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论我国法治评估的多元化


发布时间:2017年10月23日 王浩 点击次数:1408

[摘 要]:
我国的法治评估实践俨然形成了一场“法治评估运动”,但是在整体上仍然存在着“单一性局限”,具体表现为:指标内容上的表征主义、功能定位上的考核主义、评估方法上的量化主义、程序设置上的事后主义、立场选择上的旁观主义。法治评估的单一性局限既会损害法治评估的价值,也会戕害法治的发展。我国法治建设的发展性特征要求法治评估的多元化,社会的理性化也为法治评估的多元化提供了可能性。法治评估多元化的关键在于超越法治指数和法治绩效评估的法治评估模式,从建构主义法治评估转向现实主义法治评估。现实主义的法治评估是问题导向的、使用导向的和情境回应型的法治评估,既重视评估结果的使用,也重视评估过程的价值。
[关键词]:
法治评估;法治指数;多元化;建构主义;现实主义

    近几年来,国内学界对法治评估的研究已经形成了比较系统的研究成果,就法治评估的背景[1]源流、[2]思想基础、[3]功能预期、[4]类型划分、[5]方法机制、[6]评估主体、[7][8]指标设计[9]等问题进行了比较广泛和深入的探索。在法治评估实践方面,作为地方法治建设的“抓手”,各地政府也在法治评估中积极出场,[10]上演了一场“法治GDP”竞赛。[11]同时,一些智库型科研机构也推出了一系列法治指数、[12]司法文明指数、[13]法治政府评估、[14]司法公信力指数[15]等量化测评的成果。可以说,国内的法治评估实践俨然形成了一场“法治评估运动”,甚至被一些学者称为共和国法治认识的“量化”逻辑阶段。[16]随着《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》等一系列重要官方文件对“法治评估”的认可与背书[17]以及相关各方的积极推动,法治评估将继续成为法治理论研究以及法治建设实践的重要内容。然而,虽然法治评估运动看起来呈现出“百花齐放、百家争鸣”的样貌,并已经产生了很大影响,但是法治评估实践仍然未能有效克服其所面临的诸多困境,[18]从而遭到诸多批评。[19]
  总的来说,无论是作为一个新兴的法学交叉学科的发展,[20]还是作为一种新型的以法治建设“抓手”形式出现的法治实践方式,法治评估的研究与实践都仍处于不断型塑自身的探索和演进过程之中。因此,通过对已有的法治评估运动进行理论总结、批判和升华,推动法治评估研究和实践的进一步深化、拓展和完善,就成为法学研究者们的一项重要工作和职责。本文认为,为了推动法治评估的健康、长久发展,增强法治评估推进法治建设发展的功效,法治评估实践应该步入多元化的轨道。法治评估的多元化,是由我国当下法治建设的特征及需求决定的,而社会的理性化也为法治评估的多元化提供了基本的土壤。认识到法治评估多元化的必要性和可能性,有助于形成对法治评估更为丰富的认知,能够拓展法治评估实践的视角和思路,进而丰富法治评估实践的方法和机制,从而推动我国法治建设的进步。
 
  为了更为系统地呈现法治评估多元化的逻辑与内涵,本文的主要内容分为如下三个部分:第一部分指出并批判国内现有法治评估实践在整体上存在的“单一性局限”;第二部分通过梳理和分析我国当下法治建设的特征来论述法治评估多元化的必要性和可能性;第三部分在前两部分的基础上,结合已有的相关研究成果,尝试对法治评估的概念内涵进行新的阐述。
 
  一、国内已有法治评估实践批判
 
  通过对已有的法治评估实践进行分析发现,在国内法治评估实践纷繁杂多的样貌下,其实暗含着一种未经反思的“单一性局限”,这种“单一性局限”体现在现有法治评估实践的指标内容、功能定位、研究方法、程序设置、立场选择等多个方面。因此,这也是现有法治评估实践存在的整体性局限。
 
  (一)指标内容的表征主义
 
  所谓表征,就是用一定的符号表示信息的活动过程和方式,在科学哲学研究中,它包含两层基本的操作:“第一,把研究的物质或结构等研究对象以数据或图像加以说明;第二,把这些数据或图像组织成为科学文本,传递给科学共同体。”[21]而所谓表征主义,是指科学研究中表征的异化,研究人员忽视科学实践的主体性和根本性,将对表征的研究作为科学研究的主体和基础内容。“以表征主义的态度和立场看待科学时,只注意到了科学的陈述与表征,而没有注意到科学更是一种活动和成果的交织的场域。”[22]
 
  在法治评估实践中,表征主义是指法治评估只关注对法治建设之表征的测量,而不是从法治建设所面临的现实问题出发,没有或者无力评价法治建设的具体实践样态和效果。国内法治评估的表征主义具体表现为以下几个方面:第一,法治评估更关注正式的制度建设,基本停留于对法治基础设施的测量或者对党政机关以及部分事业单位的工作任务考核;[23]第二,由对正式制度的关注自然延伸,法治评估的指标基本上是对官方文件内容的照搬或演绎;[24]第三,制度主义和文本主义的累加,评估内容基本上都是测量法治建设的投入而少有评估法治建设的实际效果,[25]或者以社会公众满意度作为对效果的验证,而没有对法治建设所面临问题的因果关系进行挖掘;第四,试图教条主义地实现某种法治理想模型,人为设定法治实现的目标和时间表,[26]依靠体制机制的条条块块,层层分派任务。
 
  不可否认的是,我国法治还处于建设阶段,各项制度的建设、落实和完善仍是当下以及未来法治建设的主要内容。从国际经验来看,各项治理指标或者法治指标的兴起和发展也确实受到新制度经济学的很大影响。[27]但是,新制度经济学的领袖人物道格拉斯·诺思曾明确指出,理解经济变迁时要注意制度矩阵的适应效率和制度矩阵应对变更的灵敏程度,而且他所指称的制度包括正式制度和非正式制度。[28]提出“可行能力发展观”[29]的经济学家阿玛蒂亚·森在批判正义理论中“先验制度主义”的局限时也指出,任何试图单纯依靠制度解决正义问题的做法都没有成功,制度必须与特定经济、政治、文化、社会中人的行为相结合来展示其效果,而且忽视结果就等于丢掉了一个伦理故事的一半。[30]从以上表征主义的四种具体表现可以看出,国内法治评估指标内容的表征主义反映了法治评估在基本理念方面存在的如下局限:第一,法治建设主体单一,即仍然只是将政府作为法治建设的主体,而忽视市场、社会乃至个人在法治建设中的主体地位,[31]只将正式制度纳入法治评估的视野,而忽视非正式制度的法治建构功能。[32]第二,国家主义色彩张扬,国家和政府的顶层设计和制度选择仿佛具有天然的正确性与合理性,[33]法治评估只是机械性地追随和细化相关指导文件的内容,[34]无法体现出“评价”本身所蕴含的批判和反思功能。[35]第三,计划色彩浓厚的目标完成型任务分摊,将法治建设简单化、扭曲化为对政府日常工作行为的测量,既不能有效应对非目标性因素的风险,也不能辨识、发现潜在的促进或阻碍法治建设的要素。正如哈耶克所指出的那样:“只要政府的一切行动都经过立法机关正式授权的话,法治就会被保持下去。然而,这是对于法治意义的完全的误解。法治和政府的一切行动是否在法律的意义上合法这一问题没有什么关系,他们很可能合法,但仍可能不符合法治。”[36]另外,很多政府工作跟领导任期内的规划相关,表征主义的法治评估内容会因为领导的更替而发生更改,法治评估因此很难保持独立性。第四,法治评估依赖体制化进路而试图去价值化,人为分割法治建设具体场域中的价值和制度。[37]但是,除了在思维层面存在二者的可能分离之外,现实实践中又怎会存在脱离了价值的制度呢?这种人为分割既没有准确评估法治建设的实效,也不能发现法治建设实践场域中不同主体互动的具体关系样态和机制;既不能把握法治建设的全貌,也不能挖掘法治建设举措和社会效果的关联性乃至因果关系。法治评估的指标内容不仅没有发挥对法治建设立体而完整的描述功能,更没有去发掘法治建设问题背后的原因和可能的解决方案。
 
  (二)功能定位的考核主义
 
  与上述法治评估指标内容的表征主义具有内在联系的是法治评估的功能定位问题。国内学者对法治评估的功能提出了不同的论述。例如,季卫东教授提出,建立一套法治指数的主要意义在于对不同社会体制和文化进行比较分析,为改造权力结构提供更清晰的蓝图以及使法治建设的具体举措和对绩效的评价趋于统一化。[38]占红沣、李蕾提出,民主、法治指数的影响在于“为公共决策、权力监督与比较研究提供了新武器”,其有利于科学决策,有利于监督政府的绩效,有利于促成方法论的突破。[39]国家行政学院课题组认为,法治政府指标体系是加快建设法治政府的重要抓手,其作用具体表现为“诠释、深化落实、导引、评测”四个方面。[40]钱弘道教授等也提出了法治评估的治理工具功能、民主参与和监督功能。[41]可见,学者们对法治评估的功能定位呈现出了多种形式。但是,由于上述法治评估指标内容的表征主义局限,法治评估的理想功能并不能得到有效实现。在实践中,法治评估的结果往往与对相关政府单位的考核挂钩以实现法治评估的功能,但这种法治评估功能定位的考核主义本身却存在着目标扭曲、责任不清、理念冲突等问题。
 
