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“法治中国”:世界意义与理论逻辑


发布时间:2018年6月23日 范进学 点击次数:528

[摘 要]:
“法治中国”作为一个重大政治命题,既是党中央基于国家治理体系和治理能力现代化,为全面推进依法治国、建设社会主义法治体系与建设社会主义法治国家而提出来的;也是党中央站在国际法治体系的全球战略高度,以建构人类命运共同体的天下胸怀,向世界人民展现中国在当代国际法治体系中的良好的国家形象。“依法治国,建设社会主义法治国家”是现行宪法的法律表述,“法治中国”则是统合“依法治国,建设社会主义法治国家”两个宪法概念的政治性概念。治国主体包含着主权意义的人民与治权意义上的执政党与国家机关,依法治国自然包括了依法执政与依法行政两个核心内容。依法治国是一个对“依法执政”、“依法行政”、“依法治军”等多方面概括统合的概念。“法治中国”含有国际法治的政治概念,在当下乃至一个较长时期,“法治中国”都具有极其重要的学术价值与世界意义;“法治中国”与“法治国家”两个建设同时抓,但法治中国建设还需回到宪法确立的“依法治国,建设社会主义法治国家”的原则与目标上。
[关键词]:
法治中国;依法治国;法治国家;国内法治;国际法治

  党的十五大报告正式提出“依法治国,建设社会主义法治国家”的治国方略之后,1999年3月第九届全国人大第二次会议就通过了《宪法修正案》,将“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家”载入我国《宪法》之中,这本身“意味着共产党治国方略的根本转变,为中国在未来坚定不移地走法治之路提供了宪法保障,它标志着在治国理念上已经彻底摈弃了人治而选择了法治”。[1]党的十五大以及《宪法修正案》通过之后,党、国家政府与全社会都始终致力于依法治国、建设社会主义法治国家的伟大事业,并取得了巨大的成就。2013年11月党的第十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》则以党的文件的形式首次提出了“推进法治中国建设”之重大政治命题,党的十八届四中全会通过的《关于全面依法治国若干重大问题的决定》则将这一命题具化为190多项法治实践措施。党的十九大提出“成立中央全面依法治国领导小组,加强对法治中国建设的统一领导。”因此,随着推进法治中国建设的一系列举措相继出台并加以实施,中国的法治事业取得了世人瞩目的巨大进步。近年来,法学界围绕“法治中国”的历史、理论与实践展开了卓有成效的学术研究[2],为“法治中国”命题奠定了深邃的理论基础与框架体系。然而,笔者也注意到,法学界虽然就“法治中国”撰写了大量学理文章,但针对法治中国与依法治国、法治国家之间的内在逻辑关联展开论述的较少,[3]它们之间的理论逻辑关系未展开充分论证,因此,十分有必要从逻辑涵摄的角度予以展开阐释。笔者试图在已有学术成就的基础上,立足于文本,对法治中国的内在理论逻辑展开思考,欲回答四个基本问题:一是中央文件中的法治中国建设与《宪法》中的“依法治国,建设社会主义法治国家”是一种怎样的种属关系?二是法治中国建设与“两个坚持”即坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设是一种怎样的逻辑关系?三是试图解释:中央全会在现阶段提出“法治中国”建设这一重大政治与法治实践命题,意义何在?四是提出关于法治中国建设的路径。
 
  一、“法治中国”的世界意义
 
  “法治中国”作为一个政治性概念,虽然第一次出现于十八届三中全会的中央文件中,但作为一个学术性概念,早在2001年就已提出。经笔者考证,2001年10月季卫东在《战略与管理》第五期杂志上发表了一篇《法治中国的能性》的文章;2002年4月刘俊武在《改革与开放》第四期杂志上发表了《解读WTO时代的“法治中国”》一文,也使用了“法治中国”的概念。据笔者在中国知网上的初步统计:自2003年至2012年,篇名中包含“法治中国”的各类主题文章、报道等共计106篇。2013年1月7日,习近平在就做好新形势下政法工作作出的重要指示中第一次提出了要全力推进“平安中国”、“法治中国”建设的要求,自此,“法治中国”才真正成为学术界主流学术概念与政治概念,仅在2013年11月十八届三中全会之前,篇名中包含“法治中国”的各类主题文章、报道就达241篇,超过前10年文章的数量总和还多。十八届三中全会正式提出“推进法治中国建设”命题之后,“法治中国”这一学术概念真正成了中央领导决策层的政治性概念。
 
  问题是,既然《宪法》已经把“依法治国,建设社会主义法治国家”确立为党领导人民治理国家的基本方略,那么中央全会为何又提出“法治中国”这一划时代的重大政治命题?笔者以为,以习近平总书记为核心的党中央之所以在宪法文本基础之上提出“法治中国”的重大政治命题,是站在国际法治体系的全球战略高度,以建构人类命运共同体的天下胸怀,向世界各国展现一个孜孜以求国际法治价值理想与秩序的中国,一个遵循国际法治、维护国际公平正义的中国,一个坚定不移走和平发展道路的中国,因此,法治中国就是一张向世界各国展示的中国“名片”,它向世界展现中国在当代国际法治体系中的良好的国家形象。
 
