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司法独立与法院组织机构的调整(上)


发布时间:2004年5月18日 章武生 吴泽勇 点击次数:2674

关于司法改革的讨论是近年来中国法学界少有的一个热点。无论就参与人员的广泛性还是问题设置的多角度性、理论分析的多层次性,这次讨论都已达到了相当令人瞩目的程度。由于学界在现行体制弊端的判断以及改革方向的设定等方面均已达成一些共识,我们认为,目前似乎已不应局限于引介一些西方的司法理念、原则和制度,或者就事论事地讨论某些具体制度的改革策略了。随着有关理论研究和实践探索的推进,进行总体性、全局性的方案设计已经势在必行。首先,学理的引进和吸收已取得一些成就,大致可以为全局性的方案设计提供理论上的支撑;其次,倡导司法改革的话语已从学者的论著走入了党和国家高层领导的讲话、中央的正式文件中[1],最高法院甚至制定了司法改革的五年纲要[2],因此进行全局性的变革已具备了舆论和政策的氛围;最后,某些地方司法机关的改革探索已取得一些成果,获得了不少经验,这些经验和举措应引起重视并在充分论证、通盘考虑的基础上加以修正、推广。最重要的是,司法腐败、司法不公、地方保护主义已发展到了令人震惊的地步,形势的严峻使得局部的、零打碎敲的改革已难以满足公众的期望;况且,由于各种制度之间的关联性,这种“头痛医头、脚痛医脚”的改革事实上也难以取得期待中的效果。因此,在我们看来,对我国的司法改革进行总体性、全局性的方案设计,其可行性和必要性均已相当明显。
在对已有成果———理论的和实践的———进行全面、充分总结的基础上,根据市场经济的需要和我国社会发展趋势,提出一套可望从根本上解决中国司法制度问题的方案,是本文所奢望达到的目标。在中国的特定语境下讨论司法改革,既要分析各种制度本身的合理性和不合理性,还要关注以各种形式出现的“中国国情”———比如司法机关、司法人员的现实状况,国家财政的承受力,公众对改革的接纳度等等,这使得我们在进行改革方案的设计时发觉困难重重。另外,问题本身的多层次、多角度,也增加了总体把握的难度。对此,本文的处理是:一方面绝不回避问题,力图把“理想型”目标与中国不尽人意的现实加以协调,提出不仅合理、而且可行的方案;另一方面,选择了法院机构调整作为讨论的切入点[3],以此出发,对中国司法制度改革中的大多数问题进行尽可能全面、细致的分析和探讨。
一、司法独立与法院的机构设置
(一)司法独立问题的提出
改革开放以来,我国人民法院的组织建设得到了迅速的发展。对此,可从法院工作人员数量以及其审结案件数量的变化中清楚地看到。1979年,人民法院有“干警”5.9万人,而1998年达到28万人;1980年人民法院审案856,200件,1998年则达到541万余件。同时,随着国家工作中心的转移和改革开放的推进,法院受理案件在构成上有了重大变化,经济案件和民事案件大幅度上升。1981年10月到1982年9月,各级法院共审理了203,000余件刑事案件,767,300余件民事案件和部分经济合同纠纷案件;而1998年,全国法院受理一审刑事案件共48.2万余件,仅占收案总数的10.36%,受理民事、经济、行政、海事等多类一审案件492.9万余件,占收案总数的89.64%。由此可以看到民事、经济纠纷在人民法院审判工作中份量的增大,表明我国司法工作的重心已逐渐由打击犯罪转移到了民事(经济)纠纷的解决上。1990年10月《行政诉讼法》颁布后,人民法院进一步获得了监督政府行为、约束政府权力的崭新职能。到1997年,全国法院受理的行政案件已达到90577件,比上年上升13.24%。这使我国法院的社会功能进一步拓宽,社会角色进一步转变。[4]
然而,当法院在社会生活中的影响日益显著,地位日益提高的时候,它也正遭到越来越多的批评。“司法不公”、“司法腐败”、“地方保护主义”这样的否定性评价,不仅出现在学者的著作中,出现在平常百姓的闲聊中,而且频频出现于党和国家领导人的讲话、官方正式文件中。这似乎足以说明问题的严重性。随着批评和讨论的深入,人们对上述问题的根源的认识也逐渐超越了“个别法官政治立场不坚定、素质较低”之类似是而非的对人评价而上升到制度的层面,这时,一个过去曾被多次批判的概念———“司法独立”重新回响在人们的耳畔[5],并且几乎成了关于司法改革的所有期待性话语中的最强音。时至今日,认为司法独立得不到保障乃是造成我国司法制度种种弊端的一个重要原因,这已成为学术界的一个共识。
我国现行司法体制,自50年代初期创建,至今已走过40多个春秋。除去各次大的运动中司法机关被严重摧残外,这套司法制度在大多数时候还是行之有效的,也是人民能够接受的。这在某种程度上说明它的存在具有历史合理性;它所包含的原则和制度得到了当时经济、社会、文化条件的支撑;其赖以建立的理念和哲学也是符合当时人民的一般法观念的。基于这样的认识,似乎可以推断:现在人民对司法改革的期待、对司法独立的呼唤,正是因为传统司法制度赖以生存的土壤已发生了变化。这种变化一方面使传统司法体制日益不适应新的形势,将体制自身的弊端暴露无遗;另一方面,也改变了人民对司法机关的期待,并因司法机关不能满足这种期待而进一步增加了不满[6]。
如前文所述,民事、经济纠纷案件的增多和行政诉讼的启动带来了法院职能的转变,但正是这两个领域,也最充分地体现出传统司法体制与新的社会条件之间的不协调。这在民事、经济纠纷领域的表现是各种地方保护主义的盛行。自1986年以来,我国一直实行“分灶吃饭”的财政体制,这种体制下,一个企业的发展对其所属行政区域的行政部门意义重大:企业效益好了,地方经济上去了,地方行政领导的政绩也就有所体现。这本身似乎不是个太大的问题,因为从理论上说,地方利益与国家整体利益是一致的,对地方利益的关注只要不违背建立全国统一大市场的改革目标,只要在统一的制度规制下进行,就不但不会损失国家整体利益,反而会促进全国经济在竞争中发展。但在我国现行的司法体制下,由于司法部门在人事、财政上直接受制于地方政府,这种地方利益的追逐就毫无阻碍地进入了司法领域,成了造成破坏法制统一、司法不公的重要根源。在地方利益的驱使下,“争管辖权”、“该受案的拒不受案或拖延受案”、“故意混淆经济纠纷与经济犯罪的界限,保护本地当事人的非法利益”、“滥用强制措施”、“枉法裁判、丧失正义”、“阻挠异地法院的办案和执行”[7]等,作为典型的地方保护主义现象愈演愈烈。行政诉讼法的颁布,标志着国家在推行法治的道路上迈出了重要的一步。但这一步,却把现行体制下法院的软弱无力暴露得淋漓尽致。对地方政府来说,对行政案件的干涉可能更容易———只要采取不应诉、不答辩、不出庭的“三不”对策就行了[8]。正是由于这种“三不”对策的普遍盛行,偶尔有了一个愿意出庭的行政长官———哪怕只是为了做做样子,就立即成了正面典型,具有了报道宣传的价值。