  首先,将法治评估的结果用于对政府单位的考核是对法治评估和法治建设目标的双重扭曲。法治评估的根本目的是通过评估发现法治建设中的问题,从而提出有针对性和可行性的解决方案。但是,以考核为目的的法治评估只是根据绩效名次进行奖惩,根本无力深入发现不同地区、不同层级、不同性质、不同领域的政府单位在法治建设中所面临的真正问题,更不要说有针对性地提出相应的解决方法了。[42]这种所谓目标导向的绩效考核,通过投入、活动、产出等方式测量的只是政府规章制度是否被遵守,而不是描述和评价法治建设的实际效果,因此只是一种服从导向的等级驯服。[43]更为不可取的是,以考核为目的的法治评估将关注点聚焦于政府对层层分派的“法治绩效”任务的完成,并以绩效结果来试图倒逼政府之间的法治指数竞争,使法治“从一种理想和精神的境界降到了技术和工具的层面”,[44]甚至法治只是政府单独行使的技术和工具,这种法治虚无主义和工具主义的考核是对法治建设目标的扭曲。
 
  其次,在评估指标内容存在表征主义局限的情况下,以法治评估的结果来考核政府的法治绩效,既夸大了政府的责任,也缩小了政府的责任。之所以说夸大了政府的责任,是因为在当下法治建设的具体实践中,并不只有政府这一单独的主体,而且在法治建设的具体实践场域中出现的因素也并不是都在政府的掌控和计划范围之内。因此,法治建设的成效如何甚至政府是否完成了其所谓的“法治工作绩效”,都不完全取决于政府本身。[45]之所以说缩小了政府的责任,是因为法治绩效目标的设定会导致相关政府单位只关注被考核和量化的工作,政府各部门会尽量回避未被定为目标或者会损害绩效排名的工作,从而可能导致政府工作的实质性错位。同时,由于考核指标的分割化,政府各部门只追求各自的目标,互相没有主动进行合作的激励。另外,在很大程度上,当下法治建设的重要内容就是要改革现有政府的工作内容和工作方式,但考核主义的法治评估可能会进一步扼杀相关改革和创新的动力。
 
  再次,考核主义的法治评估其实存在着两种相互紧张的理念。一种理念认为,法治思维和法治方式有利于政府部门开展工作,能够有助于政府部门解决在经济社会中出现的各种问题,政府部门的利益和法治建设的远景描绘是一致的。因此,应该通过法治评估来提高政府部门尤其是领导干部的法治思维和法治工作能力,以便给予其足够的信任去组织领导法治建设。另一种是更为理性主义的理念,即将个人视为自利的效用最大化者,基本对政府部门的工作人员报以“不信任”的态度,通过法治评估指标来设定法治工作的具体目标和内容,以防止政府部门工作人员偏离其工作目标。[46]由此可见,一方面,法治评估的存在和开展要依赖于领导干部个人的重视和推动;[47]另一方面,法治评估的存在和结果又是对领导干部的监控和改造。既然考核主义的法治评估处于需要领导信任和不信任领导之间,那么,评估的可信度和被接纳程度就存在很大的“道德风险”了。
 
  (三)评估方法的量化主义
 
  “当法治指数降生到了内地,身上的每一个毛孔都充满了争议”,[48]而其中最具争议的就要数法治评估的量化倾向了。尽管对量化法治的“数学修辞术”、“唯科学主义”的批评不绝如缕,但是,从近些年学者们的著述来看,似乎法治评估就等于法治指数、量化法治,甚至将量化法治作为“国家治理从传统的经验式引向以科学为宗旨的现代化阶段”的手段和证据,认为“法治评估最大的特色就在于量化方法在法治领域的运用”。[49]然而,无论从国外法治评估的经验来看,还是从法治评估方法论的角度来看,法治评估并不只有量化这一种途径。[50]
 
  国内法治评估的兴起受到了国际法治评估运动尤其是世界银行全球治理指标和世界正义工程法治指数的巨大影响,[51]学者们也十分坦诚地承认对国际法治评估的模仿与借鉴。[52]然而,国外法治评估并没有明确排斥定性方法,甚至有些法治评估就是采用定性方法。比如,美国国际开发署对援助国进行的法治评估就是采用的定性方法。根据被援助国国情的不同,美国国际开发署采用了文献回顾、采访政府官员以及私人部门和民间社会代表、有针对性的小组会议、问卷调查等方法对被援助国的法治状况进行评估,并对进一步的法治建设项目提出了有针对性的建议。[53]为协助西巴尔干地区加入欧盟的准备工作,欧盟相关机构对该地区的治理、法治、司法改革、反腐败和反有组织犯罪等状况进行了评估,采用的也是文献回顾、深度访谈、问卷调查、田野调查等方法。[54]可见,对国际法治评估的借鉴只“取量化法治一瓢饮”的做法是片面的。
 
  需要明确指出的是,定性评估方法完全可以单独在法治评估中被采用。[55]但是,目前国内一些学者持有一种庸俗的定性和定量方法综合观,将定量方法中设计指标的思维过程和对数据的分析过程称为定性方法,这是对定性方法和定量方法的严重误解。以实证主义为基础的量化研究方法,借助于数理逻辑和统计分析,通过经验数据和证据验证事物和社会现象之间的因果关系,运用演绎逻辑解释事物的客观规律,并尽可能保持价值中立。由于其直观、准确、科学,因此一直以来都是社会科学中的主流研究方法。[56]然而,法治并不是一个静态、稳定和价值无涉的事物,而是流动的实践,与人的行为和意识情感息息相关。法治是具体社会中的生活方式,是一种文明秩序。[57]定量方法可以测量法治的制度和规范内容,却无法测量法治的精神和意义层面,这也是目前国内法治评估指标内容存在表征主义的原因之一。因此,仅仅依赖定量方法并不能评估法治的全貌,也需要定性方法的帮助。定性评估方法以其人文主义取向和特殊主义原则,以归纳式研究路径探究人类实践的过程和结果,通过对社会历史现象的特定意义和价值的理解来诠释社会世界的构成。[58]国内学者们在批判国际法治评估时,没有注意到不同国家法治发展差异性所体现的“地方性知识”理论[59]本身就是定性研究方法的结果。更为重要的是,量化方法对法治评估来说可能存在着对量化难题予以“规避”的风险,而定性方法却能从被量化方式视为“残余”的样本或案例里挖掘出新的理论可能。当前国内的法治理论基本上都是对西方法治理论的某种“演绎”,量化方法的“演绎”逻辑无法有效对其理论进行批判和反思,而定性方法通过意义阐释等方式更能挖掘被西方理论所忽视的非西方“法治”要素。
 
  (四)程序设置的事后主义
 
  从评估介入的时间来看,国内法治评估普遍存在着事后主义的程序设置,即都是指向过去,评价“过去”的法治实践。这种事后主义的法治评估在评估的全面性和信息收集方面存在着很大的局限。
 
  首先,在已经成熟的评估理论中,存在着事前评估、事中评估和事后评估三个评估阶段,不同的评估阶段对应着不同的评估目标,因此也有着不同的评估模式和评估方法。事前评估一般被称为前置评估、需求评估或者可行性评估,主要评估对某项政策或某个项目的需求或者实施某项政策或项目是否具有合理性。[60]在政策或项目的实施阶段,通过对项目进程及其效果的信息收集、系统化和评价,评估可以用来帮助修正政策或者项目。这个阶段的评估被称为形成性评估或者构成性评估,是一种“伴随研究”。在政策或者项目实施结束后,通过对项目的结果和影响进行了解和评价,阐述观察到的因果关系,这个阶段的评估一般被称为总结性评估。[61]可以看出,目前国内普遍的事后主义法治评估只是对法治实践其中一个阶段的评估,没有能够采用更为适合不同阶段的评估模式和方法。
 
  其次,事后主义的法治评估在信息收集方面存在以下几种风险:第一,事后主义的法治评估一般通过考核表格对各部门的工作进行均一化,只对目标性要求进行考核,并不能有效发现不同部门遇到的不同状况和问题,尤其是发现不了不能被结果所反映的过程性问题,信息收集陷入形式主义而虚置了实质内容。[62]第二,评估数据的采集依赖评估方的理论建构,并不一定与政府部门日常文书记录的信息相吻合。如果评估方要求的数据并没有事先在实际工作中被考虑并有针对性地记录与统计,那么评估方(有时候也包括被评估部门)白手起家去统计相关数据将会面临非常大的数据收集任务(很可能根本无法完成)和统计成本,[63]也可能导致用其他类似数据顶替而造成数据的不相关性,甚至由于实在无法收集到相关数据而舍弃相关评估指标,导致评估的完整性和逻辑性大打折扣。第三,均一化的填表式考核也容易出现造假问题,尤其是在目前法治评估中普遍存在由各政府部门自填自报数据的情况下,数据的真实性是个不得不警惕的问题。
 
  (五)立场选择的旁观主义
 
  与上述国内法治评估的表征主义、考核主义、量化主义、事后主义等局限具有很大内在关联性的是法治评估的立场选择问题。此处所谓法治评估的立场选择问题,是指法治评估主体与法治建设主体之间的关系问题,即法治评估主体与法治建设主体之间是合作关系还是分离关系。从目前法治评估的实践现状来看,法治评估存在着三种基本的评价关系:政府内部上级考核下级、第三方评估组织评估政府部门、社会公众评价政府部门。[64]但是,这三种评价关系都没有体现出法治评估主体与法治建设主体之间的合作关系,却反而在一定程度上呈现出分离关系,各种主体在评估中均采取了一种旁观主义立场。
 
