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金融科技的去中心化和中心化的金融监管


发布时间:2018年10月24日 沈伟 点击次数:882

[摘 要]:
本文以影子银行为背景,探讨金融法和金融规制领域日益兴起的金融科技的内涵、维度和方向,以及金融科技与金融业之间的融合和竞争。从监管(规制)角度看,金融监管者有很强的克服系统性风险的“中心化”监管趋向,将所有涉及金融的活动纳入现有的金融监管框架之中。这种明显带有“规制俘获”痕迹的监管倾向容易忽视以金融科技为最新代表的金融创新可能给金融业带来的技术、产品和服务方面的正面影响,遏制金融科技所产生的共享经济、金融创新和金融自由化的可能性。本文以金融风险、金融规制和普惠金融为主要分析维度,指出金融科技去中心化的趋势,以及与以银行为中心的中心化金融监管之间的张力,提出应对金融创新的“更好的监管”和“去中心化”路径和有所差别的国别模式。由于缺少系统性风险的现实危害,不适宜将金融科技纳入宏观审慎监管框架,而应通过已有的合规监管模式,在促进金融科技合规的同时,释放金融科技在去中心化过程中伴生的促进共享经济的功能。
[关键词]:
金融科技去中心化;金融监管;监管路径;监管模式

 
  一、金融科技的概念、内涵及中国实践:以影子银行为背景
 
  金融稳定理事会2011年对影子银行的定义是:受到较少监管或者不受监管的信用中介活动和机构。中国人民银行调查统计司在2012年对中国影子银行给出的初步定义是:从事金融中介活动,具有与传统银行类似的信用、期限或流动性转换功能,但没有受《巴塞尔协议III》或等同程度监管的实体或准实体。较为公认的观点认为,影子银行是金融机构创新、逐利与规避监管交错共生的产物;不受传统银行监管框架限制,具有与传统银行类似的信用、期限或流动性转换功能;不受央行的存款保险保护。随着科技和金融的紧密结合和迅猛发展,金融科技日新月异,已经成为广义影子银行的最新组成部分。
 
  (一)金融科技的概念
 
  “金融科技”(FinTech,是Financial Technology的缩写组合),2011年被首次正式提出,初始主要指代美国硅谷和英国伦敦的互联网技术公司将一些信息技术用于非银行支付交易的流程改进和(或)安全提升。之后,这些科技公司将车联网、大数据、人工智能等各种前沿信息与计算机技术应用到证券经纪交易、银行信贷、保险、财富资产管理等零售金融领域,逐渐形成脱离于传统金融机构和金融体系、独立发展的金融信息技术力量。
 
  从形式上说,可以把金融科技简单理解为金融和科技的结合,意为技术创新在金融业务领域的应用。就实质而言,非金融机构(主要是技术公司)通常是那些尝试绕过现存金融体系而直接接触用户的科技企业。它们挑战那些较少依赖科技的传统金融机构,将互联网、大数据、人工智能[1]、云计算、区块链[2]等一系列信息技术创新,全面应用于支付清算、借贷融资、财富管理、零售银行、保险、交易结算等金融领域{1}。维基百科认为,“金融科技”是由一群通过科技,让金融服务更高效的企业构成的一个经济产业[3]。沃顿商学院提出,金融科技是用技术改进金融体系效率的经济行业{2}。
 
  (二)金融科技的内涵
 
  1.金融科技是一种破坏性创新
  金融科技的本质是什么?英国将“金融+科技”的创新业态统称为“替代性金融”(alternative finance){3}。世界经济论坛认为金融科技是一种破坏性的创新,会重塑未来的金融服务业{4}。英国安理律师事务所称,金融科技既可以指代在传统金融服务领域的技术创新,也可以指代中断现有金融服务市场的创造性技术服务{5}。从金融市场的角度看,金融科技是破坏性金融(disruptive finance)。金融科技在美国和欧洲市场只对一小部分的消费金融业务产生颠覆性的影响。但是,中国已经过了零界点,金融科技公司已经拥有和大型银行和金融机构同样多的客户{6}。
 
  金融科技的战略和直接后果是改变甚至颠覆传统金融行业。这主要是因为银行业经营方式不佳、效率低、成本高、充斥着利益冲突,容易滋生道德危害。具体而言,金融科技在传统银行业之外形成了一个新的市场体系以优化金融资源配置,改变传统银行业主导的金融市场,变革了传统金融市场的主体、交易工具、交易方式、交易价格等重要因素,实现了信用支付渠道和方式的创新。由于金融科技业提供金融产品和服务,它又构成了金融服务市场的一部分{5}。
 
  金融科技改变了传统银行大而全的商业模式,改变了消费金融、资金划转与支付、投资与财富管理、中小企业银行业务、经纪业务、财产意外险和寿险业务、商业银行业务、保险中介、基金运营、投资银行业务和再保险等。传统银行业务依赖于实体网点分布进行实体化和封闭化的运营模式,金融科技提供的金融产品和服务具有数字化和移动式的特点,以开放式的发展和以软件为中心的解决方案提高了银行运营能力。下表1展示了金融科技对银行业的渗透。
 
表1:金融科技和银行业务交集
 
  金融科技公司将各种前沿技术与理念放在金融市场进行试验、试错,快速迭代产品,高频率地推出具有破坏性创新的产品。这符合熊彼特(Joseph Alois Schumpeter)的观点,即金融创新是一种带有创造性的破坏力量,既带来经济效益和社会福利,也带来经济灾难和社会病痛{8}。这已经超越了传统金融意义的金融市场与产品或服务层面的“金融创新”,会对银行、保险、证券等金融行业的商业模式带来全面的冲击,特别是在支付、保险、存放款、资本募集、理财管理和市场信息供应方面产生重大影响。
 
  2.金融科技以信息技术为驱动
  金融科技是信息科技的延伸,通过以大规模的信息处理进行信息技术创新,改变金融服务和产品的提供方式、时间和地点,创造全新的商业模式。技术起家的金融科技公司从不同角度改造金融业,拓展金融边界,补充传统金融的不足,重塑金融机构和消费者之间的关系。金融与技术的结合改变了金融业态的面貌和方向,未来金融的竞争力不再是牌照、网点或规模,而将从科技中爆发。这种科技和金融的动态、深度融合,有利于优化金融服务和提升金融效率,重构传统金融行业的产品和服务。
 
  从信息技术角度看,“金融科技”接近于“互联网金融”。但是两者侧重点不同。金融科技是“to B”,主要为金融机构提供科技支持和服务;而互联网金融则更侧重“to C”,直接为消费者、投资者提供服务。与互联网金融不同,金融科技的落脚点在科技,偏重技术属性,科技含量更高,将大数据、云计算、区块链等运用在金融服务和产品上。互联网金融的落脚点在金融,金融属性更强,是传统金融业务与互联网技术结合后的升级版。例如,P2P(纯线上的平台除外),基本就是“传统小贷业务+线上获取资金”的模式。互联网金融实现了“去中介化”和“再中介化”的过程,但是一些金融科技公司早期的金融科技浪潮,如移动支付、实时支付和数字货币等,在本质上没有改变传统的支付方式和支付结构{9},只是通过互联网实现了资金融通和信息中介功能的金融活动。
 
  金融科技是新技术驱动和监管升级对传统金融造成挤压而催生的混合体,能够扩展融资渠道,促进普惠金融,并且在更加广阔的维度,重塑社会和金融服务的交互方式。传统金融的本质还是排他性。金融服务供需不平衡有力地解释了传统金融业总会有新的市场参与者{10}。
 
  3.金融科技深度补充传统金融业
  金融科技本身并不直接从事金融业务,而是与持牌的金融机构合作,通过对金融服务业的拆分和重组,参与金融业务。金融科技公司不是通过传统的商业模式控制价值链的所有环节和客户体验,而是利用获取的客户数据和与客户之间的信任关系接近金融科技发展的核心领域。金融科技依靠数据技术、科技创新变革传统的金融业。科技企业通过技术的差异化获取在金融市场上的竞争力。金融行业借助技术,降低交易成本,优化产品和服务形态,提供差别化的产品和服务。
 
  在支付方面,移动支付(mobile payment)、电子钱包和商家的移动支付平台、账单整合(integrated billing)、付款和购物软件整合、支付串流(streamlined payment)、新代际安全交易机制(如生物特征的身份验证,biometrics)等金融科技可以让消费者实现无现金交易,改变前端消费者和商家的交易行为。以商业贷款为例,在线平台为个人与企业间相互借贷提供了便利,替代信用模式、非传统数据来源和数据分析进行风险定价。以客户为中心的快速贷款流程,降低了运营成本,增加了借贷渠道。直接改变支付方式的还有可能是支付轨迹——一种非集中清算式的货币(decentralized currencies)与移动货币的结合,取代传统汇兑模式。高科技的支付流程、新型数字化应用和辅助性支付处理网络、电子转账设备的兴起与使用,变革了支付行业。
 
  传统的金融中介机构为了控制信贷风险,对放款采取严格审查。P2P等替代性放款机制对传统金融机构产生了竞争压力。这些平台弥补了正规银行资金供应的不足,迫使银行建设替代性的存放款平台。这些替代性的放款机制改变了客户对金融产品和服务的需求偏好,因为传统银行提供的多样化的金融产品,替代性放款平台提供的是单一、特定的管道,更具专业性。随着科技的发展,便利化和数字化的交易平台可能进一步增加对金融消费者的吸引力,形成有别于传统银行的竞争优势。和替代性放款机制一样,替代性筹资平台也有利于扩大初创企业或者中小企业的资本筹集渠道。
 
  自动化财富管理平台(automated wealth management service)、社群式交易平台(social trading platform)、零售交易平台(retail algorithmic trading)提供了精细且价优的财富管理管道。更重要的是,这些管道允许客户扮演更加主导性的角色。这些平台可以为银行提供财富管理交易的外包服务,帮助金融机构降低交易流程中的交易成本。
 
