活动经费,即使在现有经费的基础上,也可望法院工作条件有较大改善———因为法院数量大大减少了,人员也精简了。关于经费的来源,则涉及到国家财政体制的适当调整。法院经费由以前的地方划拨改为中央划拨,相应地地方政府将这部分开支转移到中央。具体的做法,可通过全国的统一核算,将这部分开支换算为国民收入的适当比例,由地方收入转为中央收入。
最后必须指出的是,虽然我们尽量的考虑周全,但这一方案的设计基本仍属立足于理论的初步构建,具体的推行,显然需要更为细致、深入的调查研究和论证。比如,各级法院及派出机构的具体数目、位置、规模,各级法院所需法官数量,中央司法预算的总额和分配、使用办法,机构调整和法官精简的具体措施,如此等等,都要在充分的调查、分析和论证的基础上加以确定。这些任务,显然是本文所无法承担的。人大常委会组织有关专家,成立专门的司法改革研讨小组,或者由民间性的专门性学术团体,在官方的支持下进行具体方案、步骤的设计,都是可考虑的途径。
三、人民法院内部机构的调整
(一)法官独立与法院内部机构的设置
关于法院设置的讨论,主要是为了解决法院作为司法机关独立于行政机关以及各种地方权力,从而保证国家法律适用统一的问题,也就是法院独立的问题。法院独立是司法权独立的外在体现,也是法官独立的基本前提。但是,法院独立与法官独立不可同日而语。前者只是后者的必要条件,而非充分条件;“司法权的独立并不当然意味着审判必不会遭受来自司法机关内部和其他社会势力的不当影响”[5]。1982年在新德里国际律师协会第19届双年会上通过的《司法独立最低标准》第1条第1款规定,“法官应享有身份独立及实质独立”;1983年在加拿大举行的司法独立第一次世界全体会议上通过的《司法独立世界宣言》第“二之三条”规定,“法官在作成判决之过程中,应独立于其同僚及监督者。任何上级司法机构或任何高级的法官,均无权干涉法官自由的宣示判决”[6]。由此看来,法官独立一定程度上已成为司法独立的一项国际准则。
学理上,可将法官独立分为三个方面的内容,或者说可从三个方面来保障法官的独立。首先是法官的职务独立,指“法官就其裁判行为不但有行动的自由,也有不受他人指示或命令的自由”;其次是法官的身份独立,指“除非法律规定,禁止在未经法官本人同意的情况下,变动其身份地位或予以调动他职等”;最后是法官的内心独立,指法官应具备排除各种干扰,做出理性、客观裁判的意识和能力。[7]这三个方面中,后两个方面基本上是法官培养、选任、晋升和惩戒制度所要完成的任务;而第一个方面则主要涉及保障法官审判权独立行使的一系列制度安排,其中法院的设置及法院内部组织机构的安排是两个关键的环节。法院的合理设置排除了行政机关、地方权力以及上级法官对审判活动的干预;而法院内部的机构设置、权限划分和法官相互关系的现实状况,则关系着法官能否排除来自法院内部领导和同事的不当影响。
根据法官独立的原则,法院内部机构的设置应满足以下要求:首先,审理与判决应是统一的,不应由不同的主体进行。司法审判是一种连续性的活动,相应地,主体也应保持连续性,不宜人为地划分为不同阶段,由不同的人进行。这也是论证司法是一种个性化的活动,从而支持法官个人独立的主要理由。但这里说的主体统一,并不涉及审判组织的形态,在某些情形下,几位法官组成合议庭共同审理案件,与法官的个人独立并不矛盾。重要的是,具体案件的每名审判人员都应自始至终地参与庭审,并在完全自主的状态下就审理结果做出判断。这一要求的主要意义在于:通过把审判活动作为一个动态的整体对待,保证了审判权在具体案件中的统一,从而为法官的独立审判和权力、责任的明晰化提供了可能。其次,法官作为审判人员的地位应是完全平等的。这意味着,法官依照自己对事实和法律的理解做出的判断,在同一法院绝对没有被更改的可能。法院内部不应存在对已决案件或未决案件进行审查的机构,不应存在有权对法官的审判行为和审判结果随意加以指示、批评、干预的个人或组织。很显然,如果存在上述情形,法官将难以独立地进行司法决策。最后,法院的司法职能与司法行政职能分离并不受后者干预。