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习近平立法思想论要


发布时间:2018年4月21日 公丕祥 点击次数:473

[摘 要]:
习近平的立法思想是习近平法治思想体系的有机组成部分,也是马克思主义法学中国化进程的最新理论成果。习近平把当代中国立法发展放置到协调推进“四个全面”战略布局这个中国在新的历史条件下治国理政总方略中加以认识和把握,深刻阐述了完善中国特色社会主义法律体系、改革和完善立法体制、深入推进科学民主立法、实现立法和改革决策相衔接等当代中国立法发展领域中的一系列重大理论与实践问题,形成了大变革时代进程中全面推进法治中国建设的系统化的立法理论逻辑,因而是指导和推进当代中国立法发展及其现代化的科学指南。
[关键词]:
习近平;立法思想;立法发展;立法逻辑

  每个时代的法治思想都是自己的时代精神的法学回响。中共十八大以来,面对着正在进行的“具有许多新的历史特点的伟大斗争”,{1}12习近平同志以宏阔而深邃的战略视野,把马克思主义法学的基本原理同中国特色社会主义法治建设的具体实际紧密结合起来,深入揭示全面深化改革时代中国立法发展的基本规律,深刻阐述了当代中国立法领域的一系列重大理论和实践问题,形成了大变革时代的当代中国立法思想理论逻辑,有力推动了21世纪中国马克思主义法学及其立法理论的丰富与发展。在全面推进法治中国建设、实现中国法治现代化的新的时代条件下,深入探讨习近平立法思想,着力把握习近平立法思想的内在特质,对于坚持和拓展中国特色社会主义法治道路,不断开拓当代中国立法发展的广阔前景,奋力推进当代中国立法现代化的历史进程,无疑具有十分重要的意义。
 
  一、“法律体系必须随着时代和实践发展而不断发展”
 
  在当代中国,新中国成立以来特别是1978年改革开放三十多年来,伴随着中国特色社会主义法治思想的新飞跃,中国特色社会主义法律制度与时俱进、创新发展。在这一进程中,经历了从法律体系到法治体系的深刻变迁。1997年9月召开的中共十五大,在我们党的历史上第一次把依法治国确立为党领导人民治理国家的基本方略,并且提出要“加强立法工作,提高立法质量,到2010年形成有中国特色社会主义法律体系”的历史性任务。{2}30-31,33在依法治国基本方略的指引下,当代中国立法工作取得重大进展。到2010年年底,已制定现行有效法律236件,行政法规690件,地方性法规8600多件,并全面完成对现行法律、行政法规和地方性法规的集中清理工作。由此,2011年3月召开的十一届全国人大四次会议郑重宣布中国特色社会主义法律体系已经如期形成。{3}因之,习近平指出:“新中国成立以来特别是改革开放以来,经过长期努力,我国形成了中国特色社会主义法律体系,国家生活和社会生活各方面总体上实现了有法可依,这是一个了不起的重大成就。”{4}52
 
  习近平深刻分析了中国特色社会主义法律体系如期形成以后立法工作面临的新形势,指出:“现在,我们国家和社会生活各方面总体上实现了有法可依,这是我们取得的重大成就。同时,我们也要看到,实践是法律的基础,法律要随着实践发展而发展。转变经济发展方式,扩大社会主义民主,推进行政体制改革,保障和改善民生,加强和创新社会管理,保护生态环境,都会对立法提出新的要求。”{5}43很显然,中国特色社会主义法律体系形成以后,面对着社会转型时期广泛而深刻的社会变革,立法工作的任务依然繁重而艰巨,推动中国特色社会主义法律体系的完善和发展,已经成为摆在党和国家面前的一个重大课题。2014年10月召开的中共十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称“《四中全会决定》”),把“建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家”确立为全面推进依法治国的总目标。{6}4从形成中国特色社会主义法律体系到建设中国特色社会主义法治体系,鲜明地展示了当代中国共产党人对中国特色社会主义法治发展规律认识的崭新飞跃,充分反映了中国特色社会主义法治发展的总体面貌与运行轨迹,进而表明当代中国法治现代化进入一个新的历史阶段。{7}2因之,习近平把建设中国特色社会主义法治体系称之为全面推进依法治国的“总抓手”,强调“依法治国各项工作都要围绕全面推进总目标来部署、来展开”;{8}187把握好这个总揽全局、牵引各方的总抓手,“必须加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,形成完善的党内法规体系”。{9}
 
  实际上,法治体系是一个反映国家法治运行状态的法治共同体系统,在很大程度上成为衡量国家法治现代化水准的基本测度。法治体系的基本细胞是法律规范。在现代社会,法律规范必须外化为逻辑形式上严格明确的具体规则。在大多数情况下,这种规范需要借助于逻辑分析的手段加以展开,通过具体的解释技术,以适用于个别案件。在法律发展进程中,个别法律规范都不可避免地组合为一个完整有机的法律规范总体结构,从而表明构成法律规范体系的各个要素之间的相互联系及其内部的和谐一致性。法律规范体系绝不是杂乱无章的东西,而是一个结构严谨、层次分明、内在联系紧密的有机整体。在这个有机整体中,各个要素不仅互相联系着,而且都具有各自不同的法律属性和职能,发挥着各不相同但又都相互影响的作用。按照马克斯·韦伯的看法,法律规范的体系化或系统化,“就是把所有从分析中得出的法律命题加以整合,使之构成一个逻辑清晰、具有内在一致性,至少从理论上无漏洞的规则体系”。{10}798能否达到这样的要求,往往成为评价立法活动质量乃至法治发展水平的重要指标。作为中国特色社会主义法治体系的有机构成要素,完备的法律规范体系乃是法律体系内在的和谐一致性的必然要求,是完善中国特色社会主义法律体系的题中应有之义,也是建设中国特色社会主义法治体系的前提和基础。《四中全会决定》强调:“法律是治国之重器,良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系,必须坚持立法先行,发挥立法的引领和推动作用。”{6}8因此,完善中国特色社会主义法律体系,形成完备的法律规范体系,对于实施新的历史条件下的治国理政总方略,实现良法善治,具有不可或缺的先行和引领作用。诚如习近平所指出的:“形势在发展,时代在前进,法律体系必须随着时代和实践发展而不断发展。”{11}9
 