有研究表明,在社会变革时期,一个自治的职业化的司法机关可以成为改革中各种矛盾的调节器,起到缓冲社会动荡的作用。但在目前的中国,对法院显然不宜寄予如此的期望。“在政府仍然控制司法活动,而民众仍然把司法机构视为政府的一个部门的地方,把问题‘纳入法律轨道’的办法并不能起到减轻社会震荡的作用,因为法院实际上不可能真正以‘法律的方式’解决问题”。[9]如果涉及不同地区的民事、经济纠纷案件的执行总是取决于当地政府是否“以大局利益为重”,是否愿意“配合”,那我们当然不能指望有所谓“法律的统一”或者“法律面前人人平等”。如果行政诉讼案件能否顺利审理总是取决于被告是否“愿意”来坐坐被告席,人们显然也不应期待法院能够履行监督政府行为、约束政府权力的神圣职责。这就是目前中国的现实。但是,这样的现实显然是一个对中国未来的发展方向有合理判断的中国人不愿意见到的。市场经济体制的建立和法治国家的政治体制改革目标的确立,已经把中国的法院推到了各种社会矛盾的漩涡之中。唯一的选择就是适应———适应市场经济的需要,适应建立法治国家的需要,以此作为路标来推进我国司法体制的发展。唯有如此,法院才能摆脱目前的困境,国家的法制建设才可能有新的突破。沿着这种压力———变革的逻辑,我们看到,确立司法机关独立行使权力,不受地方干涉的地位,乃是目前改革的最紧迫任务和基础性环节,舍此我国司法制度的一切根本性变革都无从谈起。
(二)司法独立的内涵
尽管“司法独立”的概念在时下的中国有极高的使用率,但人们对它的理解却不尽相同,甚至有着很大的差异。有学者认为,“司法独立至少有两层意思”,即“司法机关在审判活动中独立于行政机关”,以及司法机关在审判活动中所发表的言论享有不受民事起诉的豁免权[10]。另有学者认为,司法独立有两种含义“一是司法权的独立,即司法权对于立法权和行政权来说,它是独立的。这种含义的司法独立为采用三权分立制的西方国家所赞赏,为实行议行合一制的社会主义国家所扬弃。二是执法机关在审理案件中实行法官独立只服从法律的原则。这种含义的司法独立,两种不同历史类型的国家都在提倡”。[11]有学者根据各国宪法、法律的普遍要求和精神,认为司法独立原则的核心内容是,从事法庭审判的人员在进行审理活动和制作司法裁判方面拥有独立性和自主性,除服从宪法和法律的规定之外,不受外界任何组织或个人的干预;司法独立原则由三个规则构成,即“审判权的专属性规则”,“行使审判权的独立自主性规则”和“行使审判权的合法性规则”。[12]还有一些类似的观点,在此不一一列举。
上述观点在表述上虽各有侧重,但对司法独立核心内涵的理解还是有许多相通之处的。综合上述观点,我们可以从两个角度对司法独立的概念作一界定。
从功能的角度,可将司法独立概括为:司法活动排除外在干预的可能性。无论对司法独立如何表述,最终都要落脚于其对排除审判活动中的法外干涉,保障法官自主判断这一功能上。这一功能是司法独立得以存在的基本依据。无论何种社会———只要有法律,有所谓“司法”,就免不了要赋予法官一定的依法裁判的能力。所不同的只是独立程度的差异而已。按照这样的理解,就很难给司法独立确定一个放之四海而皆准的标准。事实上,司法完全独立于立法机关、行政机关,甚至政党、选民是不可能的。即使在向来被认为是司法权最为强大、独立程度最高的美国,司法机关也不能完全排除政党的干涉。比如,美国联邦法官的任命就有极强的政治性。“美国历届总统在任命法官(尤其是最高法院法官)时,几乎无一例外地偏向本党人员或至少在意识形态上接近的人。例如,现任最高法院中的共和党人都是共和党总统任命的,而民主党人则都是民主党总统任命的”。“这一做法已为美国各方所接受,而国会也极少反对总统对法官的提名与任命”。[13]从这个意义上,贺卫方先生的见解很有启发,他说,“……在表层上,司法独立是一种制度设计,而在更深的层次上,实在不过是一种力量对比所引起的后果而已”[14]。美国学者罗伯特•厄特将司法独立定义为“法官根据他们自己对证据、法律和正义的认识对案件进行裁判时独立于政府权力和私人的压力、诱惑、干涉和威胁的程度”[15];彼得•G•伦斯特洛姆编著的《美国法律辞典》则将司法独立简单地表述为“法官免受政治压力和控制的范围”[16]。这些观点在将司法独立的内在功能界定为使法官免受外在压力的同时,不约而同地强调了司法独立只是一种“结果”,只有“程度”、“范围”的不同。
根据其包含的内容,可将司法独立划分为三个层次。首先是司法权的独立。这是近代司法独立的最初含义。近代司法独立概念源于孟德斯鸠的三权分立学说。“如果司法权不同立法权和行政权分立,自由也就不存在了。如果司法权同立法权合而为一,则将对公民的生命和自由施行专断的权力,因为法官就是立法者。如果司法权与行政权合而为一,法官便将具有压迫者的力量”[17]。孟德斯鸠这段话被看作有关司法独立的经典论述。事实上,在司法权与其他任何一种国家权力合而为一的社会里,“法治”都是不可能存在的,这从我们几千年的“人治”传统中亦可得到映证。从这个意义上,龚祥瑞教授关于“司法独立乃是法治的真谛”的论断是相当精辟的。[18]司法独立的第二层含义是指法院的独立。在现实的制度安排中,司法权的独立体现为司法机关也就是法院的独立。司法权独立于立法权、行政权的理论,也就通过法院获得不受立法、行政机关控制的地位而得以实现。司法独立的第三层含义是法官的独立。司法过程的特征决定了它是一种个性化的活动,只能依赖法官个人的独立判断,公正才可能实现。因此,一些国家对司法独立的规定直接表述为法官的个人独立。比如,日本宪法第76条规定:“所有法官依良心行使职权,只受本法及法律的约束”;意大利宪法第101条规定;“司法权以人民名义行使之,法官只服从法律”;1962年《苏联各加盟共和国民事诉讼纲要》也规定:“审判员和人民陪审员在实施民事案件审判的时候,应当独立,只服从法律”。[19]
