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监管沙箱的域外经验及其启示


发布时间:2018年2月24日 柴瑞娟 点击次数:1962

[摘 要]:
为了应对金融科技的挑战,维持自身金融科技全球领先者地位,英国率先对其金融监管体制进行了适应性变革,创制了监管沙箱,尝试为可能具有破坏性和众多风险的金融创新提供一个安全的测试环境和监管试验区。紧随其后,澳大利亚、新加坡、中国香港在借鉴英国制度的基础上,推出了各自的监管沙箱。科技安全风险与传统金融风险叠加的金融科技对我国现行的金融监管理念和模式提出了挑战,而监管沙箱的域外经验无疑可提供启示和借鉴。在监管模式上,有必要实现从“行政区域实验”到“产品或服务实验”的转变;在监管理念上,有必要进行从“监管限制产品或服务”的被动监管到“产品或服务引领监管”的主动监管的理念更迭;在制度架构上,有必要结合本国国情,试行“中国版”监管沙箱。
[关键词]:
监管沙箱;金融科技;金融创新;金融监管

    人工智能、区块链、大数据、云计算、智能投顾等新兴技术全面渗进金融领域并深度融合,驱动了金融产品、经营模式和业务流程的变革,凸显智能化、去中介化和跨界化的发展趋势,标志着金融科技(FinTech)时代的到来。金融科技让金融创新的进化和迭代速度加快,金融业务更加精细化,在提高金融服务的可及性和便捷性的同时,降低了交易成本,提升了服务能力和效率。金融、科技、法律监管从未像今天这样彼此挟裹又相互依赖、相互制约。在此浪潮下,各国纷纷发力部署金融科技创新战略,如何更好地激励金融科技创新,在强劲竞赛中占据一席之地,成为各国面对的新课题。在众多影响金融科技创新的因素中,金融监管无疑最至关重要,适当的金融监管会直接助力金融创新,反之,则会压制金融创新。是故,探求与金融科技适配的金融监管方式,对现有监管模式进行完善与变革正成为各国刻不容缓的任务。[1]
 
  英国率先对其金融监管体制进行了适应性变革,创制了监管沙箱(Regulatory Sandbox),成为首个推行监管沙箱的国家。[2]沙箱系计算机用语,指用于计算机安全领域的一种虚拟技术,是在受限的安全环境中运行应用程序,并通过限制授予应用程序的代码访问权限,为一些来源不可信、具备破坏力或无法判定程序意图的程序提供试验环境,因为有预设的安全隔离措施,一般不会构成对受保护的真实系统和数据的修改或安全影响。英国将沙箱理念引入金融监管领域,创制了“监管沙箱”概念,为可能具有破坏性和众多风险的金融创新提供一个安全的测试环境和监管试验区,[3]即监管沙箱提供一个不受当下金融监管体制监管的“安全港”,在这个微型的真实市场内,准入的公司可在其中对自身的金融创新产品、服务和模式等进行试验,及时发现该金融创新的缺陷与风险,继而寻求解决方案。同时,监管者也可通过此测试展开风险评估,决定是否允许该金融创新正式进入市场推广,是否需要调整甚至改变金融监管规则。设立监管沙箱是为在风险可控之前提下激励金融创新,确保金融科技的健康发展而不伤及金融消费者利益,使金融创新与金融监管之间达成新平衡。此举措引得澳大利亚、新加坡、中国香港和台湾地区、泰国、印度尼西亚等纷纷效仿,推出了各自的监管沙箱。在此背景下,本文拟选取监管沙箱构建较为完备的英国、澳大利亚、新加坡和中国香港进行考察,期望通过经验之汲取,为当下中国的金融创新及金融监管提供借鉴。
 
  一、监管沙箱的诞生:英国的首创及运行实践
 
  (一)允许“破坏性创新”才能促进创新:首创监管沙箱的背景及底层逻辑
 
  金融与科技的勃兴发展和深度融合使英国敏锐地意识到科技业和金融业是一国最具价值的核心资产之一,2015年3月英国政府科学办公室(GO-Science)发布了《金融科技的未来:英国作为世界金融科技的领导者》报告,指出英国要想在金融科技浪潮中成为全球的金融创新中心,强化自身在金融科技领域的世界领先地位,就必须为金融创新提供强大制度支持和优质金融生态环境。[4]英国金融行为监管局(FCA)被赋予特定权限来促进金融经济竞争,并负有为不断改进的金融创新提供制度支持之使命。[5]FCA促进竞争的途径之一就是站在金融创新主体的立场思考如何进行监管,即金融创新主体对当下监管的体验如何?现行框架是否对其提供了正确的保护,是否让客户对这些新业务充满信心?这些监管框架是否预留有足够的创新空间?在技术变革中,如何营建真正创新的环境,而不将风险加深至不可接受或不可控制的水平?对此,FCA认为,有限度地允许“破坏性创新”是促进有效竞争的关键,监管金融创新的目的在于支持金融创新,为客户提供新的金融产品和服务,挑战现有的商业模式。要达此目标就须在积极构建金融创新业务的同时消除不必要的监管障碍,[6]此即是FCA推出监管沙箱的底层逻辑—为了实现金融创新,须允许一定范围的“破坏性创新”[7]。2016年5月监管沙箱报告发布并开启运行。[8]
 