  首先,在政府内部,上级考核下级的法治评估旁观主义表现在四个方面。第一,法治评估的开展具有被动性。在地方政府内部开展的法治评估中,无论是作为评估发起者的“上级”单位,还是作为被评估的“下级”单位,都不是主动开展法治评估的。上级单位是为了回应落实中央提出的法治政府建设要求,[65]下级单位则是作为这种回应落实手段的客体。第二,因为管理体制向上负责的特点,以及法治评估的考核主义功能设定,地方各级政府对“限制权力、保障权利”的法治基本理念并没有主动体认的动力,对于法治的实质理念和内容的落实并不具有主动性。第三,管理主义导向下的绩效考核容易成为上级推卸责任的理由,即法治建设效果不好是因为下级绩效没有达标,从而混淆和扭曲上下级之间的责任关系。在法治评估和法治建设都特别强调领导人重视和推进的情况下,容易出现一些重要问题被有意识淡化、一些重要观点不被重视、利益相关者的利益被忽视或被打压的情况。[66]第四,政府内部的法治评估具有封闭性,评估的内容、过程、结果很少向外公布,这是一种基于技术理性的“行政傲慢”,即“不顾客观情况,不顾事实,不思进取,惰于创新,主观主义地对待一切”。[67]因此,在政府内部上级考核下级的评估关系中就体现出对法治建设主体责任的旁观主义立场。
 
  其次,在第三方评估组织评估政府部门这种评估关系中,存在着一种主动远离的倾向。为了保证评估结果的中立性和公信力,现在学界越来越强调通过第三方来评估政府的法治建设工作,甚至认为第三方评估应该成为法治评估的基本模式。[68]然而,这种对外部评估尤其是第三方法治评估的中立性和公信力的强调,其本身是基于社会宣传目的的,而非基于问题意识。也就是说,中立性并不能保证评估公信力和评估结果的有效性和可用性。应该意识到的是,第三方评估的公信力不在于其中立性,而在于其在评估知识和技术方面的专业性,在于其评估结果对被评估对象所具有的现实可用性。不能提高被评估对象能力和有效性的评估并没有什么价值,一味地滥用中立性的道德资本反而还可能不断削弱评估自身存在的价值。尤其是在信息和资源不对称的情况下,[69]即便第三方评估机构掌握了非常完善的专业知识和评估技术,也不能保证其比政府更能把握和判断法治建设中存在的问题并更能提出更为专业和可行的解决方案。所以,这种旁观主义的第三方评估并不能保证评估结果的公信力。
 
  最后,社会公众评价政府部门这种评估关系的旁观主义,体现在通过把社会公众客体化而剥夺其法治建设的主体性资格。在已有的法治评估实践中,社会公众通过社会满意度调查和主观指标的方式参与到法治评估中来。但这种评估将社会公众客体化为政府法治建设和服务的接受者,这其实隐含着政府本位主义和制度本位主义。政府本位主义的观念之下,“参与治理就是以政府为主,而对公众以及其他社会力量都是作为政府可以接纳的积极因素来加以看待的,是指公众以及其他社会力量,参与到政府的决策和社会治理过程中来。也就是说,政府在一切社会管理行动以及一切出于社会管理需要的行动中都扮演着中心的角色,而公众以及其他社会力量所扮演的都是边缘的角色”。[70]在法治评估强调为法治国家、法治政府和法治社会一体化建设服务的重要时期,却始终没能对作为法治建设主体的社会公众的主体能力进行关注,这说明目前国内法治评估依然需要解放思想,拓展评估的领域和范围。
 
  这样,地方政府没有自我限权和保障权利的动力,社会公众被“暗夺”了法治建设的主体地位,第三方的中立和距离不能为政府和公众的有效沟通建立桥梁和平台,看似费心费力的法治评估其实是消解了法治主体责任的法治评估,法治评估的旁观主义暗含着法治建设的无主体性。
 
  可以看出,以上所揭示的在国内法治评估实践中存在的表征主义、考核主义、量化主义、事后主义、旁观主义的单一性局限,基本上涵盖了法治评估的理念、内容、功能、方法、机制、主体关系以及发展现状。因此可以说,这种单一性局限是目前国内法治评估的整体局限。这种单一性局限是与建构主义法治理念有内在联系的。[71]建构主义法治理念希望通过国家公权力的力量,设计和推进法治;通过有计划的安排和部署,以公权力的速度和强力获取法治的胜利。但是,由于“全知政府”的不可能性以及法治与社会发展的渐进性,这种建构主义的法治建设是不可能成功的,而服务于建构主义法治理念的法治评估“很可能不仅无法促进法治及其精神在中国社会的植根生长,更有可能戕害中国法治的未来发展”。[72]
 
  二、法治评估多元化的必要性与可能性
 
  法治评估作为一项“法律散播”的舶来品,[73]如果要在国内法治建设实践中成功落地并体现其独特价值,就要回应我国当下法治建设的需求和问题,就要被创造性地转化为当下中国社会对法治建设问题的思想性、制度性、实践性理解与回应的组成部分。从这个意义上来说,当下中国法治建设的特征决定了法治评估的样态和形式。当下中国法治建设的一个重要特征就是发展性,这种发展性体现为法治建设与社会转型相伴随,社会转型带动法治建设,法治建设也推动社会转型,其间的互动与冲突并存。[74]转型社会中,法治建设的复杂性对法治评估提出了多元化的要求,而法治评估多元化的可能性也寓于社会的转型发展之中。
 
  (一)法治评估多元化的必要性
 
  1.法治模式的探索性要求法治评估的多元化
 
  从1978年十一届三中全会提出“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的法制建设方针,到2014年十八届四中全会提出“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的法治建设目标,可以看出,法治建设的顶层设计随着社会的发展与时俱进。社会经济的发展也证明,并没有唯一正确的、固定不变的法治模式。不同的法治模式对不同经济社会的影响也是不同的,所以,应该根据实际情况对不同类型的法治模式作出取舍或者重组的判断。[75]
 
  从法治模式的理论和现实资源来看,中国的“后发型”法治建设既有儒法合流的传统帝制法统延续,也在学习借鉴西方法治模式的人类法治经验,还有近代以来宪法体制和民事法律体系对当下实践的影响。[76]从法治模式的生成进路来看,中国当下的法治建设既有建构主义的人为添附,也有演进主义的自然生长。政府推进型法治建设模式选择的是建构主义进路,但不可否认的是,演进主义对法治模式形成具有重要功能和潜在价值。[77]从法治模式的制度创新路径来看,既有中央政府所主导的自上而下的“顶层设计”,也有地方政府引领的“中间变革”,还有市场、社会力量所发动的自下而上的“底层运动”,[78]三者之间的互动关系仍有待均衡融通。从法治建设的时机和重点来看,“后立法”时代需要建立能够专门负责宪法实施监督的权威机构体系、独立的审判机构体系和遵守法律的行政机构体系,[79]而各项建设和改革突破口的时机则是需要慎重选择和精心设计的,尤其是在十八届六中全会之后,试点中的监察体制改革作为重大政治改革对法治建设模式的影响是需要法治评估予以认真对待的。从法治模式发展的时间角度来说,可以将法治评估纳入法治建设模式每一次制度设计的试错、干预、调整过程之中。既可以通过法治评估对制度设计的需求和可行性提供信息支持和合法性论证,也可以在制度试点的过程中通过评估来帮助管理政策、项目的实施,还可以对制度设计和实施结果进行评估,以判断政策、项目的效果和可持续性。法治模式探索的理论资源、生成进路、制度创新路径、时机和重点、制度设计阶段等呈现出多样性和复杂性,因此,需要通过法治评估对“法治民主的模式、各种具体制度的设计、功能等价物、不同组合方式、操作手段以及推进的路线图和时间表”[80]的甄别进行信息支持和论证,以供社会进行公共决断。很显然,这种要求并不能通过单一的法治评估模式完成,法治评估必然要根据对象和目标的不同,相应地发展出多元化的模式。
 
  2.法治运行的精细化要求法治评估的多元化
 
  毫无疑问,随着2011年时任全国人大常委会委员长吴邦国宣布中国特色社会主义法律体系已经形成,以及2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对法治建设目标以及相关措施的设定,法治建设已经在中国开始向纵深发展了。法治建设的纵深发展就是法治运行的精细化,法治从意识形态的核心共识和治国理政的基本方略落实为作为法治条件和运作机制的民主制度,落实为普遍的依法办事原则,落实为法律至上、权利本位、程序正当、制约权力的法治观念、原则和精神,落实为法律人之治,落实为理想社会关系的法治秩序,落实为人们生活方式的法治传统。[81]法治运行的精细化就是要从静态的法律规范走向动态的法律实施,从宏观的制度设计走向微观的法律关系调整,从对宏大口号的宣示走向对具体生活的践履。法治的运行与政治、经济、社会、文化等系统的变革发展息息相关,它们之间不仅是时空相连的关系,也是“内容和形式的关系”。[82]不同系统间的要素、功能、结构各不相同,法治运行在不同系统中的表现方式和运作机理也不尽相同。所以,这种内容和形式的关系决定了法治运行的精细化既是全面的,又是有区隔的;既有着精神理念上的统一性,又存在着实践操作上的差异性;既有着长期发展的理想愿景,又需要不断地调整和修正。因此,单一化的法治评估模式无法深入把握法治运行的精细内容,法治运行的精细化对法治评估提出了多元化的要求。
 