司法权独立是司法独立这一概念的逻辑起点。如果完全不承认司法权一定程度上独立于立法权、行政权的地位,法院独立和法官独立都将无从谈起。因此,在现代西方社会,它是作为一种宪法性规范存在的,典型的表述如美国宪法第3条第1款:“一切司法权属于最高法院和由法律规定的下级法院”。有一种观点认为,司法权的独立只有在采三权分立体制的西方国家才得到承认,而在社会主义国家是被扬弃的[20]。这种观点值得商榷。司法独立的提出,确实是以“三权分立”学说为其理论根基,司法权独立的最初实践也确实是在主要资本主义国家进行的。但这不应成为否定社会主义国家司法权独立的理由。陈瑞华博士曾指出,“与其他任何一项法律原则一样,审判独立(即指司法独立———笔者按)原则也经过了一种从政治思想原则到宪法原则,再到司法审判活动准则的演变过程。如果说这一原则与西方三权分立的政治体制同时得到承认和确立属于历史事实的话,那么作为一项现代司法制度中的基本法律准则,审判独立原则目前已突破了这种历史渊源上的限制,而在所有法治国家中都具有普遍的意义和作用”[21]。随着司法独立原则的这种历史演变,司法权独立也早已超出了主要西方国家的范围。因为,在现代社会,国家权力在几个部门之间划分是一种再普遍不过的现象,并不限于资本主义国家。权力分立不等于权力平等,各种权力在国家政治体制中的实际地位是政治力量对比的结果,而不是制度安排本身所能决定的。相应地,司法权的独立也要受各国历史、文化、政治的深刻影响,并没有一种统一的模式可循。即使在典型的资本主义国家,如美、英、法,其三权分立的实践样态也呈现出巨大的差别,而司法机关的实际地位更有着显著的不同。基于这种差别,有学者将这三个国家的司法独立划分为两大类,即“积极主动型的司法独立”和“消极被动型的司法独立”,认为美国属前者,法国属后者,英国则介于二者之间[22]。
应该说,这样的划分基本符合三个国家权力分立的格局及其司法独立的现实状况,是颇具新意的。反观社会主义国家,可以看到,将司法权独立作为一项宪法性规则加以确立,也是常见的。比如前苏联,“早在斯大林时期,宪法里就有审判独立并只服从于法律的规定”[23];80年代末的司法改革中,学者仍在呼吁“法院独立,只服从法律”这一宪法原则应当无一例外地彻底实现[24]。我国1954年、1979年宪法都规定“人民法院独立进行审判,只服从法律”;1982年宪法也规定“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。[25]不论在社会主义国家司法独立得到多大程度的实现,上面的宪法规定告诉我们:起码在理论上,社会主义国家的司法权独立是没有问题的。看清这一点,对当前的司法改革有着重大意义。因为,司法权的独立是法院独立和法官独立的前提,那种认为社会主义国家的司法权不应独立而法官却应该独立审判的观点,“实际上等于在说,权力本身可以不独立,但权力的行使却可以是独立的”,[26]显然难以自圆其说。
在司法独立三个层次的内涵中,法院独立处于中间的位置。这种位置决定了它的内容:一方面,法院独立的功能在于为司法权的独立行使提供组织和场所的保障,因此它首先表现为法院应在制度上独立于立法、行政机关以及政党、团体和个人。鉴于法院独立的这种重要意义,1985年联合国预防犯罪和罪犯待遇大会通过的《关于司法独立的基本原则》在第1条就规定:“各国应保证司法机关的独立,并将此原则正式载入其本国的宪法或法律之中。尊重并遵守司法机关的独立,是各国政府机构及其他机构的职责”。[27]另一方面,由于司法独立最终落脚于法官独立,法院独立的意义还在于为法官独立行使职权排除干扰和提供职务上的保障。从这一点出发,所谓法院独立应指单个法院的独立,因为上级法院的干涉同样不利于法官的独立判断。关于前一个方面,我国的法院独立于行政机关,但要对立法机关负责并报告工作。这种制度安排虽与司法独立理论的一般要求有所不符,但应看到,一种制度有极大的包容性,即使在现行体制下,通过调整法院设置、改善人民代表大会的监督方式来保障司法权的独立行使,也是可以期待的。关于后一方面,我国宪法第127条规定,“最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作,上级人民法院监督下级人民法院的审判工作”。与检察机关上下级之间的领导与被领导关系相比,该规定一定程度上注意了法院独立的要求。但“监督”的含义难以界定,现实中监督的范围常常扩大到上级法院对下级法院审理活动的直接干预和指导。这在目前下级法院向上级法院请示案件的做法中有突出的表现。正如学者指出的,这种做法悖离了司法活动的性质和要求,使得上下级法院的关系行政化和官僚化了[28],因此应作为改革所要解决的问题之一。
司法独立最终落脚于法官独立。这也是司法独立的核心内涵。辨明这一点具有重要的现实意义,因为我国现行体制基本上是不承认法官个人独立的。司法决策中的民主集中制是我国司法制度的一个重要特征。法律规定是人民法院而不是法官个人独立行使职责,虽然判决多数情况下要参审法官具名,“但是,在确定判决结果的过程中,集体审议和整个机构负责的实践却得到了更多的倡导”[29]。对此,正统理论的解释为:“人民法院独立行使审判权,不是合议庭独立审判,更不是审判员独立审判,这是我国审判制度的一个特点,不同于西方国家的法官独立审判”[30]。司法独立应是法官独立而不(仅)是法院整体独立,这在西方国家是毋庸置疑的通说;在我国学者中,也已达成了一定范围的共识[31]。但法官独立的依据是什么?有什么能充分地证明法官独立一定优于法院独立?对这些问题却鲜见专门的探讨。弄清这一点是有意义的———否则,学界提出的许多关于改革的观点和建言将成为无源之水而很难让人信服。我们认为,法官独立的依据可以从司法活动追求的两种价值———公正和效率的角度提出。
首先,个人决策更符合司法活动的性质,因而有利于司法的公正。司法之所以有存在的必要,是因为(在一个否定了自力救济的社会里)人们之间有些纠纷无法通过协商达成一致,而必须由中立的第三者加以裁决。人们通常把法院的职责归结为“公正的审判”,并认为公正的判决是法院司法活动的主要“产品”。但这种观点是片面的。结果是否公正,经常取决于有关当事人的利益和看法,而事实上把有罪的人判处无罪、把无罪的人定为有罪的情形可能永远无法避免。相比之下,更为可欲也更容易让每个当事人感知的是公正的审判程序。
