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金融科技监管的路径转换与中国选择


发布时间:2017年12月9日 杨松,张永亮 点击次数:735

[摘 要]:
科技创新的爆发式增长及监管环境的变化使得新兴金融科技企业利用以“数字”为核心的新技术直接为消费者和中小企业提供金融服务,开启了金融科技的新革命,预示着金融业及金融监管将迈向新的发展范式。金融科技监管应从“命令—控制型监管”转向“调适性监管”,要注重规则监管与原则监管的相机适用,同时需要加强包容性监管和监管国际协调的力度。科技在金融监管中的应用须转化为具体的可操作的法律制度方能达致良治之功效,故而,金融科技监管的核心在于监管科技的法制化。监管科技不仅仅意味着是一种有效的监管工具,更是诱发监管领域范式转换的关键变量,是未来金融监管的必然发展趋势。
[关键词]:
金融科技;监管科技;大数据;动态监管

  一、金融科技:以“数字”为核心的新革命

 

  金融科技(FinTech)是指以诸如区块链、大数据、智投顾问等数字为核心的技术被广泛应用于金融业之中,这些极具“破坏性”[1]和“替代性”的新技术重新定义了金融世界,使金融消费模式发生了重大改变,给金融体系带来了结构性影响。数据显示,全球金融科技公司的数量从20154月前的800多家增至201612月的2 000多家,[2]2016年全球金融科技公司的投资达到232亿美元,而前三年这一数字分别是40.5亿、122亿和191亿美元。作为世界金融科技的领先者,2016年中国金融科技投资增长逾两倍至100亿美元,相关交易55宗,占亚太地区金融科技投资的90%。[3]美国商务部发布的《2016顶尖金融科技市场报告》也显示,阿里巴巴、百度等中国金融科技公司的用户数量已等同甚至超过了银行业。[4]

 

  金融科技“热潮”引起了实务界与学术界的高度关注。对金融科技的界定,国际社会尚未达共识,各方讨论的金融科技所涵盖的范围虽不完全一致,[5]但核心要素都基本囊括“金融”、“科技”、“创新”和“效率”等内容。究其实质,笔者认为,金融科技借助网络协议,通过软件和服务器等新技术代替传统金融服务,实现了金融服务手段与方式的创新,一方面优化了金融资源配置、提高了金融服务效率,另一方面,尤其是对发展中国家而言,大大提升了普惠金融的发展水平。而且,金融科技的主体类型多样,既包括新兴金融科技企业,也包括传统金融机构,并以前者为主。

 

  金融与科技的结缘并非偶然,也非当代所独有。实际上,金融与科技从未截然分开过,二者相互促进、相互制约。[6]Douglas W. Amer等人将金融科技的演化分为三个阶段:即金融科技1.0时代(18661967[7]、金融科技2.0时代(19672008[8]和金融科技3.0时代(2008~至今)[9]2008年国际金融危机后,金融监管环境的变化及科技创新的爆发式增长使得新型金融科技企业利用智能手机、云计算、人工智能等以大数据为核心的金融新技术直接为消费者和企业提供金融服务,显著“搅乱”甚至“颠覆”了传统金融的生态格局。[10]此次金融危机成为了金融科技跃向新阶段的分水岭,孕育了金融科技发展的土壤,开启了以数字为核心的金融科技新时代,也标志着金融业及金融监管迈向了新的发展范式。

 

  (一)金融科技与互联网金融的界分

 

  认识金融科技,有必要先从厘清与互联网金融的联系与区别入手。目前对两者存在截然相反的两种言说:一是“同质论”;二是“异质论”。持“同质论”者认为,互联网金融与金融科技有着相同的本质和核心,皆为利用技术驱动金融创新,由此提高效率并降低成本;[11]金融科技公司只是互联网金融公司的一个“新马甲”。“FinTech”源于20世纪90年代的美国,是一个针对机构的概念,即B2BB2C概念,如IBM这类企业为金融机构提供技术支持;而中国本土发明的“互联网金融”是一个针对于老百姓的概念,即B2C的概念,其典型代表如余额宝。对比国内外对两者的定义,本质上是一回事。[12]持“异质论”者认为,互联网金融与金融科技有着本质区别,金融科技为互联网金融的较成熟阶段,它利用的技术、解决的问题都较互联网金融要更深入一个层次,不可忽视这种循序渐进的提升。金融科技的范畴除了互联网技术之外,更强调在金融体系中融入更多的现代科技元素,提倡利用大数据、区块链等互联网创新技术进行风险控制和平台管理。[13]金融科技除了需要运用传统的互联网技术之外,还包括大数据、移动计算、量化模型、云服务、分布计算、人工智能、机器学习、生物识别、区块链等技术要素。[14]金融科技通过“提供技术使金融服务更有效率”的内涵更加广泛,涵盖了互联网金融“利用互联网和信息通信技术实现资金融通、支付、投资和信息中介服务”的概念。[15]较之于互联网金融,金融科技不只局限于互联网技术,在业务上,其更多聚焦于中后台业务,包括记账、清算、客户画像、资产定价、风险管理,甚至数字货币发行,直达金融的心脏。简而言之,互联网金融可视为金融科技的基础版,金融科技则是其升级版。金融科技有望推动金融业的整体代际跃迁,而不仅仅是个别服务的模式创新。在中国,金融科技是互联网金融发展遭遇瓶颈后对自身突围的一次新探索。[16]结合上述两个言说可以发现,金融科技与互联网金融的内容既在一定程度上有相通之处,如基本上都包括移动支付、P2P网贷、网上众筹、网上理财等,但区别亦十分显著。首先,从词源上看,互联网金融的概念兴起于中国,而金融科技是主要科技发达国家提出并使用的概念。其次,从技术元素上看,互联网是一种技术手段,“互联网+金融”仅仅是运用互联网技术使金融业务从线下发展到了线上,而金融科技除了运用互联网技术之外,还包括其他技术元素,如人工智能、区块链、生物识别等,这些技术元素深刻地改变了金融业的供给主体、商业模式、客户对象、风险构成和监管方式。最后,从业务范围上看,金融科技不只涉及支付、借贷、投资等互联网金融业务,其更多地聚焦于中后台业务。由是可见,互联网金融是金融科技发展过程中的一个阶段、一个分支、一个组成部分,隶属于金融科技。