  (二)促进创新与保护消费者利益:监管沙箱的核心
 
  沙箱是法律监管外的一个“安全空间”,准入的企业可在其中测试创新产品、服务、业务模式和交付机制,监管沙箱可缩短创新想法进入市场的时间,而金融产品和服务的革新又可在确保消费者利益保护的基础上为消费者提供更好的消费体验。
 
  监管沙箱的优势是显见的:(1)缩短了金融产品的上市时间,使得创新想法得以迅速推向市场,并可降低潜在成本:监管的不确定性正在影响着金融创新的第一推动者并且阻碍了创新,证据显示,通过监管沙箱的金融产品的上市时间可减少约三分之一,以这种方式可降低产品生命周期约8%的成本。[9](2)更好地获得融资支持:金融创新依赖于投资(其中大部分是股权融资),监管的不确定性会直接影响投资者对投资企业的风险评估和投资意向,该负面影响增加了金融科技创新公司筹集资金和提高估值的难度。研究表明,监管的不确定性可能会使金融科技创新公司估值减少约15%,[10]因之未能获得投资的公司数量更是无法估计。(3)使得更多的创新产品能够到达市场:由于监管的不确定性,一些金融创新被遗弃在早期阶段,甚至从未尝试过。而监管沙箱中的企业可在测试阶段管理监管风险,在寻求到解决方案后,再将该金融产品推向市场。(4)为消费者提供更好的金融可及性服务:监管沙箱通过监管模拟扩大金融创新公司的产品和服务的范围,从而降低成本为消费者提供更好的金融可及性服务。此外,监管沙箱也可通过FCA与创新者合作,在新产品和服务真正进入大众市场前能确保适当的消费者保护措施得以建立,也就是说,设置沙箱的目的之一是测试新的金融产品或服务风险的解决和化解方案,若结果表明,其所带来的风险无法有效化解,则说明沙箱测试失败,产品或服务将无法投入市场。
 
  故此,在设计监管沙箱时FCA主要考虑了如下关键问题:一是现行监管障碍,即金融科技公司在提出创新时面临哪些监管障碍,这些监管障碍可降低至何种程度?二是保障措施,即在金融创新测试过程中,应采取怎样的保障措施以确保金融消费者和金融系统在测试过程中得到适当的保护?FCA确信,为那些金融创新公司减少监管壁垒的同时,辅以一定的安全措施可有效促进金融创新公司的发展,为此可考虑相应改变监管金融服务的法律。[11]
 
  (三)监管沙箱的准入标准、运行程序与消费者保护措施
 
  明确申请进入沙箱的准入标准有助于确保对待所有企业的公平和透明,同时也确保FCA专注于真正造福消费者的主张。英国的沙箱准入标准主要围绕以下几点展开:一是创新的范围:既可是新的金融产品设计方案,也可是新的金融服务;二是真正的创新:新的金融产品或服务须显著不同于现有的产品或服务;三是消费者利益:金融创新给消费者提供了良好的前景和可识别的益处,且此标准应持续满足整个沙箱测试期间;四是确需进行监管沙箱测试:企业确需在沙箱内进行测试,且测试目的明确;五是申请企业背景调查:企业投入了适当的资源,开发了新的解决方案,知晓了适用的法律法规,并努力减轻创新可能衍生的风险(详见表1)。
 
表1 公司申请沙箱测试的准入标准[12]
 
 
 
 
 
    明确沙箱准入标准后,进人沙箱测试程序:(1)公司向FCA提交进入沙箱的申请,表明自己符合准入标准。(2)FCA进行评估并审批,对不符合准入条件者直接拒绝,反之,则指定专门官员作为与该公司的联络负责人。(3)FCA与公司合作建立最合适的沙箱选项、测试参数、解决方案和安全措施。(4)FCA准许公司开始进行沙箱测试,并由其进行全测试过程的监管。(5)FCA对公司提交的最终测试报告进行评估并决定该创新是否能够进入市场。(6)若该创新被FCA拒绝进入市场,公司可决定是否在沙箱之外继续寻求并提供新的解决方案,以求进行下一次沙箱测试或直接取消该创新。
 
    承前所述,监管沙箱不仅可促进创新竞争,也可提高金融服务的可及性。[13]因进入沙箱的创新可能具有“破坏性”,故FCA对参与沙箱测试的金融消费者设置了多重保护措施。一是在沙箱测试前,公司须告知客户潜在的风险与有效补偿措施,确保客户的知情权,并测试他们对该金融创新潜在风险解决方案的反应;二是FCA根据进展对沙箱测试活动进行适当的信息披露,对测试给客户带来的损失提供补偿;三是FCA为客户投诉公司提供保障,保证其得到金融申诉服务(FOS)的权利,确保其在一家公司未获损失补偿时有机会获得金融服务补偿计划(FSCS)的补充补偿;四是在沙箱测试前,要求公司证明其有给客户补偿任何损失(包括投资损失)的能力。[14]
 