通过公正的程序使当事人产生对司法机关和司法活动的肯定性评价,这即是通常所谓“通过程序的正当化”。这种效果,只有当事人亲身经历了公开的庭审和判决过程,才能获得和维持。法院作为一个整体行使审判权的司法模式,不可能提供这种“公正的形式”———因为在所谓“民主集中制”的司法决策模式中,当事人的主体参与、程序的公开、裁判者直接听证这类公正程序的基本要素均被牺牲了。失去了这些要素的司法程序,不仅无法满足人们对公正的审判程序的要求,事实上也难以保证公正的审判结果,因为这种“法院独立的审判制度排除了法官个人的独立判断,势必使得具体问题一般化,具体问题一般化的结果就是使得全体法官,不能对具体的案件作出具体的判断,而是根据一般性的经验、一般的情况对具体问题作出一般性判断,从而造成判断本身缺乏客观性和准确性”[32]。更为严重的是,集体决策还为司法活动中各种形式的法外干涉开了方便之门,致使为追求实体公正而设计的司法程序反而离公正的审判结果越来越远。法官独立的另一个理论依据可从效率的角度提出。司法是一种个性化的活动。而所以这样说,恰恰因为司法是一种讲究“亲历性”的活动。正如贺卫方先生所言,“对当事人言辞的判断,对证人所作证词可信性的判断,都离不开判断者对被判断者的近距离观察”;[33]而只有在这种“近距离观察”基础上的判断,才更接近真实,也更让人信服。虽然从理论上讲,让众多参与决策者亲身参与庭审可能有助于集思广议、通过民主的发扬来保证司法公正,但是,这样做的效率却让人无法忍受。当事人经不起旷日持久的拖延自不待言,国家也不可能提供充足的司法资源来维持此种奢侈的公正。正是司法过程的“亲历性”特征决定了对大多数纠纷不可能由集体决策的方式审理[34],世人才不得不选择法官个人独立判断的决策模式,同时通过立法的完善,判例制度、审级制度以及旨在维持法官较高素质的法官培养、选拔、任用制度的推行,以期在司法的公正与效率之间找到一个平衡点。也就是说,“最优”是不存在的,法官独立审判以及相关的制度安排只是人类目前可能找到的“次优”选择而已。
(三)司法独立与法院机构设置
美国学者诺内特和塞尔兹尼克指出,“法治诞生于法律机构取得足够独立的权威对政府权力的行使进行规范约束的时候”。[35]只有法律机构有了充足的资源可以对政府权力加以制约时,法律才可望从政治中独立出来,并在社会调控体系中获得主导性地位———这样的社会,才能被恰当地称作“法治社会”。由此可见司法机构的独立在法治化进程中的重要意义;同时这也提示了我们,既然已选择了“建立社会主义法治国家”的政治体制改革目标,司法独立就是不可回避的历史性话题。在司法独立所涉及的诸多制度中,法院机构的设置无疑是重要的一环:在宏观上,它关系到司法机关在政治结构中的地位,从而一定程度上决定着司法机关排除其他部门干预的制度可能性;微观上,它又与法院的财政、人事、管理等制度密切相关,因而反映了国家对法官独立审判所能提供保障的范围和力度。具体言之,法院机构设置在以下三个方面对司法独立产生影响:
首先,法院机构的设置影响着法院与行政机关的关系。在司法权与行政权分立的前提下,法院能否在事实上摆脱行政机关的控制,取决于各级法院的具体设置以及有关法院的财政收支、人事安排的决定权归属。很显然,即使国家在整体上确立了司法权的独立地位,但假如各下级法院仍受地方政府的掣肘,那么关于司法独立的规定仍不过是一纸空文。司法独立最终表现为法官在审判过程中只服从法律,因此,它可以自然地延伸出法官必须对当事人平等地适用法律的内涵[36]。而法院受地方制约,必然滋生所谓地方保护主义,与司法的统一性和公正性目标背道而驰。地方保护主义并非中国司法体制独有的病症,在西方国家的法治化进程中,也出现过类似的现象。比如,13、14世纪,诺曼底王朝征服英国,建立统一的中央集权后,“面对各地封建领主划地为牢的司法制度,国王建立王座巡回法庭,适用衡平法,来解决各地的司法分裂和地方保护主义问题”。美国建国之初,“各州存在着严重的司法保护主义”。为解决这一问题,“联邦政府一方面建立联邦司法系统,直接受理一些州际公民之间的纠纷和重要纠纷。另一方面,最高法院运用解释宪法中的联邦贸易条款来克服地方保护主义”[37]。这表明,法院机构的合理设置对于克服地方保护主义,维护司法权的统一,有着积极的意义。
其次,法院机构的设置决定着上下级法院的关系。因为上下级法院的关系本来就是法院组织制度中的一项内容。在法治国家,对法官的监督主要来自上级法院的上诉审查,事实上,这也是对具体司法活动的唯一合法的监督。各国司法系统都非常注意维护下级法院在司法活动中的自主地位,因为,上级法院的干涉与来自司法系统外部的干涉一样有违法官个人独立的要求。
最后,法院机构的设置决定着法院内部的组织关系,从而影响着法官个人独立的实现程度。这主要是指法院内部机构的设置,涉及院长及各机构负责人职权、其与法官的关系以及法官之间的相互关系等一系列内容。从保护法官独立的角度出发,法院院长及其他管理人员不应享有干预法官自主判断的权力———这不仅指院长及其他管理人员不应对司法决策施加直接的压力,还表现在他们不应通过法官的考评、晋升等事项间接地操纵法官。因此,在制度的层面,这除了与法院内部机构的设置及其权力分配有关外,还与法官的考评、晋升等“法官制度”存在密切关系。之所以要给法官这种特殊的“保护”,是因为司法过程的性质决定了对法官不宜采取行政化的管理方式。诚如德国学者所言,“如果一个公务员故意不执行其上司要求他以特定方式处理某一事务的指示,通常这就构成失职。而对法官来说情况恰好相反:如果法官按照院长的指示去判案的话,这种行为就构成失职”。[38]
如果以上述观点来审视我国的情形,我们不得不说,我国法院组织机构的设置存在相当多的问题。在市场经济体制逐步建立的大环境中,这些问题日益暴露出来,并导致了我国司法机制的严重失灵和社会公众对司法机关的普遍不满。对此,学者多有论及。这里从三个方面加以概述。
(1)司法权行使的地方化。从1954年《人民法院组织法》的制定开始,我国建立了以行政区划为依据,司法已与行政辖区相重合的法院组织体系。各级法院不仅被冠以“……省高级人民法院”、“……区中级人民法院”、“……县基层人民法院”的头衔,而且由于法院的人事任免、经费开支均掌握在地方党政机关手中,地方法院实际上也受制于地方政府。这已经潜伏了司法权地方化的制度根源,但在计划经济体制下,由于全国经济一盘棋和地方利益的相对淡化,司法机构的地方化设置只是“虚假的地方化”,不会导致地方保护主义。随着经济体制的变革,国家在财政制度上实行分税制后,在中央与地方利益分化的形势下,司法机构设置上的地方化变成了真正的地方化,而中央的集权和统一化成为虚假的[39]。由此产生的地方保护主义,已经发展到了相当严重的程度。
(2)上下级法院关系的行政化。前文已提到,在我国现行体制下,上下级法院之间是一种“监督”与“被监督”的关系。这种关系的确定本身即不合理———因为上诉、再审程序已为上级法院的监督提供了合法渠道,再明文规定这种监督关系,纯属多余。司法实践中,这种监督还包括案件请示之类的非程序性监督[40],就更有违法官独立的要求了。这实际上是把上下级法院的关系等同于不同级别行政机关的关系加以处理了。其根源一方面在于我国缺乏司法独立的传统,司法部门习惯于用行政化的方式思考和处理问题;另一方面,也与现行法院组织制度过分强调法院和法官的行政等级不无关系。
