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权力,权利和利益的博弈


中国当前城市房屋拆迁问题的问题与对策分析
发布时间:2010年7月21日 冯玉军 中国人民大学法学院教授 点击次数:2435

 
一、问题的提出
 
本文旨在探讨现行拆迁制度的利弊得失,对由物权法、土地管理法、城市规划法、城市房地产管理法,特别是城市房屋拆迁管理条例等法律调整下的城市房屋拆迁问题进行分析,揭示出当前城市房屋拆迁纠纷的法律困境及其根源,最后在总结经验和法律比较的基础上提出完善现行房屋拆迁制度的对策建议。
 
近年来,各类房屋拆迁纠纷及我国现行房屋拆迁法律制度的调整缺失成为社会关注的焦点问题,屡屡发生的恶性房屋拆迁事件更是将这项攸关民生与基本人权的核心问题推向社会转型的风口浪尖。从安徽农民朱正亮因拆迁纠纷而点火自焚,到湖南嘉禾强制拆迁案牵动国务院总理的亲自过问;从2007年3月轰动全国的“重庆最牛钉子户”拒绝拆迁案,到2009年11月13日成都市民唐福珍因抗拒拆迁再次上演引火自焚的悲剧。在这些房屋拆迁纠纷事件中,政府、开发商、法院、建筑公司、社会公众都卷入其中,私人权利与公共利益、个人利益与政治权力以及商业利益交织在一起,矛盾纠缠错结,愈演愈烈,造成社会关系的高度紧张。
 
如此严峻的情势,对我国现行房屋拆迁法律的立法缺失及其治理手段的有效性提出了尖锐的挑战。人们不禁要问,是什么原因促使被拆迁公民以生命为代价来表达自己的不满?被拆迁人自焚、当事人与政府对峙等极端事件的发生究竟是城市化进程中的必然阵痛,还是现有法律设计上的重大漏洞和恶果?房屋拆迁各方当事人的权利资源和利益诉求孰重孰轻、孰是孰非?调控城市房屋拆迁的法律法规(特别是城市房屋拆迁管理条例)的实际运行效果如何?法律产品的供求关系出现了何种偏差,其法律约束何以如此苍白?法律权利、义务和责任资源如何配置才具最优效率?这些问题均需要认真研究和回答。
 
二、相关原因分析
 
我认为,造成当前一系列房屋拆迁恶性事件的因素大体可概括为以下几个方面:
 
(一)当代中国的房屋拆迁是改革开放后快速城市化进程中的必然现象,有其突出的历史原因和现实意义。但从计划经济向市场体制转型,进行大规模的房屋拆迁也势必引发多元主体的巨大利益冲突,导致各种各样的行为“失范”和纠纷事件,究其深层根源和矛盾性质,是属于社会转型时期的利益冲突和体制性矛盾。
 
(二)《城市房屋拆迁管理条例》的相关规定与宪法、物权法等基本法律存在冲突,对房屋及其他不动产的拆迁行动与土地征收活动没有明确分开,被拆迁人的房屋所有权实质上成为一种脆弱的、极易受到侵害的权利,往往导致先拆后征、先拆未征以及因地拆房的现象。
 
(三)《城市房屋拆迁管理条例》违背了当事人法律地位平等原则,非但没有着力向被拆迁人特别是城市平民提供权益保护机制,反而“变本加厉”,起到了强化拆迁人谈判地位和执行力的作用。
 
(四)行政权力过度介入,拆迁行政许可、裁决及执行的角色重叠,缺乏彼此的制约和监督,削弱了权力资源的供给价值。对公益性拆迁和商业性拆迁不加区分,基于公益的强制拆迁也存在不分条件、不讲形式、不按程序而盲目强迁、粗暴强迁的现象,严重影响了行政行为的公正性,导致行政资源的非有效供给和信用减损。
 
(五)城市房屋拆迁的行政法律关系、民事法律关系相互纠结,混杂不清。民事救济手段得不到司法机关支持,因拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成补偿安置协议,但其土地已被征用、房屋已被拆迁势不可抵挡的城市居民难以有效维权。
 