   (四)监管沙箱在英国的运行实践
 
    2016年7月8日,公司开始申请进入第一批沙箱测试。[15]截至2016年年底,在69家申请者中有24家被接纳为沙箱测试公司。第二批沙箱测试共收到77家公司申请,于2017年5月底开始测试,第三批沙箱测试于2017年6月开始申请。FCA鼓励各种规模的公司申请沙箱测试,故在测试公司中既有早期初创企业,也有挑战传统金融产品或服务的公司,甚至还有历史悠久的大公司。在测试过程中FCA一直与被测试公司合作,共同商议测试方法,并建立各自的消费者保障措施。目前的测试周期设定为12个月,具体参与沙箱测试的公司举例如表2。[16]
 
表2 参与沙箱测试的公司概览
 
 
 
 
 
 
 
 
    二、以“许可证豁免”为核心:澳大利亚的监管沙箱运行实践
 
    (一)严格的金融许可证监管:推出监管沙箱的背景
 
    英国首推监管沙箱理念后,澳大利亚迅速给予了关注和借鉴。2017年2月澳大利亚证券和投资委员会(ASIC)发布《监管指南257:在未持有金融服务和信贷许可证下对金融科技产品和服务的测试》(Regulatory Guides 257: Testing FinTech Products and Services Without Holding an AFS or CreditLicence),对获批测试的金融科技公司进行金融许可证豁免,即其无需持有金融服务或信贷许可证即可测试其金融创新的特定业务,监管沙箱由此确立。[17]
 
    澳大利亚对金融业实行严格的金融牌照许可管理。通常情况下,公司在发布新的金融产品或服务、从事信贷活动前须获ASIC颁发的金融服务许可证或信贷许可证。受到监管的金融产品一般包括如下几类:(1)为客户提供金融产品咨询,如向客户或公众推荐应购买哪些金融产品。(2)进行金融产品交易,如代表客户买卖股票、发行支付产品或在管理投资计划中派发利息。(3)为金融产品创造市场,如定期提供买卖金融产品的报价。(4)经营一个已注册管理投资计划。(5)提供保管或存放服务,如以信托形式持有金融产品或金融产品中的受益人权益。(6)提供传统的受托人公司服务。[18]但是,由于金融许可证的获取时间较长且获取成本极高,对急于在市场情势瞬息万变中将创新产品或服务推向市场的公司(尤其是新兴公司)而言,障碍极大。
 
    作为金融监管机构,ASIC致力于促进金融创新,确保以适当的方式对金融新产品和服务进行监管,在可能为投资者和金融消费者带来良好结果的前提下,鼓励和促进金融服务和信贷的创新,以期提升投资人和金融消费者的信任和信心。基于该使命,ASIC在寻找促进创新型产品和服务的过程中,为了保障对金融创新产品和服务监管的适当且有效,为了保证金融市场运行的公平、有序且透明,借鉴引入了英国的监管沙箱。[19]
 
    (二)监管沙箱下的“许可证豁免”:准入标准与运行实例
 
    在以下三种情况下,澳大利亚金融公司可在不持有金融许可证的前提下测试其金融产品和服务:一是现行监管框架中本就有灵活性规定或法律中对其已存在豁免,并不需要牌照;二是ASIC对金融科技公司的许可证豁免(FinTech Licensing Exemption)具体包括“ASIC公司概念验证许可豁免”(Concept Validation Licensing Exemption)和“ASIC信贷概念验证许可豁免”(Concept Validation Licensing Exemption)两类,ASIC允许有资格的公司在不持有相关许可证的条件下测试某些指定的产品和服务;三是ASIC给予单独豁免,允许某一特定产品或服务进行测试。这些措施构成了澳大利亚的监管沙箱框架。[20] ASIC所确立的“许可证豁免”的准人标准以客户数量和数额限制以及消费者保护为核心(具体标准如表3)。[21]
 
表3 ASIC确立的“许可证豁免”准入标准的核心内容
 
 
 
 
    满足以上准入条件者可获得许可证豁免,ASIC将以书面形式通知申请公司沙箱测试的开始时间。在拒绝豁免方面ASIC主要考虑以下因素:监管不会造成商业利益变小,净监管效益明显超过豁免所带来的风险和成本,或者是否有足够的替代监管制度。自监管沙箱运行以来,实例颇丰(表4列举了部分实例)。[22]
 
表4 澳大利亚监管沙箱的部分运行实例
 
 
 
 
 
    (三)监管沙箱中的消费者保护措施
 
    1.测试期结束停止经营的预前准备。依靠金融科技许可豁免,测试公司虽无需在12个月的测试期内持有许可证,但仍需提前规划并在必要时有步骤地管理测试期最后阶段的相关事宜。如果在测试期结束时仍未获得许可证或单独免除,则应确保在测试期结束时停止经营。以Next Generation Financial Pty Ltd.(NGF)为例,其在测试期的第10个月向ASIC提交了金融服务许可证申请,在测试期的第11个月时修改了网站,移除了应用程序着陆页,并发出通知,提示将不再接受新客户,直至获得金融服务许可证,同时将停止业务直至获得许可证的信息告知现有客户。在NGF向客户提供信息的清单中记有客户问询的联系信息和出现争议时他们可以联系的ASIC批准的外部争议解决方案计划的细节。NGF为测试期结束做好了万全准备,幸运的是其在测试期结束后不久即获得了金融服务许可证,得以重新开始其业务。
 