(3)法院内部关系的官僚化。在我国法院的审判活动中,民主集中制是一个重要的原则。这一原则在法院内部严密的级别划分的依托下,导致了法院内部在司法决策上的严重官僚化。虽然名义上是民主决策,但在过分强调级别的氛围下,不同行政级别的法官———从院长到普通审判员,其决策权并不是同等份量的。这种官僚化的决策模式对司法活动的弊害极其明显。首先,集体决策本身即不符合司法活动的性质,既不必然导致公正,更是绝对的不效率。其次,这种模式下,决策权的分配极不科学。一方面,法官级别的高低并不能反映其判案水平的高低———事实上,我国的法院院长经常是从其他部门调来的[41];另一方面,由于工作重心的不同,行政级别高的法官通常承担较多的行政事务,因此相对地疏远一般司法活动,对其所要参与决策的案件也常常知之甚少。但在具体案件中,恰恰是这些在“能力”和“信息”两方面都处于劣势的法官行使着更多的决策权。这种决策模式是反理性的。当然,这种体制的形成是与特定历史时期的社会条件密切相关的。在建国初期,尤其是1952年“司法改革”运动中旧的司法人员被彻底清除后,新中国的司法制度实际上已很难找到专业法律人才的支持。这时,以集体决策代替个人独立判案,尚不失为一种减少错案的途径。另外,当时的社会关系简单、法律也很粗略,一般来说,坚定的政治立场和一定的社会阅历、处事经验已足以应付审判活动的需要。在这方面,较高的行政级别恰恰是“比较出色”的标志,因此,由较高级别的司法官员“领导”司法活动,在当时的政治环境下是可以接受的。因此可以说,司法决策中的官僚化是我国大众化法官与法院内部的行政化管理共同作用的结果。正如我们前文所阐明的,由于其赖以建立的社会条件发生了变化,这种模式本身也必然成为变革的对象。
二、各级人民法院的重新设置
由以上分析可见,在市场经济迅速发展,司法独立的重要意义日益凸现的形势之下,现行法院组织机构的设置已是弊端丛生,越来越难以适应公正司法的需要。基于这种认知,近年来学者提出了多种革除积弊,改进制度的措施和方案。现行法院设置的问题,以地方保护主义为突出表现,因此,学者们的改革方案也多以克服地方保护主义,促进司法权的统一行使为出发点。按方案涉及改革幅度的大小———是否引起法院设置的大规模变动,可将这些观点分为两类。
第一类观点主张以法院财政和人事制度的改革来克服地方保护主义,不涉及法院设置的调整。持这种观点的学者,基于地方保护主义直接起因于地方权力机关、行政机关、党组织在法院财政预算和人事任免方面享有决定权这一事实,主张通过把这两种权力收归中央或较高级别权力机关,来克服司法权地方化的积弊,保障国家法制的统一。[42]第二类观点则将改革的目标直接指向各级法院的设置。这种观点认为:地方法院司法区域与行政区域的重合,是滋生地方保护主义的制度性根源,因此,改革现行司法体制的关键是打破现行法院体系,对各级法院进行重新设置。[43]
当我们在诸多方案中做出选择时,首先要明确的是:司法体制改革的目标是什么?进一步地说,这又涉及:现行司法体制的问题是什么?产生问题的根源何在?如果不对这些问题作出全面分析和解答,关于改革方案的探讨显然难以切中要害。
一般认为,现行司法体制的弊端主要表现为地方保护主义,原因是地方党政机关在人事和行政方面对地方法院的控制权。因此,改革这两种制度,摆脱地方对法院的控制,似乎就成了改革的主要任务。我们认为,把司法体制改革的目标仅限于此,起码是不全面的。地方保护主义只是制约司法独立的众多因素之一,并不是问题的全部;只有把各种制约因素都纳入我们的视野,改革才可能在一种更开阔也更系统的思路中展开。除了地方人大和政府的干预外,上级法院、法院内部党组和行政领导对审判活动的干涉、法官所处的熟人社会的干扰、我国法官的大众化及其独立意识的欠缺,凡此种种,无不在直接或间接地影响着我国的司法独立,成为阻碍我国司法走向现代化的消极因素。此外,目前法院设置的不合理还表现在:依行政区域划分司法辖区,没有充分考虑设立法院的实际需要,从而导致了不同级别、地区法院工作量的畸轻畸重[44]。这些问题在第一类方案中,均未被系统地考虑。因此,这些方案虽有一定的针对性,但实际上仍难免有“头痛医头,脚痛医脚”之嫌。第二类观点看到了法院设置对司法独立的重大意义,其中许多观点是颇具启发的,我们的思路因此而开阔。但在对这些观点逐一分析后,我们的结论是:有些观点虽有可能在一定程度上解决一些问题,但不够彻底;另一些观点虽比较彻底,又明显不具可行性。为中国的法院机构改革设计方案,既需要坚持理想型的目标,又要照顾到许许多多不尽人意的现实;既要有全局性的视野,又离不开细致入微的技术性考察和全面周详的可行性分析。在我们看来,持第二类观点的学者在上述因素的协调方面均有欠缺,因此其观点的说服力自然大打折扣。
我们主张,法院机构的改革应在打破现有框架的基础上,按照司法独立的要求重新进行设计。这一方案的大致内容是:最高法院在全国设若干分院,在其辖区内代行最高法院职权,受理部分高级法院的上诉案件。全国划分十个左右的大司法区,每个大司法区设一个高级法院,高级法院在本辖区的较大城市设若干分院;高级法院及其分院作为普通案件的上诉法院行使职权。高级法院辖区(大司法区)内划分小司法区,设中级法院;中级法院视需要设若干派出机构;中级法院及其派出机构作为一般案件的初审法院。将基层法院改造为简易法院(但附设普通庭),主要受理简易、小额案件;大幅度削减城市基层法院数量,农村基层法院基本上仍以县为单位;取消城市的人民法庭,合并、整顿农村的人民法庭。以下对此方案作进一步的阐发和论证。
(一)法院的设置及其职权
最高法院 最高法院是国家最高审判机关,担负着对地方各级法院进行审判监督、业务指导以及司法解释的重要任务,并通过这些活动保证国家法律的统一适用。因此,最高法院的工作相当繁重,为保证最高法院能够履行上述职责,就必须最大限度地减轻其不必要的负担。在这方面,重点需要进行以下三个方面的改革:
第一,借鉴国外经验,对向最高法院上诉的案件进行限制。如德国民诉法规定,向联邦最高法院上诉的条件为,关于财产权的请求诉讼,诉讼标的金额须为4万马克以上。即使诉讼标的超过4万马克的案件,上告法院民事庭2/3的法官如果认为案件并无原则性意义的,得拒绝受理。关于财产权请求的诉讼,只有经州、高等法院允许才能上诉。州、高等法院许可提起上诉的案件须有原则性的意义或原判决脱离联邦最高法院的判例。[45]在美国,由当事人对联邦法院或州法院的判决以违反联邦宪法和法律为理由向最高法院提出移送令状的申请书,然后由最高法院9名法官根据案件的重要性和统一判例的必要性来决定是否受理。在一般情况下,对联邦下级法院判决的上诉申请,除非是有关宪法的重大问题或者几个联邦巡回上诉法院的判决之间有矛盾等情况,最高法院不予受理。[46]世界上很多国家也都有类似的规定。我国应借鉴国际上通行的做法,对最高法院受理上诉案件的范围进行严格限制。