  3.法治建设主体的多元化要求法治评估的多元化
 
  随着二十世纪晚期以来的市场化和国际化发展,中国社会已然呈现出多元化结构,这已成为当下讨论法治建设的前提条件。[83]尽管国家主义在近年来的法治建设中呈现出强势复归的态势,[84]但是,无论是对“法律与社会”还是“法律与发展”的实证研究,都提供了大量的证据可以说明市场与社会对法律变迁的影响是同国家意志共存的。[85]因此,尽管“政府推进型”的模式仍然是当下中国法治建设的基本模式,但是在法治国家、法治政府、法治社会一体化建设的整体背景下,法治建设主体的多元性已然是无可争议的了。无论是在政府、市场、社会、个人主体之间,还是在政府内部的中央和地方之间,对法治建设的需求和目标都不相同。中央政府的顶层设计诉求,地方政府的地方性知识和利益偏好,市场的规范化取向,社会的自治化要求,个人的维权意识,彼此之间在“限制权力、保障权利”的法治基本理念之下相互促进也相互制约。不过,不同主体间的关系并不均衡,政府占据着强大的主导地位,其他各方尚处于相对弱势的地位。但法治建设的过程,也就是培育和发展社会多元主体能力的过程,将其由被政府管理、规制的客体,转变为与政府合作,进而进行共同治理的法治建设的主体。当前的法治评估多局限于对政府管理工作的测量,而少有对其他主体法治建设责任和能力的关注。但是,法治评估并不是只能发挥测量和描述的作用,当代评估行业的发展已然能够担负起促进相关主体能力发展的任务,其也可以促进对相关社会议题的讨论与解决。[86]各种法治建设主体既可以用法治评估来促进自身的发展和完善,也可以用法治评估来相互监督和制约。这样,法治评估必然因不同主体的不同需求和不同目的而需要多元化的模式。
 
  4.法治发展的差异性要求法治评估的多元化
 
  中国法治建设不得不面对的一项国情就是政治经济发展的不平衡性,这种不平衡既表现为空间上的东西地区差异,又表现为制度上的城乡二元差异。由于这种差异性,作为单一制国家的中国,虽然法制存在统一性,但是法治化却不是统一进行的,有些地区法治发展得更快一些,有些地区法治发展得更慢一些,不同地区对法治的需求和侧重点也会不一致。有些比较发达的地区需要典型的法治发展方式,因而出现了“先行法治化”的现象;而有些比较传统的地区可能并不需要典型的法治发展方式,而是更依赖于其他的治理方式。[87]比如,实践中已经出现了“市场服务型法治”“文化资源型法治”“程序推动型法治”等不同类型的法治发展模式,其既是地方竞争的手段,也成为探索法治发展模式的“试验田”。[88]而这些不同类型的法治发展模式究竟在多大程度上遵循并实现了法治的基本理念呢?从这个角度来说,法治评估既可能被不同地区用来作为推动不同类型法治模式发展的手段,也可以用来对这些法治发展模式的“真相”和实质进行评价和判断。另外,对待城乡二元差异的态度也能反映出不同法治评估的基本理念取向。比如,城乡二元差异的存在以及农民工不能均等享受所在城市社会公共服务的现象,其本身是否符合现代法治保障人权的基本理念?如果在短期内不能对这种二元体制进行改革,那么在这种体制之下的法治改革究竟在多大程度上是符合法治理念的?法治评估的内容是否仅反映了“都市化倾向”[89]而不能完整反映中国城乡法治的具体面貌和需求?因此,法治发展的差异性要求法治评估既能描述现状、发现问题,也要能具有批判和反思功能;既可以通过法治评估来发现和探索不同地区法治发展的真实需求和可能方式,也能够通过法治评估来探寻法治的边界。正所谓“法治的归法治,非法治的归非法治”,从而明晰法治与其他治理方式的连接和区隔所在。
 
  5.法治评估的专业化要求法治评估的多元化
 
  法治评估的专业化与法治评估的多元化是互为因果关系的。一方面,法治评估的多元化是法治评估专业化的条件,法治评估的专业化需要经过法治评估的多元化发展过程。由于当下国内的法学学者很少有接受过系统专业的评估方法训练,在评估方法的使用上也存在着各种各样的问题,[90]因此,出于对成本和效率的考量,可以由不同领域的专家学者来开展多样化的、微观具体的法治评估,通过公开的学术批评和对相关利益主体的意见反馈,不断校正法治评估的内容和方法,不断归纳总结法治评估的经验教训,使法治评估向学科化、专业化发展,使法治评估从实验化走向规范化、专业化。另一方面,法治评估的多元化是法治评估专业化的目的,法治评估的多元化也是法治评估专业化的表现。目前,我国的法治建设仍处于发展之中,还在探索更为合适的法治模式。[91]因此,可以通过对不同领域、不同层次、不同阶段法治建设成效的评估来寻找法治建设的基本点,以达成法治共识。通过专业化的法治评估,既可以服务国内各行各业的法治建设,也可以开展国际性的法治评估,与国际同行切磋技艺,真正发出法治评估的中国声音。
 
  (二)法治评估多元化的可能性
 
  已有的法治评估几乎把所有关注点都聚焦于国家权力层面的法制基础设施建设和对政府部门的法治工作测量上,这正是“政府推进型”法治模式所隐含的“国家悖论”[92]在法治评估上的体现。但是,“国家归根结底是以法治的客体而非主体存在的”,[93]仅仅依靠国家的自觉与善意,是不太可能实现法治的。人们已经意识到,只有社会的自治和法治才能消解这种“国家悖论”。[94]随着经济社会的转型,社会主体更加成熟,社会关系更加复杂,社会利益更加多元,社会矛盾也更加突出,社会依法自治的需求也更加迫切。腐败的严重性、“人治”教训的深刻性、公权力的滥用和失信,也让社会对限制政府权力的共识更加强烈。可以说,法治已经成为社会真实而迫切的需求。[95]诚如苏力教授所言:“法治的唯一源泉和真正基础只能是社会生活本身,而不是国家。”[96]法治评估是服务于法治建设的,而法治建设是植根于社会土壤之中的。因此,法治评估多元化的可能性在于社会对法治的真实需求。社会力量之于现代法治的价值便在于其多元性,“多元性乃是市民社会的现实存在基础,也是社会组织对于法治和民主政治之建设性意义的最为关键之处”。[97]法治评估既可以成为多元社会力量表达利益主张和价值理念的工具,也可以成为整合不同声音的沟通协商平台。社会主体对法治的真实需求在于社会主体不仅仅只是“政府推进型”法治建设的被动接受者和旁观者,而是与政府共同建设法治的合作主体。社会主体对法治评估多元化发展的参与,要超越作为“政府工作社会满意度”的法治“受众”,而成为法治评估的发起者、推动者和使用者,将法治评估作为参与法治建设的平台和手段。
 
  社会的理性化也为法治评估的多元化发展提供了可能性。一方面,理性文化是法治发展的基础。[98]随着现代社会经济的发展以及现代精神在国内的传播,“科学精神、政治道德、人权思想、公民意识、权利观念等理性文化要素”[99]已然开始在国内社会生根发芽。因此,尽管国内的法治评估能力还比较薄弱,法治评估文化更远未形成,但是,社会的理性化为法治评估的多元化提供了基本的文化土壤。另一方面,尽管评估在很大程度上是一种评价,而评价的历史几乎与人类历史一样长久,但是,“评估是现代社会的一项发明”。[100]现代社会的基本特征就是社会的理性化,人们试图通过运用理性来解决社会问题,运用社会科学和行为科学的知识来改善社会,而评估行业的兴起和繁盛就是现代社会理性化达到极致的一个标志。[101]经过几十年的发展,评估行业已然步入了专业化阶段,评估行业拥有成熟而多元的理论、方法和技术,这也为法治评估的多元化提供了理论和智力上的支持。
 
  三、多元化视角下法治评估概念再认识
 
  从前文的论述可知,国内现有的法治评估实践在总体上存在的单一性局限与法治建设对法治评估多元化的要求之间是存在矛盾的。如果不能将这种矛盾予以揭示,法治评估就无法实现服务于法治建设的整体目标,进而必然会导致法治评估的实践运作流于一种时髦作秀而迅速衰亡。为了克服并消解这一矛盾,需要立足于我国法治建设的实际,清理法治评估的理念立场,重新界定法治评估的导向和内涵。
 
  (一)法治评估的理念转向:从建构主义走向现实主义
 
  实际上,我国的法治建设尽管是由政府主导推进的,但正如有学者所阐明的:“回顾中国三十多年的法治现代化进程,我们的法治国家的建构是逐渐走上一条渐进主义的改革之路。”[102]因此,法治建设要在坚持法治核心要素和底线原则的基础上,通过多元主体、多元规则之间的互动平衡而走向更为现实的法治建设道路。[103]然而,对于禁锢于建构主义法治理念的法治评估而言,一方面,其无法自觉关注和把握法治建设的全貌,没有全面关注法治建设的主体和内容,因此不够全面;另一方面也没能深入细致地探究法治建设的具体问题,既不能将具体问题解释清楚,更没有提出具有可操作性的改革建议,因此不够深入。建构主义法治评估在全面性和深入性两方面的缺陷,反映了其并没有明确的评估目标和内容,所以现有的法治评估并没有得到有效利用,从而大大影响了法治评估的价值和声誉。提高法治评估的有效性和有用性,需要清理法治评估所蕴含的建构主义法治理念,从而走向现实主义的法治评估。从目前国内法治评估研究和实践的现状来看,从建构主义法治评估转向现实主义法治评估的关键,主要表现在以下两个方面。
 