  金融科技公司充分利用技术优势,普遍使用现成的银行基础设施,如银行账户体系、转接清算网络、云计算资源等,最小化运营成本。消费者脱离传统媒介也使得金融科技公司通过互联网进行低成本扩张成为可能。从目前来看,金融科技除了需要运用传统的互联网技术外,还运用和借助大数据、移动计算、量化模型、云服务、分布计算、人工智能、机器学习、生物识别、区块链等技术。一家金融科技公司在技术要素上并非只是使用其中一项技术,而是结合运用多种技术[4]。可以说,技术要素是金融科技公司可以提供高效、安全、便捷服务的基础,也是金融科技公司构建不同于传统金融的技术支撑。非典型金融从业机构可以进入金融业。比如,利用区块链技术对游戏用户的虚拟物品交易进行记录可以对区块链技术在真实金融领域的应用起到指导作用。区块链商业化最成功的例子是比特币,在资产数字化、物联网和国际贸易结算方面也有巨大潜力。这一技术可以通过后台运作而节省大量开支,还能提高审计和监管的透明度。现有行业领域将被重新分配给新兴、高效的区块链平台拥有者。
 
  此外,金融科技参与大数据征信服务{11}。传统银行是被动等待客户申请服务之后才开始授信。大数据可以让金融机构降低数据处理成本,在数据中筛选客户,获得商机,然后利用精准数据和风险控制进行贷款管理,跟踪运营管理。大数据、自动信息提供系统(machine accessible data)、人工智能和自动学习系统(artificial intelligence/machine learning)为精细和专业金融交易提供了技术支持。其中,人工智能在智投产品中起到客户动态识别和组合的动态管理两个作用。AppZen是世界第一个基于人工智能技术的自动化金融解决方案平台,通过ReceiptIQ系统的深度学习和自然语言处理等技术,自动化完成审计、合规、结算、分析等服务。
 
  (三)金融科技在中国的实践
 
  由于互联网的运用,金融科技的规模呈几何倍增长。中国互联网用户以及移动互联网用户超过7亿,占全球互联网用户的20%,为金融科技的发展奠定了良好的客户基础。线上购物和互联网服务(如点对点贷款和线上货币市场基金)的爆炸式增长,为金融科技提供了丰富的用户数据,以便用于信用评级、定向广告和其它产品开发。一些实体企业积累了大量数据和风险控制工具,用于金融业务。日本金融科技不发达的一个重要原因是现代智能手机普及率不高{12}。
 
  在中国的金融市场中,金融科技可以包括互联网和移动支付、网贷、智能金融理财服务以及区块链。在可以预见的将来,发展比较快的可能是四个方面:大数据和互联网征信;科技保险(通过大数据、云计算可以量身定做产品);区块链;人工智能和智能投顾。相关技术进步为金融科技的发展提供强大的技术支持。此外,中国也有像文思海辉和九次方这样的第三方大数据公司,专门为金融机构提供信用评级等金融数据。
 
  金融科技在中国金融市场上有很高的渗透度,是多种因素作用的结果。传统金融服务的覆盖度不足,线下金融体系仍不发达。金融产品数量少、收益低,投资和融资需求不能得到完全满足。金融业存在规避监管的创新需求。中国消费者更趋向采用电子化消费。中国有40%的消费者会使用新电子支付方式,新加坡则只有4%;35%的中国消费者会通过金融科技接触保险产品,而东南亚市场则只有1%至2%。庞大客户群也使得中国的金融科技公司受到资本的青睐。数据显示,五年来创投投资的中国金融科技公司融资占亚洲总融资比重均超过50%。2015年中国融资金额达到26.8亿美元,增长逾3.3倍,实现交易26笔。2015年以来,陆金所、众安保险、京东金融、蚂蚁金服分别完成融资12.1亿美元、57.8亿元人民币、66.5亿元人民币、45亿美元,成为中国规模最大的4笔金融科技融资。政府的支持也是内地金融科技崛起的主要原因。政府大力推行有利的行业政策及条例。
 
  从目前中国相对领先的金融科技公司的用户数观察,用户数普遍达到上千万甚至数亿。蚂蚁金服旗下支付宝用户数高达4.5亿,远超国外对标产品PayPal的1.6亿。京东金融于2013年独立运营,依靠其电商业务的优势推出白条等产品[5],用户规模激增,达1亿左右,迎合了大众消费者快消的需求。众安保险作为互联网保险的龙头,最初从电商场景切入业务。截至2016年11月30日,众安保险累计服务客户数量超过5亿,保单数量超过68.27亿。以2016年7月为例,易观千帆数据显示,不少金融科技公司旗下APP用户数(次数)达到百万级。其中,蚂蚁金服旗下支付宝APP活跃用户人数(次数)达到2.8亿,京东金融超过600万人次,宜信旗下宜人贷、陆金所也超过300万人次。
 
  以大数据风控、机器人理财、区块链应用等为代表的金融科技业态在中国起步发展,加速了那些单纯复制商业模式、缺少技术创新能力企业的淘汰。金融科技目前从1.0阶段(软硬件销售和服务)跳跃发展到3.0阶段(基于金融牌照+科技直接展业)。金融大数据是金融科技公司的核心竞争力。金融科技公司试验新的信用评分方法,运用新方法的数据实验,有望以新方式开发新产品和新服务。阿里巴巴从电子商务、腾讯从社交媒体、百度从搜索引擎起家,通过合作与并购,搜集电商、社交、物流、支付、交易、评价等数据,再结合传统金融征信与风险控制系统,开发金融科技征信和风险控制模型[6]。
 
  中国人民银行在2014年发出8张金融科技征信执照,阿里巴巴旗下芝麻信用、腾讯集团的腾讯征信与中国平安集团的前海征信等可以弥补央行征信的不足[7]。蚂蚁金服的芝麻信用依据电商、支付宝、余额宝的用户数据评分。支付宝APP中“芝麻信用”授权开通后,用户可以看到自己的芝麻信用分(从350分到950分)。分数随交易行为和存款数额浮动,分数越高代表信用程度越好,违约可能性越低。650分以上属于信用中上。芝麻信用已经应用在衣食住行各个方面。芝麻信用推出“信用签证”,分数在700分以上,只需上传护照、照片、受理表三份资料,就可以申请新加坡签证。芝麻信用也和世纪佳缘等婚恋公司合作,以信用分高低筛选未来的另一半。芝麻信用在北京首都机场推出了快速安检通道,信用分达到750分以上的旅客,可以享受快速安检通道。神州租车是首家和芝麻信用合作的企业。当用户的芝麻分达到一定分数,租车不用再交押金。
 
  京东商城于2013年成立京东金融,建立供应链金融、消费金融、群众募资、财富管理、支付、保险等业务。京东金融除了B2C金融外,也兼营B2B业务,如订单融资、入库单融资、票据融资、资产包转移与信托等。京东金融最出名的消费金融业务是在2014年推出的“京东白条”,类似信用卡,先消费后付款。使用者最大信用额度为1.5万元,可以分24期分期消费京东商城内的商品,服务费为每月0.5-1%,目前该业务已经吸引了千万个消费者。白条业务也扩展到旅游和房屋租赁等领域,京东金融和房屋中介公司丁丁租房推出“丁丁白条”业务。丁丁白条替学生租客垫付首月房租和三个月押金,租客则按月付款,零利息零佣金。京东在2015年投资美国金融科技公司Zest Finance,共同开发新模型应用于京东的消费金融体系,打造一套大数据征信体系,如申请评分、欺诈评分、交易检测、催收评分与套现识别等模式的“风险控制”模型与价格敏感度、用户活跃度、消费购买力、信贷需求潜力等“量化运营”模型,以及识别用户、挖掘用户、个人资产评估、身份特征、履约历史、网络行为偏好与用户社交网络等“用户洞察”模型。形成了以这三个大模式数据为主的大数据征信体系。
 
  传统制造业企业海尔也涉足金融科技领域,于2014年12月推出“海易”金融平台,注册用户超过150万人,交易量超过20亿人民币。海尔上游供应商5千家,下游经营商3万家,形成了庞大的物流、资金流和资讯流数据。海尔利用这些数据,为上游供应商和下游经营商打造金融产品“预付款理财”等,加速供应链厂商的资金周转率。海尔把上游供应商卖产品给海尔产生的“应收账款”包装成金融商品,即供应商对海尔的“应收账款债权”,转卖给其他投资者。供应商即时获得应收资金,该应收账款由海尔下属企业付给投资者。针对下游经销商,海尔设计“预付款理财”产品。经销商订货时要预先支付预付款,海尔把订金包装成金融商品出售给投资者。这样经销商也可以在实现预付功能的时候获得收益。
 
  银行也积极参与金融科技的发展。交通银行推出中国首个利用虚拟现实技术的3D网银。通过模拟真实的银行场景,用户可以建立一个角色,在银行里办理银行业务、与客服人员沟通、与3D场景内的其他客户交流。平安集团、招商银行、民生银行等积极参与金融科技的发展,与区块链技术公司建立伙伴关系,正式加入R3分布式分类账联盟。
 
  二、金融科技与传统金融的区别及影响
 
  (一)金融科技与传统金融的区别
 
  与其他发达市场不同,中国的消费者对于金融科技产品拥有很高的接受能力。中国消费者缺少非现金支付的选项,无法轻易接触到信用卡或简单的投资产品等银行及金融服务。信用卡渗透率低,使得二维码支付方便快捷的特点凸显出来。中国消费者直接从现金支付模式,跳转到移动支付,再绕过其他现有服务供应,跳转到其他非传统服务。表2列举了金融科技和传统金融主要区别。
 
表2:传统金融和金融科技的区别
 
  (二)金融科技对传统金融的影响
 
  1.金融科技推动金融业的去中心化
  金融科技对金融业态实质性的改变体现在“脱媒化(去中介化)”“去中心化”和“定制化”。这里的“脱媒化”不仅是金融脱媒,更是技术脱媒;“去中心化”不仅是去除传统金融活动中银行所处的中心地位,而且是去除金融活动中银行的金融资源配置的垄断核心地位。通过“脱媒化”和“去中心化”实现金融产品和服务针对金融消费者的“定制化”。于金融消费者而言,“脱媒化”促使了“它融资”向“自融资”的转变{13}。理解金融科技“去中介化”功能的维度是金融科技公司取代银行进行借贷和征信业务,此时利用的不是银行的金融资源,而是与金融资源有关的金融信息。分布式记账和区块链都有“去中心化”的特征,对投资者保护和智能合约等问题有深度影响。
 