    2.测试完成后的报告义务。ASIC要求获测试企业在测试期截止前的两个月内提供给ASIC --份简短报告,包括测试企业在测试期内的如下详情:一是测试期内客户数量;二是客户统计数据信息(如年龄与位置);三是收到并处理的投诉数量和投诉性质;四是上升到外部争议处理的投诉数量和投诉性质;五是描述测试期间出现的问题并阐述问题的解决方案;六是发展障碍的可行性监管要求;七是财务报告信息,如营业收入和支出信息。所提供的信息将用于协助ASIC审查金融科技豁免申请的运行及效果,发现测试企业与消费者所面临的主要风险和问题,若非涉及到必要的公众利益,报告提供的详情将不予公布。[23]
 
    3.强制建立争议解决程序。享受许可豁免进入沙箱的公司必须建立适当的争议处理体系,包括符合ASIC标准和要求的内部争议处理程序和ASIC批准的一个或多个外部争议处理方案。这是对澳大利亚金融服务持照人和信贷持照人的关键要求。在测试期间,设立内部争议处理程序并持有外部争议处理方案,将协助测试公司在测试期结束后转为正常经营的金融持照人。ASIC使用外部争议处理方案是对金融服务业和信贷产业消费者施以保护的重要措施,该方案为消费者和投资人提供了法律制度之外的更便捷、更经济的处理争议手段。[24]
 
    4.“停业后赔偿覆盖(Run-off Cover)”与申请人信用体系。争议处理体系延续至监管沙箱测试结束后的12个月。消费者通过停业后的赔偿覆盖可继续在测试期结束后处理相关争议。如果测试公司在此期间无法持有外部争议处理方案的资格,或不服从外部争议处理方案作出的决定的行为,将是对金融科技豁免许可要求的违反。ASIC会在今后评估许可申请或豁免申请时考虑测试公司或公司相关人员的此类行为。[25]
 
    三、“放松监管”:新加坡的监管沙箱运行实践
 
    (一)致力于全球智能金融中心建设:引入监管沙箱的背景
 
    在金融创新监管政策的开放度上新加坡远超其他亚洲国家。基于全球智能金融中心的定位,新加坡金融管理局(MAS)多次公开表示其欢迎各类金融创新,即使与当下的法律法规有所冲突,亦可考虑。[26]
 
    技术的进步使得新兴的金融服务变得日益复杂,金融创新是否合规越来越不具确定性。[27]MAS认为,将新加坡转变为智能金融中心的关键因素之一就是提供一个有利于创新发展的监管环境,以提高企业价值,提升金融服务效率,更好地管理金融风险,为自身创造新机会,进而改善民众生活。故此,MAS借鉴引入了英国的监管沙箱。2015年8月新加坡政府在MAS下设立金融科技和创新团队(FTIG),在2016年11月发布了《金融科技监管沙箱指南》(FinTech Regulatory Sandbox Guidelines),确立了本国的监管沙箱。[28]
 
    MAS鼓励更多的金融科技产品和服务通过监管沙箱进行测试,使其有一个在新加坡和国外被广泛采用推广的机会。为实现该目标,金融机构或任何有兴趣的公司都可以申请进人沙箱,以创新金融服务或产品的形式,在一个明确的空间和持续的时间内进行试验,MAS将依据各申请人的情况适当放宽具体的法律和法规要求,与此同时,采取适当的保障措施来防范测试失败带来的风险,以确保金融体系的整体安全和稳健。
 
    (二)监管沙箱的准人标准
 
    进入沙箱的金融创新申请人须提供必要的支持信息,以说明其产品能够满足多重的准人标准:(1)拟测试的金融服务或产品使用了新兴技术,或虽使用现有技术但以创新的方式呈现,在新加坡市场很少或几无可比的产品。(2)推出的金融服务或产品可解决当下难题,给消费者或行业带来益处。(3)创新产品或服务退出沙箱测试后,申请人有意向和能力在更大的范围内推出。(4)沙箱测试的预期结果应明确,测试公司应按照约定的进度向MAS报告测试情况。(5)应明晰适当的边界条件,使沙箱测试能有意义地执行,同时可以充分保护消费者利益和维护行业的安全和稳健。(6)推出的金融服务如有产生重大风险之可能,应评估如何减轻,有初步测试发现风险和减轻风险的预警方案。(7)有明确的测试产品或服务的退出策略,应明确何种情况下测试的金融服务或产品必须停止,何种情况下可以退出沙箱,继续在更广泛的市场上部署[29](参见表5)。
 
表5 新加坡沙箱准入和审核评价标准[30]
 
 
 
    (三)监管沙箱的运行
 
    收到一套必要的评估信息后,MAS用准人评价标准进行评估,包括具体的法律和监管要求、沙箱的持续时间等,并在21个工作日内通知申请人是否获批,以及其适合怎样的沙箱测试。获批的申请公司将进入“试验阶段”。此际,沙箱公司应告知客户,其金融服务或产品是在沙箱中运行的,且披露的相关关键风险获得了客户认可,即他们已经阅读并理解了这些风险。如果测试公司准备在“试验阶段”对测试中的金融服务或产品进行实质性更改,应至少提前一个月向MAS提出申请,提供更改的详细信息。在MAS审查变更请求期间,测试公司可继续原有的解决方案。为了保证信息的透明度,获批测试公司的相关信息,如申请人的名称、沙箱测试的开始日和到期日,将刊登在MAS的官方网站上,供客户查阅和下载。[31]
 