 

  (二)金融科技对传统金融监管的重大挑战

  

科技“改变”了金融生态,将对传统金融机构起到潜在的“替代”效应,同时,又可能会颠覆传统金融的立法方式。基于大数据和智能算法的人工智能可以让立法机关更好地预测人类行为及其后果,并根据特定情形、特定地域和特定对象自动化地制定细致、精准的法律适用规则,甚至能够一事一议。传统上以典型类型、普遍状态和静态经验为基础的立法,以及由此导致的规范不确定性和立法滞后性将不复存在,司法机关的事后介入和作为办案依据的司法解释也将不像以往那样成为当事方寻求救济的最重要途径。[17]

 

  1.金融科技企业对当下金融法制的挑战。现行金融法制对金融科技所带来的“变化”明显“水土不服”。新兴金融科技企业的法律地位如何界定、该适用何种法律?金融科技企业提供的金融服务中哪些与传统金融机构在功能上相似、又有哪些不同?金融科技公司提供的金融服务应适用哪些法律、依据何种程序?这些问题的法律适用面临重大挑战。

 

  2.金融科技企业“混业化”对机构监管模式的挑战。我国金融监管模式传统上属于机构监管,但随着金融科技的快速发展,金融科技公司成为了新型的金融服务主体,其业务范围逐渐渗透到传统金融的各领域,混业经营特征凸显。例如,蚂蚁金服、京东金融、陆金所、百度金融、PINTEC品钛、人人友信、宜信等都是提供综合金融服务的金融科技公司,这些变化对机构监管模式构成了重大挑战。

 

  3.金融科技企业“技术化”对监管方式的挑战。新型金融科技企业利用互联网、大数据、云计算、区块链等新兴技术为消费者提供金融服务,“技术化”是其区别于传统金融机构的显著特征,也因为如此,其服务效率明显高于和优于传统金融机构。然而,技术的参与令潜藏的风险更加分散,也更具有系统性和传染性,增加了监管空白和监管套利的可能性,给金融监管和宏观经济带来挑战。比如,分步式技术会加剧风险的传染,智能化将导致对人的监管、机构的监管转化为对技术的监管。又如,消费者面临着个人信息泄露、潜在远程电子欺诈的风险,但金融科技公司尚未被纳入到安全网的防护(如存款保险制度)中。除此之外,金融科技还会产生操作风险、系统失灵风险、网络风险、黑客攻击风险等。英格兰银行行长Mark Carney指出,政策制订者为了保持金融稳定,应对金融科技的风险进行细致管理。[18]因此,政府部门应该采取更审慎的标准、更规范的管理工具、更为技术化的监管措施进行监管。

 

  二、金融科技监管原则与理念的转变

 

  (一)金融科技的健康发展需要金融监管

  科技创新虽然不断改变着金融服务的渠道与形态,但是并未改变其背后的风险逻辑。面对日益更新的金融科技,金融监管陷入到两难境地:一方面,天生具有创新基因的金融科技无疑有助于实现金融民主化和普惠金融理想,在其发展初期最需要政策扶持;另一方面,科技与金融的整合,具有更强、更广泛和更快的破坏性,其对金融体系的冲击所带来的后果难以预测,因此更加需要规范和引导。频发的安全问题与监管难题令许多潜在投资者心怀疑虑、望而却步。技术创新不是免除监管的“免死金牌”,金融科技也绝非监管的“法外之地”。金融科技的快速发展引发了各国监管部门的高度重视,监管部门正在评估如何用最好的监管办法来支持金融科技行业的发展,从而确保金融稳定、保护金融消费者权益并激活市场创新。挑战在于如何构建一个既具有灵活性、前瞻性以促进金融创新,又能确保市场稳定、维护金融消费者权益、激励投资者信心的监管框架。

 

  2008年的国际金融危机再次引发了关于市场与监管之间的巨大争议。一种观点认为,一方面应强化对单个金融机构市场的行为监管和审慎监管,另一方面应注重金融的总体稳健监管;[19]另一种观点认为,应继续“去监管化”,政府的错误干预是引发金融危机的根本原因。监管在很多领域的无效导致了监管窒息(压制)。然而,只有最极端的市场支持论者认为政府监管无任何积极作用,倘若无一定程度的政府监管,金融市场不可能自发而有效地运转,问题的关键在于如何拿捏监管的“度”,以最小的监管“成本”实现最大的监管收益并达致有效监管。监管者及强化监管的支持者指出,为了使监管工作更好地开展,监管主体需要更多的监管资源。譬如,对美国众多中小银行而言,更为棘手的问题是它们缺乏足够的资源去开发和维护依据《多德一弗兰克法案》(Dodd-Frank Wall Street Reformand Consumer Protection Act)所要求的合规平台,因为此举开支不菲。金融科技公司应适用何种法律和程序并无统一答案,解决之道在于设计一个可兼顾金融科技行业、消费者与监管主体的监管对策,方能保护金融消费者权益和实现金融稳定。[20]

 

  (二)从“命令一控制型监管”(静态监管)转向“调适性监管”(动态监管)

 

   信息不对称、代理人问题、道德风险等会导致市场失灵。监管同样会出现失灵,譬如监管俘获、资源不足、目标冲突(特别是政策性目标),均会导致监管无效。当前的金融监管模式仍为静态监管,各种规制或罚款依然是“命令一控制”(command-and-control)型的规制方式。此种规制方式需事先制订行为规则,要求监管对象遵从这些规则。当金融机构违法时,监管者就会发出监管指令,轻则警告,重则彻底查封。此种模式似乎是监管法治的理想模式,监管者知道他们应在何时采取温和或严厉的监管行动。然则事实并非如此。金融市场高度动态、易变和自我调整的特性使得事先制订的规则可能滞后于社会的发展,不但起不到规制作用,有时甚至会起到负作用,针对一个问题的规则往往会产生更多的新问题。目标监管往往导致自我挫败,因为理性的市场参与者会灵活地依据新目标创造的“确定性”迅速调整自己的行为模式,从而使其行为符合监管目标。