第二,最高法院对上诉案件只作法律审,而不再进行事实审理。事实审和法律审是诉讼法上的概念,它是以审查内容是否包括原审裁判对案件事实的认定为标准对上诉审进行的分类。事实审是指上诉法院在上诉案件审理过程中,不仅可以审查原审法院适用实体法律和遵守诉讼程序方面的正误,也可以审查原审法院认定的事实。法律审是指上诉法院只对下级法院适用法律上的适当与否作出评判,不涉及对事实的认定。大部分大陆法系国家的第三审以及大部分英美法系国家的第二审均为法律审。我国实行二审终审制,上诉审同大陆法系国家的第二审,既是法律审又是事实审。由于各级法院都可作为初审,所以对高级法院作为第一审的案件,当事人只要在上诉期内提起上诉,最高法院就必须受理,没有任何限制,否则即为一审终审。同时,最高法院对法律和事实问题都要作出评判和认定。这不仅给最高法院的工作造成了很大的压力,而且也与最高法院保证法律适用统一的功能不相符。要改变这一状况,必须严格控制高级法院对第一审案件的受理(关于这一问题,我们在下面高级法院的改革方案中有专门论述);同时,最高法院对有原则性意义的案件实行有条件的三审终审[47],且第三审必须限定为法律审。
第三,取消最高法院对具体案件的批复。最高法院的一个重要职能是进行司法解释,而其中的很大一部分就是对下级法院就具体案件的请示作出批复。请示有些直接来自高级法院,有些则是逐级请示到最高法院的。正如有学者所言,“这种答复直接对下级法院正在审理的案件产生拘束力,因而实质上是一、二审合一,置二审程序于不顾,不利于审判组织和法官独立审理案件。”[48]因此,取消最高法院对具体案件的批复,同时明确其直接审理案件的范围,应是我国审判制度改革和司法解释体制改革的共同要求。此外,鉴于我国幅员辽阔,最高法院可在西北和华南各设一个分院,代行其部分职权。[49]分院作为最高法院的派出机关,其法官可在本院系统内保持适当流动。
高级法院 按照世界各国的通例,高级法院一般被定位为普通案件的上诉法院。在有些国家,这个审级的法院就称为上诉法院,如美国联邦法院、法国的法院以及我国台湾的法院,其名称即表明了其受案范围仅限于上诉案件而非一审案件。虽然大多数国家这个审级的法院名称与我国基本相同(一般称高等法院),但其职能也主要是受理上诉案件,直接受理第一审案件的情形是比较罕见的。而我国高级法院除受理大量上诉案件外,还受理相当数量的一审案件,受案标准主要是诉讼标的数额较大或在高级法院辖区内有重大影响。这些一审案件的上诉是导致最高法院忙于一般性案件审判的主要原因。而事实上,这些案件中的大多数并没有上诉到最高法院的必要。因此,应严格控制高级法院受理第一审案件的数量,使其主要精力放在上诉案件的审理上,以使法院任务分担走向合理化,也与国际上通行做法接轨。与此相关联,弱化甚至取消高级法院内处理一审案件的审判庭,是题中应有之义。
关于高级法院的设置,要完全打乱现行的司法区与行政区重合的法院设置模式,按照各地经济、地理、人文等客观因素,从方便人民诉讼的角度出发,重新划分司法区,设置高级法院。全国高级法院可设十个左右,为普通案件的上诉法院。这样一来,由于每个大司法区就涵盖了两、三个省(自治区、直辖市),所以每个高级法院可另设两个左右的分院,代行其职权;分院一般仍设在各省政治、经济中心。按照这样的方案设置高级法院,其优点表现在:首先,高级法院辖区增大,数量减少,有助于排除地方行政机关的干涉。尽管各高级法院及其分院大多仍设在各省省会,但法官可以在本院系统内定期流动,因此一般不会与地方政府产生依附关系。其次,由于有分院的设置,这一层次的法院机构数量实际变化不大,现在的大多数高级法院经过整顿、精简都可继续保留,从而减少了大规模机构变动带来的麻烦。当然,法官要按照严格的标准重新任命和分配,一些不合格的法官要另作安排或调出法院系统,同时按有关程序,选拔一批新的法官。最后,有利于最高法院对高级法院工作的了解,促进全国法律适用的统一。批复的方式不可取,但通过有关判例的案卷调阅、评比和交流之类的手段,促进各高级法院在适用法律时步调一致,提高法官的办案质量,则是必要和有益的。由于高级法院数量的大大减少,最高法院在进行这类工作时无疑更得心应手。
中级法院 在绝大多数国家,这个审级的法院是作为普通案件的初审法院出现的,原则上,所有普通案件的初审都由这个审级的法院来承担。而在我国的现行审判制度下,中级法院却是大多数案件的二审法院———也就是终审法院。如此之低的终审审级,是导致地方保护主义的原因之一。由于大多数案件停留在基层法院和中级法院审理,高级法院和最高法院的审判权被一定程度上架空,并严重影响了全国法律的统一适用。因此,在我们的方案中,中级法院是作为普通案件的初审法院设置的。法院设置的思路与高级法院相同,即不按行政区划,重新划分司法区,减少中级法院数量,同时设立分支机构加以弥补。新的中级法院一般包括几个省辖市或地区,大城市可设一个中级法院。在农村,由于中院数量减少,相应地会给某些当事人诉讼带来不便,故每个中级法院可设若干派出机构代行职权。与最高法院分院和高级法院分院一样,中级法院的分院(或分庭)法官直接隶属中级法院,可在本院范围内调动。
基层法院 基层法院组织机构的改革,涉及到其功能定位、地域分布以及人民法庭的撤销和重组。关于基层法院的设置,国际上大致有两种模式。第一种模式是将基层法院定位为简易法院,将其上级法院设计为普通案件的一审法院,德国、日本、英国即属此例;第二种模式是在基层法院中分设普通庭和简易庭两种审判机构,分别适用普通程序和简易程序处理案件,如我国台湾地区。另外还有国家(如法国)将初审法院分为大审法院和小审法院,分别受理普通案件和简易案件的立法例。比较这两种模式,我们首先注意到,其共同点在于均将适用简易程序,处理简易、小额案件确定为基层法院或其简易庭的专门职责。这样的定位是有道理的。因为,案件的重要性不同,相应地当事人也就有不同的要求。对一些涉及标的金额较小的经济纠纷或轻微的民事案件,当事人一般只希望迅速地作一“了断”,而不愿耗费过多的时日和金钱。简易程序无疑满足了这种需要。另外,基层法院的这种设计,使绝大多数的日常纠纷化解在简易法院(或简易庭)中,节省了国家的司法资源,有利于较高级别法院将精力集中在更重要的案件上。