  2.金融科技推动金融信息的透明化
  大数据和社交媒体在金融科技业的普遍运用一定程度上缓解了传统借贷和融资过程中存在的严重的信息不对称问题[8]。与融资者不同,投资者对资金流向、用途、回报可能性等因素缺乏充分的信息。由于投资者无法准确地确定风险水平,可能在提供资金时基于风险因素提高资金定价,事实上排除掉了能够支付这个定价的融资者。由于信息不对称,投资者无法向最有需要的融资者提供资金,而最需要的融资者也可能无法获得价格合理的资金。这种信息不对称扭曲了资金的定价机制和资金供需平衡。融资之后,信息不对称还会继续影响风险控制。如果投资者无法对资金使用方实施有效监管,就产生了道德危害,抑制了资金供应者的投资欲望,产生了逆向激励。大数据和社交媒体构建了一个数字化的社会,提供了信息分散化和聚集的功能。云计算和搜索引擎的发展,以及各种数据的分析,有助于集合、传递、分析和利用相关信息,对融资者声誉形成评价机制,帮助信息使用者发现欺诈行为,一定程度上形成了监管机制。国内的阿里小贷运用大数据对借款人的信用分析和贷后管理,国外网贷平台利用社交媒体的数据和信息发放贷款,都取得了进展和实效。从长远看,数据来源、数据有效性和技术发展对改善信息不对称和投融双方信任度能够起到什么样的作用和变革,有待进一步考察。
 
  3.金融科技推动经济的共享化
  金融机构对风险的容忍度低,运营方式固化,经营效率低,对客户需求的应变度也低。金融科技利用信息技术,以实现基于降低交易成本而引发的新型共享安排{14},促进共享经济。共享经济的主要特点就是差别化、信息化、多元化,通过扰乱性的方式改变已有市场,重新建立市场{15}。“互联网+”扩大了可供分享的领域,践行了共享经济。网络平台和共享经济有一种同质性,即公开、去中心化的网络科技和组织形式[9]。金融科技业也将为金融业注入竞争性。最明显的莫过于金融市场和秩序的变化。金融科技业将形成市场化的利率机制,通过市场自由竞争实现借贷利率的市场化。金融科技业还会打破金融业的固有边界,扩展金融交易和金融服务的边界。
 
  4.金融科技推动金融民主化
  金融科技有力地推动了金融民主化。银行是特许行业,具有封闭性和垄断性的特点。以大数据和互联网为基础的金融科技具有开放性和包容性的属性。由于现有银行体系没有充分满足消费者的需求,导致了消费者对其他金融科技公司服务或产品的强烈需求。金融科技公司的支付、借贷、投资、保险和其他非金融服务有很大的市场。对于金融科技企业来说,过去的纯商业模式创新一去不复返,之后的机会更多集中于从技术本身出发,通过技术创新服务于传统金融机构,同时倒逼传统金融机构自发地通过技术进行革新升级。世界上超过四分之一的人没有银行账户,发展中国家有将近一半的人无法享受金融服务。金融科技的某些服务,如移动支付,可以覆盖没有银行账户的人口,为他们提供获得金融服务的非传统渠道,解决社会低收入群体的基础金融需求问题,实现经济的包容性发展{16}。
 
  三、金融科技和金融监管
 
  (一)金融科技对金融监管的挑战
 
  金融科技给金融市场和银行业带来的冲击波也震荡到法律监管。大量的金融科技公司成为私募集团和其他投资者的新宠。一些金融科技公司也试图上市,游走于资本市场。合同互联、许可和合同联营是连接金融科技公司和金融市场的核心。由于需求不同,此类合同互联也会给谈判和争端解决带来新的难点和挑战。金融科技公司的创新型软件和技术是行业发展和前进的核心。金融科技公司的商业方法造就了金融科技公司的成功,但在不同法域的法律保护也不尽相同。商业方法在美国可以得到专利保护,但在欧洲却不能,除非能够证明此类商业方法能够解决技术问题。
 
  金融科技与监管机关之间互动的方向值得理论界思考。金融监管的疏密决定了金融科技业发展的前景、规模以及金融科技业对银行业颠覆的速度、规模和进程。金融科技对金融监管的影响不言自明。某种程度上,金融科技引领了金融监管的新方向。但是,金融监管的步伐明显慢于金融科技的发展。
 
  1.金融科技对“中心化”监管的逆向拉力作用
  银行监管的中心化特征明显。传统银行的监管核心工具是资本监管,通过银行资本充足率、存款准备金等资本规制工具降低系统性风险。这是一种银行中心化的监管工具。货币政策也是以银行为中心的中心化操作。货币当局通过银行等中介机构和中介指标,向实体经济提供信用,并对经济活动进行调控。金融危机之后,货币政策操作出现“非中心化”(非中介化),货币当局直接向市场投放资金,而且直接调控各个期限的利率和贷款条件。一系列新的货币政策工具,如短期流动性调节工具、常备借贷信贷、抵押补充贷款等,帮助央行脱离开中介机构和中介指标,直接向经济输入流动性,调控经济活动。支付活动也主要依赖中心化的银行进行。中心化有利于降低交易成本。但是,中心化在促进价值交换的同时,增加了成本,拉长了交易时间,损失了用户的选择权带来的信息的有效利用。金融科技有利于去中心化,便利了个人的产品选择,但是会增加交易成本。区块链可以帮助“去中心化”。比如,Ripple就是去中心化的全球支付系统,不依赖任何机构拥有或运营,便于人们在全球范围内快速、低廉地完成转账和支付。这种以区块链为基础的技术能够降低国际支付系统中的重大风险和成本{17}。
 
  金融科技业的大部分不处于监管框架之中,有些处于监管的交叉地带。这就造成了金融科技的发展和金融监管之间出现了一定的紧张关系。金融科技给一向“中心化”的金融监管带来“去中心化”的压力。比如,金融创新作为风险管理政策的结果,事实上规避了资本监管规则,形成资本监管套利{18}。科技和金融互联无形中降低了金融业的门槛。场外衍生品合同监管的方向是通过中央交易对手进行清算。二十国集团在2009年的匹兹堡峰会上指明了这样的监管方向。随着金融科技的发展,特别是分布式账本等新技术对征信体系的介入,“非集中化为导向”的技术将影响集中化记账的“层级式”结算结构。此外,监管机构通常通过资产负债表获得金融机构的信息,并且通常使用杠杆率和流动性标准的监管工具对资产负债表加以约束,从而实现金融稳定。但是,监管部门很难通过资产负债表获得网贷公司(和以互联网为基础的金融业态)的充分信息,对资产负债表的限制也无法有效地对网贷公司进行有效监管和影响。许多金融科技从业机构游离于金融统计体系之外,特别是资金流向方面的空白给实施监管和调控带来难度。由于从业机构是非传统金融机构,它们在业务操作、产品定价、合同文本、合格投资者认定等方面标准化和规范化的程度并不一致,无法适用“中心化”监管模式。
 
  2.金融科技对监管俘获的瓦解作用
  监管部门的监管俘获一直是困扰银行监管的问题{19}。监管俘获是指监管者被各种因素带入到被监管者的认知状态。在这一过程中,监管者渗透式地把目标、利益和对既得权益的认知内在化,而这些目标、利益和认知恰恰是监管者原本打算去监管或者应该去监管的内容{20}。根据管制公益性理论(public interest theories of regulation),监管可能产生“寻租”和“创租”活动,监管当局可能以公共利益之名行“寻租”之实,造成了监管失灵、“监管时滞”和权力寻租等一系列问题{21},对管制的目标受益者带来意想不到的负面影响{22}。金融科技业的扩大必然引起监管部门的注意。监管部门在反洗钱、合规和信贷控制方面有比较严格的监管框架和规则,对金融科技的发展存在刚性压力。互联网金融与金融科技的本质都是信息技术在金融领域的应用。这些服务和银行所提供的金融产品、服务既可能形成补充,也可能形成颠覆。金融科技带来的这些变量弱化了监管俘获的动力,影响了监管逻辑和监管因素序列。
 
  这里首先要确定的是合法性问题,即金融科技行业的活动是否符合法律规定。与互联网金融类似,金融科技的定性是首要问题。这种定性(和监管逻辑)可以依赖两种路径。一是从金融科技的本质为起点做出定性。如果金融科技的本质和传统金融没有差别或者足够接近,那么适用当前的金融监管框架和规则就是合理选项。反之,如果本质上金融科技和传统金融差别很大,那么现有的金融监管框架和规则就不是合理和最优选项{23}。二是从金融科技涉及到的风险为切入点。传统银行业监管的逻辑起点是系统性风险。如果金融科技涉及到系统性风险,那么传统银行或金融法的适用就理所当然。反之,如果金融科技的发展没有涉及到系统性风险,过度强调风险,用针对系统性风险的金融法加以规制和调控就显得不合时宜,制度成本过高,会阻碍金融的进步。但是,金融监管部门在监管时经常对系统性风险做扩大化的解释[10],技术上混同系统性风险和系统风险[11]。
 
  市场主体和监管机构的价值诉求存在明显差异。金融市场主体追求利润和商业利益。金融监管部门的首要任务是维护金融安全和金融稳定,防治、降低和处置金融活动中累积的系统性风险。这种微观和宏观利益之间的差异在博弈中要达到完全均衡存在难度。金融监管当局对金融机构及其契约安排的回应往往显得滞后,这解释了金融监管部门对新兴的金融业态有主动介入和监管冲动的原因。以互联网金融监管的范式为例,金融监管部门有将金融监管扩大化的倾向,这和监管部门本身的监管动力和既得利益有关,也和金融监管部门对系统性风险做扩大化解读有关。比如,国务院办公厅于2016年10月13日发布的《互联网金融风险专项整治工作实施方案》(以下简称《实施方案》)要求从更加系统的角度开展风险防控,重视风险的关联和传导。此处,《实施方案》本身并没有认定互联网金融是否涉及系统性风险,却要求从更加系统的角度开展风险防控[12]。换言之,实施方案的预设前提是互联网金融存在着类似于系统性风险的风险。网贷平台等新金融参与者与银行可能涉及的系统性风险的主要交集点是银行可能作为网贷平台的资金存管机构。根据银监会、工信部、工商总局等四部委于2016年8月17日发布的《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》,网贷平台应当实行自身资金与出借人、借款人资金的隔离管理,应该选择符合条件的银行作为出借人与借款人的资金存管机构[13]。但是,这样的交集点并不足以充分说明网贷平台等新金融机构必然带有系统性风险。更何况,网贷平台被限定为信息中介,而非信用中介[14],不允许吸收存款,设立资金池进行非法集资,被禁止开展类似资产证券化业务或实现打包资产、证券化资产、信托资产、基金份额等形式的债券转让行为[15]。
 