 

  现代金融监管的困境亟需探寻新的监管路径,要充分认识到金融市场是一个复杂的、多层次的、不断演变的市场。以此为视角,“命令一控制”型监管规则只为金融监管提供了“框架”,监管者需要更多的监管自由裁量权。同样重要的是,监管者需要与市场主体一样,时刻关注市场的变化,拥抱金融科技,用技术武装监管基础设施,监管思维须从“命令一控制型监管”转向“调适性监管”,应将监管的重点置于调适性监管,同时,应根据企业的风险水平实施多方法、分层式监管,而风险水平往往与企业的规模相关。金融科技在过去10年的快速发展给监管带来了巨大的挑战(特别是在亚洲和非洲),在很短的时间内,金融科技企业已从当初“太小不必理会”(too small to care)变为“太大而不能倒”(toobig to fail)。正因为如此,引发了中国对金融科技企业监管方法的重新认识,这也证实了监管者确有必要监控金融业的最新发展态势,以便能更好地理解金融业发生了什么,其有何意义。

 

  (三)规则监管与原则监管的相机适用

  

对新兴金融科技企业施加严格的监管不利于其集中精力开拓创新。在金融企业的初创阶段,因企业资源有限,一般会尽量节约开支,将资源重点配置于金融创新。因此,对其适用宽松和灵活的监管政策比较好,这就是“原则监管”模式。原则监管的重心在于从宏观层面把握监管的基本原则和理念,尽最大可能地为企业营造创新环境、搭建平台,做好后勤保障,不太注重具体的微观层面的监管规则和程序,令监管对象在监管框架内享有更多的自由空间。以美国商品期货交易委员会(CFTC)为例,它充分意识到金融科技时代的金融监管必须适应技术驱动型金融市场的需求,故特别强调原则性监管方法的适用。各国的监管者亦应加强监管合作,对金融科技的监管要创新适用原则监管方法,采用试验性和灵活的监管方法。原则监管与规则监管不同,后者具有明确的监管规则和程序,这对于初创的金融企业而言合规成本极高,耗费其大量的资源用在监管上反不利于其创新业务的发展。

 

  应该看到,原则监管与规则监管各有利弊,各有其适用的领域,并产生相应的激励机制。对于原则监管而言,一方面其具有足够的灵活性,但内容上又具有不确定性,可能会令监管对象无所适从,另一方面其又为受监管对象提供了生存和成长的空间,有利于监管对象的发展壮大;对于规则监管而言,监管对象的行为模式明确而清晰,哪些行为该为、哪些行为不该为均是确定无疑的,但是由于缺乏激励机制,反而限制了监管对象的创新行为。

 

  那么,传统金融机构和新兴金融科技企业究竟该如何灵活有效地适用规则监管和原则监管?解决之策在于:跳出“要么这样、要么那样”的绝对理念,规则监管与原则监管并非相互排斥、不能包容。监管对象应遵守的监管义务并非一成不变,需依据其规模大小、从事业务种类的不同而变化。譬如,原则监管对于金融初创企业早期发展具有灵活性优势,有助于企业业务模式的开拓和创新,但该模式限制了业务的可预知性,与投资者基于风险的考量期望监管者能够提供清晰、明确的监管规则的预期相悖。因此,对金融初创企业而言,为了吸引更多的投资者,需要在法律的可预知与规则监管的高成本之间作出衡量和选择。随着金融初创企业的成熟,其可供支配的金融资源增多,接受监管的能力也会随之成熟。规则监管的高成本和复杂性不管是对公司还是投资者而言,都具有一定的优势,因为规则监管对于新竞争者进入某行业是一种门槛,无形之中阻止了新竞争者的加入,从而对现存企业形成竞争红利。

 

  (四)金融科技需要更多的包容性监管

  

作为一种监管理念,包容性监管的核心在于“宽容”和“接纳”。一方面,监管者对金融科技创新要持鼓励和开放的态度,给予创新一定的试错空间,包容科技创新过程中出现的过错;另一方面,这种宽容和接纳决不意味着对金融科技创新风险的放纵,不是放任自流,而是监管手段和工具的多样化和多元化,特别是金融消费者利益的保护始终应是监管的宗旨和核心价值。

 

  其实,监管者对每一项金融科技创新事无巨细地实施监管,不仅耗费大量监管资源,还可能出现监管失灵,最终导致监管无效和浪费。理由如下:(1)科技创新成果最终价值的确认和推广需要时间检验,正式监管介入之前创新工具的运用由市场决定。(2)成熟的技术也并不意味它将会被广泛采用。(3)监管可能会影响市场创新或技术标准的设定。在多数情况下,监管者应保持对科技运用的中立,重点关注科技运用的后果。监管主体采取观望的态度有利于其充分了解市场是否接受该技术,利用历史数据信息观察科技所产生的风险,以便制订更具针对性的监管措施。当下,国际社会对金融科技实施统一监管标准的时代尚未到来,仍需在监管措施和监管科技建设方面做出更多的探索。因此,对金融科技企业应秉持包容性监管的态度。

 

  2015718日中国人民银行等十部委联合发布的《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》(以下简称《指导意见》)是我国互联网金融发展的第一个官方纲领性文件,为互联网金融业态的发展奠定了主基调,即“鼓励创新,支持互联网金融稳步发展”,提出“要制定适度宽松的监管政策,为互联网金融创新留有余地和空间”,遵循“依法监管、适度监管、分类监管、协同监管、创新监管”的原则。在英国,20114月提出了将金融科技作为国家发展战略,2014年又宣布“将英国打造成为全球金融科技之都”的战略愿景,政府专设创新项目(Project Innovate)并增设创新中心(Innovation Hub)支持金融科技的发展。为激发金融创新,英国金融行为监管局(FCA)推出“监管沙箱”(Regulatory Sandbox, [21]为进人“沙箱”的企业提供灵活的监管机制,以支持它们的金融创新。