  在全面推进依法治国的现时代,加强和改进立法工作,形成完备的法律规范体系,完善中国特色社会主义法律体系,进而建设中国特色社会主义法治体系,是推进中国国家治理体系和治理能力现代化的迫切需要。习近平强调:“小智治事,中智治人,大智立法。治理一个国家、一个社会,关键是要立规矩、讲规矩、守规矩。法律是治国理政最大最重要的规矩。”{12}100而要立好法律这个治国理政最大最重要的规矩,就必须做到:一是要着眼于党和国家工作大局,围绕协调推进“四个全面”战略布局这一中国在新的历史条件下治国理政总方略,“发挥立法的引领和推动作用”,{5}44始终把完善中国特色社会主义法律体系放在实施当代中国治国理政总方略的大局中来谋划和推进。习近平指出:“我国是一个有十三多亿人口的大国,地域辽阔,民族众多,国情复杂。我们党在这样一个大国执政,要保证国家统一、法制统一、政令统一、市场统一,要实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好,都需要秉持法律这个准绳、用好法治这个方式。”{5}9这一特殊的法治国情特点对形成完备的法律规范体系提出了全新的要求。因此,必须在当代中国治国理政的伟大实践中,推动法律体系不断完善和发展,进而充分发挥法治与立法的保障功能,运用法治方式与立法机制统筹社会力量,平衡社会利益,调节社会关系,规范社会行为,为治国理政总方略的有效实施提供制度化的方案。二是要深刻把握当代中国发展对于形成完备的法律规范体系的内在要求,贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念,有力彰显“法治是发展的可靠保障”{13}6{14}9这一重大法治命题的时代价值,坚持问题导向,“加强重点领域立法”,“提高立法的针对性、及时性、系统性、可操作性”,{11}9,10把国家发展构筑在坚实的法律规范与制度的基础之上。习近平强调:“贯彻落实新发展理念,必须发挥改革的推动作用、法治的保障作用。”“要深入分析新发展理念对法治建设提出的新要求,深入分析贯彻落实新发展理念在法治领域遇到的突出问题,有针对性地采取对策措施,运用法治思维和法治方式贯彻落实新发展理念。”{15}38-39在这里,要着力体现大变革时代社会转型与经济发展的立法需求,加大立法工作力度,完善法律体系,创设有利于践行新发展理念的立法与法治基础,充分反映完备的法律规范体系在当代中国发展全局中的引领、规范和保障功能,大力营造有利于实现新发展理念要求的规范化、制度化环境。三是要“依据宪法治国理政”,更加自觉地恪守宪法原则,弘扬宪法精神,“以宪法为最高法律规范,继续完善以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系,把国家各项事业和各项工作纳入法制轨道”。{16}11,8因之,形成完备的法律规范体系的宪法要求,就是要把加强宪法实施、维护宪法尊严贯穿于从中央立法到地方立法的全过程和各个方面。诚如习近平所指出的:“全国人大及其常委会要加强重点领域立法,拓展人民有序参与立法途径,通过完备的法律推动宪法实施,保证宪法确立的制度和原则得到落实。国务院和有立法权的地方人大及其常委会要抓紧制定和修改与法律相配套的行政法规和地方性法规,保证宪法和法律得到有效实施。”{17}90四是要适应依法治国与依规治党内在融合的时代要求,一方面,要按照全面依法治国的总体要求,深入分析形成完备的法律规范体系、完善中国特色社会主义法律体系面临的新情况新问题,“坚持立法先行,坚持立改废释并举,加快完善法律、行政法规、地方性法规体系,完善包括市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程在内的社会规范体系,为全面推进依法治国提供基本遵循”。{9}另一方面,要按照全面从严治党的总体要求,注重国家法律与党内法规之间的协调衔接,加强党内法规制度建设,做好党内法规的立改废,“本着于法周延,于事有效的原则制定新的法规制度、完善已有的法规制度、废止不适应的法规制度”;{12}150对于经过实践检验应当上升为国家法律的党规,应当及时通过法定程序转化为国家法律,促进党内法规同国家法律的有机衔接。诚如习近平所强调的:“全面推进依法治国,必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。”{6}53只有这样,才能为形成完备的法律规范体系、完善中国特色社会主义法律体系奠定坚实的政治基础,也才能把建设中国特色社会主义法治体系这个全面依法治国的“总抓手”落到实处。
 
  二、“关键是完善立法体制”
 
  一般来说,立法体制是关于立法权力配置与运行的制度体系,构成了国家立法制度的核心内容,因而是国家治理体制的重要制度安排,并且在很大程度上体现了一个国家法治国情条件的基本特点,影响着国家法治发展的进程及其走向。当代中国正在经历一场极为广泛而深刻的社会变革,给国家和社会生活带来了极其深远的影响。2013年11月召开的中共十八届三中全会从国家发展及其现代化建设的战略和全局高度,把“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”确立为全面深化改革的总目标。{18}3对此,习近平分析说:“我们讲过很多现代化,包括农业现代化、工业现代化、科技现代化、国防现代化等,国家治理体系和治理能力现代化是第一次讲。”“全面深化改革,全面者,就是要统筹推进各领域改革,就需要有管总的目标,也要回答推进各领域改革最终是为了什么、要取得什么样的整体结果这个问题。正所谓‘立治有体,施治有序’。”{12}79因此,作为国家治理体系的有机组成部分,立法体制必须适应推进国家治理体系和治理能力现代化的时代要求,进一步加以改革和完善,使之在有效治理国家、推动治国理政基础性制度更加成熟更加定型的进程中发挥重要作用。
 