  3.金融科技对金融监管原则形成压力
  宏观审慎性监管是金融危机以后二十国集团下金融稳定委员会和巴塞尔委员会确定的原则,修正了先前巴塞尔委员会确定的微观审慎性监管原则。宏观审慎性监管是指监管着眼于整个金融体系而非具体的金融机构,其目标是维持整个金融体系的稳健性而非具体金融机构的稳健性{24}。审慎性原则作为核心原则的目的是保持金融机构的清偿能力,具体体现在资产流动性、资本充足率、内部控制、资产质量、损失准备金、风险集中等方面。由于金融科技业的典型特征是技术驱动型产业,产业要素更多地集中在新技术创新方面,尚没有完全形成一个稳定可期的金融业务模式{25},所以金融科技业暂时没有引发系统性风险的可能,对该行业适用宏观审慎监管原则的必要性成疑。换言之,宏观审慎监管原则不能盲目和必然地适用于以共享和普惠为特征的金融科技业。
 
  根据世界银行在普惠金融指标上的最新数据,中国的大部分指标均排在发展中国家前列,账户普及率和储蓄普及率等指标甚至优于G20国家的平均值{26}。手机银行业务使得数百万之前得不到银行服务的大众被纳入了主流金融体系{27}。以数字技术为代表的普惠金融成为网络消费时代的重要特征。移动支付的普及和农村金融和网络基础设施的完善进一步深入了普惠金融,技术、金融和网络消费的良性互动推动了经济增长模式的转换。但是,中国发展普惠金融面临“普惠金融悖论”的困境。金融服务的需方希望以低成本获得金融产品和服务,而金融服务的提供方希望以高收益提供金融服务和产品。向小微企业和低收入人群普及金融服务的困难在于成本高、效率低、商业可持续性不足、金融资源普及无法均衡。金融科技作为数字普惠金融的新模式恰恰能够降低金融交易成本、提高金融资源配置效率、扩展金融服务辐射距离。网络的延伸扩大了金融服务的边界,网络效应保障了金融服务收益,使得金融科技在发展普惠金融业务上具有商业可持续性。二十国集团杭州峰会通过的《G20数字普惠金融高级原则》鼓励各国依托先进数字技术促进普惠金融发展。
 
  另外,金融科技既有增加泡沫化也有去泡沫化的双重特征。以P2P为例,快速发展的金融科技已经遏制了P2P行业早期的野蛮生长。但是,从监管的角度看,去杠杆化仍然是监管当局必须面对的监管挑战{28}。金融业的重要挑战是经济“脱实向虚”,大量资金流向同业拆借、金融投资和房地产投资,降低了金融资源流向实体经济的规模和增长,增大了金融体系的风险。数字技术和移动支付等科技金融的发展在消费需求端和消费供给侧两端促进金融消费,为金融业的发展注入了活力,推动了网络消费和实体经济的发展。通过不同于传统银行和债券市场等负债渠道的平台把巨额储蓄转化为投资,可以降低社会杠杆率。
 
  4.消费者保护是监管难题
  以人工智能为例,人工智能化的投资咨询服务提出了消费者对人工智能的信任问题{29}。大数据采集、使用都涉及到数据安全和隐私保护、商业机密和国家信息安全。合法性和安全性是大数据发挥价值的制约性因素之一。美国白宫在2014年就发表书面声明指出,大数据创造的社会价值和经济价值应该遵从“隐私、公正、平等、自主”[16]。中国立法和执法机关还没有对大数据使用和搜集的原则或规则提出明确的说法。相比西方国家,中国对“网上保安”及“个人资料提供”的法律切入较少。中国对跨业数据交换也没有太多法律规定,这客观上有利于金融大数据的发展[17]。区块链是对互联网上的数据进行确权的成本最低的技术。此外,分布式账本技术(distributed ledger technology)的匿名性和金融科技对信息的使用和需求有所契合。两者显著影响金融活动中最基本的基础设施——“货币”和“分类账”。实名制的推行,客观上便利了大数据功能的发挥[18]。用户画像可以更加精准,用户粘性更高,每一个手机账号背后都是清晰可见的固定客户,涵盖了用户个人信息以及消费行为信息。在大数据的支撑下,金融科技领域的发展水到渠成。
 
  5.金融科技的发展对我国现有的金融分业监管构成挑战
  目前的分业监管模式以机构监管为核心,可以处理传统金融业态所具有的银行中心化和系统性风险的特点[19]。银行作为信用中介以负债方式募集资金,资金所有权转移到银行(或保险公司),产生风险外溢。因此,监管对象侧重资金投向、负债成本和资产规模。受到此类监管的银行和保险公司表现出重资本和低风险偏好的特征。间接融资体系是金融机构以债务进行融资,具有杠杆性。
 
  金融科技有利于资金的供方和需方直接交易。直接融资的金融机构不承担资金和信息中介作用。直接融资是以买卖证券为核心的资本市场。市场决定性作用要求充分尊重证券买卖双方的自主交易权,不干涉交易价格。但是,施加外部监管必然影响直接融资的内生活力。如果使用针对银行的监管模式,无疑会通过资本充足率等规制工具补充资产负债风险,进而管制资金的中介交易价格。这会直接加重合规成本,改变金融科技业的风险偏好,产生制度性抑制的效果,降低金融科技的创新活力。监管直接融资的逻辑起点是维护市场秩序,避免市场失灵。直接融资的监管工具主要是信息和代理问题。通过披露制度,证券发行人应当对投资者如实告知经营情况和风险,以便投资者可以在充分信息的基础上做出投资决定。同时,代理买卖交易证券的机构应当履行诚实守信,减少代理成本,坚持投资者利益至上。以受托责任为核心的行为监管体系在法律上强制规定代理人必须坚持委托人利益至上。
 
  分业监管对金融科技所具有的多样性、综合性和跨界性(或混业性)的特征有些力不从心。金融科技提供的产品或服务模糊了金融分业经营的界线。消费者可以通过同一个平台购买银行理财、基金、保险等各种产品,而这些产品和数字金融平台具有明显的混业特征。目前针对以银行为中心的间接融资的监管模式会造成金融监管真空,加重合规成本。金融科技业从业主体、行为的交叉性和功能监管的条状分割格局格格不入,已有监管机构的职权划分无法有效触及金融科技业的主体和客体,监管协调就更为紧迫。分业监管部门无法制定统一的规则和标准以规制金融科技业。分业监管部门之间的协调也会涉及更多的成本和监管失灵。比较可行的监管改革路径是将现有的依据金融活动主体(金融机构产品或服务类型)确定监管管辖权,转变为以金融业务和金融行为作为监管对象,确立监管管辖权。以Ripple为例,谨慎监管模式和原则不足以构成监管模式,而需要确立针对此类特定支付方式的监管原则,如防范金融风险原则、透明性原则、风险管理原则(系统性风险、反洗钱风险和“了解你的客户”风险)以及操作风险管理原则等{17}。
 
  (二)金融监管的路径依赖
 
  由于不必然存在系统性风险,对金融科技的监管不能严格适用风险监管,而应该在合规监管、竞争监管和消费者保护监管等方面有所着力[20]。金融科技由于受众范围大,参与交易人数多,确实会具有比较明显的公众性。其中的风险和争议有演变为社会问题的可能,但这未必推导出金融科技应当受制于宏观审慎监管的结论。金融科技加深了金融业、科技企业和市场基础设施运营企业之间的融合,增加了机构之间的关联性和金融业的复杂性。在金融市场波动的情况下,众多市场参与者的参与还可能形成“羊群”效应,加大市场波动、共振和顺周期性,风险波动和传导速度会加快。但是,金融科技介入的金融业务不与中央清算机制链接,尽管交易方之间的风险敞口增多,未必引发系统性风险。由于金融科技运用信息技术和大数据,可以预见的是,监管部门会着力于信息方面的监管,强化信息披露制度{30}。厦门于2017年2月4日率先在全国出台网贷管理办法。根据银监会等四部委的《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》,厦门市金融工作办公室发布《厦门市网络借贷信息中介机构备案管理暂行办法》[21],实行网络借贷信息中介机构备案登记管理制度[22],完善网贷机构基本统计信息[23]。网贷机构信息被要求在指定网站上进行公示[24]。涉及到注册资本、合作的资金存管银行业金融机构、增值电信业务经营许可等重要信息变更的,除了备案变更外,还要进行公示[25]。厦门市金融办有权根据相关监管规则,依据网贷机构备案材料、厦门市金融风险防控预警平台的信息数据以及评估参数等内容对网贷机构进行评估分类,并将评估分类结果在指定网站上公布[26]。由于《网络借贷信息中介机构业务行动管理暂行办法》明确了网贷机构信息中介的本质属性,信息就成为监管部门重点监管对象和工具,备案信息会被用来建立金融风险防控预警平台、建立网贷机构档案,为后续日常监管提供依据[27]。
 
  金融稳定性是金融监管部门的首要任务。金融科技公司的创新对金融稳定性有所影响甚至危害。网络安全、数据安全、隐私保护和金融服务业基础设施的完整性贯穿了行业发展和金融安全的始终。其中,透明度是在扩大金融提供范围和防止违规之间寻求平衡的核心。透明度既是金融科技行业参与者向消费者提供产品和服务的目标,也是市场监管者采取监管举措的目标。
 
  监管制度可以对金融科技可能引发的风险和负面效应进行合理关注,但不宜对金融科技施加过度监管。互联网属性是做流量和用户,不承担信用风险,业务规模与流量和用户成正比;金融属性是指要承担一定的信用风险,风控是核心,规模越大通常风险也越大,要用银行体系的估值方法。相较互联网金融主要停留在对传统金融渠道的变革,金融科技全面融入支付、借贷、零售银行、保险、财富管理和交易结算六大金融领域。具体而言,金融科技的监管可以注重三个方面。首先,建立跟踪、监测和量化金融科技可能形成的系统性风险及其潜在影响的机制和框架;其次,设计预防金融科技业发生系统性风险的标准、手段和规制工具,提出有针对性和应对性的措施;再者,减少金融科技负外部性溢出,建立金融科技和其他金融行业的有效隔离,降低系统性风险对整体性的金融市场、金融治理框架和金融体系的冲击。
 