 

  (五)金融科技监管需要国际协调

  

各国金融科技监管的发展趋势有很大不同,就目前来看,主要有三种监管模式:以美国为代表的限制型监管(Restricted Regulation)、以中国为代表的被动型监管(Passive Regulation)和以英国、新加坡为代表的主动型监管(Active Regulation)。[22]从全球金融科技的监管现状看,各国监管措施各异,缺乏统一的标准和框架。[23]当前,金融科技大部分处于监管的灰色地带,金融科技企业经营一些银行业所从事的业务,却并未受到同样的监管。各国监管当局比较担心的问题在于监管套利,因为许多金融科技产品是数字化的,极易出现跨国流动,因此,开展国际层面的监管合作十分必要。[24]

 

  在国际层面,国际组织已开始着手调研,并推出了初步的评估框架。2016316日,金融稳定理事会(FSB)在日本召开第十六届全会,首次正式讨论了金融科技的系统性风险与全球监管问题,这标志着金融科技的监管正式迈入全球协调协作的新阶段。此次FSB全会审议了题为“金融科技的全景描绘与分析框架”的报告,初步评估了各主要类别金融科技的微观与宏观影响,认为从金融稳定的角度出发,需要各国监管者之间协调一致共同应对。因此,FSB要求各国监管机构既要积极监测国内金融科技的发展,也要与国际组织和制定国际规则的机构在业务监测、风险分析和共同应对等方面展开合作。目前,FSB正在考虑金融科技对金融稳定的影响,评估现行监管体制对其风险的防控程度。2017315日,国际货币基金组织(IMF)执行董事拉加德(Christine Lagarde)宣布成立金融科技高级咨询小组,该咨询小组将与IMF中的财政和技术部门展开密切合作,深入研究经济和监管因素对于金融科技领域发展的重要影响。咨询小组由众多金融科技领域的尖端人才组成,[25]小组将通过发表提案,帮助IMF深入了解金融科技领域的发展状况。

 

  三、金融科技监管的核心:监管科技(Reg Tech

 

  (一)监管科技是未来金融监管的必然走向

  

监管科技是信息科技在监管领域的运用,即监管过程的科技化。根据FCA的界定,监管科技是金融科技的组成部分,其核心在于科技令监管更为便利、更为有效,可极大地提升监管能力。此一评判虽富有实际意义,但明显视角过窄。Douglas W.Arne:等人并不赞同这种观点,[26]他们认为监管科技不属于金融科技的分支,监管科技不仅仅意味着是一种有效的监管工具,更是诱发监管领域范式转换的关键变量。整体而言,监管科技代表着未来金融监管的逻辑演进趋势,是支撑整个金融业发展的坚实基础。随着人类金融监管体制的发展,监管技术是主要的,监管体制并不重要。[27]监管机构应树立技术驱动型监管思维,在行业内业已成熟的大数据和云计算技术上建立实时、动态的监管系统。[28]通过创新金融科技的监管机制,引入监管沙箱,运用监管科技,提升监管水平。[29]

 

  2008年国际金融危机后,各国大幅提高了金融监管标准。为了寻求降低合规成本之法,发达国家大型金融机构大量采用新技术以应对监管之需。数据科学的发展,比如,人工智能和深度学习使非结构化的数据结构化[30];市场规模不断扩张和金融跨境市场的不断发展对监管者的监管能力提出了高要求,监管主体需利用科技手段提升监管能力。尤其是在发展中国家,面对快速发展的金融科技和新兴金融科技企业,如何平衡金融创新和风险防控进而确保金融稳定考验着监管者的监管能力。在此背景之下,监管机构应努力改进监管工具以提升监管效率,以有效实现市场竞争、金融稳定和市场一体化等监管目标。未来,监管者寻求提高监管能力将是监管科技发展的下一轮驱动力量。

 

  由于金融市场的高流动性和自我调节性、监管资源的有限性,监管者完全依靠人力资源履行风险评估并不现实。尽管依据监管自由裁量权所形成的判断非常重要,但此判断的形成高度依赖于数据,需要对数据进行跟踪、搜集和推理,并需借助自动化的技术对数据进行分析。唯有如此,监管者方能将其专业知识、经验运用到具体的监管行动中去。监管科技业已开始在监管实践中运用。比如,美国财政部每天对上百万份货币交易报告的监管就是以自动化监控为基础的。又如,监管者利用自动化技术监管市场的高频交易行为。再如,巴塞尔Ⅱ和Ⅲ支柱2的风险管理框架是算法产业在监管领域的应用。

 

  科技在监管与合规领域的运用卓有成效地降低了传统金融机构和新兴金融科技企业的合规成本。[31]监管科技实现了持续监管的理想,降低了金融机构的资本要求,缩短了调查违规企业的时间,大幅提升了监管效率。不仅如此,监管科技借助实时监控可以了解整个国家和全球金融市场的运行状况,提前识别风险并采取行动。“从合规角度来看,金融机构采取对接和系统嵌套的方式,将规章制度、监管政策和合规要求翻译成数字协议,以自动化方式减少人工的操作风险,更加高效、便捷、准确地操作和执行,有效地降低合规成本。”[32]故此,监管科技对金融业和金融监管将是一个方法论意义上的深刻转型。

 

  (二)金融监管框架重构的核心:监管科技的法制化

  

科技在监管中的应用须转化为具体、有效的法律制度方能达致良治之功效。随着金融科技的发展,货币数字化走向数据货币化,以往金融监管框架中未能涉及的诸如数字主权、算法监管等内容[33]必将会被纳入到金融监管的框架中。可见,金融科技的可持续发展离不开监管科技的法制化。

 