  我国《宪法》虽然确立了“依法治国,建设社会主义法治国家”的治国基本方略,但是,依法治国的基本方略强调的是党领导人民如何治理国家的问题,突出的是国内法治,即当代中国依法治国的理论与实践。然而,随着中国综合国力的日益增强以及国际影响力的不断扩大,中国参与国际关系与国际事务的深度与广度日趋深入,中国在致力于国内法治建设的事业中,也应当让世界各国政府与人民看到中国一直是一个坚持、遵循并奉行国际法治的国家。将国内法治与国际法治统一起来的范畴,仅仅采用“依法治国”或“社会主义法治国家”显然不够,因为这两个概念均偏重于国内法治。“依法治国”强调的是治理国家的方式是依照本国的宪法法律进行治理;“法治国家”中的“国家”,其含义虽也可指主权意义上的中国,但更偏重于国家主权,因为从“国家”最初产生时,就首先表示的是一种权力的占有,然后表示政治性的组织,最后表示政治的统一体和共同体。[4]即使在我国《宪法》文本中,“国家”一词最常用的用法就是表示整个统一的政治实体,具体又可以分为主权意义上(对外)的国家和主权权力意义上(对内)的国家两种;同时还表示在与社会相对意义上的“国家”以及与地方相对意义上的“国家”。[5]若是加上“社会主义”限定词,则更强调意识形态意义上的国家,所以,在“依法治国”与“社会主义法治国家”之上需要一个更概括、更宏观的概念范畴,这一概念范畴既包括国内法治,又含括国际法治,而“法治中国”的概念则恰恰适应并满足了这种客观要求。“法治中国”中的“中国”,不仅意味着一个拥有五千年悠久历史与光辉灿烂文化的中国,更意味着一个富强、民主、文明、和谐、美丽的当代中国。在世界四大古代文明中,惟有华夏中国文明被完整的传承至今,英文“China”(中国)一词就来源于Chin(秦),因此,“中国象征着数千年的文化、经济、军事和政治经验及学识”。[6]20世纪以来的中国虽被冠以“中华民国”、“中华人民共和国”等国名,但无论“中华民国”还是“中华人民共和国”,都是同一个“中国”,“中国”不仅承载着“中华人民共和国”,还承载着台湾、香港、澳门三地历史、文化与传统,在此意义上,“一中(国)两制”是中国在地理、历史、文化、传统与制度层面最完整的表达,诚如韩大元所说尽管台湾和大陆尚未统一,但一个中国范围内的法治是大家共同分享的价值,也是增强民族凝聚力的载体,在未来的国家统一和基本法实施中,法治是最大的公约数,包含着国家统一与稳定的价值共识。”[7]因此,“法治中国”中的“中国”,既能承继历史上的中国,又涵盖着“两岸四地”当代中国,更承载着世界国际秩序体系中的现代中国。
 
  “法治中国”的世界意义,首先意味着一个孜孜以求国际法治价值理想与秩序的中国。法治及其精神是国际社会共同遵守的普遍价值。美国学者塔玛纳哈指出,在世界面对诸多新的不确定性的情况下,有一点且只有一点出现了一种超越所有裂痕的普通共识:“法治”有益于所有人。[8]1984年6月6日,工业化民主国家七国元首在伦敦纪念“二战”中诺曼底登陆40周年之际共同签署了一份500字的《民主价值宣言》,该《宣言》指出:“我们相信法治,它公正地尊重和保护每个公民的权利和自由,提供使人类精神能够自由而多样发展的条件。”[9]法治除了保障人的权利和自由,还促进经济的可持续发展,没有法治,就没有良好的经济发展环境,所以世界银行和国际货币基金组织从20世纪90年代开始就把受援助国实施法治作为提供金融援助的条件。即使发展中国家也重视法治,备受争议的津巴布韦总统穆加贝曾说:“只有从属于法治的政府才有道德权利要求它的公民服从法治。”[10]俄国总统普京继续将司法改革和法治原则的实施置于国家最优先考虑的事务之一。[11]习近平总书记则宣称中国“坚定不移贯彻全面依法治国基本方略和依法执政基本方式,坚定不移领导人民建设社会主义法治国家”。[12]党的十八届三中全会专门通过了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,对全面推进依法治国作出重要部署,这是“向世界发出中国建设法治国家的明确信号”。[13]党的十九大更明确指出:“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命,必须坚持厉行法治”,据统计,仅“法治”一词在十九大报告中就出现过54次;同时,将“法治”也纳入到社会主义核心价值观之中,成为党和国家倡导的核心价值。习近平曾指出法治是人类文明的重要成果之一,法治的精髓和要旨对于各国国家治理和社会治理具有普遍意义,我们要学习借鉴世界上优秀的法治文明成果,[14]习近平在和平共处五项原则发表60周年纪念大会上指出,应该共同推动国际关系法治化,在国际关系中遵守国际法和公认的国际关系基本原则,用统一适用的规则来明是非、促和平、谋发展。上述中国领导人的表达都深刻阐明了中国致力于维护和建设国际法治的坚定立场。
 