  习近平清醒地认识到,一个国家的国情状况与特点,对于这个国家法治发展与完善立法体制的进程产生着重要影响。“走什么样的法治道路,建设什么样的法治体系,是由一个国家的基本国情决定的。”“全面推进依法治国,必须从我国实际出发,同推进国家治理体系和治理能力现代化相适应,既不能罔顾国情、超越阶段,也不能因循守旧、墨守成规。”{9}同样地,改革和完善立法体制,亦必须从中国的实际情况出发,深入把握中国法治国情条件对于立法体制改革的影响机理,“决不照搬外国法治理念和模式”,{6}8从而建构一个具有鲜明中国特色的立法权力配置与运行的体制和制度。
 
  第一,要坚持党对立法工作的领导。中国共产党的领导是中国特色社会主义法治道路的根本政治保证,也是坚持立法工作正确政治方向的重大政治原则。在当代中国立法发展的进程中,作为执政党的中国共产党始终总揽着立法工作的全局。1978年12月召开的中共十一届三中全会,提出社会主义民主制度化、法律化的重大法治原则和“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的十六字法治建设方针,进而强调“从现在起,应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来”。{19}101982年12月4日,五届全国人大五次会议通过的新宪法,确立了国家法制统一的原则,建立了我国的统一而又分层次的立法工作体制,在当代中国立法发展史上具有里程碑的重大意义。在十一届三中全会精神和“八二宪法”的指引下,当代中国立法工作取得了重大进展。适应建立社会主义市场经济体制的迫切要求,1993年10月召开的中共十四届三中全会提出到本世纪末初步建立起新的经济体制,并且要求围绕社会主义市场经济体制的主要环节,建立相应的法律体系。{20}543-5441997年9月召开的中共十五大在提出依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略的同时,还强调“到2010年形成有中国特色社会主义法律体系”。{2}332002年11月召开的中共十六大明确提出并且深刻阐述了党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一的重大法治原则,{21}24进而成为当代中国立法发展的基本指导方针。2007年10月召开的中共十七大进一步强调,“要坚持科学立法、民主立法,完善中国特色社会主义法律体系”。{22}242012年11月召开的中共十八大确证“法治是治国理政的基本方式”,进而强调要推进科学立法,完善中国特色社会主义法律体系,加强重点领域立法,拓展人民有序参与立法途径。{1}25中共十八大以来,从十八届三中全会,到十八届四中全会,再到十八届五中全会、六中全会,以习近平同志为核心的党中央对全面推进依法治国、加快建设法治中国作出了重大战略谋划,把完善立法体制、加强立法工作置于建设中国特色社会主义法治体系的总体架构中加以部署和推进,旨在为“具有许多新的历史特点的伟大斗争”提供坚强有力的制度安排与保障。很显然,坚持党的领导,是“我国社会主义法治建设的一条基本经验”,{4}49是当代中国立法工作的根本政治保证。全面推进依法治国,改革和完善立法体制,完善中国特色社会主义法律体系,“要有利于加强和改善党的领导,有利于巩固党的执政地位、完成党的执政使命,绝不是要削弱党的领导”。{12}101因此,必须坚定不移地坚持“党领导立法”的重大政治原则。习近平强调:“坚持党的领导,不是一句空的口号,必须具体体现在党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法上。”“要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用,统筹依法治国各领域工作,确保党的主张贯彻到依法治国全过程和各方面。”{9}正是在这一思想原则的指导下,中共中央于2016年2月制定了《关于加强党领导立法工作的意见》,对党领导立法的指导思想、主要原则、制度机制和方式方法等作出了具体规定,成为新的历史条件下中国共产党领导立法工作的纲领性文件。
 
  第二,发挥人大在立法中的主导作用。坚持人民主体地位,这是中国特色社会主义法治道路的本质要求和基本原则。人民代表大会制度是我国的根本政治制度,是坚持人民主体地位、实现人民当家作主的政权组织形式。我国现行《宪法》第2条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”人民通过人民代表大会行使国家权力,集中体现了中国特色社会主义制度的基本特征。习近平指出:“人民代表大会统一行使国家权力,全国人民代表大会是最高国家权力机关,地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。”{11}8立法权是国家权力的基本构成要素之一。按照我国现行宪法、立法法和地方组织法的有关规定,全国人大及其常委会行使国家立法权,有立法权的地方人大及其常委会行使地方立法权,这是作为国家权力机关的人大及其常委会行使国家权力的具体实现方式,也是当代中国国家治理体制的重要制度安排。因此,充分发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用,是坚持和完善人民代表大会制度的题中应有之义,对于坚持人民主体地位、推进国家治理现代化具有殊为重要的意义。新中国成立以来特别是改革开放以来,人大及其常委会在形成中国特色社会主义法律体系的历史进程中发挥了重要作用。然而,应当看到,由于历史和现实的原因,“有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿,针对性、可操作性不强,立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出”。{6}3这一状况的客观存在,在一定程度上与人大及其常委会在立法工作中的主导作用不足有所关联。习近平深刻分析说,我们在立法领域面临着的突出问题之一,“就是立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出,有的立法实际上成为一种利益博弈,不是久拖不决,就是制定的法律法规不大管用,一些地方利用法规实行地方保护主义,对全国形成统一开放、竞争有序的市场秩序造成障碍,损害国家法治统一”。{8}149因之,充分发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用,已经成为改革和完善立法体制,进一步加强和改进立法工作,进而全面推进依法治国的重大抉择。基于此,中共十八届四中全会对充分发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用作出了具体制度设计与安排。{6}10习近平进一步强调,从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化的重要举措之一,就是要“健全有立法权的人大及其常委会主导立法工作的体制机制,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用;建立由全国人大相关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法律草案制度;增加有法治实践经验的专职常委比例;依法建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度”。{8}149这一论述为健全人大及其常委会主导立法的体制机制、进一步完善立法体制指明了方向。
 