    沙箱测试结束时,测试公司理应从沙箱中退出,如需扩展测试期,其至少应在测试期届满前一个月向MAS申请延展,并说明理由。比如,由于客户反馈或纠正缺陷,需要额外的时间对金融服务或产品进行改进,或者测试公司需要更多的时间才能达到完全遵守相关的法律和法规要求。MAS将视具体情况作出审查和批准。从沙箱退出后,只要MAS和测试公司对测试结果满意,预期的结果已经达到,或是测试公司已可完全遵守相关的法律法规要求,则测试公司可在更大的范围内进行金融服务或产品的推广。但若出现下列情况,监管沙箱将停止运行:(1)在之前与测试公司商定的预期成果和时间表下,MAS认为沙箱测试已无法达到预期目的。(2)测试公司在测试期结束时无法完全遵守相关的法律和法规要求。(3)金融服务或产品在测试中发现漏洞,且其所致风险大于收益,测试公司承认该缺陷在沙箱测试期内无法解决。(4)MAS终止沙箱测试,如测试公司违反强制性的测试期间。(5)测试公司通知MAS其决定退出沙箱,并确保在测试中任何现有的义务都必须全予解决后才能退出沙箱或停止测试。[32]
 
    遗憾的是,关于新加坡监管沙箱的运行实例,笔者尚未找到公开的数据。
 
    四、“弹性监管”与“窄化简化”:香港的监管沙箱体系
 
    随着金融科技的发展,香港金融管理局(HKMA)已意识到更多的创新技术,包括移动支付服务、生物认证、区块链、人工智能技术等,正在拓展着金融业务领域。HKMA认为需要有更灵活的监管安排,如果金融机构在正式推出产品或服务前,能够进行更及时的现场实景测试,这将有助于金融机构更有效地收集真实的数据和用户反馈,有助于这些产品或服务的改进。[33]因应香港银行业的呼吁,并借鉴英国的监管沙箱,HKMA于2016年9月6日发布了《金融科技监管沙箱》(FSS),面向香港的本地银行,推出了针对金融科技领域的监管沙箱,进入沙箱的银行获准开展数量有限的客户试验(如员工或选择客户)试点,对其实行弹性监管,无需在测试期内实现完全符合通常的监管要求,以鼓励银行进行金融创新。[34]
 
    与其他国家(地区)的监管沙箱对象相比,一方面,香港的监管沙箱呈现出明显的“窄化”特征,即其只适用于银行,对其他公司不适用。被监管的银行应满足如下要求:(1)边界:对沙箱测试有明确的界定范围和阶段(如客户的规模和类型、技术类型等)、持续时间和终止安排。(2)消费者保护:在测试过程中,有充分的措施保护客户的利益。这些措施一般包括:客户了解相关选择的风险,自愿加入试验,保障投诉处理程序,由测试故障造成的损失为客户提供及时、公正的补偿机制,为客户退出试验做出适当安排。(3)风控手段:合理控制以减少因不完全符合监管要求而产生的风险,并向参与测试的消费者言明风险的构成。(4)接受监管测试的准备:所涉及的系统已准备好进行试验(如经过合理测试和其他展开准备)。此外,试验会被HKMA密切监测,使测试公司可以及时识别和处理可能出现的重大问题或事件(包括公众和客户沟通的问题)。[35]另一方面,香港的监管沙箱还呈现出明显的“简化”特征,即HKMA并不打算制订一份详尽的监管规定,包括相关的安全电子银行服务的要求,以及推出新技术服务之前对时机的独立评估等。有意进入沙箱的银行应及时与HKMA取得联系,HKMA随时准备与测试银行个别讨论适当的监管灵活性方案。作为一项新的监管安排,HKMA会根据实施经验和行业发展逐步改善安排。
 
    五、我国金融监管理念的更迭与监管沙箱的引入
 
    (一)金融科技时代的风险对我国当下金融监管的挑战
 
    世界范围内的金融生态正在发生剧变,我国亦不例外。从体量规模上看,我国已成为全球金融科技领域的绝对主导者。著名咨询服务机构安永2017年发布的《中英金融科技行动指南》中称,2015年中国的金融科技投资额约为20多亿英镑,仅次于美国,2016年受蚂蚁金服约30亿英镑融资进程的推动,中国的金融科技投资额达到了65亿英镑,跃居全球首位。2016年中国金融科技领域融资总额占全球的77%。[36]与此同时,中国的电子支付规模亦遥遥领先,占全球总体规模的近50%,在互联网信贷领域,中国市场规模占全球市场规模的75%。[37]
 