  第一,超越法治指数。国内法治评估的研究和实践受到世界银行全球治理指标和世界正义工程法治指数的影响过大。这表现为,以计算出一个代表法治状况的“指数”或者根据某一独断的标准对不同地区的法治状况进行比较和排名,并将其作为法治评估的目的。以世界正义工程的法治指数来说,它声称,通过调查普通人在日常生活中对法治状况的感受来比较不同国家的法治状况,辨别不同国家法治的优缺点,以此推动某一国家内或者跨国的公共辩论和政策选择,从而推动法治发展。[104]世界正义工程研究小组也承认,其所提供的法治指数并不能够为特定国家提供具体的改革建议,更无力发现不同法治指标维度之间的因果关系或者其他复杂关系。[105]这种局限性导致了世界正义工程的法治指数至多被用来作为宣传的监督工具,而不可能对特定国家的法治建设提供实质性的帮助。就我国而言,对法治评估的要求除了宣传法治的基本精神和理念之外,更重要的就是通过法治评估来发现法治建设中的具体问题,探究不同要素之间的因果关系,从而为法治建设提出具有针对性和可操作性的建议。这些现实要求是世界正义工程的法治评估模式所不能胜任的,以世界正义工程的法治评估模式作为国内法治评估的摹本可谓是缘木求鱼。其实,只需要把眼光放宽一点,就可以发现,并不是所有国际上的法治评估都是以计算一个法治指数或者比较不同国家法治状况为评估目的的。以联合国维持和平行动部和联合国人权事务高级专员办事处牵头制定的法治指标为例,其法治指标并不力求面面俱到,更不求比较不同国家的法治状况,而是聚焦建立与刑事司法制度相关的警察、司法系统、监狱等内容,协助经历过武装冲突的国家建立刑事司法制度。[106]很显然,联合国这种现实主义问题导向的法治评估模式要比世界正义工程的建构主义法治评估模式更值得我们借鉴和学习。
 
  第二,超越法治绩效评估。国内建构主义法治评估的另一表现是套用政府绩效评估的方法来评估政府的法治绩效,[107]甚至有学者将法治评估称为法治绩效评估。[108]政府绩效评估是西方“新公共管理运动”思潮推动下的产物,其是将经济组织中效率管理的方法转化为对政府提供公共服务的效率进行考核的工具。政府绩效评估遵循“投入—产出”的线性逻辑,评估指标主要包括考察资源、工作量、产出、生产力、效率、服务质量、效果、“成本—收益”以及客户满意度等内容。[109]政府绩效评估强调政府管理体制从“投入和过程”向“产出和结果”的转变,强调公共服务的市场化,重视服务质量和消费者定位。[110]很明显,政府绩效评估是市场逻辑向公共部门的入侵。法治建设乃至法治政府建设并不遵循市场逻辑,相反,法治通过坚守平等、公平、正义等超越于市场逻辑的价值来保障市场机制并阻止市场机制向公共领域以及私人领域的入侵。[111]法治建设以及法治政府也并不遵循“投入—产出”的逻辑,法治建设主体的多元性和过程的复杂性决定了这种建构主义法治建设路径的不充分性。另外,西方国家是在20世纪晚期法治模式已经稳定的情况下,才通过政府绩效评估以提高公共部门管理的效率,政府绩效评估是其管理和监督的工具,法治并不是政府绩效评估的结果。因此,应该将绩效归绩效,将法治归法治,法治是绩效的前提,也是对绩效的约束,法治是超越政府工作绩效的。法治政府建设的很多问题属于体制性、结构性的深层次问题,绝不是政府绩效评估所能触及和解决的。
 
  超越法治指数和法治绩效评估,问题不在于法治概念内涵的“厚薄”之争与“普遍特殊”之争,而在于是否有勇气和魄力面对法治建设的真正问题。从建构主义法治评估走向现实主义法治评估,超越法治指数和法治绩效评估的法治评估模式,就是从作为目的的法治评估转向作为手段的法治评估。法治评估是服务法治建设的工具,法治评估的价值在于通过评估方法来认识、发现乃至解决法治建设中形形色色的问题,而不是仅仅以某种“指标”为依归计算指数或者考核绩效。从建构主义法治评估走向现实主义法治评估,超越法治指数和法治绩效评估的法治评估模式,就是从理念独断的法治评估走向立足实践的法治评估。尽管相关的法治理念和文件精神对社会法治实践具有一定的规制和指导作用,但是,法治生长的最终决定力量在于社会的法治实践。只有从社会法治实践的现实出发,反思批判相关的法治理念和文件精神,才有可能探索出真正适合中国的法治模式。一味地从法治理念和文件精神出发,去生成一个指数或者绩效结果,只会是“以规则委屈事实”,[112]而不是对法治实践的真正关怀和关注。
 
  (二)现实主义法治评估的基本内涵
 
  1.现实主义的法治评估是问题导向的法治评估我国的法治建设是与社会转型相伴随的,法治建设的问题是复杂的,也是不断发展变化着的。中国法治建设的特殊性不在于某种形而上学的“法治”概念的独特性,而在于中国法治建设面临问题的特殊性。[113]法治建设的不同主体、不同领域、不同层次的问题各有不同,不同问题的解决方式和目标也不相同。因此,法治评估需要根据问题的不同而采用不同的评估模式和方法。在认识问题和解决问题的过程中,既要发挥法治评估的工具价值,又要不断根据问题的变化促进法治评估模式和方法的发展与完善。从这个角度来看,目前国内法治评估结果的可用性不足,从本质上看,这是因为法治评估不是以问题为导向的,而是从某种概念或者文件精神出发的。不以问题为出发点,为评估而评估,法治评估无的放矢,评估结果当然不可能被有效使用。法治指数和法治绩效只是法治评估的一个领域,如果能成功地将评估方法而不是仅仅将法治指数和绩效考核方法运用于法治评估的话,法治指数和法治绩效甚至会成为法治评估中很不重要的领域。因此,应当将更全面、更专业、更成熟的评估方法应用于法治评估中,使法治评估能够真正成为有用的工具和手段,以解决在法治建设中所面临的现实问题。只有将法治评估成功地用来解决国内法治建设所面临的问题,国内的法治评估研究和实践才能真正突破西方法治评估的问题视域和议程安排,这才是将法治评估为我所用的要义所在。
 
  2.现实主义的法治评估是使用导向的法治评估法治建设的问题性要求法治评估具有针对性,要求法治评估结果的可使用性,要求法治评估能够用于相关政策、项目、措施的规划论证,以及监督管理和总结评价。问题导向是法治评估研究和实践的基本出发点,而可使用性是法治评估的生命线所在。需要明确指出的是,虽然都借用了社会科学的研究方法,但必须要区分法治评估和法学实证研究。法学实证研究试图通过严格、科学的社会研究方法来研究法学问题,但法学实证研究仍然是法律理论研究,其目的仍然是“揭示法律及其实践运行的‘规律’或‘道理’”,虽然很多情况下也以问题为导向,但是并不追求研究结果的可使用性。但是,法治评估却具有追求可使用性的工程学科传统。[114]如果评估者在法治评估中仅仅使用严格的社会科学方法设计评估、收集数据、公布结果,仅仅追求数据的效度、信度、可测量性和一般性,将评估结果的使用完全交给决策者或者其他受众,而不将如何使用法治评估纳入评估的全过程,那么这种法治评估仍然是被贴上了“评估”名称的某种法学实证研究而已。从国外评估行业的发展来看,正是意识到评估结果不能使用会导致评估行业的危机,所以,各国的评估学会都将可用性作为评估的基本标准,评估行业也不断提高评估结果的可使用性。[115]法治评估的可使用性是对法治评估从业者的一项专业要求,将评估的可使用性作为评估的基本要素是法治评估从业者的一项基本职责。如果说法治评估从业者通过评估来对法治建设主体进行监督问责的话,那么法治评估结果的可使用性就是法治建设主体对法治评估从业者的“监督问责”。
 
  3.问题导向和使用导向的现实主义法治评估是情境回应型的法治评估从评估内容和评估方法来说,在情境回应型的法治评估中,是由需要评估的问题对象来决定评估内容和评估方法的。[116]没有明确所要评估的问题对象,凭空讨论定性方法和定量方法的优劣是没有意义的。只要适合于把握问题和解决问题的方法就是好的方法,没有完美的评估方法,也不是只有唯一的评估方法。同样,至于法治评估内容是使用主观指标还是客观指标,也需要视评估的目的、需求和条件来定,甚至就某些问题而言,法治评估可能并不需要通过设定指标的方式来进行。从评估主体来说,并不存在所谓的独立第三方绝对优于内部评估主体的预设。从认识问题的角度来看,内部主体甚至拥有更加专业和具体的信息和知识。从解决问题的角度来看,评估人员必须要和内部主体进行沟通合作才可能设计出更加切实可行的解决方案。因此,使用导向的法治评估要求的是评估人员与各利益相关者的合作与沟通,而不是让评估人员远离被评估对象。重要的是,内部评估主体和外部评估主体的法治评估能力必须能胜任评估需求,而只有法治评估专业能力才能保障评估结果具有公信力,与是否独立关系不大。评估人员毋宁是认识问题和解决问题的参与者、协调者与组织者,而不是超然于评估对象的“独立法官”。因此,情境回应型的法治评估首先要考虑的是法治建设中存在的问题以及利益相关者,这是所有法治评估的逻辑起点。
 
  4.现实主义的法治评估既重视法治评估结果的使用,也重视法治评估过程的价值法治评估结果能够用于问责、发展和学术研究,而法治评估过程也能够促进相关主体的思维方式、行为方式以及相关组织在程序和文化方面的转变。[117]具体来说,现实主义法治评估至少具有以下几个方面的功能:第一,通过认识和解决法治建设中的问题,回应、批判和修正法治建设的顶层设计和具体举措,法治评估能够促进法治模式的探索。第二,通过多元法治主体的意见表达和沟通协商,法治评估可以促进公共理性的生长,进而促进法治共识与多元利益和价值观的融合。第三,通过多元主体发起、组织和使用法治评估,能够使法治评估成为法治建设多元主体相互监督的工具。第四,通过对具体问题的反馈,与组织机构文化以及组织运行程序的过程相结合,法治评估能够提高相关措施、项目、组织或者整个政策网络的调控能力,[118]改进政府和社会的治理能力。第五,通过对法治建设多元主体尤其是社会主体的关注,培育多元主体尤其是社会弱势群体参与法治建设的能力,最终促进法治“微观基础”和“本土基础”[119]的生长。第六,通过对法治评估结果的总结和升华,为法治理论和法学研究增加新的知识,为法治理论和法学研究与法治实践的结合提供连接点。
 