法院作为多个法官共同工作的场所,其存在和运作当然少不了一定的物质设施和辅助人员的配备;法院在行使司法审判职能的同时,还担负着对本院日常工作进行安排、协调和管理的职能。后一种职能通常被称作司法行政。司法行政的职能与法院的司法职能在本质上是不同的,因而有着不同的要求:司法职能要求法官之间的平等和独立,而司法行政行为,作为行政行为的一种,自然包含着领导与被领导、监督与被监督的内容。这种本质差别,在它们并存于同一时空时,容易产生一定的紧张关系。这时候,由于法院的主要职责是司法,司法行政权就应看作一种从属的、保障性的权力,其行使应以不影响法官的独立审判为原则。这就要求,在法院内部机构的设置中,应将两者分离开来,并从制度上尽量减少司法行政权干涉司法权的可能性。
以上述要求作为一般的标准,以下对我国法院内部机构的设置作一分析和评价,并提出我们对有关制度改革的建议。
(二)法官内部关系的官僚化及其克服
我国现行体制下,同级法院的法官之间是谈不上平等的。对一个不担任行政职务的法官来说,在他上面有着一层层的领导———庭长、主管副院长、院长、审判委员会;这些领导都在一定范围内行使着对正在审理的案件作出批示或提出建议的权力。这实际是以行政机关的组织模式建构法院组织机构,以行政管理的方式维持司法机关的正常运作。这种体制与前文所述法官独立的要求显然背道而驰:法官之间有着行政级别的差异,平等无从谈起;处于较高官阶的法官有权干涉一般法官的审判事务,审理和判决在主体上并不统一;司法行政权不仅未与司法权区分,反而直接影响甚至取代了司法权。这种官僚化的司法管理体制,由于模糊了司法行政行为与司法行为的界线,使得审判活动中的权利义务难以明确,导致了诸多的弊端。比如,审理与判决的分离,使得司法决策的主体不清,不仅淡化了主审法官的责任意识,也为法外干预提供了便利;庭长、院长、审委会成员没有亲自参加庭审,对有关事实和法律问题的判断未必准确;上面两个方面又使审判活动在实体公正和程序公正两个层面均大打折扣,增加了公众对司法活动的不满和怀疑。因此,应改革这种司法管理模式,按照法官独立的要求对法院内部关系加以调整。具体的方案是:
1 取消法院内部行政级别的设置,统一法官等级
在我国,法院内部关系的处理完全引入了经常为行政系统采用的等级模式。例如,省高级法院院长是副省级官员,副院长有厅局级和副厅局级的不同定级,各庭庭长是处级,副庭长是副处级,其他各级法院法官也都有这种行政级别的明确划分。正如有学者所言,这种管理模式是完全行政化的,是完全违背司法职业以及司法决策的内在要求的。[8]这种级别划分体现了司法对行政的依附,从加强司法独立,提高司法机关地位考虑,应彻底取消。1995年生效的《中华人民共和国法官法》把法官分为四级十二等。这种法官等级制度似乎与行政级别脱离了联系,但过细的级别划分本身即体现了一种崇尚等级的思维方式。虽然各级、各等法官之间没有法定的领导与被领导的关系,但在我国极其严重的官本位思想氛围下,这种关系是极易形成的。一般来说,高级法院的法官影响较大,比低级法院法官更引人注目,这是正常的。但对这种由“工作岗位”决定的“事实”,完全没有必要以等级制度来强化。至于在同一法院法官中间划分等级,弊害更大。因为这样,高等级法官指导、干预低等级法官似乎就有了“合法依据”;而低等级法官也会有意无意地接受这种指导和干预。所以,对于法官等级,只需按照四级法院的设置分为四类加以区分,仅表示法官服务机关的不同;同一法院内部的法官等级则应完全取消,法官与其同事在制度上应是完全平等的。
2 大幅度削减法院内部的行政职务