  第三,推进政府立法制度建设。在当代中国立法体制的运作过程中,政府立法工作占有很重要的地位。根据“八二宪法”设定的政治架构,国务院即“中央人民政府是最高国家权力机关的执行机关,是最高国家行政机关”(第85条);“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关,是地方各级国家行政机关”(第105条)。制定行政法规或部门规章或地方政府规章,是国家行政机关依法行使行政管理职权的必然要求。基于此,现行《宪法》和《立法法》明确规定国务院根据宪法和法律制定行政法规,发布决定和命令;国务院各部、各委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构,可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定部门规章。立法法和地方组织法则对地方政府规章的制定作出了相应的规定。由此形成了富有中国特色的政府立法体系,对于形成和发展中国特色社会主义法律体系,推动国家治理与社会治理法治化进程发挥了重要作用。此外,在立法工作实践中,大量的法律草案和地方性法规草案亦是由政府起草并提请审议的,这是政府依法行使提案权的重要体现,也反映了发挥人大主导作用与重视政府功能作用的有机统一的内在要求。{23}这就更加突出了政府立法工作的特殊地位。应当看到,如何有效防止立法工作中的部门化倾向,解决立法实践中的争权诿责问题,规范授权立法和规章制定行为,这是推进政府立法制度建设的不可回避的事项。中共十八大以来,按照建设中国特色社会主义法治体系的总体要求,《四中全会决定》强调,要“明确立法权力边界,从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化”。“加强和改进政府立法制度建设,完善行政法规、规章制定程序,完善公众参与政府立法机制。重要行政管理法律法规由政府法制机构组织起草。”{6}102015年新《立法法》在深入总结政府立法实践经验的基础上,不仅对制定行政法规权限范围,国务院立法计划编制、原则要求与督促落实和行政法规立项、行政法规起草程序,行政法规草案审查等作了具体规定,而且对国务院部门规章和地方政府规章的制定主体、依据、权限范围、制定程序、公布程序和发布载体亦进行了详细设定。为了适应迅速变化的经济社会发展领域的新情况新问题,新《立法法》还进一步完善了授权立法制度,规定根据实际需要,全国人大及其常委会可以将其专属立法权领域的尚未制定法律的部分事项,授权国务院制定行政法规,并且规定授权决定要明确授权的目的、范围、事项、期限以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等。诚如习近平所强调的:“要加强和改进政府立法制度建设,完善行政法规、规章制定程序,完善公众参与政府立法机制;重要行政管理法律法规由政府法制机构组织起草;对部门间争议较大的重要立法事项,由决策机关引入第三方评估,不能久拖不决。”{4}53
 
  第四,改革和完善地方立法体制。中国的法治发展进程,受到中国社会的、经济的、政治的、文化的、历史的和地理环境的诸方面条件或因素的深刻影响,因而有其独特的历史特点。特别是在中国这样一个幅员辽阔、人口庞大、民族众多、历史悠久的东方大国,东中西部各个领域之间的经济社会发展水平与状况存在着明显的差异性,必然影响或制约着各个领域法治发展的进展状况与实际效果。正因为如此,现行宪法与有关法律基于“在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性”的宪制原则,架构了统一性与分层性相衔接、中央立法与地方立法相结合的地方体制,确立了国家权力纵向配置结构关系,为区域法治发展创设了广阔的制度空间[1]。当代中国地方立法体制有一个历史沿革过程。新中国成立之初,根据有关法律的规定,大行政区人民政府或军政委员会有权根据共同纲领和国家的法律、法令,以及中央人民政府规定的施政方针和政务院颁布的决议、命令,拟定与地方政务有关的暂行法令、条例,报政务院批准或备案;省、市、县人民政府有权拟定与省政、市政、县政有关的暂行法令、条例或单行法规,报上级人民政府批准或者备案。“五四宪法”规定全国人大拥有立法权,除民族自治地方有权制定自治条例、单行条例外,省级没有立法权。1978年12月召开的中共十一届三中全会,开启了当代中国法治与立法发展的历史新时期。1979年7月,五届全国人大二次会议重新修订《地方组织法》,第一次以法律的形式确认地方立法权,规定省级人大及其常委会有权制定地方性法规。1982年12月的五届全国人大五次会议通过了“八二宪法”,确认了1979年《地方组织法》设定的地方立法体制,并且对《地方组织法》做了修改,规定省、自治区政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大常委会,可以拟订本市需要的地方性法规草案,提请省、自治区的人大常委会审议制定,并报请全国人大常委会和国务院备案。此后,1986年六届全国人大常委会第十八次会议再次修改《地方组织法》,规定省会市和较大市的人大及其常委会,有权制定地方性法规,报省级人大常委会批准后施行。2000年制定《立法法》时,又赋予经济特区所在市以较大的地方立法权。因此,在2015年修改《立法法》之前,全国有27个省会市、18个国务院批准的较大的市和4个经济特区所在的市拥有地方性法规的制定权。中共十八大以来,以习近平同志为核心的党中央提出治国理政总方略,把进一步改革和完善地方立法体制摆上重要议事日程。2013年11月,中共十八届三中全会提出,“逐步增加有地方立法权的较大的市数量”。{18}32此后,开始启动修改《立法法》的进程。2014年10月,《四中全会决定》提出“明确地方立法权限和范围,依法赋予设区的市地方立法权”。{6}10对此,习近平指出:“推进科学立法,关键是完善立法体制。”“要明确立法权力边界,从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化。”{9}对于地方立法而言,要“明确地方立法权限和范围”。{4}53为贯彻落实这一精神,2015年3月15日,十二届全国人大三次会议通过了修改后的《立法法》,明确规定“设区的市人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”。新《立法法》还授权省、自治区人大常委会具体确定设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间。{24}{25}至此,地方立法权扩大至所有设区的市,目前总数为322个,其中,全国新赋予地方立法权的273个市、自治州中,已有269个经批准开始制定地方性法规。{26}这样就形成了我国人大制度的完整的立法体系,标志着当代中国地方立法体制的重大变革,对于推动人民代表大会制度与时俱进,促进区域法治发展,推进国家治理现代化,具有重大而深远的意义。
 