  其次,“法治中国”表征着一个坚持、遵守并奉行国际法治、维护国际公平正义的中国。中国外长王毅指出:“坚持国际法治是中国基于自身经历做出的郑重选择。鸦片战争后的100多年里,殖民主义、帝国主义给中国带来了深重灾难。中国长期被列强无端剥夺了平等适用国际法的权利。中国人民为维护国家主权、独立和领土完整进行了不屈不挠的斗争,终于建立了新中国。新中国坚定选择以国际法为基础,根据和平共处五项原则与各国建立新型国家关系,冲破了帝国主义、霸权主义的孤立、封锁和军事威胁,恢复了在联合国的合法席位,实行了改革开放,全面融入国际体系,取得了令世人瞩目的发展成就。抚今追昔,中国人民深知主权、独立与和平之珍贵。中国比任何国家都更希望在国际关系中以法治反对霸权强权、以规则维护公平正义,不愿看到我们经历过的屈辱和苦难在其他国家重演”。[15]事实上,遵守并奉行国际法治是新中国一贯的国际承诺与国际法治实践。早在20世纪五十年代,由中国、印度、緬甸共同倡导的互相尊重主权和领土完整、互不侵犯、互不干涉内政、平等互利、和平共处五项原则就“体现了各国权利、义务、责任相统一的国际法治精神”。[16]五项原则不仅载入中国《宪法》序言,还写入与160多个国家的建交公报、双边条约中,成为中国奉行国际法治的基石。中国在重大国际和地区问题上,始终捍卫国际法治,奉行以《联合国宪章》为核心的国际法基本原则和国际关系基本准则,通过谈判解决边界问题。中国作为联合国五个常任理事国之一,不仅参加了“联合国”的创建,而且参与了《联合国宪章》的起草和缔约,1944年在华盛顿敦巴顿橡树园会议上,由于中国代表团的提议,才促使《联合国宪章》写进了“依正义及国际法之原则”解决国际争端这一提法;[17]同时,中国也是第一个在《联合国宪章》上签字的国家,1945年6月26日上午,中国代表团的顾维钧和董必武以此在宪章上签字。[18]中国还是《世界人权宣言》的主要起草国,民国时期的张彭春作为中国驻联合国经社理事会常任代表和联合国人权委员会唯一副主席,与人权委员会主席罗斯福夫人及其他几位核心成员共同开启了《世界人权法案》的起草工作,成为主要起草人,有学者称他是“世界人权体系的重要设计师”。[19]张彭春为国际人权事业做出了中国贡献。中国在联合国始终扮演着国家人权桿卫者的角色。中国已缔结了23000多项双边条约,加入了400多项多边条约,参与了几乎所有政府间国际组织,按照“条约必须信守”原则忠实履行条约义务,担当国际大国责任。[20]
 
  最后,“法治中国”标志着一个坚定不移走和平发展道路的中国。中国是世界上最大的发展中国家,中国领导人在党和政府的工作报告中始终强调“发展是硬道理”的国家发展战略思想,党的十八大报告明确指出:“以经济建设为中心是兴国之要,发展仍是解决我国所有问题的关键”;“必须坚持发展是硬道理的战略思想,绝不能有丝毫动摇”。[21]党的十九大报告指出发展是解决我国一切问题的基础和关键。”中国作出了“始终不渝”、“坚定不移”走和平发展道路的战略抉择,这条道路的基本原则就是和平、发展、合作、共赢。事实上,和平、和谐一直是中国文化所追求的最高哲学理念,中国传统文化的一个核心理念就是“和”,儒家提出的“礼之用,和为贵”的思想,老子提出的“不争之德”思想[22]、《易经》中提出的“太和”[23]思想,都表明中国传统文化所蕴涵的和谐、和平是其根本。北京故宫中的“太和殿”、“中和殿”、“保和殿”的命名本身就是凝聚了中国传统“和”文化的精髓。当下的中国人民和中国政府同样秉承中国“和”文化的传统与理念,坚持“要和平不要战争,要发展不要贫穷,要合作不要对抗”的基本原则。[24]然而,“和平”、“发展”、“合作”都需要一个和平稳定的国际环境,正如习近平在十九大报告所说实现中国梦离不开和平的国际环境和稳定的国际秩序。”而良好的国际秩序则首先源于对国际法治的坚守,按照国际法和国际规则处理国与国之间的利益关系,正如雅典历史学家修昔底德所说:“无论国家或个人间,利益相同才是最牢固的纽带。”[25]而“法者,天下之准绳也。”[26]在国际社会中,法律应该是处理国与国之间利益的共同准绳,“遵循法治是全世界范围内政府正统性的公认标尺。”[27]法治是全球各国的最大共识,遵守《联合国宪章》及其国际法条约是达成国际法治的唯一选择。所以,法治中国,强调中国坚持国际法治,是中国走和平发展道路的必然选择与要求。
 