  1.优化金融基础设施以充分激活金融市场的功能。金融市场的发展离不开金融基础设施的支持和保障,而科技对于金融基础设施的进步和优化起着关键性作用。以SWIFT为例,[34]其正在致力于通过结构的改进来完善全球支付系统。从技术层面讲,区块链技术具备在未来取代19世纪所创立的清算和结算方法的可能。一些大型金融机构正在研发基于区块链技术的外汇交易清算和结算系统。总体而言,区块链技术在各领域的运用都需要监管者与金融机构的紧密合作才能确保成功,才能有利于金融市场功能的发挥,并极大地降低成本。例如,印度栈(India Stack[35]为印度金融科技的转型提供了坚实的基础和保障,极大地提高了金融服务的效率,让更多的人受惠,同时激活了市场竞争,令金融市场更加开放,使更多的企业、科技初创企业和IT企业、商务企业参与进来。该思想来自于印度的一个IT团队,涉及四个层次,并获得印度政府和印度中央银行(RBI)的支持。第一层次是国家生物识别系统。身份识别是金融业的准入基础,也是所有金融从业者面临的重大挑战。在印度,解决此问题是通过创建基于十个指纹和两个视网膜扫描的国家生物识别卡。自2010年以来,已经发放了超过100万张这样的ID;第二层次是建立银行账户,用来作为国家支付诸如退休金、健康及其他福利支出及转移。至今,已开立了超过2亿个银行账户,极大地扩展了金融服务的可得性;第三层次是通用支付API,可使任何人通过由RBI支持的系统进行支付;第四层次是涉及一系列电子化的了解你的客户(Know Your Customer)行动项目,允许个人保有自己的金融业务的活动细节,并将其提供给金融机构和其他相关部门以满足项目要求。

 

  2.数据驱动型监管科技的制度内容。第一,模拟监管政策的应用制度。新兴技术,如基于个体模型(agent-based modelling)的测试可用来模拟新政策在正式立法前可能产生的影响及其对当前监管政策的实际影响,如是否存在监管冲突、是否符合国家的监管目标、是否符合金融发展实践等。自美国里根政府以来,监管效果的经济分析向来是一个重要的政策工具,并被其他国家广为采用,甚至包括欧盟和国际组织(诸如FSB、国际清算银行、巴塞尔银行监管委员会)。为了制订良好的监管政策,监管部门须具备政策模拟效果的经济分析能力。美国SEC经济风险分析办公室(Department ofEconomic Risk Analysis)即是一个典型例子。第二,统一合规报告标准制度。在多个司法管辖区发展共同合规标签和报告标准,就可在重叠的司法管辖区监管者之间实现强制性的信息共享,从而有利于降低金融机构合规报告所面临的挑战性,为宏观审慎政策分析提供更好的数据。主要的国际组织如G20 FSB IMF也曾专门就数据鸿沟问题发起过专门的讨论。第三,开发系统性风险评估工具制度。监管部门应鼓励学界研发一系列用于风险评估的数字技术作为监管者重要的监管工具。尽管该过程还处于早期阶段,相信随着一些国家的中央银行与学术界之间的合作日渐增多,未来可开发出更多的有实践价值的系统风险分析工具。第四,监管协调制度。当前金融机构面临着不同国家的不同监管要求,即使在一国内部,金融机构也面临着不同监管主体之间不同的监管要求,因此构建国家间金融监控系统协调制度大有裨益。标准化的、协调的合规报告对金融机构和监管者而言皆有利,此一做法已被FSBIMFG20所倡议和支持。当下,国际OTC衍生品交易报告与信息共享的努力正在进行中,但真正的挑战依然在执行环节。第五,统一合规工具。由于合规正变得越来越具有分析性,监管机构可能会鼓励开发一套开放源代码(open-source)的合规工具,这将有利于新兴金融科技公司的发展。

 

  (三)监管科技无法取代人工判断

  

自动化不仅为有效监管提供了解决方案,也给金融监管带来了巨大挑战。一方面,监管主体需要监管自由裁量权;另一方面,这种自由裁量的判断须依赖更加多样的、复杂的数据信息,并进行数据跟踪和推理,这就需要借助科技之力,使监管者能够依据其专业知识作出更有效的监管判断。[36]

 

  但是,监管科技终究无法完全取代监管自由裁量,监管者基于经验和市场整体判断的监管决策仍然起着关键作用。监管科技无法取代人力依据市场变化作出的监管模式调整,它离不开对自动通知、修复算法出现异常时的人工调整。因此,高水平的人力监管者依然必要。例如,数据可能产生金融行为发生偏离正常轨道的信号,但某种特定的趋势是否需要给予特别关注,是否需要监管干预,仍需由监管者通过行使自由裁量权决定。宏观审慎和公共政策目标决定了监管者是否有必要采取监管行动,它必须超越个别金融机构个体利益的束缚。监管者需要凭借模型和算法,但其所借助的模型与算法不应与银行所开发和使用的完全相同,因为监管者与银行风险管理的服务目标不同,前者具有公共利益目的,后者则是为了实现银行利益的最大化。监管者所设定的算法规定必然包含一定的政策选择和法律有效性问题,其须证明系统的可靠性,保持对该系统的自由裁量是法律权力范围之内的事情。所以,发挥人力监管者作用仍至关重要,只是这种监管更多地依靠自动化手段来完成。

 

  四、我国金融科技监管的路径选择

 

  近年来,以BAT为代表的金融科技企业在我国异军突起、成就显著。金融科技的应用场域主要出现在网络借贷、股权众筹、互联网支付、互联网理财等领域,未来仍需通过提高技术品质,提升金融服务效率,达致普惠金融之目标。2015年之前,我国基本上对金融科技采取包容和宽松的监管政策。直至《指导意见》对互联网金融发展提出了原则性的监管意见,成为我国金融科技监管立法的开始。在支付领域,中国人民银行早在2010年就开始对互联网支付行为加强监管,出台了一系列监管法规,[37]20151228日,中国人民银行颁布《非银行支付机构网络支付业务管理办法》明确了互联网支付机构的定位。在网络借贷领域,2016824日银监会等四部委发布了《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》使P2P网络借贷有了基本法。在互联网众筹领域,法律法规仍处于空白状态。由于缺乏系统的监管法律法规,一些互联网金融机构偏离了正确的创新方向,打着互联网金融的旗号行欺骗之实,“伪创新”扰乱了市场秩序,产生了“劣币驱逐良币”效应,损害了金融消费者的利益。基于此现况,20161013日国务院发布了《互联网金融风险专项整治工作实施方案》,银监会、证监会、保监会和国家工商总局也分别出台了相应的具体整治方案。