  三、“越是强调法治,越是要提高立法质量”
 
  “法律是治国之重器,良法是善治之前提。”{6}8这是当代中国共产党人全面推进依法治国伟大实践的基本遵循,也是贯穿习近平法治与立法思想的一个重大主题。习近平强调,在新的历史条件下,“人民群众对立法的期盼,已经不是有没有,而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题;不是什么法都能治国,不是什么法都能治好国;越是强调法治,越是要提高立法质量。这些话是有道理的。”{5}43因之,回应人民群众的立法关切,有效实施治国理政,就必须把提高立法质量摆在更加突出的位置,制定良好、管用、解决实际问题的法律。这无疑深刻反映了当代中国立法发展的内在要求,清晰表达了国家治理现代化进程的良法善治愿景。
 
  良法善治思想源远流长。古希腊思想家亚里士多德曾经对法治的内涵作过经典的表述,认为“法治应包含两重涵义:已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律”。{27}199可见,在亚里士多德那里,法治是为了公民的利益而实行的统治,以区别于某种偏私利益或个人利益的宗法统治或专横统治。公民自愿服从和遵行普遍的法律,而决非在暴力的威胁下被迫服从;而这样的法律必须是良法,决非“恶法”。因之,法治乃是一种合法的统治,而不是专横的统治;是一种凭据良法的统治,而不是恶法的统治;是一种公民自愿服从的统治,而不是被迫服从的消极统治。因而法治是一种良好的统治,这是法治的基本标志,由此而达至善治的状态。亚里士多德之所以强调法治,是由于它不是把法治看作是一种权宜之计,而是视为一种不受主观愿望,个人感情影响的理性,并且是有道德的文明生活的一个不可或缺的条件。因之,尽管亚里士多德没有明确提出善治的概念,但是他的法治观念蕴含着善治的深刻意义,对后世影响很大。善治作为一个正式的概念表达,乃是现代的事情。第二次世界大战以后,随着全球化进程的展开,全球治理问题突出地提上了国际议程。而伴随着政治国家与市民社会关系的新变化,一种致力于探究政府与公民对公共生活的合作管理的善治学说风靡国际学术界。人们通常把合法性、法治看作是善治的基本构成要素之一,强调没有得到公民发自内心的体认与服从的权威和秩序,没有公民对法律的充分尊重和自愿服从,就没有善治可言。{28}24-30在这里,我们可以看到,善治的前提和基础乃是具有良好的法律,只有良好的法律才能得到公民的自愿服从,也才能取得公民对权威和秩序的信任和自觉体认。因此,无疑存在着对作为善治之前提的良法的价值评价尺度以及实现良法基本要求的路径选择问题。
 
  文明社会法治现代化的进程表明,法治不仅仅具有形式的理性化的特征,而且有着实体的理性化的特质,内含着深厚的价值底蕴。现代化的良好的法律通常是与诸如自由、平等、正义、权利等等价值要素内在地联结在一起的,从而构成良法善治的基础与价值尺度。完全可以说,不与自由、平等、正义、权利等价值要素相联系的法律,就谈不上良法,并且不可能构成善治的前提与基础。当代中国社会正处在一个权利发展的时代。社会的转型变革进程与社会主体的自主性发展过程交织为一个不可分割的有机整体,维护和实现人民福祉、社会正义已经成为当代中国立法发展进程面临的一项重大议题。习近平深刻指出:“全面深化改革必须以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点。这是坚持我们党全心全意为人民服务根本宗旨的必然要求。全面深化改革必须着眼创造更加公平正义的社会环境,不断克服各种有违公平正义的现象,使改革发展成果更多更公平惠及全体人民。如果不能给老百姓带来实实在在的利益,如果不能创造更加公平的社会环境,甚至导致更多不公平,改革就失去意义,也不可能持续。”{12}68在法治与立法领域,亦要深刻把握维护和实现社会公平正义对于制订良好的法律的根本性的基础性的价值意义,进而体现良法善治对于维护与实现社会公平正义的核心价值要求。“公正是法治的生命线。公平正义是我们党追求的一个非常崇高的价值,全心全意为人民服务的宗旨决定了我们必须追求公平正义,保护人民权益、伸张正义。全面依法治国,必须紧紧围绕保障和促进社会公平正义来进行。”{5}38因此,在当代中国,法律创制的过程,乃是一个确证与表达社会公平正义的过程,因而也是一个致力于阐释、维护和实现现代法治的基本价值准则的过程。
 