  (三)国别(地区)试验:原则多于规则
 
  1.总体趋势:在监管和再监管之间的徘徊
  放在历史的维度考察,虽然金融科技的起源可以追溯至第二次工业革命,但是其迅猛发展却是近几年的事{25}。虽然相较于普通监管和执法,金融监管者享有的监管权力具有更大的自由裁量权和灵活弹性,但是金融监管仍然强调有章可循、有法可依,并且有坚实的内在逻辑。然而,变化过于快速的金融科技实践,尚未经历经济周期性的检验,不利于监管规则的沉淀和形成。所以,各国对金融科技行业的监管尚处于应然讨论和未来趋势的描述和预测阶段;各国都不约而同地宣示促进、鼓励和保护金融创新的政策取向,但是都没有形成具体的、得到有效验证的监管规则。总之,对以金融科技为代表的新一代金融创新的监管,各国的目标具有相似性,都是以拥抱的姿态欢迎金融科技时代的到来。但是由于各国(地区)金融市场发展阶段的不同和监管模式的差异,各国针对金融科技的具体的规则却具有明显的不确定性和差异性。
 
  全球金融危机之后的金融监管呈现出前所未有的紧缩之势。这一趋势很可能将会逆转。特朗普已经于2017年2月3日签署行政令,采取措施调整2010年通过的《多德—弗兰克法案》(Dodd-Frank Act),以减少监管{31}。《多德—弗兰克法案》作为针对美国次贷危机而出台的、大萧条以来最全面、最严厉的金融改革法案,是和《格拉斯—斯蒂格尔法案》(Glass-Steagall Act,又称为《1933年银行法》)比肩的金融监管基石。《多德—弗兰克法案》扩大监管机构的权力、允许分拆陷入困境的“大而不能倒”的金融机构,并禁止使用纳税人资金救市;同时设立新的消费者金融保护局,赋予其超越监管机构的权力;采纳“沃克尔规则”,限制大金融机构的投机性交易,尤其是加强对金融衍生品的监管,以防范金融风险{32}。《多德-弗兰克法案》降低商户刷卡的银行费率、增强对金融产品零售客户知情权的保护,减轻冗杂的金融监管对整体经济发展的成本压力,使得更多的中小企业能够获得更多的金融支持和低成本的金融服务,创造更多的就业机会。虽然《多德—弗兰克法案》没有对美国的金融监管体系全面改造,金融监管法规收紧本身还是给银行带来压力,限制了市场的流动性,束缚了经济的发展[28]。此外,政府监管也给市场带来不确定性。金融监管虽然稳定市场,增加投资者信心,但是未必是解决金融危机的根本出路。特朗普政府认为,监管抑制了国内企业发展和银行贷款,要推行美国政府有史以来最大规模削减现有监管的举措。在可期的未来,我们有理由预见金融监管将会面临大手术。
 
  政府应该以怎样的态度对待金融科技?总体而言,政府希望在金融科技发展过程中展现出对金融创新的支持和鼓励。政府本身在监管过程中有政策趋同利益。具体表现在增加金融行业的渗透度和获得度以及银行业对人口的覆盖度。金融科技公司需要权衡的是如何使其业务不成为监管对象,如果必然成为监管对象,如何获得监管许可。如果金融科技公司的服务和产品面向客户,金融科技公司需要获得客户的许可以及适用的消费者保护法律。监管部门针对支付服务和消费保护的法律规定也处于演进过程之中。
 
  目前,大多数政府只是持有“将支持创新作为更加广泛的经济发展目标之一”的宽松态度,还没有就金融科技的监管做出明确的法律规定。由于大多数的金融科技公司的商业运转模式无需获得银行牌照,避免了审慎监管和合规性审查。从监管理念和监管措施看,金融科技的发展和政府包容性的监管态度有直接联系。
 
  2.创新性监管
  近年来,一些国家和地区对金融科技采取沙箱监管机制。比如,英国金融行为监管局(Financial Conduct Authority)[29]于2016年5月正式启动“监管沙箱”(regulatory sandbox)项目,以寻求去除对创新不必要的监管壁垒,鼓励英国金融服务市场的创新,促进金融服务的有效竞争。一改以往被动、滞后的监管模式,沙箱监管建议在坚持原则监管和底线监管的同时,采取包容性监管,允许包括金融科技类的初创企业创新,不必担心监管方面的风险。配套的监管放松包括无执行措施信函、个别指导、(个案)豁免三类不同程度的监管豁免。在监管机构授权的可控环境中,沙箱监管允许金融企业进行各种金融创新的尝试。由于“宽松版”的监管环境可控,各种金融创新活动可以得到一定的监管缓释,从而在保障金融消费者保护和保证金融安全的前提下促进金融创新。监管沙箱为金融科技企业在安全环境中测试革新性的金融产品和服务提供了“缩小版”的真实市场环境,为行业的发展预留空间。沙箱机制把握金融科技的潮流,在防范金融风险的同时,减少创新产品和服务投放市场的时间,助力金融科技企业吸引投资,更好地促进新金融的发展{32}。由于沙箱监管由金融行为监管局落实,其核心目标是金融消费者保护,而非防范系统性风险。英国对金融科技采用的是适度监管模式。
 
  我国香港金融管理局于2016年9月6日宣布成立金融科技监管沙盒,以此促进授权的金融科技机构及其它技术创新的试验。在监管沙盒体制下,授权机构被允许进行创新试验,包括真实的银行服务试验以及针对参与客户数量的试验。在试验期间,授权机构所进行的试验不需要全部遵守通常的监管要求。但是,监管仍然确保边界、客户保护措施[30]、风险管理控制[31]、准备和监控[32]。尽管香港金融管理局未制定一个详尽的监管要求清单,金融科技监管沙盒的要求可以被放宽,但是金融科技监管沙盒不能被授权机构用作逃避适当监管要求的工具。金融管理局准备和授权机构单独探讨,在金融科技监管沙盒中对授权机构进行监管有适度的灵活性。
 
  3.试验性监管
  新加坡将金融科技放在跨部门的“资讯通信发展管理局”之下,后与“媒体发展管理局”合并组成新加坡信息通信媒体发展管理局(Info-communications Media Development Authority);美国也赋予各相关职能部门服务金融科技的职能[33];泰国也成立了所谓“金融发展委员会”的组织。政府不应该以强力监管的态度对待新兴产业。新加坡金融管理局在2016年11月发布的《金融科技沙盒监管指导方针》中就明确指出,有利于技术创新运用的监管环境是新加坡转型为智能金融中心的关键驱动力。《指导方针》通过监管沙箱模式为金融科技的发展开辟安全有益的环境,以试验性的方式向市场推出金融产品和服务,根据实际市场影响进行监管。
 
  我国台湾的“金融监督管理委员会”专门设立“金融科技办公室”,规划和推动金融科技创新服务策略,促进金融科技整体发展。为了协助金融服务也将科技扩展到金融行业“金融监督管理委员会”采取了四项措施:开放线上申办金融服务,含线上申办信用贷款及证券商可采用线上开户等;开放第三方支付;开放金融控股公司、银行业、证券业以及保险业可100%转投资与金融机构业务密切相关的金融科技业务;推动大数据的分析应用。但是,线上申请贷款、线上开立证券投资户口、线上申办保险等都是局限于原有的金融监管模式。这些不符合金融科技以新的市场参与者为中心的、全新的金融服务生态系统。将金融科技企业视为金融机构或者与金融有关的机构,不符合金融科技开放和包容的业态属性。核准制或者注册制本质上仍然是封闭的业态监管模式。相对而言,分级差异化管理与以原则为基础的监管模式较为吻合{33}。
 
  瑞士对金融科技的发展秉持中立的态度,不阻碍也不介入管制金融科技的发展。法规仅仅采取以原则为基础的(principle-based regulation)监管,取代了金融业传统的以规则为基础(rule-based regulation)的监管。在这一监管框架下,重点规范客户保护[34]。具体而言,监管部门推出了一系列加强金融消费者保护的措施,如洗钱防治、客户身份审慎审查以及防治避税的管制措施{34}。
 
  日本新近对《银行法》和《资金结算法》进行了修改,重点是对与金融科技有关的规则进行调整,适度放宽了银行集团对金融科技企业的出资限制。修法之前,银行集团(银行持股公司及其子公司)对国内的实体企业不得持有合计超过15%表决权的股份,银行及其子公司对国内的实体企业不得持有合计超过5%表决权的股份。修法之后,银行集团在保证金融安全的前提下,经监管当局同意,可以投资有助于集团提供金融服务发展的金融相关科技企业,并不受前述持股份额限制,事实上允许银行集团全资拥有运营金融科技业务的子公司,前提是该子公司将信息技术应用于金融领域。银行集团中经营从属业务的子公司,可以更大比例地接受集团外的委托。之前的规定是这类子公司从集团获得的收入必须占总收入的50%以上。经监管当局同意,集团内不同银行间的融资可以适用比集团外同样信用者更低的利率,降低集团内不同银行间融资的限制。
 
  4.选择性监管
  美国全国性持牌银行和联邦储蓄协会的监管者——货币监理署(The Office of the Comptroller of the Currency)于2016年3月31日发布了《货币监理署:支持联邦银行系统负责任的创新》白皮书。白皮书定义了八条原则,以指引其金融创新评估框架。具体而言,支持负责任的创新、鼓励普惠金融创新、通过有效的风险管理促进安全运营和鼓励银行将负责任的创新纳入战略规划。货币监理署计划给予从事核心银行业务的金融科技公司银行许可证。金融科技公司如果从事接受存款、支付支票或者贷款业务之一,并且在风险管理、消费者保护和资本以及流动性方面满足监管标准,货币监理署计划发放银行牌照{35}。该发牌计划不是强制性的,金融科技公司可以选择持牌或不持牌。持牌的金融科技公司可能有比较好的信誉。该计划打通了金融科技业和银行业之间的监管壁垒,把金融科技公司的“后门运作”变为“前门入口”。这种选择性的牌照计划有利于大幅度降低从业者进入市场以及与监管机构合作的准入门槛,使得新的创新型金融科技企业更快、更容易进入市场。随着金融科技的监管摸索逐步到位,即使金融科技公司设立的初衷可能并不是从事金融服务业,监管部门为了增强监管效力,必然将金融科技公司纳入现有的银行监管体系{36}。在此背景下,牌照式管理是必然选项。金融科技公司通过与持牌机构合作或者直接成为持牌机构,可能限制金融科技公司的业务扩张的路径和速度。
 