    科技驱动金融创新的特质决定了科技安全风险与传统金融风险会出现叠加效应。申言之,金融科技加速了风险外溢,使得金融风险外部性扩大,稍有不慎即可能触发局部或系统性金融风险,危及金融稳定;在金融科技高速发展的进程中,也可能真伪创新俱存,甚至出现劣币驱逐良币的逆向选择。金融科技对现有监管的挑战不言而喻:技术的数字化、智能化和移动化等特性日益模糊了金融子行业的界限,进一步强化了金融混业的格局,使得跨行业、跨市场交叉性金融风险加剧,监管难度增加,在我国现行的分业监管、监管协调机制尚未建立的体制下,监管真空、监管重叠、监管套利、监管寻租、监管俘获和监管失效等问题凸显,使得混业经营和分业监管体制之间制度性错配的矛盾激化。[38]金融监管及相关法律的滞后性在金融科技迅猛发展的局势下造成了监管被动,进一步阻碍了金融创新,在此过程中,无论是风险的加剧,还是监管的滞后和错配,最终都会威胁到实体经济和金融消费者权益。是故,如何更迭金融监管理念和制度,进行金融监管的变革和自我完善,构建有效的金融监管体制、制定合适的监管规则来消解金融创新所衍生的风险,在金融创新和金融风险间觅得平衡,最终达到稳定金融市场、保护金融消费者利益之目标是金融科技时代的新难题。
 
    (二)金融监管理念的更迭
 
    考察域外的监管沙箱可见其各有特色,各有侧重,有繁有简,有严有松。英国的最为完善精细,以促进竞争和保护消费者为核心;澳大利亚以“许可豁免”为核心,突出消费者人数和金额限制,重点保护消费者权益;新加坡以放宽现行法律法规监管为核心,重视测试公司创新产品或服务的推广能力;中国香港的监管沙箱则简明而具弹性。横向比较不难发现其中的共性,即它们在沙箱准入标准上都注重实质性创新,在监管沙箱过程中都注重风险的充分暴露和对消费者利益的维护。
 
    金融科技模式与业态的不断发展变化要求相应的监管规则随之跟进,在规律与规则尚难明晰,确切的监管规则无法制订时,围绕金融科技的风险属性、消费者权益保护和服务实体经济等核心要点,先期进行试验田性质的监管沙箱,确实是减少金融科技创新的规则障碍、实现金融创新与管控风险双赢的最具适应性的选择。2017年5月中国人民银行成立金融科技委员会开始金融科技工作的研究规划和统筹协调,[39]鉴于我国对金融科技监管的关注和研究刚刚起步,考察和借鉴域外的监管沙箱经验可获得如下启示。
 
    1.观念变化:从“行政区域实验”到“产品或服务实验”的转变。其实,我国有类似监管沙箱的制度设计,典型如我国的自由贸易试验区。以上海自贸区为例,在区内,部分法律是可以不适用的—根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》和《国务院关于在中国(上海)自由贸易试验区内暂时调整有关行政法规和国务院文件规定的行政审批或者准入特别管理措施的决定》,自贸区有调整法律适用的权力。换言之,我国的法律法规在自贸区内可以被变通执行,这类似于在监管沙箱中,金融监管机构可适度放宽或豁免法律的适用。只不过自贸区是以行政区域为界,而监管沙箱是以产品和服务为界。由于金融创新分散于全行业或全国,不可能只存在于固定的行政区域内,监管沙箱打破了区域的限制和边界,以创新产品和服务为对象提供法律监管试验区,故此,我们必须更迭观念,实现从专注于“行政区域”到专注于“产品或服务”的转变,在监管理念上实现从“行政区域实验”到“产品或服务实验”的转变,围绕金融创新产品和服务建立监管试验田和安全港,即围绕创新性、市场额度、消费者数量、保障措施、风险控制措施等,为金融创新服务和产品建立一个监管的试验区。
 
    2.理念更迭:从“监管限制产品或服务”的被动监管到“产品或服务引领监管”的主动监管。长久以来,我国金融监管从立法到执法的惯性思维和做法有如下显著特征:(1)金融监管在前,金融产品或服务在后,监管不因产品或服务而动,或者远滞后于产品或服务而变,金融监管主动限制着金融产品或服务的种类。(2)金融监管在上,金融产品或服务在下,监管属“上位”的国家部门的事情,产品或服务的供给属“下位”的经营者的事情,监管机构与监管对象互为对立面,相互间博弈明显,信息不对称严重,双方平等沟通、协作、信任和知识共享明显缺乏。(3)金融监管更多地是为了金融维稳而监管,消费者只是附带受益,行政意味强,未重视、突出以消费者获益为根本和金融监管必须以促进竞争公平、促进金融资源最优配置为使命。监管沙箱理念及做法与我国现行的监管正好相反:(1)监管沙箱的产品或服务在前,监管在后,先有产品或服务,后有相对应的具体监管措施,针对创新金融产品或服务设定监管框架,根据产品或服务的特点来设置风险防控、消费者权益保护的措施,产品或服务引领监管、监管围绕产品或服务而行的特征明显。(2)产品或服务在上,监管与产品平行甚至监管在下,监管机构与市场主体的沟通、互动平等且顺畅,双方知识共享和合作意愿明显。监管机构时刻与创新主体沟通,与创新人员共同探讨,根据产品或服务的特殊性,设定沙箱测试的标准、框架、方式、期限、范围、结果的采集方式等。(3)监管目的和宗旨直接与消费者相关,创新主体须主动提供周全的消费者权益保护措施,方可准许进入沙箱。也就是说,监管不是为了满足大而化之的金融稳定和行政需要,而是重在保护金融消费者权益。
 