法院的职责是司法,而不是别的什么,因此法官的主要任务是办案,而不宜承担过多的行政事务。在我国法院中,院长、副院长、庭长、副庭长都是法官,有些甚至是资深法官,让这些人整日缠身于繁杂琐碎的管理事务,实际是对我国相当有限的司法资源的浪费。我们认为,一个法院除设一名院长从总体上负责本院管理事务外,副院长、庭长、副庭长的设置都可取消。应将大部分管理事务从司法人员那里分离出来,由专门的法院辅助人员和管理人员从事[9]。比如,对某些与审判活动没有直接关系的后勤、服务性工作,由有关科室负责即可;而审理日程的安排、合议庭组成这类与审判活动直接关联的工作,可由书记官负责[10];对另一些关系到法院审判权运作的重大管理事务,比如各审判庭的组成、审判业务的年度分配以及法院的人事评议、财政预决算的审查等工作,可由一个专门的法官委员会负责。法官委员会包括5-10名法官(具体数额视法院规模而定),由全体法官直接选举产生[11]。由于这类工作大多是年度性或季节性的,因此委员会的决策方式是可行的,法官审判工作也不会受太大影响。3
院长职权的调整
作为一个司法机关的领导,法院院长主要行使三种职权:作为一般法官的审判权;作为法院主要管理者的行政指挥权;作为法院最高领导的对外代表权。这三种权力中,第一种权力与其他法官是平等的,不应有任何区别;最后一种权力主要是出于法院与外界联系以及对外发表意见的需要而存在的,没有太多实质性内容。最重要,也最难处理的是院长作为法院管理工作最高长官的职权。由于院长在司法行政事务方面的领导地位,在执行公务时稍有不慎就可能发生侵犯法官独立的情形。因此,对院长的管理权限应作一定限制。首先,应明确院长在重大司法行政事务上,只扮演一个组织者和协调者的角色;在法官委员会讨论决定这些事务时,院长只有与一般委员同等份量的一票。其次,法院的日常管理活动可交由法院管理官具体执行。法院管理官由法官委员会决定聘用,负责日常行政事务的执行。最后,院长在执行公务的过程中,没有权力对其他法官的审判活动指手划脚。如果出现这类行为,受到干扰的法官可向有关法官纪律组织投诉[12]。此外,院长的报酬应与一般法官基本持平。院长虽承担了一定的管理工作,但其审案数量自然受到影响,因此,对一个司法机构来说,很难认为院长就比一般法官有更大的贡献。这样做的结果,就使得院长的职位只对那些有管理才能和抱负的人才具吸引力,而这正是我们所期待的———毕竟,法院是判案的地方,不应形成人人都想当院长的局面。
4 审判委员会的改革
审委会制度作为我国司法制度的重要组成部分,早在建国初期就已得到确立。按照现行《人民法院组织法》,这一制度的内容大致是:各级人民法院均设立审委会;审委会的职权是总结审判经验,讨论重大、疑难案件或其他有关审判工作的问题;审委会委员由院长提名,经同级人大常委会任免。在现实运行中,审委会制度还呈现出一些立法无法反映的特征。比如,审委会委员主要由法院院长、副院长和主要业务庭庭长以及研究室主任组成;审委会不仅讨论,还“决定”某些案件的处理;案件可由院长、副院长自行决定或由合议庭、独任审判员请求决定提交审委会讨论,有时庭长、副庭长也可请求提交讨论。关于审委会的工作程序,除有一个《最高法院审判委员会工作规则》外,并没有其他的立法或司法解释作专门规定。[13]关于审委会决定的效力,根据《刑事诉讼法》第14条规定,“审判委员会的决定,合议庭应当执行”。因此,有学者指出,审委会对案件所作的决定可被视为“判决之上的决定”,“其效力明显优于判决、裁定和一般的决定”。即使合议庭多数成员意见与审委会决定不一致,合议庭也必须依据审委会决定作出判决;判决仍由合议庭成员署名,但要注明“本案经过审判委员会讨论”。[14]
审委会制度是我国司法活动中“民主集中制”的典型体现。对这种集体决策方式的历史必然性及其在新形势下的不适应性,前文已有论及。鉴于这种制度与司法独立的一般要求完全相悖,加之其在现实运作中确实带来了一系列问题,学界的主导性的意见是对其进行限制或干脆取消。根据前文反复强调的法官个人独立的观点,我们认为,从长远来看,审委会制度应予取消。但正如某些学者指出的,在当前中国的制度环境中,审委会制度确实还发挥着一些积极的作用。而且,作为中国司法制度的一个“缩影”,审委会所承载的问题相当复杂,已远远超出了这一制度的存废本身。因此,在赞成取消审委会制度的前提下,我们主张采取一种比较现实、可行的改革策略。这包含两个方面的含义:首先,在改革的时机选择方面,审委会的改革应安排在法院设置的大幅度调整之后。