  首先,要尊重客观规律,推进科学立法。从法哲学认识论意义上讲,在立法过程中,存在着一个把一定社会生活条件下形成的社会主体的权利要求,通过一定的形式或途径取得国家意志的形式,进而上升为法律的问题。文明社会的立法发展史,在很大程度上反映了人的价值日益受到重视、社会主体权利要求日益得以确证的历史进程,进而充分展示了人的主体性规律。马克思曾经提出一个深刻的法哲学论断:“立法者应该把自己看作一个自然科学家。他不是在创造法律,不是在发明法律,而仅仅是在表述法律,他用有意识的实在法把精神关系的内在规律表现出来。如果一个立法者用自己的臆想来代替事物的本质,那么人们就应该责备他极端任性。”{29}347因此,在立法过程中,立法者要准确地认识和反映社会主体的直接社会权利要求,努力把握社会主体权利要求的内在必然性及其发展趋势,进而把社会主体的权利要求在法律上表现得好一些,使之更好地弘扬人的价值,促进经济发展和社会进步。显然,这样的法律就是良法。所以,习近平强调,“科学立法的核心在于尊重和体现客观规律”。{5}49“要坚持人民主体地位,切实保障公民享有权利和履行义务”,“保证公民在法律面前一律平等,尊重和保障人权,保证人民依法享有广泛的权利和自由”。{30}140-141为此,要“抓住提高立法质量这个关键”,“健全立法起草、论证、协商、审议机制,完善法律草案表决程序,增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性,提高法律法规的可执行性、可操作性”。{9}应当看到,立法活动是一种具有目的的主观创造性活动。立法活动能否尊重和体现客观规律,与作为立法活动的主体的立法者的状况有着直接的关系。而立法者自身的价值取向,对于一定社会条件下形成的社会主体权利要求的认识和把握,通常会产生至关重要的影响,甚至在一定条件下成为一种决定性作用的因素。因之,立法者的素质与能力就显得尤为关键。习近平对包括立法队伍在内的专门的法治工作队伍建设高度重视,指出:“全面推进依法治国,建设一支德才兼备的高素质法治队伍至关重要。”“立法、执法、司法这三支队伍既有共性又有个性,都十分重要。立法是为国家定规矩、为社会定方圆的神圣工作,立法人员必须具有很高的思想政治素质,具有遵循规律、发扬民主、加强协调、凝聚共识的能力。”{9}只有建立一支具有遵循规律、发扬民主、加强协调、凝聚共识的立法能力和水平的高素质立法人才队伍,才能把提高立法质量、实现良法善治的法治要求落到实处。
 
  其次,要恪守立法为民,推进民主立法。习近平精辟揭示了民主立法的核心要义,强调“民主立法的核心在于为了人民、依靠人民”。{5}49这实际上确证了立法为民的时代蕴涵,指明了推进民主立法的价值方位。在社会主义社会,人民是国家和社会的主人,国家的一切权力属于人民。中国特色社会主义法治发展的本质意义就在于坚持人民主体地位,保障人民当家作主,维护人民根本权益,依法确认和实现人民的广泛自由和权利。诚如习近平所指出的:“我国社会主义制度保证了人民当家作主的主体地位,也保证了人民在全面推进依法治国中的主体地位。这是我们的制度优势,也是中国特色社会主义法治区别于资本主义法治的根本所在。”“坚持人民主体地位,必须坚持法治为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民。”{9}因之,推进民主立法,必须坚持立法为了人民,始终把握立法的人民性这一当代中国立法发展的本质属性,弘扬立法为民理念,把立法为民的工作宗旨和各项要求贯彻到立法活动的全过程和各个方面。坚持立法为民,集中体现了当代中国立法的根本性质,回答了为谁立法、为谁服务、如何立法、如何服务的根本性问题,是党的执政为民要求在立法活动中的具体落实和体现。恪守立法为民的理念,落实立法为民的工作宗旨,必须要求当代中国的立法活动要着眼于确认、维护和实现最广大人民的根本利益,正确认识人民群众利益需求的内在必然性,不断满足人民群众日益增长的发展权益需求,通过立法工作使人民群众有“获得感”,使法律“充分体现人民意志”,{31}208并且以人民是否满意为标准来检验立法工作的成败得失。推进民主立法,还必须坚持立法依靠人民,在立法活动中“发扬社会主义民主,坚持立法公开,保障人民通过多种途径参与立法活动”(新《立法法》第5条)。坚持立法依靠人民,是践行立法为民理念的必然要求,是马克思主义群众观在当代中国立法工作中的生动反映。它要求立法机关要建立健全民主立法机制,拓展人民群众有序参与立法的途径和方式,贯彻立法工作的群众路线,切实加强和改进立法活动中的群众工作,建立健全与人民群众密切联系的立法工作机制,从而使立法活动更好地反映民情、体现民意,汇聚民智。对此,习近平强调,“要完善立法工作机制和程序,扩大公民有序参与”,“创新公众参与立法方式,广泛听取各方面意见和建议”,进而切实提高立法质量。{5}44,49
 
  再次,要坚持问题导向,推进重点领域立法。在当下中国的急剧变革的社会转型时期,利益关系格局重新调整,社会矛盾错综复杂,各种深层次的社会矛盾日益显现出来,多元化的利益主体之间的利益失衡、碰撞和冲突的现象越来越突出。显然,充分发挥立法调整的职能作用,有效调节利益关系,协调平衡社会利益,已经成为当代中国立法发展的一项紧迫课题。习近平强调,立法“要坚持问题导向”,{11}10注重统筹协调利益关系,切实解决立法工作中的争权诿责和“依法打架”问题。他具体分析说:“各有关方面都要从党和国家工作大局出发看待立法工作,不要囿于自己那些所谓利益,更不要因此对立法工作形成干扰。要想明白,国家和人民整体利益再小也是大,部门、行业等局部利益再大也是小。彭真同志说立法就是在矛盾的焦点上‘砍一刀’,实际上就是要统筹协调利益关系。如果有关方面都在相关立法中掣肘,都抱着自己那些所谓利益不放,或者都想避重就轻、拈易怕难,不仅实践需要的法律不能及时制定和修改,就是弄出来了,也可能不那么科学适用,还可能造成相互推诿扯皮甚至‘依法打架’。这个问题要引起我们高度重视。”{5}44因之,在全面推进依法治国、推进国家治理现代化的新的历史条件下,要强化问题意识,树立良法善治理念,把改善立法质量、加强重点领域立法、充分发挥立法的协调利益关系的职能作用摆在更加突出的位置。对此,习近平指出:“我们要完善立法规划,突出立法重点,坚持立改废并举,提高立法科学化、民主化水平,提高法律的针对性、及时性、系统性。”“要加强重点领域立法,及时反映党和国家事业发展要求、人民群众关切期待,对涉及全面深化改革、推动经济发展、完善社会治理、保障人民生活、维护国家安全的法律抓紧制定、及时修改”,以便“使法律准确反映经济社会发展要求,更好协调利益关系,发挥立法的引领和推动作用”。{5}43-44,50,44只有这样,才能“使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护”,{11}10才能为推进国家治理现代化、实现良法善治奠定坚实的立法基础。
 