  二、“法治中国”:一个统合性政治概念的理论逻辑
 
  “法治中国”从一个学理概念变为政治概念,它与“依法治国”、“法治国家”这两个宪法概念是一种什么理论逻辑关系尤其值得探讨。
 
  (一)“法治中国”是统合“依法治国,建设社会主义法治国家”的政治概念
 
  从理论逻辑上看,“依法治国,建设社会主义法治国家”是现行《宪法》的法律表述,而“法治中国”则是统合“依法治国,建设社会主义法治国家”两个宪法概念的政治性表述,[28]属于统合性政治概念。实质上,法治中国的理论内涵只有两个:一是依法治国,二是建设法治国家。十八届三中全会通过的决定第九部分“推进法治中国建设”中明确指出:“建设法治中国,必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。依法执政、依法行政与科学立法、严格执法、公正司法、全民守法皆是“依法治国”基本方略的核心内涵,法治国家建设的基本内容就是建设法治政府与法治社会。正如前文所论,法治中国的政治表达是基于彰显中国在国际法治体系中的国家形象的客观需要,是为了向世界各国发出中国建设法治国家的明确信号。法治中国的理想要化为法治中国的具体实践,还是要全面推进依法治国,切实落实十八届四中全会提出的190多项全面推进依法治国的具体措施,一步一个脚印地建设社会主义法治国家。十八届三中全会与四中全会提出的推进法治中国建设的种种措施,实际上都是全面落实依法治国基本方略的部署和要求,最终建成社会主义法治国家;党的十九大还把“坚持全面依法治国”,“建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家”作为十四个构成新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一;在阐述新时代中国特色社会主义思想时,重申“全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家”。而最根本的是,依法治国是党和国家确立的治国理政的基本方略,建设社会主义法治国家是依法治国的最终目标,这一基本方略与目标为党的文件和《宪法》一致确认。因此,法治中国这一概念范畴是对依法治国基本方略与建设社会主义法治国家目标的统合提炼与升华,是“依法治国”之手段与建设“法治国家”之目的的高度有机统一。
 
  (二)“依法治国”与“依法执政”、“依法行政”的关系
 
  “共同推进”与“一体建设”作为法治中国战略思想,是习近平总书记在2012年12月4日首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中第一次提出来的,2013年2月23日习近平在十八届中共中央政治局第四次集体学习时的讲话中第二次重申;以党的全会文件的形式正式提出则是党的十八届三中全会通过的决定,决定要求:“建设法治中国,必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”;党的十八届四中全会通过的决定第四次重申;习近平在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中也重申过;党的十九大报告中是第六次重申。那么,依法治国与依法执政、依法行政除了形式上的并列关系,在本质内涵上三者之间是一种什么逻辑关系?
 
  笔者以为,依法治国、依法执政、依法行政三者强调的核心在于“依法”,即无论治国还是执政、行政,都必须依照宪法和法律,只有依法进行,才能保证治国理政的合法性、正当性与程序性以及政治的正义性实现。从治国的主体看,谁在治国理政?党的十五大报告对“依法治国”的概念含义做出了解释:“依法治国,就是广大人民群众在党的领导下,依照宪法和法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济文化事业,管理社会事务,保证国家各项工作都依法进行,逐步实现社会主义民主的制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人看法和注意力的改变而改变”。我国《宪法》第2条也对此做出了规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务”。
 
  从党的报告和《宪法》规定分析,治国的主体是人民或广大人民群众,然而,人民在宪法上仅仅是主权意义上的主体,即“中华人民共和国的一切权力属于人民”。为了体现人民当家作主的宪法地位,所有国家机关一律叫“人民”:人民政府、人民代表大会、人民法院、人民检察院;正如习近平在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中指出:我们国家的名称,我们各级国家机关的名称,都冠以“人民”的称号,这是我们对中国社会主义政权的基本定位。[29]党的文件也不断重申“坚持人民主体地位”、“保证人民当家作主”,“保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。习近平在十八届中央政治局第一次集体学习时的讲话中指出:“中国特色社会主义是亿万人民自己的事业,所以必须发挥人民主人翁精神,更好保证人民当家作主。”十九大报告中也强调“坚持人民当家作主”,“保证人民当家作主落实到国家政治生活和社会生活之中”;“用制度体系保证人民当家作主”。人民虽然“依照宪法和法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务”,但人民自身是无法治理国家的,由于人民是一个抽象的集合,依照《宪法》,人民行使国家权力的机关是人民代表大会,然后由人民代表大会选举产生“一府两院”,“一府两院”分别行使国家的行政权与审判权、检察权,由各级国家机关以及工作人员行使具体的治权。同时,由于共产党是中国长期的执政党,中国特色社会主义现代化事业都是在中国共产党领导下进行的,所以,执政党在我国是治国理政的最重要的主体。由此就可以看出,治国的主体分为两种:一种是主权意义上的治理主体,这就是人民;一种是治权意义上的治理主体,这就是执政党与国家机关。执政党作为治国主体既是中国人民的选择,也是历史选择;各级人大是由人民授权的代表组成,以行使立法权的形式管理国家;“一府两院”是人民的代表构成的人大选举产生,其职权是由人民二次授权赋予的,可见,人民是隐形的治国主体,执政党与国家机关则是显性的直接的治国主体,因此,依法治国的治理主体包含着主权意义上的人民与治权意义上的执政党与国家机关两个层面上的主体。
 
  既然人民、执政党与政府都是治国的主体,那么,它们的所有治理国家的活动都必须依法进行,人民依法治理整个国家,执政党依法执政,政府依法行政,因此,依法治国当然包括了依法执政与依法行政两个部分,[30]依法执政是对执政党的执政合法性要求,依法行政是对各级政府行政管理活动的合法性要求。在该意义上,依法治国就是一个对“依法执政”、“依法行政”、“依法治军”[31]多方面高度概括与统合的概念,只不过,在依法治国基本方略中,依法执政与依法行政是关键,是核心,正如习近平所指出的:“能不能做到依法治国,关键在于党能不能坚持依法执政,各级政府能不能依法行政。”[32]十八届三中全会文件中也指出:“依法执政是依法治国的关键”。可见,依法治国建设关键取决于依法执政与依法行政的建设。
 