  祖国大陆金融监管部门也采用了有效的监管路径。国务院办公厅于2016年10月13日公布的《互联网金融风险专项整治工作实施方案》严格执行资质要求,不允许没有取得相应资质的平台从事相应的业务。在对业务性质认定方面,遵循实质大于形式的原则,更多地从交易结构方面确定业务的性质。由此,合法化就成为实施有效监管的第一步。中国人民银行于2017年5月15日成立金融科技委员会,以加强金融科技工作的研究规划和统筹协调[35]。委员会的成立有利于金融科技发展战略规划和政策指导,在货币政策、金融市场、金融稳定、支付清算等领域形成有利于金融科技发展的宏观金融环境,形成有利于金融科技发展的金融监管和金融创新制度。
 
  美国政府于2017年1月13日发布了一份有关金融科技的白皮书。白皮书传递出美国政府对创新,特别是金融科技领域的前瞻性态度。白皮书指出,金融科技要求这一生态系统里包括政策制定者、监管机构和私营部门在内的利益相关者积极参与到发展中,以确保增长,以安全和可持续的方式为消费者和整个系统提供最大化价值。白皮书提出的政策目标包括:培育积极的金融服务创新和创业;推广安全、实惠和公平的资金触达,增强美国国内和海外的普惠金融和财务健康;应对金融稳定性风险;深化21世纪金融监管框架;保持国家竞争力[36]。白皮书提出了十项原则:对金融生态系统给予广泛的思考;将消费者放在首位;提供安全的金融普惠和财务健康;鉴别并规避技术上可能存在的偏差;最大限度地提高透明度;努力实现互操作性以及协调技术标准;网络安全、数据安全和隐私保护贯穿始终;提升金融基础设施的效率和效能;维护金融稳定性;持续并加强跨部门合作{37}。金融监管科技也已经在股东信息披露、交易行为分析、贸易合规性和资本监管(特别是压力测试和风险加权)等领域得到运用。美国金融业监管局出台了《对数字化投顾使用的指导意见》;美国金融消费者权益保护局制定了《金融消费者权益保护局创新细则》以促进对消费者有利的创新。
 
  祖国大陆金融科技业发展的特别之处在于庞大的市场供求差距。相较于发达市场,祖国大陆金融科技企业没有固有的基建或法例条文限制。另一方面,祖国大陆快速的城市化,拥有庞大而服务匮乏的市场。电子商贸起飞、网络及移动电话迅速普及,加上客户对新事物适应度高,这些可以为商贸、银行及金融服务带来更大的创新空间。反过来,金融科技的快速发展又推动了金融自由化和实体经济的发展。此外,金融科技的发展离不开实体经济的支持。区块链、大数据作为技术手段,与银行、互联网金融、大数据交易的结合,需要实体经济的支撑,继而为实体经济服务。央行对金融科技的态度是,划清金融和金融科技的界限。金融科技不直接从事金融业务,主要与持牌机构合作。换言之,只要涉及金融业务就需要牌照或遵照既有规则,在“互联网金融”与“金融科技”之间建立隔离系统。
 
  祖国大陆金融业面临的最大挑战是监管环境的变化。此前发布的《十三五科技创新规划》助推祖国大陆企业在金融科技领域走在世界前列,进入发展黄金期。互联网金融被正式纳入政府工作报告,并写入十三五规划。以2016年7月十部委联合发布《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》为标志,互联网金融行业开始步入规范化发展的轨道,随后又有二十几个监管文件涉及互联网金融的各个细分领域[37]。在祖国大陆,金融机构是牌照式监管。尽管并未明确是否要对P2P、众筹等创新业态发放牌照,但监管的思路和趋势越来越向传统的金融监管靠拢。祖国大陆金融监管还存在许多临时的、政策性措施。为了净化互联网金融行业,国务院部署十几个部委参与互联网金融专项整治工作。国务院办公厅于2016年10月13日公布了《互联网金融风险专项整治工作实施方案》,并配备人民银行在内的17个部委公布的6个细分领域的整治文件,对第三方支付、互联网金融、股权众筹等领域提出专项要求。《实施方案》和央行配套发布的《非银行支付机构风险专项整治工作实施方案》等文件从三个方面对第三方支付的风险进行防控:第一,账户分类管理。根据开户时验证身份渠道的不同将账户分为三类,身份核实可靠性越高的渠道,相应账户的权限越大,支付机构可以提供由单纯的支付至理财的业务类别。用户中拥有高级账户的比例越高,支付机构开展业务的空间越大。第二,账户安全管理。央行公布了专门的个人信息保护规范,并严厉打击电信诈骗,明确平台支付标记化技术,降低敏感信息泄露的风险。第三,资金安全管理。为持牌机构设定了明确统一的存管比例,并要求其于2017年4月17日将客户备付金按照该比例交存到指定机构专用存款账户。严厉打击无牌机构,防止在监管之外实施危及客户资金安全的行为{38}。
 
  5.国别或地区试验的特点
  总体而言,各国或地区对金融科技实施有所差别的监管模式。美国除了整体性的金融科技政策框架之外,实行的是限制性(或功能性)监管模式。不论金融科技的形态如何,金融监管当局根据金融科技的金融业务本质将其纳入现有金融监管体系。比如,涉及到资产证券化的P2P业务,由美国证监会监管{39};虚拟货币由美国国税局征税,纽约州金融服务管理局还将其纳入“虚拟货币活动商业许可证”的监管范围。这种监管模式具有比较高的有效性,体现出监管体系的汲取性和监管理念注重金融市场稳定性的特征。中国监管模式有很强的被动性,金融市场和市场主体蓬勃发展,监管当局对金融科技的监管还处在观望的阶段。除非逾越明文规定的底线原则之外,金融科技事实上处于监管灰色地带,有比较宽松的发展环境。这是金融科技在中国蓬勃发展的制度原因。英国、澳大利亚和新加坡等国家则是采用主动型的监管模式,推出或拟议推出沙盒监管,设立监管试验区,由主管机构专门创造出隔离开的安全试验区域。在允许的区域内,放宽监管条件,降低准入门槛,激发创新活力,在最终金融市场之前对筛选的产品、服务和商业模型进行隔离环境下的检测和评估。新加坡的监管沙箱意在克服国内金融市场较小、创新动力弱化对金融科技发展的制约。日本则通过放宽资金限制的方式突破金融科技发展的资金支持限制。
 
  各国或地区有差异的监管模式具有很强的试验性、选择性和不确定性,这是由金融科技仍然处于发展进程中的现实所决定的。金融监管机构都在密切跟踪科技对金融业发展的渗透和影响。这些发展中的监管举措性质上属于监管准备,目的是为了探索更为有效和针对性的监管。由于金融科技还未实质性地动摇支付清算、债务融资和金融体系的基本结构,金融科技监管利用已有监管模式和监管工具在一段时间内还会继续。
 
  四、适应金融创新的监管:一个基于创新逻辑的考察范式
 
  (一)以“普惠金融”和“共享经济”理念重塑监管体制
 
  普惠金融是一种新的金融制度和金融概念,也是金融业发展的新阶段。具体而言,普惠金融是指在平等的基础上,以商业可持续性为原则,以风险可控为前提,以成本可负担为基础的一种面向所有大众的金融活动。随着互联网技术和数值计算技术的发展,发展普惠金融存在技术上的可能性。这是因为,有了新的技术,金融普惠化过程中的成本、产品、信用和风险控制问题就可以得到有效缓和甚至最小化,有可能形成一个更为公平的金融服务环境。金融科技强化了金融作为底层基础或技术的属性{40},使得金融成为一种基础设施,进而普及金融服务、产品和资源。
 
  金融监管当局面对金融科技的发展陷入两难境地。金融科技虽然有助于金融民主,促进普惠经济,但对金融体系具有一定的破坏性,对资金和信息安全构成一定程度的威胁。金融科技无疑凸显出金融监管的滞后和监管技术的落后。金融科技对个人资产安全、隐私保护、全球金融稳定以及对全球金融治理架构的影响都会逐渐显现{41}。政策制定者和监管机构需要深度理解金融科技带来的技术和行业创新,以及由此带来的效益和风险。金融发展的本质是促进经济增长{42-43}。共享经济是技术创新方式的一个突出例子,通过新技术实现创新,构成一个独立的新兴产业。但是,现有的监管结构往往无法辨别共享经济交易类型的实质,传统的监管阻碍创新[38]。由于金融科技本质上与共享经济契合,而共享经济又大多在法律之外,与监管体制之间形成复杂的关系{15},金融科技必然改变甚至重塑现有的法律法规架构和传统的监管生态和监管结构{15}。在此背景下,金融监管当局需要解决的核心问题是:(1)监管如何适应并鼓励新技术;(2)监管如何适应破坏性的商业模式;(3)监管如何运用新技术减少企业合规负担{44}。
 
  (二)包容利益攸关者的自治性监管模式
 
  金融市场和金融监管折射的是国家和市场之间的零和博弈,市场的活跃会导致国家的衰落,而国家的强大导致市场的羸弱。结果是,国家对市场发展的防范,市场追求独立于国家的自主性。金融科技表明,国家和市场可以相互增权,协同发展。金融科技构建了自主性的社会和市场空间,国家和市场之间的关系越发复杂。金融科技建构了活跃而富有生机的社团空间(associational space)。从发展社会学而言,社团空间受到既有控制型监管体系的约束。金融科技作为一种物质性基础设施(material infrastructure),有利于国家和社会的相互增权{45}和公私部门之间的伙伴关系,最终促进发展型制度框架的形成。这种互动的关系是一种能促型管制模式(the enabling regulatory model){46},有效地把社会、市场和国家的需求联系起来,反映了金融市场所具有的“嵌入式自主性”(embedded autonomy){47}。社群机制在某些特定的条件下可以在公共产品的提供和负外部性的抑制方面发挥有效的作用{48}。基于这样的自我治理理论,监管部门的管制广度和力度就成为一个值得讨论的议题。
 
  伴随着移动互联网的兴起,平台经济(platform economy)的概念日渐为人所知。硅谷的Uber、Saleforce、Airbnb和中国的陆金所、滴滴、优酷、美团等企业的崛起使得这种产业组织模式日益引人关注。百度、淘宝也可以纳入这种商业模式。平台经济的崛起不限于产业组织领域,对社会、税收、竞争和反垄断政策都将产生深远影响。许多长期沿用的理论框架和政策实践都面临失效的危险和挑战。平台经济之所以构建成一种新的产业组织模式,关键在于交易的非中立性,即卖方不能将平台对其收取的费用完全转移给买方。平台存在的意义在于能够有效地采用交叉补贴政策,能够对买方和卖方施加不同的价格策略并对它们产生不同影响{49-50}。与平台经济相关的是平台合作主义,把平台合作建成生态系统,促进各类平台协同合作,组织社会力量,尊重劳动价值,重新连接个人、集体与社会,让劳动回归社会,建立以社区建设和社会公义主导的劳动关系和形式{51}。
 