    金融机构的日益国际化和竞争的日渐白炽化,金融产品或服务的更新与迭代空前加速且设计日益跨界化,时代的变迁必然给监管理念的变革带来要求,如果不想固守金融监管的滞后与无效,金融监管理念必须提升与更迭。申言之,金融监管应实现从“监管限制产品或服务”的被动监管到“产品或服务引领监管”的主动监管的转变;监管主体与市场主体应通过平等沟通、良性互动,更好地实现金融民主,同时通过知识共享来降低博弈和信息不对称成本;应提升消费者权益保护和公平竞争的金融生态构建在监管目标中的位置,以更好地实现金融监管的人性化与公平化。
 
    (三)监管沙箱的引入
 
    在是否建立“中国版”监管沙箱的问题上,我们当然不能简单地持“别人有,我们也必须有”的心态,过去因盲目地照抄照搬引致的教训在我国法律制度中并不少见。金融科技已为大势所趋,且必将深度影响甚至重构着世界金融生态,鉴于监管沙箱对金融科技时代的强适应性,笔者主张我国引入监管沙箱。对内,其可以减少金融科技创新的制度障碍,增强监管的适应性,为金融创新提供强劲的制度支持,实现金融创新和有效监管双赢;对外,其可助力我国的金融科技发展政策,使我国不至于在新一轮的国际金融竞赛中错失良机。
 
    在具体制度架构上,首先应解决监管沙箱的负责主体问题,在当前我国“一行三会”分业监管的金融监管格局下,各金融子行业分别设置监管沙箱显属叠床架屋、浪费资源,虽然金融现实混业已开始倒逼分业监管体制的改革,但迄今为止官方尚无实质性变革的信号和动作,加之各监管机构之间的协调机制又一直虚化,故要确定一家监管沙箱的负责主体委实不易。比较折衷务实的方案就是以监管沙箱引入为契机,将各监管机构之间的协调机构地位和权力予以“实化”,由其负责监管沙箱的具体实施,此举亦可为金融监管机构的下一步改革投石问路。其次在监管沙箱的具体制度方面,如准入标准、运行程序、运行期限、客户数量限制、金额总额限制、消费者权益保护措施等,前述各国和地区为我们提供了众多的借鉴模本,可以适度借鉴。申言之,准入标准必须具有真实的创新性,剔除伪创新;运行程序和期限不宜过长,便于金融创新产品或服务可以及时入场测试,但也需预留出风险充分暴露的时间,故也不能过短;对客户数量和金额总额进行限制是较为客观且具操作性的防止风险外溢的直接手段,可加以采用;消费者权益保护措施可以包括创新主体相应的赔偿机制和相关风险保险险种的推出和购买等。在具体的专业制度架构设计上,监管层可据自身的监管经验和专业知识,对域外经验加以吸纳,并结合国情使其本土化。
 