  另外,需要指出的是,现实主义法治评估的问题导向、使用导向以及情境回应性并不会导致所谓的法治评估碎片化或者有损法治的统一性。首先,对法治评估可能导致的碎片化或者分裂法治的担忧是源于对法治指数和法治绩效评估可比性和统一化的期待,而现实主义的法治评估并不追求可比性和统一性。当然,现实主义的法治评估在经过抽象和升华之后可能会具有一般性和可推广性,但这并不是现实主义法治评估的首要目标。其次,现实主义的法治评估主张由多元主体发起并使用法治评估,因此,多元化的法治评估实际上也起着一个对多元价值和理念的“市场均衡”作用。通过多元主体和利益相关者在具体问题中的参与,法治评估多元主体和利益相关者能够形成基于合作的博弈。再次,现实主义的法治评估不是从理念到理念,而是嵌入法治建设实践的具体问题之中的,评估过程和结果是同步受到法治建设实践的制约和检验的。因此,多元化的法治评估更多体现为将分散性、非正式性、自发性以及不确定性的多元利益和理念[120]纳入有序化表达和协商的程序和平台,并不会出现像政府主导或者从独断性理念和文件精神出发的法治指数和法治绩效评估那样的碎片化和分裂化。最后,在法治评估的多元化发展过程中,必然会出现价值理念乃至意识形态方面的竞争,这是因为法治建设必然会触动和调整既得利益,法治建设本身并不可能始终“一团和气”地实现既定目标,对立和冲突是不可避免的。[121]对立和冲突是转型社会法治建设实践的现实,也是现实主义法治评估的社会背景和逻辑前提,对立和冲突正是现实主义法治评估的研究对象,而不是研究结果。可以说,现实主义理念指导下的法治评估必然是多元化的,而多元化也能够增强法治评估的现实性。
 
  结语
 
  目前国内已有的法治评估实践大多数都依赖于政府的委托项目,自觉或不自觉地成为政府管理的“延伸和附庸”,[122]虽然声势浩大、花样繁多,但效果却并不显著,不断在进行也不断被质疑。少数科研机构自发自主进行的法治评估也因为评估结果不具有可使用性和可操作性,因而流于“评奖”“颁奖”等搏眼球式的娱乐化活动。国内并没有真正形成法治评估的市场需求,法治评估目前在很大程度上还只是政府的一种管理手段和工作抓手,法治评估的功能和价值并没有得到全面认识和充分挖掘。法治评估的理论研究和技术方法还不够专业化,[123]法治评估并没有成熟规范的技术标准和从业模式,法治评估也没有形成有效规范评估从业者评估行为并被社会认可的评估职业伦理。此外,法治评估理论研究仍然是学科分割化的研究,但跨部门的政策领域和不同的学科专业仍然缺乏整合。[124]
 
  法治评估非自然之事,它需要评估专业人士的参与、指导和帮助;[125]法治评估也非一人之事,它需要集体的智慧。法治评估的多元化需要专业化评估方法的支撑,国内法治评估的研究需要解放思想、开阔视野,进一步通过借鉴和运用评估行业已经比较成熟的评估方法来解决国内法治建设所面临的问题。法治评估的价值和功效既需要通过其认识问题和解决问题的能力来进行检验,也需要遵循评估行业的一般标准和伦理。成熟的法治评估行业应该能够形成对具体个案法治评估的元评估能力,这需要法治评估的经验积累和理论升华。法治评估需要法治建设多元主体和利益相关者的参与,因此也需要开展对法治建设主体评估能力的加强,从而为法治评估的多元化提供需求和支持。法治评估如果要成为一个学科,除了法治评估技术之外,也需要对职业伦理、元评估、评估能力建设等问题进行探索和研究。
 
    就像没有关于法治的统一概念一样,其实法治评估也没有统一的概念,法治评估的概念会随着法治评估实践的多元化发展而不断变化和充实,[126]这既是本文论述的逻辑起点也是本文的结论。本文并没有试图对法治评估作出确定的概念界定,这一方面是因为法治评估概念会根据评估对象所处的政治氛围、社会环境,利益相关者的信息需求、所能接受的探究程度,评估的方法偏好和模式偏好等因素的不同而呈现出差异性;另一方面是因为目前我国的法治评估在整体上存在的单一性局限需要从基本理念上得到清理和转向,法治评估还需要多元化的发展以达到专业化。也就是说,法治评估的概念化仍是一个需要继续发展、继续凝聚共识的任务。
 