  金融科技的创新面向的是消费者,但是监管和治理的解决方案取决于行业的利益攸关者{52}。利益攸关者应该以有利于消费者、金融市场和经济利益的产品和服务进行合作,注意效率、结构性完整度、安全性、透明度、可得性和合规性等方面的目标。快捷的支付、审计流程和合规系统对金融科技的创新和金融服务业的安全都有重要意义。金融科技公司应该意识到金融技术可能对现有金融基础设施造成的风险和对金融稳定性产生的危害。金融科技行业的利益攸关者应该合作鉴别并缓解潜在的对金融稳定性造成的风险。这种包容性的监管理念不仅与金融科技的普惠性和共享性相吻合,而且体现了构建包容性金融市场的发展
 
  理念{53}。
 
  (三)倚重行为监管而非准入监管的选择
 
  金融科技公司的合规具有内生性。通过技术创新满足合规要求,便利监管,降低法律合规与风险管理的成本是金融科技公司的合规路径。换言之,好的金融科技公司不仅有业务增长的技术优势,而且还有易于监管合规的技术优势。不同于传统金融的重要方面是,金融科技公司合规不再源自金融机构的外部约束压力,而是真正内生化为金融机构的发展动力。这些特点需要有全新的监管思路和面向。考虑到科技的特殊性,监管部门可以引入应对式监管[39]、行为监管和穿透式监管的合理性成分和理念。金融科技公司从事涉及金融的业务必然会有行业特有的问题,比如金融科技公司的金融业务和非金融业务之间的资金混同、使用客户信息、从事没有资质的证券业务、变相非法集资。除了信贷风险之外,金融科技公司还会有比较大的技术风险。监管部门需要对这些风险和问题采取有针对性的措施和应对。传统的行业监管和纵向监管需要改进。纵向的行业法规范可以向横向的行业法规范转变,规范需要进入监管立法。
 
  (四)以预先防范而非事后惩罚抑制金融风险
 
  监管机构需要从三个方面与金融科技行业的参与者构建新的监管者和被监管者之间的关系。首先,在数字化时代,为了促进金融包容,金融监管者应该和金融科技业保持近距离和开放的合作空间,以跨边界、层级和适应性的灵活方式和金融科技行业的参与者实现互动[40]。监管者的监管思路应该是利用金融科技的技术创新推动金融业的开放和发展,而不是尽可能利用现有的金融监管框架束缚金融科技的发展。金融监管者应该利用金融科技的开放性适时减少和降低金融业的利率、汇率、市场准入、业务范围等方面的诸多限制,促进金融业竞争和体系活力,释放监管红利,促进金融资源配置的帕累托最优,为社会和实体经济提供高质量的、丰富的金融服务和产品。总体而言,法律法规需要重新梳理,在保留监管原有传统行业目的的同时,给监管共享经济的新市场留有余地{15}。监管当局应当适用原则导向监管,而非规则导向的监管。
 
  其次,依靠数据驱动和分析获得行业反馈,并且开发和使用能够帮助其灵活适应金融科技业态的工具。利用已有的金融消费者保护制度、信息披露制度和风险防范制度,引导金融科技业的参与者对合规的投入。更为重要的是,金融科技的数据和信息系统可以帮助构筑金融信用信息共享平台{54},在现有法律和监管系统之外形成治理金融市场(特别是金融科技创新可能引发金融市场波动)的信息监管机制{55}。
 
  再者,和行业参与者一起鉴别和缓和行业发展过程中的系统性风险,不过分夸大系统性风险的范围和疆界,利用系统性风险的存在可能性为扩展监管管辖权和监管空间提供合理化依据。由于金融科技对实体经济和金融自由化有所益处,监管金融科技需要在稳定和发展之间找到适当的平衡。这个平衡点是以风险为依据的。一旦市场借款人(marketplace lenders)将贷款数量优先于贷款质量,便带来了潜在风险。在目前阶段,金融科技不宜被纳入传统金融的宏观审慎监管的范围[41]。这是因为审慎监管聚焦的是金融决策管理和金融稳定,而金融科技企业的活动更多的是关系到市场行为是否公平,参与者是否受到保护{56}。两者侧重明显有所差异。以风险为导向和标准的监管体系也有违比例原则。监管的密度应该和金融机构的风险量和复杂度成正比{57}。同时,监管部门应该通过风险管理和监管功能上新技术的运用,防范和化解跨市场和交叉性的金融风险,维护金融稳定。金融科技和金融创新的总体监管架构应该是一个更加具有支持性和灵活性的监管和执法约束框架{44}。
 
  (五)突出技术特征的技术化监管手段
 
  为了适应金融科技给金融业带来的巨变,金融监管当局也应该与时俱进,改变业已形成路径依赖的看守式监管模式{58},采取回应性监管方式{59},对金融市场的动态和不稳定的变化予以监管回应。这是因为金融科技跨界混业和参与多层次市场体系的业务属性使得分业分段式的看守式监管模式无法发挥预期效应。金融科技行业的复合业态、差别模式、创新速度、复杂风险使得既有的监管手段和工具捉襟见肘。现有的金融监管法律法规以传统金融机构为监管对象,与变动的金融科技业不相适应。多层次和针对性的监管是可行的选择。“穿透式”监管更加注重金融机构行为实质,通过对资金来源、中间环节和最终投向穿透连接起来,综合全链条信息判断业务属性和法律关系,形成相应的监管规则。这种以金融体系的基本功能,也就是金融机构从事的经营活动,设计监管制度,不以业务活动由哪一个金融机构经营而变化,可以压缩金融机构进行监管套利的空间和动机,实现对金融业务跨产品、跨机构和跨市场的协调。
 
  面对更加沉重的监管压力,监管当局应该探索新金融业态的内生规律{30},利用金融纠纷解决机制{60},形成以云计算、区块链、人工智能、大数据等技术为基础的数字化监管工具,更新基础设施[42]、更新监管理念、丰富监管手段、提升监管效果工具[43]。监管机构可以逐渐从“准入监管”向“技术治理”转变{61},在合规、报告和监控的自动化系统的开发、测试和部署方面有所行动,推行数字化。监管机构可以通过数据基础、数据跟踪和推论,构建金融监管科技(RegTech)[44],推进自动化监管{62},通过监管技术(而不是监管体制){63}实现金融监管现代化。
 