 

  作为新生的金融业态,金融科技尚未有固化的经营模式、成熟的规制机制与监管体制。加之我国当前与互联网金融有关的法律制度与监管构架均存有不足,监管法规的前瞻性、有效性不够,欠缺技术支撑,致使监管沟通协调机构不畅,监管成本高昂,监管套利盛行,监管实效大打折扣。故此,一方面,我们需深刻反思现行监管困局,汲取教训;另一方面,我们需紧跟世界金融科技监管走向,借鉴国外有益的监管经验和做法并与我国金融科技发展现实结合,构建符合国情的金融科技监管框架。

 

  我国金融科技之实践,无论规模、技术水平抑或影响力均处于世界前列,监管层及学界理应为世界贡献金融科技监管的中国经验与制度方案。

 

  1.厘定与金融科技相关的概念和内涵。学者对金融科技与互联网金融、金融科技与科技金融、新兴金融科技企业与传统金融机构、金融科技与监管科技等概念的内涵及区别并未取得一致认识,而对上述概念的澄清和界定关乎社会利益的分配,有助于深刻认识金融科技风险,如何预防风险,并决定了对风险应采取怎样的法律应对。但是,基于金融科技“技术”的不完备性及人类认知的局限性,对其基本范畴、发展模式等研究亟待深入。特别是金融科技与互联网金融存在法律定位上的差异,其表现形态和金融功能都呈现出不同特征,因此,需要对金融科技进行跨学科、跨领域的研究,把握其内涵和外延、种类、性质、风险,才能制订真正符合金融科技规律的金融运行规则及监管法制。

 

  2.对金融科技实施包容性监管。金融科技重塑了金融生态格局,对各国金融法制和金融监管体制带来了新挑战。实践中,并无成熟经验和模式可资借鉴,即使一些国家尝试了制度创新(比如英国的“监管沙箱”),也是依据本国国情采取的试验性、暂时性举措,尚未形成成熟的金融科技法制模式和监管模板。中国在未正式立法前,仍应遵循《指导意见》所倡导的“依法监管、适度监管、分类监管、协同监管、创新监管”的原则,鼓励金融科技创新,并在适当时机推出中国版的“监管沙箱”,为金融科技创设安全的容错空间。同时加大信息披露,保护消费者权益,确保金融稳定。新兴金融科技企业一般希望监管主体对金融科技实行自由放任的监管政策,让其自由成长,待其发展到一定程度或阶段时,再实施监管。譬如,2015年之前我国监管层对互联网金融基本采放任态度,但在出现P2P平台“跑路”现象后,自2015年始,监管部门集中出台了较为严格的监管措施。

 

  3.创新运用监管科技。金融科技的快速发展,特别是全球性大型金融机构及基础设施提供者在支持系统、证券交易和清算体系领域的科技进步,对金融监管构成挑战,监管者与金融机构在技术领域的代沟越拉越大,即金融业已经信息化、计算机化和自动化,而监管在此方面却相当落后。2008年国际金融危机后,由于各国金融监管标准的提高,对于金融机构提交的海量的数据信息,监管者需要借助科技手段进行处理和分析后才能形成正确的监管判断和决策。随着数据科学和分析技术的进步,监管科技的发展使得监管更加自动化,此举将大大降低合规成本,也将减少监管诉讼和罚款的发生。迄今为止的监管科技主要聚集于人工报告和合规程序的数字化,但监管科技的未来发展远不止于此。在监管科技的支撑之下,未来的监管体制可以实现对金融风险的即时识别并提出有效的解决方案,令合规监管更为方便。金融科技的发展、新兴市场的快速发展及监管者对监管沙箱的积极姿态,都将有利于监管模式的转型。科技进步必将构建一个以大数据和数字身份识别为基础的全新的金融监管框架。

 

  4.构建数据监管法律制度。金融科技时代,金融机构的数据争夺战日趋激烈,各大银行和金融科技企业开始纷纷抢占数据市场。对监管者而言,数据的精准性、安全性,以及如何管理和使用变得至为关键,这不但关乎消费者权益的保护,更关乎监管思路和决策的方向性、正确性及宏观金融风险的防控。20164月欧盟通过了《数据保护监管总规》,旨在扩大用户对个人数据的控制权,加大对数据盗窃违法行为的处罚力度。随着金融体制从“了解你的客户”(Know Your Customer)转向“了解你的数据”(Know Your Data),一个全新的监管范式业已出现,它不仅涉及数字身份的识别,更会衍生数据主权问题,而这已远远超出了金融的范畴。

 

  5.利用监管科技构建有效的监管协调机制。在监管体制和监管法规不甚完备的当下,为杜绝监管套利,不同监管主体之间的监管协调就显得至关重要。在我国分业监管体制之下,不同监管主体之间的监管协调机制向来是较为棘手的难题,监管科技为解决此痼疾提供了可能。金融科技时代,监管协调机制随着新兴金融科技企业流动性、混业性的增强而变得愈发重要。为解决数据代沟问题,可设立标准化的合规报告标准,统一合规工具,并在监管者之间实现强制性信息共享,此举有利于降低金融机构合规报告的高昂成本,也为宏观审慎政策分析提供了科学的数据。鼓励在不同的监管者之间实施有选择性的数据信息共享,比如,金融机构的不良记录或违法行为可在不同的监管者之间实现同步共享。

 

  6.积极参与金融科技监管的国际合作。随着金融业的网络化、数据化和全球化,整合全球金融监控系统对国家、金融主体及消费者而言均是利大于弊。金融机构面对不同国家的不同监管要求,极大地增加了合规成本,而标准化、协调一致的合规报告无疑对金融机构和监管者皆有利。该做法已经得到FSBIMFG20的倡议和支持。金融科技产品大多以数字化的形式存在,这意味着无法将其完全限制在一国境内,此际,国际监管协调就变得十分必要。在国际层面,FSB已开始着手调研,并推出了初步的评估框架。