 
【注释】
[1]See Mary Starks,Competition Policy in Financial Markets-The View from the Regulators, https://www.fca.org.uk/news/speeches/competition-policy-financial-markets-view-regulators, last visit on July 3, 2017; Tracey McDermott, The Regulatory Challenge,https://www.fca.org.uk/news/speeches/regulatory-challenge, last visit on July 3, 2017.
[2]See Conor Brennan, Regulatory Sandbox-A New Form of Policymaking, http://inlinepolicy.com/2015/regulatory-sandbox-a-new-form-of-policymaking, last visit on May 31, 2017.
[3]See Financial Conduct Authority, Regulatory Sandbox, https://www.fca.org.uk/publication/research/regulatory-sandbox.pdf, lastvisit on May 31, 2017.
[4]See FinTech Futures: The UK as a World Leader in Financial Technologies, https://www.gov.uk/govemment/uploads/system/uploads/attachment_data/file/413095/gs-I5-3-fintech-futures.pdf, last visit on May 30, 2017.
[5]See Christopher Woolard, UK FinTech: Regulating for Innovation, https://www.fea.org.uk/news/speeches/uk-fintech-regulating-innovation, last visit on May 30, 2017.
[6]See Christopher Woolard, The FCA’s Role in Promoting Innovation, https://www.fca.org.uk/news/speeches/our-role-promoting-innovation, last visit on May 30, 2017.
[7]Ernst&Young, Landscaping UK FinTech, https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/341336/Landscaping_UK_Fintech. pdf(EY 2014), last visit on May 30, 2017.
[8]据资料统计,英国的金融高科技企业所产生的收入约为每年200亿英镑,其金融科技企业的新技术具有极高的价值。欧洲一半有前途的“破坏性创新”的金融科技初创企业在英国。为了保持其在欧洲乃至世界范围内领先的金融科技枢纽地位,英国必须确保为金融市场继续建立一个适当的、有吸引力的监管框架。正是基于以上初衷和背景,英国首创了监管沙箱这种新型监管模式同前注[3]。
[9]同上注。
[10]See In the Face of Uncertainty: A Challenging Future for Biopharmaceutical Innovation, http://www2.deloitte.com/content/dam/Deloitte/lu/Documents/life-sciences-health-care/us_consulting_Inthefaceofuncertainty_040614. pdf, last visit on July 20, 2017.
[11]See Christopher Woolard, Innovate Finance Global Summit, https://www.fca.org.uk/news/speeches/innovate-finance-global-summit, last visit on May 30, 2017; Christopher Woolard, Competition and Innovation in Financial Services: The Regulator’ s Perspective,https://www.fca.org.uk/news/speeches/competition-and-innovation-financial-services-regulator-perspective, last visit on May 30, 2017.
[12]See Financial Conduct Authority, Regulatory Sandbox, https://www.fca.org.uk/firms/project-innovate-innovation-hub/regulatory-sandbox, last visit on May 30. 2017.
[13]See Christopher Woolard, Innovation and Improving Outcomes, https://www.fca.org.uk/news/speeches/innovation-and-improving-outcomes,last visit on May 30,2017.
[14]同前注[3].
[15]See Financial Conduct Authority' s Regulatory Sandbox Opens to Applications, https://www.fca.org.uk/news/press-releases/financial-conduct-authority' s-regulatory-sandbox-opens-applications, last visit on June 2, 2017.
[16]同前注[12];Financial Conduct Authority Unveils Successful Sandbox Firms on the Second Anniversary of Project Innovate,https://www.fca.org.uk/news/press-releases/financial-conduct-authority-unveils-successful-sandbox-firms-second-anniversary, last visit on June 3, 2017.
[17]See ASIC, RG257:Testing FinTech Products and Services Without Holding an AFS or Credit Licence, http://www.asic.gov.au/regulatory-resources/find-a-document/regulatory-guides/rg-257-testing-fintech-products-and-services-without-holding-an-afs-or-cred it-licence,last visit on May 2, 2017; Further Measures to Facilitate Innovation in Financial Services, http://www.asic.gov.au/media/3889025/cp260-published-08-june-2016.pdf, last visit on January 30, 2017.
[18]See Testing FinTech Products and Services Without Holding an AFS or Credit Licence, http://download.asic.gov.au/media/4160999/rg257-published-24-february-2017.pdf, last visit on May 30, 2017.
[19]See John Price, ASIC' s Regulatory Sandbox, http://download.asic.gov.au/media/4221445/john-price-speech-perth-fintech-meetup-published-2l-april-2017.pdf, last visit on May 2, 2017.
[20]同前注[18],第8页。
[21]See Licensing Exemption for FmTech Testing, http://www.asic.gov.au/for-business/your-business/innovation-hub/licensing-and-regulation/licensing-exemption-for-fintech-testing/, last visit on July 30, 2017;同前注[18],第22~26页。
[22]See 16-440MR ASIC Releases World-first Licensing Exemption for FinTech Businesses, http://asic.gov.au/about-asic/media-centre/find-a-media-release/2016-releases/I6-440mr-asic-releases-world-first-licensing-exemption-for-fintech-businesses/, last visit on July 3,2017;同前注[19],John Price文。
[23]同前注[18],第29~30页
[24]同前注[18],第25~26页。
[25]同前注[18],第26页
[26]参见李强:《新加坡监管部门对于区块链创新态度:Just do it!》, http://mt.sohu.com/20160607/n453383068.shtml,2017年3月25日访问。
[27]See Technology Risk Management Guidelines, http://www.mas.gov.sg/~/media/MAS/Regulations%20and%20F inaneial%20 Stability/Regulatory%20and%20Supervisory%20Framework/Risk%20Management/TRM%20Guidelines%20%2021%20June%202013. pdf last visit on January 20, 2017.
[28]See FinTech Regulatory Sandbox Guidelines, http://www.mas.gov.sg/~/media/Smart%20Financial%20Centre/Sandbox/FinTech%20Regulatory%20Sandbox%20Guidelines.pdf, last visit on June 2, 2017.
[29]同上注,第4页。
[30]同上注,第5~6页。
[31]同前注[28],第7~8页
[32]同上注,第6页。
[33]See HKMA, 2016 Annual Report, http://www.hkma.gov.hk/media/eng/publication-and-research/annual-report/2016/AR2016E.PDF, last visit on July 20, 2017.
[34]See FinTech Supervisory Sandbox, http://www.hkma.gov.hk/media/eng/doc/key-information/guidelines-and-circular/2016/20160906e1. pdf, last visit on June 20, 2017.
[35]同前注[34]。
[36]参见丁雅雯:《 2016年中国金融科技领域融资总额占全球的77%》,http://news.xinhua08.com/a/20170113/1681962.shtml,2017年7月20日访问。
[37]参见蒋华:《中国成为全球金融科技产业领导者》,《经济日报》2017年3月8日。
[38]参见BR互联网金融研究院:《互联网金融报告2017—金融创新与规范发展》,中国经济出版社2017年版,第120~122页。
[39]参见《中国人民银行成立金融科技(FinTech)委员会》, http://www.pbc.gov.cn/goutongjiaoliu/1 13456/113469/3307529/index.html, 2017年5月31日访问。

来源:《法学》2017年第8期

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