【注释】
[1]人工智能技术包括专家系统和机器学习。机器学习的应用领域有模式识别、数据挖掘、统计学习、计算机视觉、自然语言处理、语音识别、智能检索等。
[2]区块链是一种融合了数学、密码以及经济原理的技术革新,存在于互联网并向所有用户开放,无须第三方介入和第三方验证程序或对账,即可实现点对点的价值交换。区块链是一种安全的分布式账簿技术,具有去中心化、去信用化、隐秘性、不可篡改和可追溯性的特点,变革了业务流程化技术,特别适用于中间环节繁杂、中介成本过高的应用领域。利用区块链数据的不可篡改性,可以避免合同争议。企业资源计划软件可以通过共享企业内部数据和逻辑层帮助企业内部功能和实体部门优化业务流程。区块链可以通过在不同目标或相互竞争的企业间进行数据分享进一步实现整个行业内的业务流程优化。对于金融行业而言,区块链的作用集中在几个方面:降低信任的风险;提高支付交易结算的效率;降低经营成本;预防故障和攻击;提升自动化水平;满足监管和审计的要求;提升数据资产的流动效率。但是,运用区块链技术要求各领域的综合知识,对应用产生一定的不确定性。区块链技术在支付系统和证券市场的应用最具颠覆性。支付系统和区块链技术的契合度很高,区块链的应用可以实现跨境支付的实时便捷。在反洗钱和了解客户等方面,区块链可以帮助金融机构加强合规审查、节省合规成本。同样,证券交易中使用区块链技术,买卖双方通过智能合约直接自动配对,并通过分布式记账的数字登记系统,实现自动结算和清算。区块链还支持其它应用,比如智能合约、资产注册和新型交易。中国人民银行推动的基于区块链的数字票据交易平台,已经走在了区块链技术实际应用的全球前列。
[3]参见:https://en.wikipedia.org/wiki/Financial_technology, last visited on October 23,2017.
[4]根据毕马威等相关报告,在技术要素运用中,大数据技术是基础,几乎所有的金融科技公司都需要此项技术作为基础。此外,移动计算、量化模型、云服务、机器学习也得到广泛使用,而生物识别和区块链技术,由于目前仍然在探索和研究中,运用则相对有限,仅在少数金融科技公司中使用。
[5]京东白条的坏账率大幅低于传统金融机构。京东直接进入保险和银行业,整个京东金融集团2016年一年服务超过1亿用户,20万家企业,三年增速高达800%。
[6]蚂蚁金服、京东金融等几家互联网金融巨头将自己重新定义为“金融科技”公司。
[7]这8家民间征信机构的实践具有试验的性质,然而这一两年多的征信试验在近期被宣布以失败告终。2017年4月21日,央行征信管理局局长万存知透露,因为这8家征信机构无法做到征信信息共享、信用评级的中立性和征信数据的准确性,最终使得这8家征信机构无一取得征信牌照。不过根据央行透露,民间征信工作仍会继续推进。(参见:徐燕燕.个人征信牌照两年多未落地8家机构没有一家合格[N].第一财经日报,2017-04-23(A05).)
[8]大数据的关键不是数据。数据只是伴随着科技进步而产生的免费副产品,是某种存在目的。大数据价值在于对数据的分析。通过数据加强认知,特别是在公共政策层面运用,是数据的价值。(参见:Gary King. Preface: Big Data is Not About the Data![G]//R. Michael Alvarez. Computational Social Science: Discovery and Prediction. Cambridge: Cambridge University Press, 2016: Preface.)
[9]但是,网络平台经济带来共享性的特质之外,也会继续分化劳动者群体。有研究指出,在2005-2015年间,全美新增的近1000万的工作岗位中,几乎都是临时工、合同工或者自由择业的散工。网络社会的新型经济令各种工作更零散、更原子化,员工的收入更低、更不稳定。(参见:Laurence F. Katz, Alan B. Krueger. The Rise and Nature of Alternative Work Arrangement in the United States, 1995-2015[R]. Princeton University Industrial Relations Section Working Paper #603(2016).)
[10]银监会2017年4月10日发布的《中国银监会关于银行业风险防控工作的指导意见》明确了银行业风险防控的重点领域,既包括信用风险、流动性风险、房地产领域风险、地方政府债务违约风险等传统领域风险,又包括债券波动风险、交叉金融产品风险、互联网金融风险、外部冲击风险等非传统领域风险。
[11]国际清算银行认为系统性风险是指金融体系作为一个整体可能存在的风险及其可能对金融体系本身和实体经济所造成的冲击。(参见:赵静,等.开放经济体面临的三类系统性风险:文献综述[J].公共管理评论,2014(1):109-122.)国际货币基金组织将系统性风险定义为一种可以摧毁金融服务的风险,可以影响全部或者部分金融系统和对于现实经济有着非常潜在的严重负面结果(参见:Bank for International Settlements and Financial Stability Board, Guidance to Assess the Systemic Importance of Financial Institutions, Markets and Instruments: Initial Considerations, October 2009)。系统性风险主要集中在银行、金融市场和支付结算体系三个领域。(参见:胡海峰.后金融危机时代系统性风险及其测试评述[J].经济学动态,2012(4).)系统风险是指影响所有资产的、不能通过资产组合而消除的风险,由那些可能影响整个市场的风险因素所引起,一种无法通过分散投资而避免的风险。因此,系统性风险是市场风险引发的传导性危机,而系统风险是投资者本身投资的机会和损失。由于“大而不能倒”的逻辑,监管当局一般通过注入流动性的方式救市,避免因流动性匮乏而引发挤兑等风险事件的发生。由于系统风险是投资者自己承担的风险,监管机构救援买单就会引发道德危害。
[12]参见:《国务院办公厅关于印发互联网金融风险专项整治工作实施方案的通知》(国办发〔2016〕21号)。
[13]参见:《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》第28条。
[14]参见:《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》第2条。
[15]参见:《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》第10条。
[16]参见:《2014年白宫大数据白皮书》。
[17]随着《网络安全法》等法律法规的生效,互联网金融平台在信息安全、个人信息权保护等方面有所改观。但是,具体执行效果也有待观察。
[18]大数据的一大缺陷是信息的真实性问题。网络是大数据的重要来源之一,但是网络本身充斥着虚假信息。原始信息搜集也无法避免虚假信息。对电信运营商或者社交网站而言,即使是实名制也无法完全保证数据质量。
[19]具体而言,央行监管第三方支付、数字货币,银监会监管网络贷款,证监会监管众筹、智能投顾,保监会监管数字保险。
[20]已有学者分析指出,为时过早监管或严厉监管不是可取的针对金融科技的监管态度。(参见:Douglas W. Arner, JànosBarberis, Ross P. Buckley. The Evolution of Fintech: A New Post- Crisis Paradigm?[J]. Georgetown Journal of International Law, 2016,47(4):1271-1319.)
[21]根据银监会2016年11月28日发布的《网络借贷信息中介备案登记管理指引》,地方金融监管部门根据《备案指引》出台具体备案细则。但是,银监会的指引没有明确哪一级的地方金融监管部门有备案登记权限。银监会2016年8月17日的《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》第2条明确规定:“本办法所称地方金融监管部门是指各省级人民政府承担地方金融监管职责的部门”。P2P网贷的备案登记机构应该是省一级的地方金融监管部门,厦门市金融办是市一级的金融监管部门,无权对P2P网贷平台的设立进行备案登记。
[22]此处不再是牌照管理,而是备案管理,主要审核网贷平台的资料是否齐全,对资本金、高管人员、股东都没有限制。
[23]参见:《厦门市网络借贷信息中介机构备案管理暂行办法》第1条。
[24]参见:《厦门市网络借贷信息中介机构备案管理暂行办法》第17条。
[25]参见:《厦门市网络借贷信息中介机构备案管理暂行办法》第20条。
[26]参见:《厦门市网络借贷信息中介机构备案管理暂行办法》第18条。
[27]参见:《厦门市网络借贷信息中介机构备案管理暂行办法》第19条。
[28]《多德-弗兰克法案》增加了合规成本,加重了金融机构、员工、股东和消费者的负担。根据非盈利智库美国行动论坛(American Action Forum)的统计,《多德-弗兰克法案》的实施已经带来了360亿美元的直接成本和7300万小时的监管文件处理时间。同样,根据经合组织2011年发布的一份研究表明,实施《巴塞尔协议III》对世界经济增长产生-0.05%到-0.15%的影响,因为银行体系融资成本的提高使其将成本转嫁至实体经济部门,贷款人可能因此需要多支付15至50个基点的息差。
[29]英国在2013年后落实了“双峰监管”模式,金融行为监管局和审慎监管局分别承担英国金融服务管理局的职责。金融行为监管局的主要职责是行为监管,而非审慎监管。
[30]在试验中保护客户利益的措施包括合理的客户选择的程序以便选出那些理解测试风险并且自愿加入测试的客户,更强力的控诉处理程序,及时并且公平的客户补偿程序以便补偿因试验失败造成的客户资金损失,以及客户退出试验的合理安排。
[31]合理的补偿控制被实行,用来减少由于无需全部符合监管要求所带来的风险,以及用来处理由于试验所带来的风险(包括网络攻击以及系统终端)使这种风险回归到授权机构保护系统的控制中去,以及处理没有加入到试验中的客户所面临的相关问题。
[32]试验受到紧密监控以便于授权机构可以迅速识别和处理发生的任何重大问题或事件(包括关于公众和客户沟通事件)。
[33]美国政府对金融科技保持了前瞻性的态势,以促进金融服务领域的创业精神和负责任的创新。各管理部门、代表处和独立的监管者运用了一系列方法促进FinTech创新,包括美国货币监理署(OCC)的“负责任创新(Responsible Innovation)”监管框架,消费者金融保护局(CFPB)的“项目催化剂(Project Catalyst)”,证券交易委员会(SEC)的“FinTech工作组(Fintech Working Group)”,商务部的“开放创新(Open for Innovation)”活动,以及财政部和美国国际开发署(USAID)的“普惠金融论坛(Financial Inclusion Forums)”(参见:National Economic Council. A Framework for FinTech[EB/OL].(2017-01-13)[2017-10-13].https://obamawhitehouse.archives.gov/blog/2017/01/13/framework-fintech.)
[34]参见:M Barnson, Technological Change and Innovation in the Financial Sector – Speech to the Zhurch Business Club, 10 September 2015,available at the official website of Swiss Financial Market Supervisory Authority.
[35]参见:http://www.pbc.gov.cn/goutongjiaoliu/113456/113469/3307529/index.html, last visited on October 12,2017.
[36]美国、英国已经发展出RegTech,即金融监管科技,将科技和金融监管相结合,提升金融监管的技术含量和水平。(参见:Lawrence G. Baxter. Adaptive Financial Regulation and RegTech: A Concept Article on Realistic Protection of Victims of Bank Failures[J]. Duke Law Journal, 2016,66:567-604; EY: Innovating with RegTech: Turning Regulatory Compliance into A Competitive Advantage(2016).)
[37]参见:中国人民银行等十部门发布《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》。
[38]详细内容,参见:Caron A Barry. Tax Regulation, Transportation Innovation, and the Sharing Economy[J]. University of Chicago Law Review Dialogue, 2016,82:69-94.但是,也有分析认为很多共享经济在中国并非共享,而是由科技公司主导的租赁模式,真正目的是获取数据。结果是受益的不是大众而是风险资本。频繁租赁的商品提供了大量关于用户习惯的统计数据,这些数据可以用于信用评分体系。共享成为一种被大量复制的商业模式。(参见:Louise Lucas. Sharing Economy Takes Mercantile Twist in China [J]. Financial Times, 2017(5).)
[39]《新加坡金融科技沙盒监管指导方针》第1.3条指出:“目前,在没有首先征求新加坡金融管理局的许可下,只要金融机构进行了尽职调查,且没有违反法律和监管要求,那么它们就已经可以自由推出新的金融产品、服务或流程(金融服务)”。
[40]参见:CPTM Smart Partners’Hub, Commonwealth Partnership for Technology Management Brief on Adaptive Flexibility Approaches to Financial Inclusion in a Digital Age: Recommendations and Proposals (October 2016).
[41]有观点认为,金融科技使得金融风险更加隐蔽、传播速度更快、传播范围更广,增加了系统性风险。由于金融科技的脱媒性和监管套利,金融规制失灵可能愈发严重。流动性风险、数据风险和信息安全风险构成了金融科技的主要风险范畴。这些构成了金融监管的理据。(参见:孙国峰.从FinTech到RegTech[J].清华金融评论,2017(5):94-96.)
[42]英国央行为了支持金融业务创新,进行数据分析和研究,帮助金融科技企业利用金融科技技术创新申请中央银行业务,提高创新企业访问央行的能力;更新支付基础设施,研究实时结算系统,在支付技术和服务方面引进银行自动票据交换业务和快速支付业务方式,对支付技术创新开展研究,特别是数字货币和分布式分类账系统;通过与企业合作的方式形成更广泛的政策措施。(参见:HM Treasury. Regulatory Innovation Plan [EB/OL].(2017-4-6)[2017-10-13].http://www.gov.uk/government/publications/hm- treasury-regulatory-innovation-plan.)
[43]英国主管土地所有权登记的政府机构——英国皇家土地登记处在2017年5月承担了一项利用区块链技术进行房地产登记注册的项目,实现房地产注册的数字化。土地登记处将推出“数字街”的实时测试,以实现房地产所有权变更的快速完成。土地登记处由此将成为世界上第一个具有巨大房地产市场转型潜能的注册管理机构,而区块链技术是该项目的底层技术。(参见:Lester Coleman.英国计划推出房地产区块链等级制[EB/OL].(2017)[2017-10-12].http://www.weiyangx.com/242941.html.)
[44]RegTech是金融科技的分支,没有严格定义,核心内容是指代“科技+监管”,意指利用新技术更加有效和高效地解决监管和合规问题。金融科技的发展使得合规成本上升。由于针对金融科技的监管基于特定数据、流程或管理结构,RegTech可以提出解决方案,集中多种监管,避免重复,降低成本,提高效率。监管科技的特点是敏捷性、速度、集成和分析,目前主要集中于帮助企业完成自动化方面的合规任务,降低合规和报告方面的运营风险。
 
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来源:《现代法学》2018年第3期

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