 

  金融科技跨境展业趋势已经显现,但监管合作应对明显不足。作为世界上金融科技的领先者,我国应以积极的姿态参与金融科技监管的国际合作。

 

  五、结语

 

  2008年国际金融危机之后,金融市场的低效及金融监管标准的大幅提高,公众对传统金融机构的信任度降低,技术的突破性创新,中小企业融资难、融资贵、融资无门等诸多因素均为金融科技发展提供了契机。在此背景下,技术的进步促使金融监管技术和监管文化发生了变革。技术的突破性创新要求监管者及时识别金融业中出现的诸如主体、行为模式、方法甚至意识形态和文化的变化,并考虑这些变化对金融业所产生的结构性影响。此时监管者需要评估其监管范围是否有效、监管原则能否满足监管目标的实现、监管规则和监管方法是否需要变革及如何变革等问题。监管者应尽量避免由金融创新所引发的监管迟滞、监管套利和监管空白,应尽可能采取具有前瞻性的监管措施。我们不能期待每一项监管措施都会产生积极效果,但为了实现金融稳定和保护投资者利益,监管者需要具有前瞻性的、宏大的、高屋建瓴的监管视野。

 

  金融监管的专业化、标准化和流程化亟待监管科技的发展。对于监管者而言,监管科技有利于监管者构建一个以风险为基础的更为合理的监管框架,使数据的获取和管理更为细密、更为有效,从而令监管决策更具合理性。监管科技的发展将使金融监管最终走向“遵守设计”(Compliance byDesign)的监管框架,使监管者自动监控合规标准的执行程度,同时还有利于减少监管者被监管捕获的风险。2008年之前,“数据建议远远滞后于金融创新以及市场和金融机构的结构性改变。数据的缺口导致监管者无法及时识别风险、评估风险,以及制定危机解决方案。”[38]这也意味着数据的安全和使用将比以往任何时候都更加重视金融消费者权益的保护,审慎监管将专注于算法的合规性,金融稳定也将关注金融网络安全。尽管金融监管科技的方法与制度仍处于发展阶段,但大数据和人工智能革命必将推动金融监管范式的转换,未来构建一个以大数据和数字身份识别为基础的全新的金融监管框架已是必然。

 

【注释】

[1]商业中的破坏性是指一种商业模式对旧商业模式的存在构成重大挑战,并逐步统治市场,占据大部分市场份额,最终取代现存的商业模式。

[2]参见沅野:《科技驱动金融服务业重构》,《首席财务官》2016年第8期。

[3]参见http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyj l/m/201703/20170302525504.shtml , 201731日访问。

[4]根据毕马威与投资公司H2Ventures的最新评选,在2016年全球金融科技百强榜单中,中国金融科技公司占据前五名中的四席,分别是蚂蚁金服(第一名)、趣店(第二名)、陆金所(第四名)和众安保险(第五名)。

[5]对金融科技的定义主要有如下观点:(1)金融稳定理事会(FSB)认为,金融科技是“指技术带来的金融创新,它能创造新的产品、流程或应用或业务模式,从而对金融市场、金融机构或金融服务的提供方式产生重大影响”(2)美国《金融科技监管框架》白皮书中使用涵盖内容最广泛的技术创新概念,包括支付、投资管理、融资、存贷款、保险、监管合规及金融服务领域的其他活动(3Lawrence G. Baxter认为,金融科技是利用区块链技术、云计算、大数据、物联网、预测编码法、模型分析及其他技术平台和处理器、传输系统提供金融服务。金融科技区分为“保持类型金融科技”(sustaining FinTech)和“破坏类型金融科技”(disruptive FinTech),前者是指传统金融机构为保护其市场地位而使用的信息技术,后者则是指新兴的金融科技企业通过提供新型的金融服务和金融产品从而对传统金融服务构成挑战。(3)陈生强认为,金融科技是“遵从金融本质,以数据为基础,以技术为手段,为金融行业服务,从而帮助金融行业提升效率、降低成本”,他认为金融科技公司的主要功能是向传统金融机构提供科技类的基础设施服务。(4)巴曙松认为,金融科技是金融和科技的融合,就是把科技应用到金融领域,通过技术工具的变革推动金融体系的创新。

[6]金融科技起始于15世纪的简单分类记账法。以此为基础,从1860年电报的发明到一个世纪后分类记账的数字化,一系列的科技创新行为缔造了现代金融支付体系和清算体系的基础。1960ATM机的发明和20世纪80年代网上银行和经纪业务的诞生、新世纪开始的移动银行业务,这些科技创新行为均极大地推动了金融业的进步.See Mark Carney, The Promise of FinTech-Something New Under the Sun? http://www.bankofengland.co.uk/speeches, last visit on May 31, 2017.

[7]19世纪晚期,金融与科技的相互结合引致了第一次金融全球化。此时,电报、铁路、船舶、蒸汽机等科技的进步促进了国与国之间的金融联系,金融信息、金融交易和金融支付以更快的速度在全球开展。同时,金融业也为科技的进步提供了必要的资源此一阶段,尽管金融业与科技联系紧密,但从公众的视角看,它仍然是模拟(类)工业,故可将其概括为金融科技1.0时代。

[8]1967年计算机和ATM的发明开启了金融科技的2.0时代。通讯和交易处理程序的日益数字化已将金融从类工业转型为数字化行业。20世纪80年代中后期,发达国家的金融业不仅高度国际化而且数字化。此一阶段,金融科技由以银行为代表的传统金融机构所主导,故此阶段可称之为金融科技的2.0时代。

[9]See Douglas W. Amer, Janos Barberis, Ross P. Buckley, The Evolution of FinTech: A New Post-Crisis Paradigm? 47 Geo. J.Int’ I L., 2016, pp.1271-1319.