  (三)“法治国家”与“法治政府”、“法治社会”的关系
 
  依法治国、依法执政、依法行政,其实都是一种具有形式性、手段性、工具性的合法性要求,其目的或目标分别指向法治国家、法治政党、法治政府。党的文件与宪法关于“实行依法治国,建设社会主义法治国家”的规定是一体的,实行依法治国的目的,就在于建设社会主义法治国家;而法治国家建成的标志就是法治政党[33]、法治政府、法治社会、法治军队的实现。
 
  法治国家中的“国家”,在我国《宪法》文本中的含义是什么?根据韩大元教授的考察与分析,他认为:“国家”一词在宪法文本(包括目录、章节标题、正文)中共出现了151次;宪法文本中的国家一词最常用的用法就是表示整个统一的政治实体,即主权意义上的国家,此外,还有与社会相对的意义上的“国家”以及与地方相对意义上的“国家”含义。[34]从宪法字义与目的解释方法观之,《宪法》第5条第一款中的“法治国家”之中的“国家”必然是在国家主权意义上使用的,而主权意义上的国家包括三大要素:领土、人口与政权组织。人口的组成就是广大人民群众,政权组织在我国就是执政党及其领导人民成立的政府。不言而喻,法治国家中的“国家”,是一个包括政府、社会在内的属概念,韩大元教授在另一篇文章中也认为:法治国家中的国家是包括社会在内的综合概念,不是简单指国家机构,在现代社会中,共同体为追求幸福生活所达成的合意就是宪法,也就是通过最高规范来凝聚社会共识,为社会与国家的协调发展提供基础,法治国家所倡导的共同体不是某一具体领域的共同体,是一种涵盖不同领域共同体形式的综合性概念。[35]在此意义上,宪法文本中的“法治国家”已经包含着“法治政府”与“法治社会”,换言之,法治政府与法治社会的建设就是法治国家建设的核心内容,如果从治国主体上考察,法治政党、法治军队也应当说是法治国家的重要内容。如此一来,法治国家包含着法治政府、法治社会、法治政党、法治军队等标志性的目的指标与内涵。
 
  (四)新“十六字”方针与“法治国家”建设
 
  社会主义法治的新“十六字”方针是针对旧“十六字”方针而言的,1978年12月十一届三中全会提出了中国法治的“十六字”方针,即“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”;2012年11月党的十八大报告除了把法治作为治国理政的基本方式外,还提出了新时代下中国法治的“十六字”方针:“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。从旧“十六字”方针到新“十六字”方针,是中国特色社会主义法治文明与进步的标志,是新对旧的升华与发展。“有法可依”,强调的是立法;“科学立法”突出的则是立法的科学性,即立法要科学,所立之法是良法、善法,只有良善之法才能达到善治。“有法必依”虽然强调人们依照法律行事,但没有明确什么人有法必依;用“全民守法”取代“有法必依”更具明确性、针对性、科学性,因为“全民守法,就是任何组织或者个人都必须在宪法和法律范围内活动,任何公民、社会组织和国家机关都要以宪法和法律为行为准则,依照宪法和法律行使权利或权力、履行义务或职责”。[36]“执法必严、违法必究”,是将具有执法职能的行政权与司法权进行了概括性要求,它固然强调了行政机关与司法机关执法的严格性与追究违法行为的必然性,但它忽视了执法与司法中的公正性;而“严格执法、公正司法”,除了强调执法的严格性,更注重执法、司法的公正性,尤其是新“十六字”中的“公正司法”,因为公正司法就是“受到侵害的权利一定会得到保护和救济,违法犯罪活动一定得到制裁和惩罚”,[37]它是维护社会公平正义的最后一道防线,“公正司法”不仅包括了“违法必究”的全面内涵,重要的是蕴涵着权利的保护与救济的价值。因此,对立法机关而言,“科学立法”是其要求;对执法机关而言,“严格执法”、“公正司法”是其要求;对公民而言,“全民守法”是其要求。只要立法机关制定的法律是良法,执法机关依照善法、良法治理国家,公正处理纷争,同时全民共同守法,法治中国建设就能够实现。
 
  三、“法治中国”建设的路经
 
  法治中国既是宪法原则规范即“依法治国,建设社会主义法治国家”的上位概念,也是对国内法治与国际法治的统合性概念,当然还是一个学术性与政治性概念。由于“法治中国”的提出对于向世界彰显中国的国家形象具有重大国际意义,同时也能够向世界各国表明中国遵守、奉行国际法治的大国义务与责任担当,因此,“法治中国”这一对外带有某种意识形态的政治概念,在当下乃至一个较长时期都具有极其重要的学术价值与国际政治意义。虽然“法治中国”是一个政治性概念、“法治国家”是一个宪法概念,但“推进法治中国建设”政治要求与“依法治国,建设社会主义法治国家”宪法原则在具体措施与最终达成的目标上并行不悖,鉴于此,笔者认为,“法治中国”与“法治国家”两个建设同时抓,只是在对外与对内的宣传战略与建设的路径与方法的选择上有所侧重,国际法治建设使用“法治中国”,国内法治建设则需回到现行宪法确认的“依法治国,建设社会主义法治国家”的宪法原则与宪法目标上。[38]之所以在推进法治中国建设过程中,回到“法治国家”建设之宪法目标上来,是基于以下考量。
 