【注释】 
    [1]参见钱弘道、戈含锋、王朝霞、刘大伟:《法治评估及其中国应用》,《中国社会科学》2012年第4期;孟涛:《中国大陆法治评估运动的回顾、述评与前瞻》,载《人大法律评论》编辑委员会组编:《人大法律评论》(2014年卷第2辑),法律出版社2014年版,第43-70页。
  [2]参见屈茂辉、匡凯:《社会指标运动中法治评价的演进》,《环球法律评论》2013年第3期;鲁楠:《世界法治指数的缘起与流变》,《环球法律评论》2014年第4期;孟涛:《国际法治评估的种类、原理与方法》,载高鸿钧、於兴中主编:《清华法治论衡》(第23辑),清华大学出版社2015年版,第342-367页。
  [3]参见侯学宾、姚建宗:《中国法治指数设计的思想维度》,《法律科学(西北政法大学学报)》2013年第5期;高全喜:《“法治中国”及其指标评估的“后发国家”视角》,《学海》2015年第3期。
  [4]参见季卫东:《以法治指数为鉴》,《财经》2007年第21期;徐汉明、林必恒、张孜仪:《论法治建设指标体系和考核标准的科学构建》,《法制与社会发展》2014年第1期。
  [5]参见孟涛:《论法治评估的三种类型——法治评估的一个比较视角》,《法学家》2015年第3期;朱景文:《论法治评估的类型化》,《中国社会科学》2015年第7期;李朝:《法治评估的类型构造与中国应用——一种功能主义的视角》,《法制与社会发展》2016年第5期。
  [6]参见付子堂、张善根:《地方法治建设及其评估机制探析》,《中国社会科学》2014年第11期;张德淼、李朝:《中国法治评估进路之选择》,《法商研究》2014年第4期;钱弘道、杜维超:《法治评估模式辨异》,《法学研究》2015年第6期。
  [7]参见林鸿潮:《第三方评估政府法治绩效的优势、难点与实现途径——以对社会矛盾化解和行政纠纷解决的评估为例》,《中国政法大学学报》2014年第4期;杨小军、陈庆云:《法治政府第三方评估问题研究》,《学习论坛》2014年第12期;汪全胜:《法治评估主体的模式探析》,《法治研究》2015年第2期。
  [8]参见林鸿潮:《第三方评估政府法治绩效的优势、难点与实现途径——以对社会矛盾化解和行政纠纷解决的评估为例》,《中国政法大学学报》2014年第4期;杨小军、陈庆云:《法治政府第三方评估问题研究》,《学习论坛》2014年第12期;汪全胜:《法治评估主体的模式探析》,《法治研究》2015年第2期。
  [9]参见戴耀廷:《香港的法治指数》,《环球法律评论》2007年第6期;蒋立山:《中国法治指数设计的理论问题》,《法学家》2014年第1期。
  [10]关于地方政府推动法治评估的综述性文章,参见国家行政学院课题组:《法治政府指标体系与作用》,《中共天津市委党校学报》2014年第2期;周尚君、彭浩:《可量化的正义:地方法治指数评估体系研究报告》,《法学评论》2014年第2期。
  [11]参见马怀德:《“法治 GDP”比“经济 GDP”更重要》,《法制日报》2011年8月31日,第9版;马怀德:《法律实施有赖于“法治 GDP”的建立》,《人民论坛》2011年第29期。
  [12]参见钱弘道等:《法治评估的实验:余杭案例》,法律出版社2013年版。
  [13]参见张保生等:《中国司法文明指数报告(2015)》,中国政法大学出版社2016年版。
  [14]参见中国政法大学法治政府研究院编:《中国法治政府评估报告(2016)》,社会科学文献出版社2016年版。
  [15]参见《上海高院发布司法公信力指数》,http://www.hshfy.sh.cn/shfy/gweb/xxnr.jsp?pa=aaWQ9NDQyMTI1JnhoPTEmbG1kbT1sbTE3MQPdcssPdcssz&zd=xwzx,2016年12月21日访问。
  [16]参见张志铭、于浩:《共和国法治认识的逻辑展开》,《法学研究》2013年第3期。
  [17]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,要“建立科学的法治建设指标体系和考核标准”;《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出,要“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容,纳入政绩考核指标体系”。尽管对具体的考核机制存在不同观点,但这两份决定无疑成为了推动国内法治评估运动的方向性和纲领性文件。
  [18]参见戢浩飞:《量化法治的困境与反思——基于法治评估体系实施状况的视角》,《天津行政学院学报》2014年第4期;张玲:《第三方法治评估场域及其实践逻辑》,《法律科学(西北政法大学学报)》2016年第5期;刘爱龙:《我国区域法治绩效评估体系建构运行的特征、困境和出路》,《法学评论》2016年第6期。
  [19]参见陈林林:《法治指数中的认真与戏谑》,《浙江社会科学》2013年第6期;姚建宗、侯学宾:《中国“法治大跃进”批判》,《法律科学(西北政法大学学报)》2016年第4期;李瑜青、张玲:《法治评估实践的效度——基于“余杭法治指数”的文本研究》,《常州大学学报(社会科学版)》2016年第5期。
  [20]国内学者推动法治评估作为法学交叉学科发展的努力有以下一些表现:(1)有学者倡议创立法治评估学,参见钱弘道、王朝霞:《论中国法治评估的转型》,《中国社会科学》2015年第5期;(2)有地方法学会设立法治评估专业委员会,如浙江省法学会于2015年12月成立法治评估研究会,这是全国法学会系统的首个法治评估专业研究会。参见楼杰科:《浙江成立全国首个法治评估专业研究会》,《民主与法制时报》2015年12月26日,第3版;(3)2016年11月,中国法学会法治评估研究方阵成立。中国法理学研究会为牵头单位,中国社会科学院法学研究所、西南政法大学、中国人民大学法学院、浙江大学法学院、山东大学法学院、山东大学(威海)法学院、南京师范大学法学院、中南财经政法大学法学院八家单位为首届理事单位。参见钟安安:《中国法学会法治评估研究方阵成立大会在京举行》,《民主与法制时报》2016年11月17日,第2版。可以说,国内的法治评估学至少从形式上已经呼之欲出了。
  [21]吴彤:《科学研究中的表征——从科学实践哲学的立场看》,《哲学分析》2012年第2期,第19页。
  [22]J. Rouse, Knowledge and Power: Toward a Political Philosophy of Science, Cornell University Press,1987, p.22.转引自注[20],第27页。
  [23]参见注[6],付子堂、张善根文,第136页。
  [24]比如,著名的“法治余杭指数”的九个一级指标是对《中共杭州市余杭区委关于建设法治余杭的意见》中提出的九项法治总目标的选用,参见注[11],第66页以下。中国政法大学法治政府研究院推出《中国法治政府评估报告》,其依据国务院2004年颁布的《全面推行依法行政实施纲要》、2008年颁布的《关于加强市县政府依法行政的决定》、2010年颁布的《关于加强法治政府建设的意见》等规范性文件研发了中国法治政府评估指标体系。参见注[13],第1页。陈柳裕将法治政府评估中根据国务院2004年颁布的《全面推行依法行政实施纲要》进行一级指标设计的指标模式称为“袁式模式”,参见陈柳裕:《法治政府建设指标体系的“袁氏模式”:样态、异化及其反思》,《浙江社会科学》2013年第12期,第70页。
  [25]李瑜青和张玲通过分析“余杭法治指数”的具体指标内容也指出,法治余杭指数反映政府工作在量上的成果,而缺乏对政府效能质的评估。参见注[18],李瑜青、张玲文,第51页。
  [26]姚建宗教授和侯学宾副教授指出,这种教条主义其实也是当下中国“法治大跃进”的思想表征之一。参见注[18],姚建宗、侯学宾文,第17-18页。
  [27]See Christiane Arndt and Charles Oman, Uses and Abuses of Governance Indicators, OECD Development Center Study,2006, p.18.
  [28]参见[美]道格拉斯·诺思:《理解经济变迁过程》,钟正生、邢华等译,杨瑞龙、郑江淮校,中国人民大学出版社2007年版,第4页。
  [29]该发展观是联合国发展项目推出的著名“人类发展报告”的思想理论基础。参见[印]阿马蒂亚·森:《以自由看待发展》,任赜、于真译,中国人民大学出版社2012年版,第298页。
  [30]参见[印]阿马蒂亚·森:《伦理学与经济学》,王宇、王文玉译,商务印书馆2000年版,第76-77页;[印]阿马蒂亚·森:《正义的理念》,王磊、李航译,中国人民大学出版社2012年版,第195页以下。
  [31]比如,“余杭法治指数”评估项目就明确指出,各机关职能部门是直接参与余杭法治建设的主体,政府组织机构、学术机构、新闻媒体以及诉讼当事人并不直接参与余杭法治建设,是余杭法治建设的受众或“客户”。参见注[11],第242页。
  [32]即便是有些学者提出的“社会治理法治指标体系”也存在着这种对法治建设主体认识单一性的局限。参见徐汉明、张新平:《社会治理法治建设指标体系的设计、内容及其评估》,《法学杂志》2016年第6期。
  [33]姚建宗教授和侯学宾副教授也指出,我国法治大跃进中也存在着对“国家主义”的不思和尊奉。参见注[18],姚建宗、侯学宾文,第26页。
  [34]陈柳裕指出,法治政府评估中“袁式模式”的异化失去了其指标的评价功能。参见注[23],陈柳裕文,第74页。
  [35]吊诡的是,国务院在2010年颁布的作为国内法治政府评估主要依据的《关于加强法治政府建设的意见》已被废止,而中共中央和国务院在2015年12月又颁布了《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》,所以,法治政府建设的顶层设计也在不断调整。各地法治评估指标内容对中央文件的亦步亦趋究竟能有多少地方适用性呢?而学者们对不断变动更改的政府文件的背书又有多大说服力呢?另外,十八届六中全会之后试点的监察体制改革作为重大政治改革势必对我国法治建设有很大影响,那么在监察体制改革试点地区,监察体制在体制性进路的法治评估中应该占据什么地位,会对已有法治建设的制度安排产生什么影响?没有进行试点的地区是否应将监察体制纳入法治评估中?如果纳入其中,又如何测量?顶层设计的结构性变化对只关注正式制度建设的法治评估的科学性与说服力提出了巨大挑战。
  [36][英]弗里德里希·奥古斯特·哈耶克:《通往奴役之路》,王明毅、冯兴元等译,中国社会科学出版社1997年版,第82页。
  [37]有学者将法治评估的进路分为“价值性进路”和“体制性进路”,前者以“法治实现是否符合法治价值的标准”为关注点,多为国外法治评估所用;后者关注“现实社会中已经确立并运行的各项法治制度或机构”,多为国内法治评估所用。参见注[6],张德淼、李朝文,第4-5页。
  [38]参见季卫东:《秩序与混沌的临界》,法律出版社2008年版,第55-60页。
  [39]参见占红沣、李蕾:《初论构建中国的民主、法治指数》,《法律科学(西北政法大学学报)》2010年第2期,第49-50页。
  [40]参见注[9],国家行政学院课题组文,第103-105页。
  [41]参见注[19],钱弘道、王朝霞文,第88-91页。
  [42]一些第三方的法治评估在其报告中较少或者根本就没有针对性的建议,李瑜青和张玲分析了在《余杭法治指数报告》中对政策建议的简单化和形式化。参见注[18],李瑜青、张玲文,第54页。
  [43]See Michael Quinn Patton,Utilization-Focused Evaluation: the New Century Text,Sage Publications,1997, p.13.
  [44]於兴中:《法治”是否仍然可以作为一个有效的分析概念?》,载《人大法律评论》编辑委员会组编:《人大法律评论》(2014年卷第2辑),法律出版社2014年版,第5页。
  [45]参见[英]克里斯托夫·鲍利特:《重要的公共管理者》,孙迎春译,北京大学出版社2011年版,第48页以下。
  [46]参见注[44],第33页。
  [47]著名的“余杭法治指数”项目的立项和开展均受到了余杭时任领导的重视和推动。参见注[19],钱弘道、王朝霞文,第93页。
  [48]同注[18],陈林林文,第147页。
  [49]同注[19],钱弘道、王朝霞文,第89页。
  [50]国内已有学者注意到了定性法治评估的价值,但是量化评估仍然占据着国内法治评估方法的绝对主导地位。参见张德淼:《法治评估的实践反思与理论建构——以中国法治评估指标体系的本土化建设为进路》,《法学评论》2016年第1期。
  [51]孟涛指出了国内学者对国际法治评估的了解仅限于世界银行全球治理指标和世界正义工程的法治指数,并对国际上采用定性方法进行的法治评估进行了介绍,但仅限于美国国际开发署的法治评估。参见注[5],孟涛文,第24页。
  [52]参见孟涛:《法治指数的建构逻辑:世界法治指数分析及其借鉴》,《江苏行政学院学报》2015年第1期;张保生、郑飞:《世界法治指数对中国法治评估的借鉴意义》,《法制与社会发展》2013年第6期。
  [53]See USAID,“Morocco Rule of Law Assessment”, http://pdf.usaid.gov/pdfdocs/Pnadt305.pdf ,2017年8月12日访问。
