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习近平立法思想论要


发布时间:2018年4月21日 公丕祥 点击次数:1029

[摘 要]:
习近平的立法思想是习近平法治思想体系的有机组成部分,也是马克思主义法学中国化进程的最新理论成果。习近平把当代中国立法发展放置到协调推进“四个全面”战略布局这个中国在新的历史条件下治国理政总方略中加以认识和把握,深刻阐述了完善中国特色社会主义法律体系、改革和完善立法体制、深入推进科学民主立法、实现立法和改革决策相衔接等当代中国立法发展领域中的一系列重大理论与实践问题,形成了大变革时代进程中全面推进法治中国建设的系统化的立法理论逻辑,因而是指导和推进当代中国立法发展及其现代化的科学指南。
[关键词]:
习近平;立法思想;立法发展;立法逻辑

  每个时代的法治思想都是自己的时代精神的法学回响。中共十八大以来,面对着正在进行的“具有许多新的历史特点的伟大斗争”,{1}12习近平同志以宏阔而深邃的战略视野,把马克思主义法学的基本原理同中国特色社会主义法治建设的具体实际紧密结合起来,深入揭示全面深化改革时代中国立法发展的基本规律,深刻阐述了当代中国立法领域的一系列重大理论和实践问题,形成了大变革时代的当代中国立法思想理论逻辑,有力推动了21世纪中国马克思主义法学及其立法理论的丰富与发展。在全面推进法治中国建设、实现中国法治现代化的新的时代条件下,深入探讨习近平立法思想,着力把握习近平立法思想的内在特质,对于坚持和拓展中国特色社会主义法治道路,不断开拓当代中国立法发展的广阔前景,奋力推进当代中国立法现代化的历史进程,无疑具有十分重要的意义。
 
  一、“法律体系必须随着时代和实践发展而不断发展”
 
  在当代中国,新中国成立以来特别是1978年改革开放三十多年来,伴随着中国特色社会主义法治思想的新飞跃,中国特色社会主义法律制度与时俱进、创新发展。在这一进程中,经历了从法律体系到法治体系的深刻变迁。1997年9月召开的中共十五大,在我们党的历史上第一次把依法治国确立为党领导人民治理国家的基本方略,并且提出要“加强立法工作,提高立法质量,到2010年形成有中国特色社会主义法律体系”的历史性任务。{2}30-31,33在依法治国基本方略的指引下,当代中国立法工作取得重大进展。到2010年年底,已制定现行有效法律236件,行政法规690件,地方性法规8600多件,并全面完成对现行法律、行政法规和地方性法规的集中清理工作。由此,2011年3月召开的十一届全国人大四次会议郑重宣布中国特色社会主义法律体系已经如期形成。{3}因之,习近平指出:“新中国成立以来特别是改革开放以来,经过长期努力,我国形成了中国特色社会主义法律体系,国家生活和社会生活各方面总体上实现了有法可依,这是一个了不起的重大成就。”{4}52
 
  习近平深刻分析了中国特色社会主义法律体系如期形成以后立法工作面临的新形势,指出:“现在,我们国家和社会生活各方面总体上实现了有法可依,这是我们取得的重大成就。同时,我们也要看到,实践是法律的基础,法律要随着实践发展而发展。转变经济发展方式,扩大社会主义民主,推进行政体制改革,保障和改善民生,加强和创新社会管理,保护生态环境,都会对立法提出新的要求。”{5}43很显然,中国特色社会主义法律体系形成以后,面对着社会转型时期广泛而深刻的社会变革,立法工作的任务依然繁重而艰巨,推动中国特色社会主义法律体系的完善和发展,已经成为摆在党和国家面前的一个重大课题。2014年10月召开的中共十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称“《四中全会决定》”),把“建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家”确立为全面推进依法治国的总目标。{6}4从形成中国特色社会主义法律体系到建设中国特色社会主义法治体系,鲜明地展示了当代中国共产党人对中国特色社会主义法治发展规律认识的崭新飞跃,充分反映了中国特色社会主义法治发展的总体面貌与运行轨迹,进而表明当代中国法治现代化进入一个新的历史阶段。{7}2因之,习近平把建设中国特色社会主义法治体系称之为全面推进依法治国的“总抓手”,强调“依法治国各项工作都要围绕全面推进总目标来部署、来展开”;{8}187把握好这个总揽全局、牵引各方的总抓手,“必须加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,形成完善的党内法规体系”。{9}
 