  四、“要实现立法和改革决策相衔接”
 
  我们已经进入一个全面深化改革、全面依法治国的新时代。“改革和法治如鸟之两翼、车之两轮”,{32}17正在成为推动当代中国社会转型发展的强大动力。“不全面深化改革,发展就缺少动力,社会就没有活力。不全面依法治国,国家生活和社会生活就不能有序运行,就难以实现社会和谐稳定。”{5}14-15因之,随着改革进入攻坚期和深水区,法治在全面深化改革进程中的地位更加突出,作用更加重大。习近平深刻总结了改革与法治关系问题的历史与现实经验,分析说:“当前,我们要着力处理好改革和法治的关系。改革和法治相辅相成、相伴而生。我国历史上的历次变法,都是改革和法治紧密结合,变旧法、立新法,从战国时期商鞅变法、宋代王安石变法到明代张居正变法,莫不如此。我国改革进入了攻坚期和深水区,改革和法治的关系需要破解一些新难题,也亟待纠正一些认识上的误区。一种观点认为,改革就是要冲破法律的禁区,现在法律的条条框框妨碍和迟滞了改革,改革要上路、法律要让路。另一种观点则认为,法律就是要保持稳定性、权威性、适当的滞后性,法律很难引领改革。这两种看法都是不全面的。在法治下推进改革,在改革中完善法治,这就是我们所说的改革和法治是两个轮子的含义。”{5}51-52中共十八大以来,全面深化改革的进程充分展示了依法改革的时代精神。以习近平同志为核心的党中央坚持把全面深化改革纳入法治化的轨道之中,坚持运用法治思维和法治方式谋划和推进改革,依法改革取得了重大进展。
 
  立法是全面依法治国的基础和前提。通过法治推动改革,立法必须先行。在中共十八届三中全会第二次全体会议上的讲话中,习近平深刻阐述了改革与立法的关系,指出:“这次全会提出的许多改革举措涉及现行法律规定。凡属于重大改革要于法有据,需要修改法律的可以先修改法律,先立后破,有序进行。有的重要改革举措,需要得到法律授权的,要按法律程序进行。”{33}47在中共十八届四中全会第二次全体会议上的讲话中,习近平进一步指出,“要坚持立法先行,坚持立改废释并举”。{31}212因此,实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据,这已经成为十八大以来全面深化改革的一个鲜明的时代特点。习近平反复强调:“科学立法是处理改革和法治关系的重点环节。要实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革发展需要。在研究改革方案和改革措施时,要同步考虑改革涉及的立法问题,及时提出立法需求和立法建议。实践证明行之有效的,要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的,要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规,要及时修改和废止。要加强法律解释工作,及时明确法律规定含义和适用法律依据。”{34}正是遵循在法治化轨道上推进改革的指导思想,当代中国改革决策与立法工作有机衔接、相互促进,全面深化改革、全面依法治国的时代进程呈现出崭新的局面。
 
  在这个社会大变革时代,在党中央的集中统一领导和总体运筹协调下,全国人大常委会注重充分发挥立法对于改革的引领、推动、规范和保障作用,积极主动适应改革进程的需要,悉心把握重大改革于法有据的法治要求,紧紧抓住事关改革全局的重大立法项目,努力做到改革与立法同频共振、协调推进。十八大以来,短短四年多,一大批与全面深化改革密切相关的立法成果不断问世。诸如,精心组织制定《民法总则》,为全面推进依法治国、发展社会主义市场经济、完善中国特色社会主义法律体系提供了重要法律保障;适应推进行政审批制改革的迫切需要,采取一揽子打包修改法律的统筹修法方式,审议通过了13个修法决定,涉及修改法律和有关法律问题的决定74件次,取消和下放一批行政审批事项,进而为行政审批制度改革提供法律支持;按照党中央的重大决策,作出关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定,并且制定国家监察法,为重大政治体制改革提供法治保障;先后两次作出决定,授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区及扩展区域、中国(广东)自由贸易试验区、中国(天津)自由贸易试验区以及中国(福建)自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批,国务院在总结试点经验后提出议案,全国人大常委会对《外资企业法》等4部法律作出统筹修改,将自由贸易试验区试点的改革措施上升为法律,同时相应终止两个授权决定的法律效力;作出关于废止劳动教养法律规定的决定,从而废止了劳动教养制度;作出了关于授权开展刑事速裁程序试点工作的决定,确定在北京等18个城市开展试点工作,以便合理配置刑事司法资源,提高审理刑事案件的质量与效率;作出关于在北京等18个城市开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的决定,并总结在上述地区开展刑事案件速裁程序试点工作的经验,将此项试点纳入认罪认罚从宽制度试点工作范围并加以扩大完善,按照新的试点办法试行;作出在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定,并听取审议最高人民法院关于该项试点工作情况报告;作出关于在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定,并听取审议最高人民检察院关于该项试点工作情况的报告;作出设立知识产权法院的决定,在北京、上海、广州三地探索建立知识产权法院;此外,为落实税收法定原则的改革精神,审议通过环境保护税法;分别作出三个决定,依法推进公务员职务与职级并行制度改革试点、生育保险和基本医疗保险合并实施改革试点和军官制度改革试点,暂时调整适用相关法律规定,等等。{26}这一在“法治下推进改革,在改革中完善法治”的生动立法实践,不仅切实保证了全面深化改革在法治化轨道上平稳有序展开,而且有力推动了中国特色社会主义法律体系的完善与发展,具有鲜活的当代中国立法发展的样本意义。
 