  第一,“法治中国”建设本身所需。法治中国之内容构成实质上就是“依法治国,建设社会主义法治国家”,十八届三中全会通过的决定也明确指出:建设法治中国,必须坚持“共同推进”与“一体建设”的原则。正如前文所论,依法治国包含着依法执政、依法行政、依法立法、依法执法、依法司法、依法治军等多重内涵,法治国家同样包含着法治政党、法治政府、法治社会、法治军队等法治目标,在此意义上,建设法治中国与建设法治国家之目标是完全一致的。要建设法治中国,还是要踏踏实实落实依法治国的基本方略,加快建设社会主义法治国家,也就是围绕国内法治进行建设。只有依法治国基本方略实现之日、社会主义法治国家达成之时,才是法治中国之梦实现的那一刻。
 
  第二,“依法治国,建设社会主义法治国家”是执政党一直重申强调的政治主张与致力于建设的法治实践。自党的十五大提出依法治国、建设社会主义法治国家并把依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略以来,党的十六大把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来作为发展社会主义民主政治的核心;党的十七大强调要全面落实依法治国基本方略,加快建设社会主义法治国家;党的十八大提出全面推进依法治国;十八大以来,党中央高度重视依法治国,强调落实依法治国基本方略,加快建设社会主义法治国家,十八届四中全会专门通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,这是执政党第一次以党的政治文件的形式就全面推进依法治国、加快社会主义法治国家建设作出的战略部署。该《决定》第一句就是“为贯彻落实党的十八大作出的战略部署,加快建设社会主义法治国家,十八届中央委员会第四次全体会议研究了全面推进依法治国若干重大问题,作出决定”,决定明确提出,全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。决定通篇都没有提到“法治中国”。十九大提出:“坚持全面依法治国”。习近平总书记在其重要讲话中提到最多的还是“依法治国”、“全面推进依法治国、建设社会主义法治国家。[39]可见,执政党和国家其实一直致力于全面有效地贯彻落实《宪法》所确定的依法治国基本方略的法治实践,并给出了依法治国基本方略全面落实的时间是2020年。这些都足以表明,依法治国、建设法治国家是党和国家政府始终不变的理想与目标。
 
  第三,“依法治国,建设社会主义法治国家”是全体人民共同的宪法价值共识,是构筑宪法精神、宪法意识与宪法信仰的社会基础。依法治国的宪法原则是1999年由第九届全国人大第二次会议通过的《宪法修正案》确立的,而它的通过却是人民民主的产物。时任全国人大常委会副委员长的田纪云在第九届全国人民代表大会第二次会议上所作的《关于中华人民共和国宪法修正案(草案)的说明》[40]中指出:中共中央成立了宪法修改小组,组织草拟了关于修改宪法部分内容的初步意见,经中共中央政治局常委审定并经中央政治局会议原则通过后,于1998年12月5日发给各省、自治区、直辖市党委,中央各部委,国家机关各部委党组(党委),军委总政治部,各人民团体党组和中央委员、中央候补委员征求意见;12月21日,江泽民主持中共中央召开的党外人士座谈会,就中共中央提出的修改宪法部分内容的初步意见,征求各民主党派中央、全国工商联负责人和无党派代表人士的意见;12月22日和24日,李鹏主持中共中央宪法修改小组召开的法律专家和经济专家座谈会,就宪法修改问题征求意见。中共中央认真研究了各方面的意见,对下发征求意见的初步意见又作了修改,经中共中央政治局常委会议和政治局会议讨论通过,形成了中共中央关于修改中华人民共和国宪法部分内容的建议。1999年1月22日,中共中央向全国人大常委会提出了关于修改中华人民共和国宪法部分内容的建议;九届全国人大常委会第七次会议讨论了中共中央的建议,提出关于中华人民共和国宪法修正案(草案),并提请九届全国人大二次会议审议;3月9日至11日,第九届全国人大第二次会议全体与会的人大代表近三千人发扬民主,进行了认真的讨论和审议;3月14日,大会主席团会议根据各代表团的审议意见,决定将修正案草案提请大会全体会议表决;3月15日,全国人大全体会议以绝对多数赞成票通过了宪法修正案,“依法治国,建设社会主义法治国家”正式成为宪法原则规范。由于依法治国基本方略与建设法治国家的目标获得了全体人民的认同与选择,从而法治国家就成了全体人民共同的宪法价值共识,是构筑宪法精神、宪法意识与宪法信仰的社会基础。
 
  第四,回归于“法治国家”建设目标上,是培育人民尊重宪法、敬畏宪法、信仰宪法,凝聚社会共同价值共识之需要。我国《宪法》是中国人民追求国家独立富强、民族解放团结、民主自由、社会文明、人权保障的象征,我国《宪法》序言提出国家的根本任务就是“把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”。宪法目标及其蕴涵的价值是全体中国各族人民共同追求并享有的客观价值,宪法文件是全体中国各族人民共同订立的社会契约,并诞生于庄严的人民大会堂,无疑宪法具有其神圣性。既然我国《宪法》内容与价值是全体中国人民自己的选择,《宪法》条款是全体中国人民自己同意的,其条款语言也体现了全体中国人民每一个人的理想以及可能实现的愿望,那么,这样的宪法文件是全体各族人民信仰的象征与基础。由于《宪法》是全国各族人民同意的法律文件,而政府是全国各族人民选举建立的结果,因而政府及其具体行为的合法性是建立在全体人民同意的基础之上的。由于宪法是政府及其行为合法性的来源,因而宪法也提供了社会稳定的制度架构,因为人民相信,所有的国家与社会问题都能够在宪法框架内得以解决。全体人民对宪法的最广泛共识是宪法神圣与宪法信仰的社会基础。美国的托马斯·格雷曾说过实际上,从批准的那刻起,宪法就一直是国家自身的神圣标志和强有力的象征。”[41]共和国的公民正是基于“宪法是国家追求民主、平等主义与物质文明的象征而受到公民的尊敬”。[42]笔者相信,党领导人民治理国家的基本方略只有回到《宪法》所确认的法治国家建设目标上来,才能慢慢培育人民尊重宪法、敬畏宪法、信仰宪法的心理与意识,并凝聚起社会共同的价值共识,最终实现社会主义法治国家之中国梦。
 