  [54]See The European Union's IPA Program For Western Balkans,“Evaluation of Governance, Rule of Law, Judiciary Reform and Fight Against Corruption and Organised Crime in the Western Balkans”, http://www.oecd.org/derec/ec/14_2012_final_balkanscorruptionreport_lot_2.pdf,2017年8月12日访问;See The European Union's IPA Program For Western Balkans,“Thematic Evaluation of Rule of Law, Judicial Reform and Fight Against Corruption and Organised Crime in the Western Balkans-Lot 3”, https://ec.europa.eu/neighbourhoodenlargement/sites/near/files/pdf/financial_assistance/phare/evaluation/2013_final_main_report_lot_3.pdf,2017年8月12日访问。
  [55]需要指出的是,国内的法治评估在方法论上的量化主义倾向在很大程度上是受制于实证主义方法论的,将法治评估看作是科学反映某种法治建设“真实”情况的手段。国外评估学科已经开始出现了对这种实证主义方法论的超越,以建构主义认识论为基础,认为评估更多体现为利益相关者在互动中对相关“真实性”的某种建构,更重视对意义的阐释,而不追求科学意义上的真实。参见[美]埃贡·G·古贝、[美]伊冯娜·林肯:《第四代评估》,秦霖、蒋燕玲等译,杨爱华校,中国人民大学出版社2008年版,第1-78页。
  [56]参见陆益龙:《定性社会研究方法》,商务印书馆2011年版,第23页以下。
  [57]参见於兴中:《作为法律文明秩序的法治》,载於兴中:《法治与文明秩序》,中国政法大学出版社2006年版,第18-33页。
  [58]参见注[55],第25页以下。
  [59]参见[美]克利福德·吉尔茨:《地方性知识》,王海龙、张家瑄译,中央编译出版社2000年版,第222页以下。
  [60]参见[美]戴维·罗伊斯等:《公共项目评估导论》,王军霞、涂晓芳译,中国人民大学出版社2007年版,第47页以下。
  [61]参见[德]赖因哈德·施托克曼、[德]沃尔夫冈·梅耶:《评估学》,唐以志译,人民出版社2012年版,第83页以下。
  [62]比如,在对司法透明性的评估中,评估方在“立案庭审公开”这一指标中主要考察诉讼指南、开庭公告、庭审直播、旁听规则、减刑假释等五个方面,并不能有效考察庭审公开对保证庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中发挥决定性作用的保障效果。参见中国社会科学院法学研究所法治指数创新工程项目组:《中国司法透明度指数报告(2015)》,载李林、田禾主编:《中国法治发展报告No.14(2016)》,社会科学文献出版社2016年版,第226页。
  [63]参见注[44],第131页。
  [64]参见注[7],汪全胜文,第110-113页。
  [65]参见注[9],国家行政学院课题组文,第100页。
  [66]参见注[60],第160页。
  [67]张康之:《论主体多元化条件下的社会治理》,《中国人民大学学报》2014年第2期,第11页。
  [68]参见注[19],钱弘道、王朝霞文,第91-92页。
  [69]参见注[7],林鸿潮文,第29-30页。
  [70]同注[66],第8页。
  [71]参见注[3],侯学宾、姚建宗文,第9页。
  [72]同注[3],侯学宾、姚建宗文,第9页。
  [73]参见注[2],鲁楠文,第118-119页。
  [74]参见孙笑侠:《法治转型及其中国式任务》,《苏州大学学报(法学版)》2014年第1期,第23页。
  [75]参见季卫东:《法治构图》,法律出版社2012年版,第457页。
  [76]参见注[3],高全喜文,第35-37页。
  [77]参见注[73],第28-29页。
  [78]参见程金华:《国家、法治与“中间变革”:一个中央与地方关系的视角》,《交大法学》2013年第4期,第41-44页。
  [79]参见注[73],第31-32页。
  [80]季卫东:《论中国的法治方式——社会多元化与权威体系的重构》,《交大法学》2013年第4期,第9页。
  [81]参见孙笑侠、胡瓷红:《法治发展的差异与中国式进路》,《浙江社会科学》2003年第4期,第5页。
  [82]王锡锌:《公众参与和中国法治变革的动力模式》,《法学家》2008年第6期,第91页。
  [83]参见季卫东:《通往法治的道路:社会的多元化与权威体系》,法律出版社2014年版,第28页以下。
  [84]参见于浩:《共和国法治建构中的国家主义立场》,《法制与社会发展》2014年第5期,第179页。
  [85]参见程金华、李学尧:《法律变迁的结构性制约——国家、市场与社会互动中的中国律师职业》,《中国社会科学》2012年第7期,第103页。
  [86]参见[美]Daniel L. Stufflebeam, George F. Madaus and Thomas Kellaghan主编:《评估模型》,苏锦丽等译,邓国胜等校,北京大学出版社2007年版,第397页以下。
  [87]参见孙笑侠:《局部法治的地域资源——转型期“先行法治化”的现象解读》,《法学》2009年第12期,第18页。
  [88]参见周尚君:《地方法治试验的动力机制与制度前景》,《中国法学》2014年第2期,第53-54、56-57页。
  [89]参见邓正来:《法学研究中“中国”的缺位——以“消费者权利”法学研究为个案的分析》,《中国改革》2005年第9期,第38页。
  [90]参见周祖成、杨惠琪:《法治如何定量——我国法治评估量化方法评析》,《法学研究》2016年第3期,第30-32页。
  [91]参见注[74],第452页。
  [92]所谓“政府推进型”法治模式的“国家悖论”是指,既主张通过法治来规制国家权力,同时又把法治的希望寄托在国家之上。参见梁治平:《法治:社会转型时期的制度建构——对中国法律现代化运动的一个内在观察》,载梁治平编:《法治在中国:制度、话语与实践》,中国政法大学出版社2002年版,第129-130页。
  [93]庞正:《法治的社会之维:社会组织的法治功能研究》,法律出版社2015年版,第5页。
  [94]参见注[91],第131页以下。
  [95]参见孙笑侠:《依法治国:新背景,新需求》,《中国经济报告》2014年第11期,第16页。
  [96]苏力:《二十世纪中国的现代化和法治》,《法学研究》1998年第1期,第9页。
  [97]同注[92],第222页。
  [98]参见张文显:《法哲学范畴研究》(修订版),中国政法大学出版社2001年版,第166-173页。
  [99]孙笑侠:《法治国家及其政治构造》,《法学研究》1998年第1期,第23页。
  [100]同注[60],第2页。
  [101]参见注[42],第6-7页。
  [102]同注[3],高全喜文,第38页。
  [103]参见马长山:《法治的平衡取向与渐进主义法治道路》,《法学研究》2008年第4期,第3页。
  [104]See World Justice Project,“The WJP Rule of Law Index 2016”,https://worldjusticeproject.org/sites/default/files/documents/RoLI_Final-Digital_0.pdf,2017年8月12日访问。
  [105]参见注[10]3。
  [106]See United Nations, The United Nations Rule of Law Indicators Implementation Guide and Project Tools, United Nations ,2011, p.v.
  [107]参见注[1],孟涛文,第52-53页。
  [108]参见注[17],刘爱龙文。
  [109]参见[美]西奥多·波伊斯特:《公共部门绩效评估》,肖鸣政等译,肖鸣政校,中国人民大学出版社2016年版,第40-45页。
  [110]参见注[44],第28-29页。
  [111]参见注[74],第470页。
  [112]参见许章润:《法意阑珊不得不然》,《读书》2001年第6期,第88-90页。
  [113]参见张文显:《习近平法治思想研究(上)——习近平法治思想的鲜明特征》,《法制与社会发展》2016年第2期,第13-14页。
  [114]关于法学研究中的法律理论研究和法律工程研究的区分,参见姚建宗:《法学研究及其思维方式的思想变革》,《中国社会科学》2012年第1期。姚建宗教授认为,法律工程研究思维具有问题和需求导向、创造性、主体价值观引领或者参与性、非逻辑化、系统性以及效果检验等特征,这些也都是法治评估的特征。但是,其认为法律工程研究并不是直接的法律实践,而本文认为通过将法治评估纳入法治建设过程之中,法治评估本身也是法律实践的一部分。另外,对评估工程学传统的论述,参见[美]彼得·罗希等:《评估:方法与技术》,邱泽奇等译,重庆大学出版社2007年版,第272-273页。
  [115]美国权威性的标准联合委员会(Joint Committee on Standards)在1981年就将“可使用性”作为四项评估标准的第一项,以提醒评估者“可使用性”对于评估的重要性。后来虽然经过具体的发展变化,但这四项标准还是被坚持了下来,并逐渐被运用到各个评估领域。关于该标准的制定过程和具体内容,参见[美]詹姆斯·桑德斯:《教育项目评估标准:如何评价对教育项目的评估》,刘玲主译,汪琼等校,北京大学出版社2012年版。关于可使用性被美国评估行业逐渐重视的过程,参见注[42],第3-18页。1981年制定的四项标准分别为:可使用性(utility)、可行性(feasibility)、正当性(propriety)和准确性(accuracy),后来又增加了问责性(accountability)标准。该评估标准的最新内容可参见“Joint Committee on Standards for Educational Evaluation, FProgram Evaluation Standards Statementsi”,http://www.jcsee.org/program-evaluation-standards-statements,2017年8月12日访问。而在本世纪开始,美国评估协会在认识到评估的可使用性仍然是制约评估的一项重要因素后,开展了大规模评估能力建设(Evaluation Capacity Building)的研究和实践,以促进评估的使用。关于评估能力建设的内容,See Laura C. Leviton,“Presidential Address: Building Evaluation's Collective Capacity”, American Journal of Evaluation, Vol.22, No.1(Mar.,2001),pp.1-12; Stacey Hueftle Stockdill, Michael Baizerman and Donald W. Compton,“Toward a Definition of the ECB Process: A Conversation with the ECB Literature”, New Directions For Evalution, Vol.2002, No.93(Spring,2002), pp.7-25; Susan N. Labin, Jennifer L. Duffy, Duncan C. Meyers, Abraham Wandersman and Catherine A. Lesesne,“A Research Synthesis of the Evaluation Capacity Building Literature”, American Journal of Evaluation, Vol.33, No.3(Jul.,2012), pp.307-338.美国作为世界上评估专业化程度最高的国家,引领着国际评估行业的模式和方法发展。因此,美国的评估标准和评估行业的发展趋势对全世界都有着很大的示范性。比如,德国评估学会也将可使用性作为其评估标准的第一项,其他标准分别为可实施性、公正性和准确性。参见注[60],第231-237页。
  [116]参见注[42],第20-22页。
  [117]参见注[42],第63-133页。
  [118]参见注[60],第6-7页。
  [119]参见王锡锌:《参与式治理与根本政治制度的生活化——“一体多元”与国家微观民主的建设》,《法学论坛》2012年第6期,第98页。
  [120]关于公众参与的分散性、非正式性、自发性以及不确定性等特征,参见武小川:《公众参与社会治理的法治化研究》,中国社会科学出版社2016年版,第70页以下。
  [121]参见季卫东:《论法律意识形态》,《中国社会科学》2015年第11期,第145页。
  [122]参见袁益民:《谈评估质量及其保证》,《上海教育评估研究》2013年第1期,第6页。
  [123]参见注[51],孟涛文,第125-127页。
  [124]参见注[60],第160页。
  [125]参见注[42],第37-38页。
  [126]参见注[85],序言第5-6页。

来源:《法制与社会发展》2017年第5期

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