(六)现行拆迁法规没有提供完善的动态平衡拆迁补偿标准,拆迁人不能分享房地产价格上涨的价格红利,种种“非经济损失”也很难得到补偿。
 
(七)强制拆迁的法定前置程序不完善,土地出让和拆迁的公示以及公众参与机制欠缺,拆迁评估和法律监管机制不完善。
 
 
三、两类房屋拆迁关系模式比较
 
 
基于理论分析和拆迁实践,我们可以概括出非常态(恶性)和常态(良性)两类房屋拆迁关系模式,借以直观地反映出拆迁法律关系的现实状况。
 
在良性房屋拆迁模式中,征收、拆迁的主体是政府部门,而不是开发商,进而:(1)在非公共利益的房屋拆迁中,开发商与被拆迁人享有相同的民事法律地位。开发商基于其商业目的欲取得一块土地,必须遵循市场交易规则,与这块土地上的实际权利人——被拆迁人在平等基础上彼此协商补偿事宜,其协商补偿的项目、数额、计算标准也应由双方共同确定,被拆迁人不仅可以就房屋、土地使用权等现实价值求偿,还可就预期收益甚至教育、工作等附属利益求偿。由此拆迁双方达成的协议才具有民事自愿合同性质,并对双方均具有约束力,如任何一方不履行,都能通过申诉和民事诉讼等途径合法解决,而非动辄由政府介入强制执行。政府不直接控制和干预拆迁行为的发起、实施,也不将自身的意图(无论公私)掺杂到拆迁过程之中,而是主要担当拆迁过程的监督者和中立裁决者的角色,具体负责拆迁规划的审批,以及建设资质、环评报告、资金到位率等事项的审核与监督。(2)在公共利益的房屋拆迁中,政府应该向社会公众充分证明拆迁项目具备公共利益的目的,并经过城市规划、人大审议、评估听证、中介机构评估财产和与被拆迁人协商等一系列程序,经过严格法律程序之后才能执行拆迁,慎用或尽可能不采取强制拆迁,对野蛮拆迁行为加以制止。
 
在恶性房屋拆迁模式中,地方政府与企业结为利益共同体,而被拆迁人则成为处于行政与民事双重力量压迫下的相对方。开发商此时更像是一个幕后的隐身人,它将上述分割成N份的拆迁补偿成本加合为一份总成本支出 ,交给地方政府,再由其直接面对被拆迁人,收回被拆迁人的土地使用权,界定补偿标准,限定拆迁期限,并通过公权力介入拆迁纠纷,从而圈锁住被拆迁人的民事法律权利(如知情权、索偿权、救济权等等),实现其成本收益最优化。而政府则不经被拆迁人的同意,以国家土地所有人的身份单方收回其土地使用权,再高价转让给开发商,获得高额土地出让金,待开发全部完成后又按商业用地逐年收取税费,其政绩卓著,效益亦佳。这种结果对于地方政府和开发商来说,实在是个“双赢”的选择。但对于被拆迁人来说呢?在公益性质的拆迁项目当中,无法对抗政府的强制拆迁,申请行政权利救济难度大;在私益性质的拆迁项目当中,又遭遇开发商向政府申请的强制执行,申诉和救济权利相应弱化,总体诉讼权利不对称,使之陷入“失法”而无助的境地。
 
四、立法建议与对策
 
由前述分析可知,现行拆迁法规的有效供给不足,个别地方政府和开发商(强势地位者)基于其权力和利益的最大化追求,基本上垄断了法律话语权,使之难以满足现有市场经济条件下利益当事人正当、公平的消费需求,而且这种消费需求的偏差和不对等导致了交易行为的非常态运作和激化,有时候还酿成尖锐的社会问题,从而出现我国拆迁法规的非常态适用模式。尽管《拆迁条例》是2001年才修订的,但就其具体实施情况看,已与2004年宪法修正案的立宪精神相悖,在立法指导思想上对如何保证城市建设、运营城市考虑得多,对如何保障被拆迁人及社会整体利益考虑得少;偏于行政管理和执行效率,忽视公民民事权利保护,重实体轻程序,对社会公平关注不足;立法科学性不够,没有全面反映和调整市场经济条件下拆迁关系的真实结构,不能较为公正地协调各方利益当事人的利益得失,更不能有效解决弱势群体“有法难依”的矛盾境遇。显然,以这项法规为核心的我国拆迁法律制度亟需进行反思和重构。
 
(一)贯彻宪法修正案和物权法立法精神,明令禁止非行政主体实施房屋拆迁。
 
(二)新法当中应当严格区分房屋拆迁涉及到的“公共利益”和非公共利益,明确界定房屋拆迁补偿标准,并以此作为“征用”或“征收”的前提条件。
 
(三)新法应明确房屋拆迁的行政性,征收、拆迁的主体只能是政府部门,而不是开发商,同时严格限定拆迁权限,强化监督,促进拆迁主体责权统一化、实质化。
 
(四)从经济发展和保护社会权利的综合角度规制房屋拆迁活动,兼顾城市规划(城市发展规划、土地利用计划、建设用地计划)、土地管理、项目审批、实施拆迁和争端解决等各个阶段的合法性与公正性,促进房屋拆迁项目运作的公开化、透明化。
 
 (五)提高行政主体和开发商的诚信度,拓宽土地调控资金和融资渠道,确定合理的拆迁补偿标准,因地制宜,采取多种有效方式公平补偿,确保拆迁安置计划的实施。
 
(六)在司法独立的基础上,合理解决基于商业开发纠纷而引起的民事诉讼,鼓励拆迁当事人的自主协商运作,降低拆迁程序成本。对那些想通过协商、和解以免遭强制搬迁的居民和社会相关人群,应提供多元化的纠纷解决方式和法律援助。最终,社会通过纠纷的解决回归和谐。
 
来源:中国法理网

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责任编辑:周晓辉

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