  实际上,法治体系是一个反映国家法治运行状态的法治共同体系统,在很大程度上成为衡量国家法治现代化水准的基本测度。法治体系的基本细胞是法律规范。在现代社会,法律规范必须外化为逻辑形式上严格明确的具体规则。在大多数情况下,这种规范需要借助于逻辑分析的手段加以展开,通过具体的解释技术,以适用于个别案件。在法律发展进程中,个别法律规范都不可避免地组合为一个完整有机的法律规范总体结构,从而表明构成法律规范体系的各个要素之间的相互联系及其内部的和谐一致性。法律规范体系绝不是杂乱无章的东西,而是一个结构严谨、层次分明、内在联系紧密的有机整体。在这个有机整体中,各个要素不仅互相联系着,而且都具有各自不同的法律属性和职能,发挥着各不相同但又都相互影响的作用。按照马克斯·韦伯的看法,法律规范的体系化或系统化,“就是把所有从分析中得出的法律命题加以整合,使之构成一个逻辑清晰、具有内在一致性,至少从理论上无漏洞的规则体系”。{10}798能否达到这样的要求,往往成为评价立法活动质量乃至法治发展水平的重要指标。作为中国特色社会主义法治体系的有机构成要素,完备的法律规范体系乃是法律体系内在的和谐一致性的必然要求,是完善中国特色社会主义法律体系的题中应有之义,也是建设中国特色社会主义法治体系的前提和基础。《四中全会决定》强调:“法律是治国之重器,良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系,必须坚持立法先行,发挥立法的引领和推动作用。”{6}8因此,完善中国特色社会主义法律体系,形成完备的法律规范体系,对于实施新的历史条件下的治国理政总方略,实现良法善治,具有不可或缺的先行和引领作用。诚如习近平所指出的:“形势在发展,时代在前进,法律体系必须随着时代和实践发展而不断发展。”{11}9
 
  在全面推进依法治国的现时代,加强和改进立法工作,形成完备的法律规范体系,完善中国特色社会主义法律体系,进而建设中国特色社会主义法治体系,是推进中国国家治理体系和治理能力现代化的迫切需要。习近平强调:“小智治事,中智治人,大智立法。治理一个国家、一个社会,关键是要立规矩、讲规矩、守规矩。法律是治国理政最大最重要的规矩。”{12}100而要立好法律这个治国理政最大最重要的规矩,就必须做到:一是要着眼于党和国家工作大局,围绕协调推进“四个全面”战略布局这一中国在新的历史条件下治国理政总方略,“发挥立法的引领和推动作用”,{5}44始终把完善中国特色社会主义法律体系放在实施当代中国治国理政总方略的大局中来谋划和推进。习近平指出:“我国是一个有十三多亿人口的大国,地域辽阔,民族众多,国情复杂。我们党在这样一个大国执政,要保证国家统一、法制统一、政令统一、市场统一,要实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好,都需要秉持法律这个准绳、用好法治这个方式。”{5}9这一特殊的法治国情特点对形成完备的法律规范体系提出了全新的要求。因此,必须在当代中国治国理政的伟大实践中,推动法律体系不断完善和发展,进而充分发挥法治与立法的保障功能,运用法治方式与立法机制统筹社会力量,平衡社会利益,调节社会关系,规范社会行为,为治国理政总方略的有效实施提供制度化的方案。二是要深刻把握当代中国发展对于形成完备的法律规范体系的内在要求,贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念,有力彰显“法治是发展的可靠保障”{13}6{14}9这一重大法治命题的时代价值,坚持问题导向,“加强重点领域立法”,“提高立法的针对性、及时性、系统性、可操作性”,{11}9,10把国家发展构筑在坚实的法律规范与制度的基础之上。习近平强调:“贯彻落实新发展理念,必须发挥改革的推动作用、法治的保障作用。”“要深入分析新发展理念对法治建设提出的新要求,深入分析贯彻落实新发展理念在法治领域遇到的突出问题,有针对性地采取对策措施,运用法治思维和法治方式贯彻落实新发展理念。”{15}38-39在这里,要着力体现大变革时代社会转型与经济发展的立法需求,加大立法工作力度,完善法律体系,创设有利于践行新发展理念的立法与法治基础,充分反映完备的法律规范体系在当代中国发展全局中的引领、规范和保障功能,大力营造有利于实现新发展理念要求的规范化、制度化环境。三是要“依据宪法治国理政”,更加自觉地恪守宪法原则,弘扬宪法精神,“以宪法为最高法律规范,继续完善以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系,把国家各项事业和各项工作纳入法制轨道”。{16}11,8因之,形成完备的法律规范体系的宪法要求,就是要把加强宪法实施、维护宪法尊严贯穿于从中央立法到地方立法的全过程和各个方面。诚如习近平所指出的:“全国人大及其常委会要加强重点领域立法,拓展人民有序参与立法途径,通过完备的法律推动宪法实施,保证宪法确立的制度和原则得到落实。国务院和有立法权的地方人大及其常委会要抓紧制定和修改与法律相配套的行政法规和地方性法规,保证宪法和法律得到有效实施。”{17}90四是要适应依法治国与依规治党内在融合的时代要求,一方面,要按照全面依法治国的总体要求,深入分析形成完备的法律规范体系、完善中国特色社会主义法律体系面临的新情况新问题,“坚持立法先行,坚持立改废释并举,加快完善法律、行政法规、地方性法规体系,完善包括市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程在内的社会规范体系,为全面推进依法治国提供基本遵循”。{9}另一方面,要按照全面从严治党的总体要求,注重国家法律与党内法规之间的协调衔接,加强党内法规制度建设,做好党内法规的立改废,“本着于法周延,于事有效的原则制定新的法规制度、完善已有的法规制度、废止不适应的法规制度”;{12}150对于经过实践检验应当上升为国家法律的党规,应当及时通过法定程序转化为国家法律,促进党内法规同国家法律的有机衔接。诚如习近平所强调的:“全面推进依法治国,必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。”{6}53只有这样,才能为形成完备的法律规范体系、完善中国特色社会主义法律体系奠定坚实的政治基础,也才能把建设中国特色社会主义法治体系这个全面依法治国的“总抓手”落到实处。
 