只有在法院作为一个整体的独立已不成问题的情况下,讨论审委会改革才有实质意义。同时,我们看到,当前审委会所具有的一些“积极作用”,也大多与我国法院不独立的“消极”制度环境有关。因此,只有经过了法院设置的大幅度调整,在司法权层面的独立已基本确立时,才有条件讨论审委会的存废问题。而到那时,在法院内部机构这一层面的改革中,审委会当然应予取消,因为审委会的组织形式和运作方式与法官独立的要求是完全相悖的;而且,审委会的存在,还将使为确保法官独立而进行的其他一些改革举措的效果大打折扣。其次,在改革的步骤方面,审委会改革应自上而下的进行。审委会的改革,不仅应考虑改革的时机,还应注意中国法院系统内部的差异。“事实上,基层法院和中级以及高级法院在我们的社会中所扮演的角色和所发挥的职能是不同的”[15];而且各级法院在人员素质、设施配备以及工作的规范程度等方面也不可同日而语。这使得,对审委会的改革即使可以在大体相同的时期内进行,具体改革步伐的推进也不可能是“齐头并进”的。最高法院和高级法院可以一步到位的取消审委会,疑难案件的审判由依法设立的“大法庭”行使,最高法院的司法解释权可考虑由其法官委员会行使。中级和基层法院的审委会在保证办案质量和提高法官办案能力方面尚有一定意义,因此可在一段时期内予以保留。但其职能应变为咨询性机构,不再享有案件的实体决定权。即使如此,在我国的特殊国情下,仍存在法官依赖审委会的可能性,所以,待法院内部的人事变动基本稳定,职业法官队伍初步建立后,审委会还是应尽快取消。
(三)法院工作群体的重组
这里的法院工作群体,是指法院内所有正式工作人员,包括法官、法官助理、书记员、法警以及后勤服务人员等共同组成的法院内部的工作群体。这是国际上常用的对法院所有工作人员的统称。在我国的法院中,所有工作人员统称干警,各种职业之间没有明确的界线,经常可以由一个岗位转到另一岗位。各类工作人员的管理是统一安排的,没有明确的部门划分。尤其是书记员、助审员、审判员之间,甚至形成了依次晋升的固定模式。这种人事管理体制忽略了各类工作在性质和要求上的差异,无法形成良好的激励机制,不利于各类工作人员素质的提高,从而也不利于法院各项工作的顺利开展。市场经济的发展从公正和效率两个方面对司法工作提出了全新的要求,在为适应这种要求而进行的司法体制改革中,法院工作群体的重新组建应是不容忽视的一环。在法院工作群体中,法官是最重要的,保障法官独立、高效地行使审判权,应是一切法院工作的出发点。各种与司法活动没有直接联系的工作,比如后勤、服务、财务等,可由法院内相应的科室负责。这类工作人员,应视同一般公务员,在院长和法官委员会的指挥下开展工作。执行官、法官助理、书记官、法警这几类工作与司法活动联系密切,工作特点又各不相同,应根据各自的专业要求重新安排其组织方式和管理体制。
1 法官 法官是司法活动的真正主体,在法院工作群体中处于核心的位置。高素质、有威望的法官只能是“精英型”,而不应是大众化的。所以,应下大力气改变现行法院工作人员构成状况,努力创建法官少、辅助人员多的新型法院。在我国法院系统的改革中走在前面的天津市经济技术开发区法院,在这方面就做了有益的尝试,并被实践证明是成功的。天津市经济技术开发区法院现有40多名工作人员,只有4名主审法官。法官虽然少了,但每一个都是精挑细选出来的,办案能力均比较强,又有众多的司法辅助人员负责审判以外的事务,使他们可以专心“坐堂问案”,审判效率自然也就上去了。而且,法官少了,也更容易监督,发生司法腐败的可能性相对大大降低。我们认为,这一思路可作为我国法院内部人事调整的基本方向确定下来。
2 执行官 有些国家的法院专门设置了执行官,比如,日本的执行官仅设于地方法院,负责判决的执行、审判方面法律文书的送达及法律规定的其他事项[16]。执行官是负责送达法官文书、执行生效判决等工作的法院职员。法院任务是审理案件,但审案过程中总免不了有些外勤事务。这类事务的妥善处理,对法院工作的正常、高效运作,对法院良好社会形象的塑造和维护,都是相当重要的。更重要的是,执行官的设置使法官从一些“涉外”事务中解脱出来,得以专心审案。法官与社区的适当距离也因此得以维持,而这种距离,对排除审判活动中的干扰,维护法官的公正形象都是有益的。在我国,法院还负担着部分证据的收集工作,这类工作也宜由执行官进行。
