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法律制度的功能及其异化


人民调解制度演变史
发布时间:2017年9月22日 王丹丹 点击次数:1850

[摘 要]:
每一个法律制度,均有其核心功能,如果核心功能被淡化甚或发生异化,则这一法律制度将失去存在之价值。在1949年前后,中国社会发生剧烈变动,渊源于传统法律文化的调解制度,也不可避免地随之产生变化。在1949年中国共产党废《六法全书》后,发源于革命根据地的人民调解制度不但得以保留,而且以新的形式不断发展,并极大影响和塑造了新中国的司法制度。但随着社会的巨大变化,调解制度解纷减讼的核心功能,逐渐被政治宣传、动员和行政功能所取代。而调解核心功能的异化,最终导致了人民调解制度的衰落。
[关键词]:
人民调解;制度;功能;发展史

    功能,乃是事物或方法所发挥的作用或效能。法律制度自然有其功能,立法者也希望法律制度能够发挥其预定的功能,这正是法律制度的价值所在。然而,在法律制度的核心功能之外,立法者或者政府可能会赋予制度其他功能,而对这些功能的过度追求,可能会淡化法律制度的核心功能,甚至使得法律制度的功能发生异化,最终危及该项制度的生命力。中国的人民调解制度发展史,突出地展示了法律制度核心功能发展与异化的全过程,而人民调解制度的勃兴与衰落,完整诠释了法律制度功能异化所导致的严重后果。

 

    一个多世纪以来,中国历史演变的主线之一就是走向现代化,调解制度的现代化自然难以避免。按照美国汉学家吉尔伯特·罗兹曼(Gilbert Rozman)的理解,“所谓走向现代化,指的是从一个以农业为基础的人均收入很低的社会,走向着重利用科学和技术的都市化和工业化社会的这样一种巨大转变。”{1}(P.1)一个农业国走向现代化的过程,不仅仅只是科学技术的进步和工业能力的提升,它同时意味着一场社会变革,“是人类历史上最剧烈、最深远并且显然是无可避免的一场社会变革。”{1}(P.3)1949年政权鼎革后,中国国内进入长期战争后的和平阶段,中国共产党着手领导人民进行社会主义建设,目标是将中国建设成为现代的工业化国家。这一走向现代化的进程以工农业生产“大跃进”为高潮,彰显了中国人对现代化的渴望与决心。历史事实表明,“大跃进”遭受到严重挫折,中国的现代化进程再次停滞。在这一段时期,法律制度建设并非新政权关注的要点,但随着国家大力推进工农业生产的现代化,法律制度的形式与功能也发生了巨大变化。本文选择中国的人民调解制度作为观察点,以中国1950年代的现代化建设为背景,总结这一时期中国法律制度发展的规律,并希望从中发现存在的问题。之所以选择人民调解制度为考察对象,乃是因为其突出的代表性。人民调解制度堪称新中国法律制度的先行者,其基本制度成型于抗日战争时期,在中国共产党取得全国政权之前,人民调解制度即在各个解放区施行,并于1949年后在全国范围内推行。在抗日战争时期,中国共产党控制的根据地适用中华民国的法律,《六法全书》的法律地位不可触动,只有调解制度不在民国法律规制的范围内,有一定的自由发展空间,因而被赋予了浓厚的意识形态色彩,成为法律领域少有的具有革命传统的内容。在1949年中国共产党废《六法全书》后,发源于革命根据地的人民调解制度不但得以保留,而且以新的形式不断发展,并极大地影响和塑造了新中国的司法制度。中国共产党取得政权以后,致力于实现国家的现代化,这一过程深刻地改变了中国社会的形态。在社会转型的过程中,人民调解制度作为一种重要的法律制度,其功能的变化不但极具代表性,而且非常典型地表现了中国法律现代化进程中所遇到的各种困境。所以,了解1949年前后人民调解制度的演变史,可以从一个侧面阐释新中国法律制度的性格及其存在的问题。

 

    一、从传统到现代——人民调解制度的历史发展

 

    在中国当代的历史观念里,在土地革命时期、抗日战争时期以及解放战争时期,一些施行于共产党管控地区的特有制度,往往被视为革命传统而得以保留。人民调解制度最早施行于抗日根据地,因而成为革命传统之一。在司法领域,主要的革命传统一是“马锡五审判方式”,一是人民调解制度。要清楚了解人民调解制度的形成原因,必须对抗日根据地的历史与地理位置进行充分的考察。