  二、“关键是完善立法体制”
 
  一般来说,立法体制是关于立法权力配置与运行的制度体系,构成了国家立法制度的核心内容,因而是国家治理体制的重要制度安排,并且在很大程度上体现了一个国家法治国情条件的基本特点,影响着国家法治发展的进程及其走向。当代中国正在经历一场极为广泛而深刻的社会变革,给国家和社会生活带来了极其深远的影响。2013年11月召开的中共十八届三中全会从国家发展及其现代化建设的战略和全局高度,把“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”确立为全面深化改革的总目标。{18}3对此,习近平分析说:“我们讲过很多现代化,包括农业现代化、工业现代化、科技现代化、国防现代化等,国家治理体系和治理能力现代化是第一次讲。”“全面深化改革,全面者,就是要统筹推进各领域改革,就需要有管总的目标,也要回答推进各领域改革最终是为了什么、要取得什么样的整体结果这个问题。正所谓‘立治有体,施治有序’。”{12}79因此,作为国家治理体系的有机组成部分,立法体制必须适应推进国家治理体系和治理能力现代化的时代要求,进一步加以改革和完善,使之在有效治理国家、推动治国理政基础性制度更加成熟更加定型的进程中发挥重要作用。
 
  习近平清醒地认识到,一个国家的国情状况与特点,对于这个国家法治发展与完善立法体制的进程产生着重要影响。“走什么样的法治道路,建设什么样的法治体系,是由一个国家的基本国情决定的。”“全面推进依法治国,必须从我国实际出发,同推进国家治理体系和治理能力现代化相适应,既不能罔顾国情、超越阶段,也不能因循守旧、墨守成规。”{9}同样地,改革和完善立法体制,亦必须从中国的实际情况出发,深入把握中国法治国情条件对于立法体制改革的影响机理,“决不照搬外国法治理念和模式”,{6}8从而建构一个具有鲜明中国特色的立法权力配置与运行的体制和制度。
 