两种模式的不同点在于是将基层法院完全设计成简易法院,还是设计成包括简易庭和普通庭的混合法院。前者的优点在于:法院的职能清楚、明了;而且,将普通案件的初审权交给第二级法院,有利于提高这类案件的处理质量和维护国家法律适用的统一。第二种方案的优点在于:对当事人诉讼和法院审理案件均较为便利。虽然从理论上讲,仿效第一种模式的改革方案更彻底,但就我国的国情而言,第二种模式却比较可行。首先,采第一种模式的德国、日本和英国,国土面积较小,交通设施先进,一般不存在诉讼不便的问题。而我国地域广阔,地理状况复杂,交通设施较发达国家相对落后,这些因素必须考虑到。其次,第二种模式在我国更容易被接受。假如选择第一种模式,将众多的基层法院全都变成简易法院,在机构设置和人事安排上均有较大阻力[50]。按照第二种方案,虽然基层法院的主要职能还是处理一些简易、小额案件,改革的幅度也相当大,但毕竟保留了普通庭,为基层法院的一些优秀法官提供了去处。因此,第二种方案在人员分流方面阻力较小,相对较易推行。而且,这种方案将部分普通案件留在了基层法院审理,也保障了当事人的程序选择权,便利了群众诉讼。综上所述,我们主张在基层法院设简易庭和普通庭两种审判机构,但以简易庭和简易程序为主。法律规定范围内的简易、小额案件由简易法庭适用简易程序审理;超出该范围的案件,当事人可选择向基层法院的普通庭或者中级法院起诉。关于基层法院的设置,在农村基本上还是保持原貌,而在城市,则应大大减少基层法院的数量,以发挥规模效益。
人民法庭 人民法庭是基层法院根据本辖区地区、人口和案件状况设立的派出机构,其职权是审理一般民事和轻微刑事案件、指导人民调解委员会的工作、进行法制宣传、处理人民来信、接待人民来访等。人民法庭的判决、裁定就是基层法院的判决和裁定。[51]1998年,全国已有人民法庭17411个,干警共75553人。[52]应该承认,在农村乡镇设置人民法庭,对调处民间纠纷,保证广大农村安定团结以及进行法制宣传,提高农民法律观念等方面都发挥了积极的作用。但随着我国社会经济的发展,广泛设立人民法庭的现实基础似乎已经动摇。建国初期,主要是由于广大农村交通不便,为了方便农民诉讼,才广泛设立人民法庭的。但今天,除了几个边远省份和一些偏远山区外,大部分农村都已实现了村村通公路,这种情况下,到基层法院打官司,对大多数农民来说,已不存在不方便的问题。另一方面,人民法庭设置的过多、过滥,已经带来了一些问题。比如人员配备不足、工作条件简陋、制度约束不力、运作不规范、受乡镇领导干预等等。由于这些弊端,人民法庭很多时候并不能及时、有效地解决农村纠纷,反而变成乡镇政府的一个职能部门,成为乡镇领导开展工作的一个工具。这显然与其司法机关的地位不相符。人民法庭的改革,有两种方案可供选择。一种方案是基本保留现有的人民法庭,将其改造为简易法庭,适用简易程序以及替代性纠纷解决方式处理纠纷。[53]第二种方案是大幅度削减人民法庭数量,比如,有人建议:凡基层法院辖区人口不超过50万,辖区边缘距法院所在地不超过50公里的,不再设人民法庭;超过这一标准的区域,可在适当集镇设立有一定规模的中心法庭,撤销其他法庭[54]。第一种方案不足以解决现在人民法庭的问题,因此我们倾向第二种方案。但对其距法院所在地不超过50公里不设法庭的观点不能赞同。如果按此标准,我国内地绝大部分县都不需要设法庭。我们主张,人民法庭的数量可适当多一些,比如每个县设2-3个;法庭的规模不必太大,只要有一套完整的审判工作班子即可;新的法庭属于简易法庭,适用简易程序审理案件,同时设调解员,对有关纠纷进行调解。这样,就可望在发挥其固有功能的同时,使人民法庭的力量得到加强,工作程序得到规范。至于城市内的人民法庭,则完全没有存在的必要。鉴于《人民法院改革五年纲要》已宣布2000年底前撤销城市市辖区内的人民法庭,此处不再赘述。(未完待续)
本文原载《中国法学》2000年第2期。
注释:
[1] 早在1997年1月29日,江泽民总书记在中纪委第八次全会的讲话中就提到司法腐败的问题,并作出“官吏的腐败、司法的腐败,是最大的腐败”的论断。但真正将司法改革提上日程的,是江总书记在党的十五大上的报告。此后,关于司法腐败、司法改革的话语经常出现在官方文件和各级领导的讲话中。
[2] 参见《法制日报》1999年10月23日。
[3] 在我们看来,要彻底解决现行司法制度的问题,必须同时进行三个方面的改革:法院组织机构的调整、法官队伍的改造和审判制度的改革。
[4]本文讨论的是第一个方面;第二个方面我们另有专文论述。至于第三个方面,诉讼法学界已有众多的研究可资参考。以上统计资料,参见江华:《最高人民法院工作报告》,载《人民日报》1982年12月6日;王连印:《法院队伍建设不断加强》,载《人民法院报》1998年11月7日;肖扬:《最高人民法院工作报告》,载《人民日报》1999年3月21日;《中国法律年鉴》(1998年),第134页。
[5] 建国之初,“司法独立”作为“资产阶级法律思想”,即属被“清除”之列;1952年“司法改革”运动中,“司法独立”原则遭到了彻底的批判;“五四”宪法虽对司法机关独立行使职权作了宣言式规定,但在“反右”、“文革”等历次运动中该原则再次被否定。
[6] 参见陈瑞洪:《司法与民主:司法民主化及其批判》,载《中外法学》1998年第4期。
[7] 《法制日报》1996年8月31日,中央政法委召开“反对执法中的地方和部门保护主义”研讨会报道。
[8] 张、蒋惠岭:《法院独立审判问题研究》,人民法院出版社1998年版,第169页。
[9] 梁治平:《转型时期的法律与社会公正》,载李编:《法律社会学》,中国政法大学出版社1999年版,第350-351页。
[10] 参见龚祥瑞:《西方国家司法制度》,北京大学出版社1993年版,第95页。
[11] 何华辉:《比较宪法学》,武汉大学出版社1988年版,第314-317页。最高人民法院的张、蒋惠岭先生认为,司法独立是与审判独立不同的概念,前者是三权分立政治体制的重要组成部分,是政治意义上的概念,后者则是法律意义上的概念。这包含与何华辉教授大致相同的观点。参见前引张、蒋惠岭书,第63-64页。
[12] 参见陈光中、[加]丹尼尔•普瑞方廷主编:《联合国刑事司法准则与中国刑事法制》,法律出版社1998年版,第84页。
[13] 许传玺:《美国的司法独立及其给我们提供的借鉴》,载香港《二十一世纪》1998年第6期。另有研究表明,在美国所有联邦法官的任命中,“与总统同一政党的任命的百分比从最低的88.2%(塔夫特总统)到98.6%(威尔逊总统)不等”,参见宋冰编:《读本:美国与德国的司法制度及司法程序》,中国政法大学出版社1998年版,第148-149页。