3 法官助理 我们说,我国法官队伍的建设应朝着“精英化”的方向迈进,这起码包括三个方面的含义:一是法官数量大大减少;二是担任法官的要求大大提高;三是法官待遇大大改善。在市场经济日益发展,受案数量逐渐上升的形势下,这样的方向必须以法官工作效率的大幅度提高为前提。法官工作效率如何提高?除了法官在有关法律知识方面的深厚功底、对对抗制审判方式的熟练把握以及相关物质设施的齐备外,司法辅助人员的帮助是一个重要的因素。这其中,法官助理尤为重要。在有些国家,一名法官常配有2-3名法官助理,这些法官助理帮助法官做了大量的辅助性工作。法官助理不同于现在的助理审判员。他们没有审判案件的权力,只是法官个人的助手,主要协助法官做一些审阅诉状、归纳案情、起草诉讼文书之类的工作,在某些时候也可以与法官讨论案件。由于法官个人独立的确立,法官的责任已经明了,因此,具体哪些工作交由法官助理去做,法官可自行决定。新任法官助理应由法院从法律专业毕业且通过全国统一司法考试的人中聘用。聘用期2年为宜,期满后,法官助理可以做律师或其他法律工作,也可通过一定的程序选拔为法官。
4 书记官 在现行体制下,法院书记员一般是担任助审员、审判员的必经台阶,而提助审员、审判员则是书记员任职数年后的直接追求。这种体制有两点弊端,一是忽视了书记员工作与法官工作的不同性质,从书记员中提升法官,难以保证素质;二是书记员晋升后,法院不一定能马上增编,容易造成书记员的短缺。为改变这种状况,有法院近年来推行了职业书记官制度。这一制度的主要内容是:改书记员为书记官,根据其职业性质和工作要求,通过专门的严格考试进行选任;实行书记官终身制,书记官一般不得申请审判员;实行书记官序列制,把书记官分为见习书记官、书记官和高级书记官,并设书记官处专门管理;规范书记官工作流程,书记官主要负责指定主审法官、发布开庭公告、案件审理记录等工作。[17]这一改革举措较好地解决了现行书记员制度的弊端,具有相当的合理性和推广价值。因此,我们认为,这一模式今后可纳入全国统一的司法改革规划中。比如,可在最高法院成立专门的书记官处,负责全国的书记官管理工作;全国的法官统一划分序列,行使法定的职权,实行统一的工作规程,等等。
5 法警 法警的任务主要是维护庭审秩序、押解犯罪嫌疑人出庭以及协助执行官进行强制执行。这几类工作决定了对法警的要求与一般警察是大体相同的。法警对法院工作的正常开展是重要的———尤其在我国法院权威地位尚未确立,破坏庭审秩序的事件时有发生,“执行难”问题普遍存在的情形下,法警在近期内甚至是法院应予加强的一个部门。应建立统一、规范的法警聘用制度,通过严把“入口关”保证法警的素质。为了精简机构,也为了加强执行力度,“执警合署”[18]的机构设置方案是值得赞赏的。新的机构可称“执行办”,以与审判庭相区别,由执行官和法警等若干人组成。
本文之所以对法官助理、书记官和法警作专门的探讨,是因为这几个方面的改革对我国司法改革的推进意义重大。首先,这些制度的完善是法官独立的配套性措施,是创建“精英化”法官的基础性条件。其次,这些改革对于理清法院内部组织关系,明确各自的责任、权利、义务,增进法院整体运作的效率,是非常必要的。法院机构设置应以法官为主导,但各类辅助人员也应“各得其所”,唯有如此,其积极性才能得到发挥,其对于审判工作的辅助性作用才能充分体现。最后,重要的是,这几类辅助人员的改革为我国法院工作人员的分流开辟了重要的渠道。由于司法改革必然要带来职业法官数量的大幅度减少,所以改革首先面临着现任法院工作人员的分流问题。前文提到,调解法官、仲裁法官可作为一个分流方向,但这些人员的数量也是有限的。