  第一,要坚持党对立法工作的领导。中国共产党的领导是中国特色社会主义法治道路的根本政治保证,也是坚持立法工作正确政治方向的重大政治原则。在当代中国立法发展的进程中,作为执政党的中国共产党始终总揽着立法工作的全局。1978年12月召开的中共十一届三中全会,提出社会主义民主制度化、法律化的重大法治原则和“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的十六字法治建设方针,进而强调“从现在起,应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来”。{19}101982年12月4日,五届全国人大五次会议通过的新宪法,确立了国家法制统一的原则,建立了我国的统一而又分层次的立法工作体制,在当代中国立法发展史上具有里程碑的重大意义。在十一届三中全会精神和“八二宪法”的指引下,当代中国立法工作取得了重大进展。适应建立社会主义市场经济体制的迫切要求,1993年10月召开的中共十四届三中全会提出到本世纪末初步建立起新的经济体制,并且要求围绕社会主义市场经济体制的主要环节,建立相应的法律体系。{20}543-5441997年9月召开的中共十五大在提出依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略的同时,还强调“到2010年形成有中国特色社会主义法律体系”。{2}332002年11月召开的中共十六大明确提出并且深刻阐述了党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一的重大法治原则,{21}24进而成为当代中国立法发展的基本指导方针。2007年10月召开的中共十七大进一步强调,“要坚持科学立法、民主立法,完善中国特色社会主义法律体系”。{22}242012年11月召开的中共十八大确证“法治是治国理政的基本方式”,进而强调要推进科学立法,完善中国特色社会主义法律体系,加强重点领域立法,拓展人民有序参与立法途径。{1}25中共十八大以来,从十八届三中全会,到十八届四中全会,再到十八届五中全会、六中全会,以习近平同志为核心的党中央对全面推进依法治国、加快建设法治中国作出了重大战略谋划,把完善立法体制、加强立法工作置于建设中国特色社会主义法治体系的总体架构中加以部署和推进,旨在为“具有许多新的历史特点的伟大斗争”提供坚强有力的制度安排与保障。很显然,坚持党的领导,是“我国社会主义法治建设的一条基本经验”,{4}49是当代中国立法工作的根本政治保证。全面推进依法治国,改革和完善立法体制,完善中国特色社会主义法律体系,“要有利于加强和改善党的领导,有利于巩固党的执政地位、完成党的执政使命,绝不是要削弱党的领导”。{12}101因此,必须坚定不移地坚持“党领导立法”的重大政治原则。习近平强调:“坚持党的领导,不是一句空的口号,必须具体体现在党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法上。”“要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用,统筹依法治国各领域工作,确保党的主张贯彻到依法治国全过程和各方面。”{9}正是在这一思想原则的指导下,中共中央于2016年2月制定了《关于加强党领导立法工作的意见》,对党领导立法的指导思想、主要原则、制度机制和方式方法等作出了具体规定,成为新的历史条件下中国共产党领导立法工作的纲领性文件。
 
  第二,发挥人大在立法中的主导作用。坚持人民主体地位,这是中国特色社会主义法治道路的本质要求和基本原则。人民代表大会制度是我国的根本政治制度,是坚持人民主体地位、实现人民当家作主的政权组织形式。我国现行《宪法》第2条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”人民通过人民代表大会行使国家权力,集中体现了中国特色社会主义制度的基本特征。习近平指出:“人民代表大会统一行使国家权力,全国人民代表大会是最高国家权力机关,地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。”{11}8立法权是国家权力的基本构成要素之一。按照我国现行宪法、立法法和地方组织法的有关规定,全国人大及其常委会行使国家立法权,有立法权的地方人大及其常委会行使地方立法权,这是作为国家权力机关的人大及其常委会行使国家权力的具体实现方式,也是当代中国国家治理体制的重要制度安排。因此,充分发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用,是坚持和完善人民代表大会制度的题中应有之义,对于坚持人民主体地位、推进国家治理现代化具有殊为重要的意义。新中国成立以来特别是改革开放以来,人大及其常委会在形成中国特色社会主义法律体系的历史进程中发挥了重要作用。然而,应当看到,由于历史和现实的原因,“有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿,针对性、可操作性不强,立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出”。{6}3这一状况的客观存在,在一定程度上与人大及其常委会在立法工作中的主导作用不足有所关联。习近平深刻分析说,我们在立法领域面临着的突出问题之一,“就是立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出,有的立法实际上成为一种利益博弈,不是久拖不决,就是制定的法律法规不大管用,一些地方利用法规实行地方保护主义,对全国形成统一开放、竞争有序的市场秩序造成障碍,损害国家法治统一”。{8}149因之,充分发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用,已经成为改革和完善立法体制,进一步加强和改进立法工作,进而全面推进依法治国的重大抉择。基于此,中共十八届四中全会对充分发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用作出了具体制度设计与安排。{6}10习近平进一步强调,从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化的重要举措之一,就是要“健全有立法权的人大及其常委会主导立法工作的体制机制,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用;建立由全国人大相关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法律草案制度;增加有法治实践经验的专职常委比例;依法建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度”。{8}149这一论述为健全人大及其常委会主导立法的体制机制、进一步完善立法体制指明了方向。
 