[14] 贺卫方:《通过司法实现社会正义》,载夏勇主编:《走向权利的时代》,中国政法大学出版社1995年版,第214页。
[15] [美]罗伯特•厄特:《司法独立的保障》,载前引张、蒋惠岭书,第387页。
[16] 彼得•G•伦斯特洛姆编:《美国法律辞典》,贺卫方等译,中国政法大学出版社1998年版,第103页。
[17] 孟德斯鸠:《论法的精神》,商务印书馆1961年版,第156页。
[18] 参见龚祥瑞:《西方国家司法制度》,北京大学出版社1993年版,第95页。
[19] 转引自廖永安:《独立审判》,载江伟、杨荣新主编:《民事诉讼机制的转变》,人民法院出版社1998年版,第103页。
[20] 如前引何华辉教授的观点。
[21] 陈瑞华:《刑事审判原理论》,北京大学出版社1997年版,第167页。
[22] 杨一平:《司法正义论》,法律出版社1999年版,第126-127页。
[23] [前苏联]E•A•斯莫连采夫:《苏联司法改革的若干问题》,金易译,载《法学译丛》1991年第4期。
[24] [前苏联]A•博依科夫:《论司法改革的前景》,严容译,载《法学译丛》1989年第2期。
[25]这一修正并没有提到人民法院不受政党干涉。但这并不意味着中国共产党可以随意干涉司法活动,因为根据党章,党也必须在宪法和法律的范围内活动。因此党应按有关法律的规定,依法定程序来对司法活动施加影响。并且,这一修改本身也是可以讨论的,有关的批评意见请见前引张、蒋惠岭书,第150页。
[26] 杨一平:《司法正义论》,法律出版社1999年版,第124页。
[27] 参见前引张、蒋惠岭书,第420页。
[28] 贺卫方:《中国司法管理制度的两个问题》,载《中国社会科学》1997年第6期。
[29] 贺卫方:《中国司法管理制度的两个问题》,载《中国社会科学》1997年第6期。
[30]鲁明健主编:《中国司法制度教程》,中国政法大学出版社1996年版,第105页。
[31] 参见谭世贵:《论司法独立》,载《政法论坛》1997年第1期;王利明、姚辉:《人民法院机构设置及审判方式改革问题研究》(上),载《中国法学》1998年第2期;廖永安:《独立审判》,载江伟、杨荣新主编:《民事诉讼机制的变革》,法律出版社1998年版,第102-114页;蔡彦敏:《独立审判探源及其现实分析》,载《法学评论》1999年第2期等。
[32] 《民事司法公正及其制度保障》(座谈会纪要),刘荣军发言,载《法学前沿》第3辑,法律出版社1999年版,第23页。
[33] 前引贺卫方:《中国司法管理制度的两个问题》。
[34] 但对于较小范围的“集体决策”却并非完全不能考虑。这样的制度实践,在西方亦有存在,比如美国上诉审中的“全员合议庭复审”。参见宋冰编:《程序、正义与现代化》,中国政法大学出版社1998年版,第166页。必须注意的是,这种复审是极少采用的。
[35] 诺内特、塞尔兹尼克:《转变中的法律与社会》,张志铭译,中国政法大学出版社1994年版,第59页。
[36] 参见苏力:《基层法院审判委员会的考察及思考》,载《北大法律评论》第1卷第2辑;前引陈光中、[加]丹尼尔•普瑞方廷主编书,第84页。
[37] 蔡定剑:《历史与变革》,中国政法大学出版社1998年版,第396页。
[38] [德]傅德:《德国的司法职业与司法独立》,载前引宋冰编书,第19页。
[39] 参见前引贺卫方:《中国司法管理制度的两个问题》一文中所引刘家琛观点及其本人的评论。
[40] 参见谭世贵:《论司法独立》,载《政法论坛》1997年第1期;前引张、蒋惠岭书,第220-221页、第249-250页。1993年全国高级法院的换届选举中,产生了16名新任法院院长。在新任院长中,来自法院系统内部的4人,占25%;从其他部门选任的12人,占75%。参见贺卫方:《通过司法实现社会正义》,载夏勇主编:《走向权利的时代》,中国政法大学出版社1995年版,第238页。
[41] 参见谭世贵:《论司法独立》,载《政法论坛》1997年第1期;前引张、蒋惠岭书,第220-221页、第249-250页。
[42]
[43] 参见欧阳顺乐:《改革现行法院体制,确保审判权的独立行使》,载《中国司法制度纵横谈》,人民法院出版社1994年版;沈德咏:《为中国司法制度改革问诊切脉》,载《中国律师》1997年第7期;常克义:《也说司法体制改革》,载《中国律师》1997年第7期;前引蔡定剑书,第396-397页等。
[44]有法官同志指出,近年来法院普遍反映的人手不足实际是一种假象,“宏观上人手不足的矛盾实质上是微观上劳逸不均的矛盾所促成”,参见前引欧阳顺乐文。
[45] 《德国民事诉讼法》,第546、554条。
[46] 白绿铉:《美国民事诉讼法》,经济日报出版社1998年版,第3-4页。
[47]参见章武生:《民事诉讼审级制度改革初探》,载《法学评论》1993年第6期。
[48] 董:《司法解释论》,中国政法大学出版社1999年版,第227页。在更广泛的层面就案件请示制度弊端的分析,请参见景汉朝、卢子娟:《经济审判方式改革若干问题研究》,载《法学研究》1997年第5期。
[49]按我们的初步设想,西北分院可设在兰州,负责西北地区各高院的上诉案件,华南分院可设在长沙,负责长江以南各高院的上诉案件。
[50] 在给某市基层和中级法院法官的授课中,笔者曾讲到这两种方案并向法官们征求意见。大多数法官表示第二种意见可以接受,但对第一种模式,则是一片反对之声。这反映了人们普遍的一种取向,即愿意提高所在单位的规格而非降低。
[51] 参见熊先觉:《中国司法制度新论》,中国政法大学出版社1999年版,第57页。
[52] 参见王连印:《全国人民法庭工作会议在京举行》,载《人民法院报》1998年12月1日。
[53]替代性纠纷解决方式即ADR(AlternativeDisputelResolution),指审判以外的各种民事纠纷解决方式。传统意义的ADR,常指与诉讼无关的民间纠纷解决方式;但近年来,各国法院纷纷增设调解、仲裁之类的纠纷处理机制,使ADR成为法院处理民事纠纷的一个重要环节。由于ADR与审判程序相比,具有明显的快捷、节省的优点,许多国家将ADR的发展和健全作为其民事诉讼制度改革的一个方向。
[54] 参见王连印:《全国人民法庭工作会议在京举行》,载《人民法院报》1998年12月1日。

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