[10]201742日马云在中国(深圳]IT领袖峰会上发言谈及,第一次技术革命的能源是煤,第二次技术革命的能源是石油,第三次技术革命的主要能源是数据,所有的业务必须数据化,所有的数据必须面对业务。

[11]参见叶纯青:《FinTech与互联网金融》,《金融科技时代》2016年第8期。

[12]参见叶大清:《中小型金融机构是互联网金融的创新的主体》,《银行家》2016年第8期。

[13]参见吴益强:《金融科技的本质与金融业的创新发展》,《国际金融报》201688日第14版。

[14]参见符威、赵晓星:《金融科技正在全面渗透传统金融》,《21世纪经济报道》20161226日第33版。

[15]参见蔡浩:《当金融科技遇到泡沫》, http://www.ftchinese.com/story/001068237?printy, 2017530日访问。

[16]参见李新彬:《对金融科技是否具有颠覆性的探讨》,《金融时报》2017123日第9版。

[17]参见许可:《人工智能如何变革法律?》,http://www.ftchinese.com/story/001072412?fully, 201756日访问。

[18]同前注[6],Mark Carney文。

[19]See Davis PolkWardwell LLP, Dodd-Frank Progress Report 2016, https://www.davispolk.com/publications/dodd-frank-progress-report-six-year-anniversary, last visit on May 31, 2017.

[20]同前注[9], Douglas W. Amer Janos Barberis Ross P. Buckley文。

[21]“监管沙箱”是指允许企业在一个安全的环境中进行产品、服务、商业模式和交付机制等创新,并且不会因该创新立即招致不利的监管后果。英国FCA已经为“监管沙箱”的运营建立了一个实施框架,目标在于:(1)以较低的成本缩短金融产品或服务的上市时间。(2)提高金融服务的可得性。(3)激励更多的金融创新产品走向市场。

[22]参见蔡凯龙:《全球FinTech3种监管模式》, http://www.sohu.com/a/127709340-463896,201733日访问。

[23]参见廖氓:《全球金融科技监管的现状与未来走向》,《新金融》2016年第10期。

[24]See Aditya Narain, New Financial Technologies Hold Both Promise and Pitfalls, Finance Development, September 2016,pp20-21.

[25]该金融科技高级咨询小组的成员包括:Circle首席执行官Jeremy Allaire、蚂蚁金服首席战略官陈龙、BBVA金融监管首席经济学家Santiago Fernandez de Lis DTCC总经理兼首席信息官Robert Garrison Ripple执行主席Chris Larsen Chain首席执行官Adam Ludwin Digital Asset首席执行官Blythe Masters、澳大利亚ASIC主席Greg Medcraft、麻省理工斯隆学院教授Robert Merton、哈佛伯克曼克莱因中心研究员Patrick Murck Cooley律师事务所合伙人Marco Santori Northbird Passage Ventures首席执行官Alex Tapscott、加拿大银行高级副行长Carolyn WilkinsKount首席执行官Bradley J. Wiskirchen等。

[26]See Douglas W. Amer, Janos Barberis, Ross P. Buckley, FinTech, RegTech and the Reconceptualization of Financial Regulation,Nw. J. Int L L.Bus.

[27]参见谢平:《人工智能与金融监管》,2017324日在中国金融学会学术年会暨中国金融论坛年会论坛中的主旨演讲。

[28]参见杨东:《互联网金融治理新思维》,《中国金融》2016年第23期。

[29]参见徐昭:《胡滨:互联网金融已具备“监管沙盒”运作条件》, http://www.cs.com.cn/xwzx/201703/t20l70324_5218438.html,201775日访问。

[30]包括密码技术、数据挖掘方法、机器学习、区块链技术、机器人与视觉分析等在内的新技术提高了数据分析能力和管理水平。

[31]See Adrian SheddenGareth Malna, Supporting the Development and Adoption of RegTech: No Better Time for a Call for Input, Burges Salmon, 2 January 2016, https://www.burges-salmon.com/-media/files/publications/openaccess/supporting_the_development andes adoption of regtech_no_better time_for_ a_call_for_input. pdf, last visit on May 31, 2017.

[32]李伟:《金融科技该如何监管》,引自“互联网金融”微信公众号,201749日。

[33]算法是用来解决一个问题的程序或者公式。“算法”(algorithm)这个词源自于公元9世纪的波斯数学家AI-Khowarizmi。一个电脑程序可以被看成是一个精心设计的算法。在数学和电脑学科,一个算法通常意味着一个可以解决循环问题的小程序。

[34]SWIFT即环球同业银行金融电讯协会,成立于1973年,是一个国际银行间非营利性国际合作组织,总部设在比利时的布鲁塞尔,同时在荷兰阿姆斯特丹和美国纽约分别设立了交换中心(Swifting Center)并为各参加国开设集线中心(National Concentration),为国际金融业务提供快捷、准确和优良的服务。SWIFT运营着世界级的金融电文网络,银行和其他金融机构通过它与同业交换电文(Message)来完成金融交易。除此之外,SWIFT还向金融机构销售软件和服务,其中大部分的用户都在使用SWIFT网络、目前全球大多数国家的大多数银行已使用了SWIFT系统。它的使用为银行的结算提供了安全、可靠、快捷、标准化和自动化的通讯业务,大大提高了银行的结算速度。

[35]“栈”为计算机中经典的数据结构,是一种先进后出的数据结构、在计算机领域,“堆栈”是一个不容忽视的概念,其是一种数据项按序排列的数据结构,只能在一端(称为栈顶)对数据项进行插入和删除。

[36]See Lawrence G. Baxter, Adaptive Financial Regulation and Regtech: A Concept Article on Realistic Protection for Victims of Bank Failures, 66 Duke L. J., 2016, pp. 567-604.

[37]中国人民银行发布的与互联网支付有关的监管法规主要包括《非金融机构支付服务管理办法》、《非金融机构支付服务管理办法实施细则》、《支付机构客户备付金存管办法》、《支付机构反洗钱和反恐怖融资管理办法》和《关于加强商业银行与第三方支付机构合作业务管理的通知》等

[38][]乔安妮·凯勒蛮、雅各布·德汗、费姆克·德弗里斯:《21世纪金融监管》,张晓朴译,中信出版社2016年版,第46页。

 

 

来源:《比较法研究》

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