鉴于我国法院人员构成的不合理,改革应向着减少法官,增加司法辅助人员的方向进行,因此,执行官、法官助理、书记官、法警将是法院亟需充实的部门,同时也就可能是大多数现任法院工作人员的去处。其中,法官助理、书记官宜从年纪较轻,具备相应法律专业知识的人中选拔,而执行官、法警则宜从那些有实务经验的人中选任。现在法院工作人员中,有相当多的部队转业人员,这些人进法院,是历史遗留的问题,对他们的安置应引起充分的重视。其中达到学历要求、办案能力很强的,可通过考核选任为法官;如果专业知识方面稍差一些,但工作经验丰富,则可考虑去做调解法官、仲裁法官;其余的可以竞争执行官、法警的职位。执行官和法警的工作,要求具有较强的排除干扰的能力,而这正是复转军人的优势所在。总之,我们的方案在追求理想化目标的同时,尽量地照顾到中国法院的现状,力求充分利用现有人才资源,以最小的代价取得较好的改革效果。

本文原载《中国法学》2000年第3期
注释:
[1] 比如,日本的东京、法国的巴黎、美国的纽约都只有一个普通案件的初审法院。这些法院的规模很大,内部常设有几十个庭或部。
[2] 我国法院的法官并不少,一个基层法院通常有几十名法官。但按照精简后的标准,有几十名职业法官的法院,规模已比较大。当然,加上非职业法官以及各类司法辅助人员,法院工作人员会更多一些。
[3] 参见白绿铉:《美国民事诉讼法》,经济日报出版社1998年版,第114页。
[4]按我们的初步推算,职业法官的数量最多不应超过3万人。
[5] 邱联恭:《司法之现代化与程序法》,台湾三民书局1992年版,第60页。
[6] 转引自张、蒋惠岭:《法院独立审判问题研究》,人民法院出版社1998年版,第423、430页。
[7] 邱联恭:《司法之现代化与程序法》,台湾三民书局1992年版,第60-61页。德国法官傅德从法官的外在独立———即职务和身份的独立性,以及法官的内在独立———即法官本身的独立性来阐述司法独立的内涵,体现了与邱联恭先生大致相同的观点。参见[德]傅德:《德国的司法职业与司法独立》,载宋冰编:《程序、正义与现代化》,中国政法大学出版社1998年版,第1-49页。
[8] 参见贺卫方:《中国司法管理制度的两个问题》,载《中国社会科学》1997年第6期。
[9] 在美国法院中,由“法院管理官”负责法院的日常工作。这些“法院管理官”是由司法机构聘任的行政人员,帮助法院进行草拟预算,招募管理法院工作人员以及管理案件登录档案工作。“职业性的法院管理官对改善和改革法院起着中心角色的作用”,被认为是“管理好法院的最具创造性的和最有效的途径”。参见《美国法律辞典》,中国政法大学出版社1995年版,第93-94页。
[10] 关于书记官的设置、职权和要求,下文有专门讨论。
[11]这里主要借鉴了德国的做法。参见前引傅德文。
[12] 在德国,专门设置了法官纪律法院,专门负责处理此类投诉。
[13] 参见陈瑞华:《正义的误区———评法院审判委员会制度》,载《北大法律评论》第1卷第2辑,第387-388页。
[14] 参见陈瑞华:《正义的误区———评法院审判委员会制度》,载《北大法律评论》第1卷第2辑,第387-388页。
[15] 《北大法律评论》第1卷第2辑,第318页。
[16] 肖扬主编:《当代司法体制》,中国政法大学出版社1998年版,第213页。
[17] 参见天津市经济技术开发区人民法院编:《探索与实践———天津开发区法院审判方式改革文集》,人民法院出版社1997年版,第46-53页、第189-198页。天津市经济技术开发区人民法院在改革中提出的“职业化分工、专业化管理”的原则,更具有普遍的启发意义。从其性质和要求来说,执行官、法官助理、书记官、法警的工作与法官的审判工作是不同的,因此“职业化分工、专业化管理”的改革方向,必然有助于提高各类辅助人员的专业素质,从而提高其工作效率。
[18] 关于“执警合署”的实践,参见前引天津市经济技术开发区人民法院编书第215页的介绍。

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