  第三,推进政府立法制度建设。在当代中国立法体制的运作过程中,政府立法工作占有很重要的地位。根据“八二宪法”设定的政治架构,国务院即“中央人民政府是最高国家权力机关的执行机关,是最高国家行政机关”(第85条);“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关,是地方各级国家行政机关”(第105条)。制定行政法规或部门规章或地方政府规章,是国家行政机关依法行使行政管理职权的必然要求。基于此,现行《宪法》和《立法法》明确规定国务院根据宪法和法律制定行政法规,发布决定和命令;国务院各部、各委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构,可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定部门规章。立法法和地方组织法则对地方政府规章的制定作出了相应的规定。由此形成了富有中国特色的政府立法体系,对于形成和发展中国特色社会主义法律体系,推动国家治理与社会治理法治化进程发挥了重要作用。此外,在立法工作实践中,大量的法律草案和地方性法规草案亦是由政府起草并提请审议的,这是政府依法行使提案权的重要体现,也反映了发挥人大主导作用与重视政府功能作用的有机统一的内在要求。{23}这就更加突出了政府立法工作的特殊地位。应当看到,如何有效防止立法工作中的部门化倾向,解决立法实践中的争权诿责问题,规范授权立法和规章制定行为,这是推进政府立法制度建设的不可回避的事项。中共十八大以来,按照建设中国特色社会主义法治体系的总体要求,《四中全会决定》强调,要“明确立法权力边界,从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化”。“加强和改进政府立法制度建设,完善行政法规、规章制定程序,完善公众参与政府立法机制。重要行政管理法律法规由政府法制机构组织起草。”{6}102015年新《立法法》在深入总结政府立法实践经验的基础上,不仅对制定行政法规权限范围,国务院立法计划编制、原则要求与督促落实和行政法规立项、行政法规起草程序,行政法规草案审查等作了具体规定,而且对国务院部门规章和地方政府规章的制定主体、依据、权限范围、制定程序、公布程序和发布载体亦进行了详细设定。为了适应迅速变化的经济社会发展领域的新情况新问题,新《立法法》还进一步完善了授权立法制度,规定根据实际需要,全国人大及其常委会可以将其专属立法权领域的尚未制定法律的部分事项,授权国务院制定行政法规,并且规定授权决定要明确授权的目的、范围、事项、期限以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等。诚如习近平所强调的:“要加强和改进政府立法制度建设,完善行政法规、规章制定程序,完善公众参与政府立法机制;重要行政管理法律法规由政府法制机构组织起草;对部门间争议较大的重要立法事项,由决策机关引入第三方评估,不能久拖不决。”{4}53
 