  五、结语
 
  由上可见,习近平的立法思想主旨深远,内涵丰富,理论逻辑严整,实践指向鲜明,是当代中国社会深刻变革的时代产物,是全面推进法治中国建设的立法逻辑表达,闪烁着马克思主义立法学说的思想光辉,是马克思主义法学中国化进程的最新理论成果,因而是当代中国立法发展及其现代化进程的科学指南。
 
  习近平立法思想的一个明显特点,即在于把对当代中国立法领域中重要论题的思考,放置到协调推进“四个全面”战略布局这一中国在新的历史条件下治国理政的总方略中加以总体把握,强调加强和改进立法工作是贯彻治国理政总方略的客观要求;把形成完备的法律规范体系视为建设中国特色社会主义法治体系的前提和基础,强调法律体系必须随着时代前进的步伐和实践发展的要求而不断完善和发展;把立好法律这个治国理政最大最重要的规矩看作是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要依托,强调要充分发挥立法对于改革发展稳定的引领和推动作用,把新发展理念的基本要求落实到立法工作的全过程和各个方面,更加自觉地恪守宪法原则、弘扬宪法精神,促进党内法规与国家法律的有机衔接。
 
  改革和完善立法体制,是当代中国立法发展进程面临的一个重大时代议题。习近平高度重视推进国家治理体制现代化对当代中国立法体制变革提出的全新要求,强调要从中国的具体法治国情条件出发,深入把握中国的国情特点对于完善立法体制的影响机理,努力建构一个具有浓郁中国风格的立法权力配置与运行的体制与制度。坚持党对立法工作的领导,是当代中国立法体制的根本政治基础,是中国立法发展与立法工作的一条基本经验;坚持人民主体地位,充分发挥人大在立法中的主导作用,这是中国特色社会主义法治道路的本质要求,是有效防止部门利益和地方保护主义法律化的重要举措,也是当代中国国家治理体制的重要制度安排;加强和改进政府立法工作,推进政府立法制度建设,这是切实规范政府立法行为、提高政府立法质量的必然要求,也是完善中国特色立法体系的应有之义;明确地方权力边界,依法赋予设区的市地方立法权,进而改革和完善地方立法体制,这是新时期当代中国立法体制的重大变革,对于推动人民代表大会制度与时俱进,促进国家法治与区域法治协调发展,推进国家治理体制现代化,意义重大,影响深远。
 
  实现良法善治,这是当代中国共产党人全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家的基本价值追求,彰显了维护和实现社会公平正义对于推动当代中国立法发展的价值引领作用。习近平强调,必须紧紧围绕保障和促进社会公平正义来全面推进依法治国,把维护和实现社会公平正义作为立法工作的基本准则。为此,就必须以提高立法质量为关键,大力提升立法科学化、民主化水平。科学立法的核心在于尊重和体现客观规律,必须健全立法起草、论证、协商、审议机制,增强法律法规的及时性、针对性、系统性、有效性和可操作性。民主立法的核心在于为了人民、依靠人民,必须恪守立法为民理念,加强立法活动中的群众工作,建立健全密切联系人民群众的立法工作机制,拓展人民群众有序参与立法的途径和方式。在急剧变动的社会转型时期,强化问题导向,推进重点领域立法,运用立法机制调节和平衡利益关系,建立起有机和谐的社会生活秩序,这对于回应社会和人民群众的法治关切与期待,实现良法善治,无疑具有重要的意义。
 
  在全面深化改革、全面依法治国的新时代,改革和法治的关系问题,已经成为当代中国法治话语体系的重要论域之一。习近平形象地把改革和法治的关系称之为“鸟之两翼、车之两轮”,指出在整个改革过程中,都要高度重视和运用法治思维和法治方式,加强对相关立法工作的协调,坚持立法先行,实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据,从而确保在法治轨道上推进改革。在这一崭新的立法理念指引下,中共十八大以来,改革决策与立法工作的有机衔接、相互促进,已经成为推动改革与立法发展的生动实践;“在法治下推进改革,在改革中完善法治”,正在构成当代中国法治现代化进程的鲜明特点。
 
【注释】 
[1]1982年4月22日,彭真同志在五届全国人大常委会第二十三次会议上作《关于中华人民共和国宪法修改草案的说明》时这样说道:“草案根据发挥中央和地方两个积极性的原则,规定中央和地方适当分权,在中央的统一领导下,加强了地方的职权,肯定了省、自治区、直辖市人大和它的常委会有权制定和颁布地方性法规。我们国家很大,一个省就有几千万以至上亿人,相当一个大、中国家,各地政治、经济、文化发展很不平衡,这样规定,有利于各地因地制宜,发挥主动性、积极性,加速整个国家的建设。”参见彭真:《论新时期的社会主义民主与法制建设》,中央文献出版社1989年版,第113页。
 
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{26}张德江.全国人民代表大会常务委员会工作报告——2017年3月8日在第十二届全国人民代表大会第五次会议上〔N〕.人民日报,2017-03-19.
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{30}习近平谈治国理政〔M〕.北京:外文出版社,2014.
{31}习近平总书记重要讲话文章选编〔M〕.北京:中央文献出版社,2016.
{32}习近平.在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话(2016年7月1日)〔M〕.北京:人民出版社,2016.
{33}习近平关于全面深化改革论述摘编〔M〕.北京:中央文献出版社,2014.
{34}习近平在中央全面深化改革领导小组第六次会议上的讲话要点(2014年10月27日)〔N〕.人民日报,2014-10-28.

来源:《法律科学》2017年6期

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责任编辑:卢亚娟

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