  四、结语
 
  通过对“法治中国”的世界意义与理论逻辑的考察与分析,笔者得出的基本结论是.·从“法治中国”的自身理论逻辑观之,它作为一个重大政治命题与政治性概念范畴,是党中央基于国家治理体系和治理能力现代化,为全面推进依法治国、建设社会主义法治体系与建设社会主义法治国家而提出来的,既出于统合“国际法治”与“国内法治”全球战略意义考量,也出于对党领导人民依法治国基本方略与建设社会主义法治国家之价值目标统合提炼与升华考量;就其世界意义而言,是中国党和政府欲向世界各国展现一个孜孜以求国际法治价值理想与秩序的中国、一个遵循国际法治、维护国际公平正义的中国、一个坚定不移走和平发展道路的中国,以此向世界人民展现中国在当代国际法治体系中的良好的国家形象;就“法治中国”之自身理论逻辑而言,“依法治国,建设社会主义法治国家”是我国现行《宪法》的法律表述,“法治中国”则是党中央政治文件的政治表述,然而,“法治中国”建设的基本内涵依然是“依法治国”与“建设社会主义法治国家”:首先,由于治国主体包含着主权意义上的人民与治权意义上的执政党与国家机关,依法治国自然包括了依法执政与依法行政两个核心内容,在该意义上,依法治国是一个对“依法执政”、“依法行政”、“依法治军”等多方面概括统合的上位概念;其次,《宪法》文本中的“法治国家”也是一个包含“法治政府”、“法治社会”、“法治军队”等诸多法治目标的上位概念;因此,“法治中国”的内涵建设必须以“依法治国”与“建设法治国家”为鹄的,最终回归到十九大报告所提出的“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家”目标上来。由于“法治中国”含有国际法治的世界价值与意义,所以在当下乃至今后一个相当长的时期,“法治中国”是一个极其重要的政治概念与学术范畴,故而建议,“法治中国”与“法治国家”两个建设同时抓,只是在对外与对内的宣传战略与建设的路径与方法的选择上有所侧重,但法治中国建设的路径最终需回归于我国《宪法》所确立的“依法治国,建设社会主义法治国家”基本原则与根本目标建设。
 