  第四,改革和完善地方立法体制。中国的法治发展进程,受到中国社会的、经济的、政治的、文化的、历史的和地理环境的诸方面条件或因素的深刻影响,因而有其独特的历史特点。特别是在中国这样一个幅员辽阔、人口庞大、民族众多、历史悠久的东方大国,东中西部各个领域之间的经济社会发展水平与状况存在着明显的差异性,必然影响或制约着各个领域法治发展的进展状况与实际效果。正因为如此,现行宪法与有关法律基于“在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性”的宪制原则,架构了统一性与分层性相衔接、中央立法与地方立法相结合的地方体制,确立了国家权力纵向配置结构关系,为区域法治发展创设了广阔的制度空间[1]。当代中国地方立法体制有一个历史沿革过程。新中国成立之初,根据有关法律的规定,大行政区人民政府或军政委员会有权根据共同纲领和国家的法律、法令,以及中央人民政府规定的施政方针和政务院颁布的决议、命令,拟定与地方政务有关的暂行法令、条例,报政务院批准或备案;省、市、县人民政府有权拟定与省政、市政、县政有关的暂行法令、条例或单行法规,报上级人民政府批准或者备案。“五四宪法”规定全国人大拥有立法权,除民族自治地方有权制定自治条例、单行条例外,省级没有立法权。1978年12月召开的中共十一届三中全会,开启了当代中国法治与立法发展的历史新时期。1979年7月,五届全国人大二次会议重新修订《地方组织法》,第一次以法律的形式确认地方立法权,规定省级人大及其常委会有权制定地方性法规。1982年12月的五届全国人大五次会议通过了“八二宪法”,确认了1979年《地方组织法》设定的地方立法体制,并且对《地方组织法》做了修改,规定省、自治区政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大常委会,可以拟订本市需要的地方性法规草案,提请省、自治区的人大常委会审议制定,并报请全国人大常委会和国务院备案。此后,1986年六届全国人大常委会第十八次会议再次修改《地方组织法》,规定省会市和较大市的人大及其常委会,有权制定地方性法规,报省级人大常委会批准后施行。2000年制定《立法法》时,又赋予经济特区所在市以较大的地方立法权。因此,在2015年修改《立法法》之前,全国有27个省会市、18个国务院批准的较大的市和4个经济特区所在的市拥有地方性法规的制定权。中共十八大以来,以习近平同志为核心的党中央提出治国理政总方略,把进一步改革和完善地方立法体制摆上重要议事日程。2013年11月,中共十八届三中全会提出,“逐步增加有地方立法权的较大的市数量”。{18}32此后,开始启动修改《立法法》的进程。2014年10月,《四中全会决定》提出“明确地方立法权限和范围,依法赋予设区的市地方立法权”。{6}10对此,习近平指出:“推进科学立法,关键是完善立法体制。”“要明确立法权力边界,从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化。”{9}对于地方立法而言,要“明确地方立法权限和范围”。{4}53为贯彻落实这一精神,2015年3月15日,十二届全国人大三次会议通过了修改后的《立法法》,明确规定“设区的市人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”。新《立法法》还授权省、自治区人大常委会具体确定设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间。{24}{25}至此,地方立法权扩大至所有设区的市,目前总数为322个,其中,全国新赋予地方立法权的273个市、自治州中,已有269个经批准开始制定地方性法规。{26}这样就形成了我国人大制度的完整的立法体系,标志着当代中国地方立法体制的重大变革,对于推动人民代表大会制度与时俱进,促进区域法治发展,推进国家治理现代化,具有重大而深远的意义。
 
  三、“越是强调法治,越是要提高立法质量”
 
  “法律是治国之重器,良法是善治之前提。”{6}8这是当代中国共产党人全面推进依法治国伟大实践的基本遵循,也是贯穿习近平法治与立法思想的一个重大主题。习近平强调,在新的历史条件下,“人民群众对立法的期盼,已经不是有没有,而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题;不是什么法都能治国,不是什么法都能治好国;越是强调法治,越是要提高立法质量。这些话是有道理的。”{5}43因之,回应人民群众的立法关切,有效实施治国理政,就必须把提高立法质量摆在更加突出的位置,制定良好、管用、解决实际问题的法律。这无疑深刻反映了当代中国立法发展的内在要求,清晰表达了国家治理现代化进程的良法善治愿景。
 
  良法善治思想源远流长。古希腊思想家亚里士多德曾经对法治的内涵作过经典的表述,认为“法治应包含两重涵义:已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律”。{27}199可见,在亚里士多德那里,法治是为了公民的利益而实行的统治,以区别于某种偏私利益或个人利益的宗法统治或专横统治。公民自愿服从和遵行普遍的法律,而决非在暴力的威胁下被迫服从;而这样的法律必须是良法,决非“恶法”。因之,法治乃是一种合法的统治,而不是专横的统治;是一种凭据良法的统治,而不是恶法的统治;是一种公民自愿服从的统治,而不是被迫服从的消极统治。因而法治是一种良好的统治,这是法治的基本标志,由此而达至善治的状态。亚里士多德之所以强调法治,是由于它不是把法治看作是一种权宜之计,而是视为一种不受主观愿望,个人感情影响的理性,并且是有 一流信息监控拦截系统 ARGIN-TOP: 5px; MARGIN-BOTTOM: 5px'>公丕祥:习近平法治思想述要

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