【注释】
  [1]范进学:《中国特色社会主义宪政发展论》,上海世纪出版集团2010年版,第299页。
  [2]葛洪义:《法治中国的逻辑理路》,《法制与社会发展》2013年第5期;韩大元:《简论法治中国与法治国家的关系》,《法制与社会发展》2013年第5期;付子堂:《法治中国的一个中心、两个基本点》,《法制与社会发展》2013年第5期;周叶中:《法治中国内涵的思考》,《法制与社会发展》2013年第5期;郑成良:《法治中国的时空维度》,《法制与社会发展》2013年第5期;夏锦文:《法治中国概念的时代价值》,《法制与社会发展》2013年第5期;杨清望:《论法治中国概念的现实意义与理论意义》,《法制与社会发展》2013年第5期;姜明安:《以五位一体的总体布局推进法治中国建设》,《法制与社会发展》2013年第5期;杨春福:《法治中国建设的路径探寻》,《法制与社会发展》2013年第5期;黄文艺:《对法治中国概念的操作性解释》,《法制与社会发展》2013年第5期;陈云良:《加快法治中国建设可走的四条捷径》,《法制与社会发展》2013年第5期;孙笑侠:《法治中国的三个问题》,《法制与社会发展》2013年第5期;张文显:《法治中国的前沿问题》,《中共中央党校学报》2014年第5期;张文显:《建设中国特色社会主义法治体系》,《法学研究》2014年第6期;汪习根:《论法治中国的科学含义》,《中国法学》2014年第2期;马长山:《法治中国的建设与出路》,《法制与社会发展》2014年第3期;周叶中、庞远福:《论“法治中国”的内涵与本质》,《政法论丛》2015年第3期;王旭:《“法治中国”命题的理论逻辑及其展开》,《中国法学》2016年第1期;马长山:《法治中国建设的“共建共享”路径与策略》,《中国法学》2016年第6期;公丕祥:《全球秩序重构进程中的法治中国建设》,《法律科学》2016年第5期;谢红星:《习近平的“法治中国”:释义、构成及创新》,《中共天津市委党校学报》2017年第2期,等等。
  [3]郭道晖、韩大元、陈金钊等教授提到过这一观点,但在理论逻辑上未充分展开讨论(参见前注[2],韩大元文;陈金钊:《“法治中国”的意义阐释》,《东方法学》2014年第4期;郭道晖:《法治新思维:法治中国与法治社会》,《社会科学战线》2014年第6期)。
  [4][德]奥特弗利德·赫费:《政治的正义性——法和国家的批判哲学之基础》,庞学铨、李张林译,上海译文出版社1998年版,第47页。
  [5]同前注[2],韩大元文。
  [6][美]古德诺:《解析中国》,蔡向阳、李茂增译,国际文化出版公司1998年版,第12页。
  [7]同前注[2],韩大元文。
  [8][美]布雷恩·塔玛纳哈:《论法治——历史、政治和理论》,李桂林译,武汉大学出版社2010年版,第1页。
  [9]“Declaration of Democratic Values”, reprinted in Washington Post,9 June 1984.
  [10]Mugabe, Told He has Lost Moral Right to Govern, Independent,1 August 2002.
  [11]Robert Cordy, Gulags Give Way to the Rule of Law, Boston Herald,18 November 2002.
  [12]习近平:在中共中央召开的党外人士座谈会上的讲话(2014年8月19日),载《人民日报》2014年10月25日第1版。
  [13]王毅:《中国是国际法治的坚定维护者和建设者》,载《光明日报》2014年10月24日第2版。
  [14]习近平:《加快建设社会主义法治国家》,《求是》2015年第1期。
  [15]同前注[13],王毅文。
  [16]习近平:《弘扬和平共处五项原则,建设合作共赢美好世界——在和平共处五项原则发表60周年纪念大会上的讲话》,载《中国青年报》2014年6月29日第2版。
  [17]《顾维钧回忆录》第五分册,中华书局1987年版,第421页。
  [18]王杏芳主编:《联合国春秋》,当代世界出版社1999年版,第79-80页。
  [19]参见孙平华:《张彭春:世界人权体系的重要设计师》,社会科学文献出版社2017年版,第62-65页。
  [20]同前注[13],王毅文。
  [21]《中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编》,人民出版社2012年版,第18页。
  [22]老子在《道德经》指出:“水善利万物而不争”(第8章)、“唯不争,故天下莫能与之争”(第22章、第66章)、“不争之德,古之极”(第68章)、“天之道,利而不害;圣人之道,为而不争”(第81章)。
  [23]《易经·乾卦》。
  [24]同前注[21],第43页。
  [25]参见[美]汉斯·摩尔根:《国家间政治:权力斗争与和平》,徐昕等译,北京大学出版社1991年版,第22页。
  [26]《春秋·文子》。
  [27]同前注[8],布雷恩·Z·塔玛纳哈书,第4页。
  [28]陈金钊也指出:关于“法治中国”的思索,使我们找到了法治国家、法治政府和法治社会的上位概念(参见前注[3],陈金钊文)。
  [29]《习近平在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》,《中国青年报》2014年9月6日第2版。
  [30]事实上,人民依法治国的范围不止这两项,还包括依法立法、依法司法、依法治军,等等。
  [31]2012年12月8-10日,习主席就任军委主席后,第一次到战区部队视察。视察中,他反复强调,要坚持依法治军、从严治军方针(中国共产党新闻网,http://cpc.people.com.cn/nl/2017/0918/c64387-29542960.html)。十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》把依法治军从严治军纳入依法治国总体布局。2015年2月,中央军委印发了《关于新形势下深入推进依法治军从严治军的决定》,《决定》强调,一个现代化国家必然是法治国家,一支现代化军队必然是法治军队。
  [32]习近平:《加快建设社会主义法治国家》,《求是》杂志2015年第1期。
  [33]黄文艺认为:加强依法执政,建设法治政党是法治中国建设的关键环节,中国共产党作为中国的执政党,不仅要带头遵守宪法和法律,在宪法和法律范围内活动,还要自觉把执政活动纳入法治轨道,加强党内法规建设,把自己建设成为法治政党(参见前注[2],黄文艺文)。
  [34]同前注[2],韩大元文。
  [35]同前注[2],韩大元文。
  [36]习近平:《在十八届中央政治局第四次集体学习时的讲话》(2013年2月23日),载《党的群众路线教育实践活动学习文件选编》,党建读物出版社2013年版,第90页。
  [37]《习近平关于全面依法治国论述摘编》,中央文献出版社2015年版,第67页。
  [38]韩大元教授认为:“法治中国”的提出在当下的中国有其政治与社会意义,但它毕竟不是法律命题也不具有规范的依据,自然对国家生活的约束力是有限的,也不能夸大其界限与功能,推动“法治中国”的发展,必须回归宪法文本,以“法治国家”的宪法规范为基础,进行话语体系的转换,使之具有明确的法律与学术意义(参见前注[2],韩大元文)。
  [39]据笔者所查,习近平近五年以来的讲话中,仅四次提及“法治中国”,第一次是在2013年1月就做好新形势下政法工作作出的重要指示中;第二次是在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明中;第三次是在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中;第四次是在党的十九大报告中。
  [40]中国人大网,http://www.npc.gov.cn/npc/flsyywd/xianfa/2010-04/14/content_1567091.htm。
  [41]Grey, The Constitution as Scripture,37 Stan. L. Rev.1,3(1984).
  [42]Attanasio, Everyman, s Constitutional Law: A Theory of the Power of Judicial Review,72 Geo. L. J.1665,1711(1984); see also A. Miller, Constitution and Court as Symbols,46 Yale L. J.1295-1296,1298.

来源:《法学》2018年第3期

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责任编辑:卢亚娟

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