 

    民国时期,中国的乡村衰败,当时中国乡村普遍存在两大问题:一是乡村经济破产,一是社会秩序崩溃。最早在1927年,一些地方开始了乡村建设运动,到1930年代,乡村建设运动进入其全盛时期。其中,阎伯川先生领导的山西村治运动对后世影响最为显著。[1]阎伯川先生主政山西后,极力倡行自治,并将省自治推而广之,实施县自治与村自治。在其推行村治运动的文告中,阎伯川先生坦言:“共和国家,基于自治。……民国六年,锡山兼绾民政,讨论施政之方,以为村者,人民聚集之所也,为政不达诸村,则政乃粉饰;自治不本诸村,则治无根蒂。舍村而言政治,终非彻底之论也。”{2}(P.106-109)在山西村治运动中,村息讼会的设立,乃是一大亮点,最为重要的是,息讼会直接影响了之后人民调解制度。阎伯川先生设立息讼会的宗旨自然是解纷减讼,这一宗旨上承中国文化传统,于其讲话中阐述得极为明白:“世上吃亏事情,没有比打官司再厉害的。你看那亲兄弟不说话的,本家不一块儿祭祖宗的,本村不一块儿办社事的,大半都是由打官司闹成的。本兼省长每逢听见这椿事,就伤心得很!所以就定了一个息讼会条文,公布全省,教人民遇事自己解和,万不要轻易进衙门。……我深知人民打官司一事,不好处很多,俗语说:‘一辈官司十辈仇’。不特花钱费时,而且结仇,甚至因争小事,致成大事。再加之劣绅、土棍,同坏律师等,从中挑拨,遂使官司缠年不休,势必至倾家败产,后悔莫及!此实因村中无公正人为之排解的缘故。因此拟各村设立息讼会,以期救济。”[2]山西息讼会的组织规则为:1.息讼会之组织结构。“每编村设立息讼会,村长兼充会长,另由村人公推公断人四名或六名为会员,均义务职。公推后,将公断人姓名,报由区长转报县署立案。”2.息讼会受案范围。“村中除命案外,凡有两造争讼事件,均亲愿请求公断者,本会公断之。如甲编村人民与乙编村人民争讼时,由两村公断人合组临时公断会,公平公断之。其组织法,由两村公断人协定之。”3.息讼会裁判规则。“公断时,以公断人多数取决。如可者否者同数时,由会长决定之。”4.息讼会裁判之拘束力。“公断后,如两造有不服者,应听其自由起诉。”5.公断人回避之规定。“公断事件,有涉及会长或公断人之本身者,会长应自行回避,由公断人推举临时会长。至公断人应不到场。”6.公断人任期。“公断人之任期,于每届村长改选时为满期,但得连举连任。”[3]透过组织规则我们可以看到,息讼会的制度功能非常明确,就是通过在村庄设立调解组织,用低成本的公断方式,减少人民的讼累。之所以称其为调解,是因为息讼会之公断并无裁判的拘束力,对公断不服的当事人,仍可自由起诉。

 

    抗战军兴,中国工农红军改编为国民革命军,而后东渡黄河,挺进山西。中共建立的抗日根据地,与山西关系甚密。晋绥根据地、晋西北根据地、晋察冀根据地与晋冀鲁豫根据地均与山西有关。而根据现有史料,中共控制下的抗日根据地发布的调解规范,上述与山西有关的根据地名列其中。留存下来的计有1942年发布的《晋西北村调解暂行办法》,1942年发布的《晋察冀边区行政村调解工作条例》,以及颁行年代不详的《晋冀鲁豫边区调解委员会组织大纲》。山西地方息讼会的宗旨十分明确,就是减少人民的讼累。抗日根据地的调解规范基本沿袭了这一宗旨,如《晋西北村调解暂行办法》第一条即宣示其宗旨为:“杜息争端,减少诉讼,增强团结”{3}(P.228)此外,在组织结构、受案范围、裁判规则等方面,根据地颁行的调解规范也与息讼会规范大体相同,这充分表明了人民调解制度与息讼会的渊源关系。不同之处在于,《晋西北村调解暂行办法》的宗旨在“杜息争端,减少诉讼”之外,增添了“增强团结”这一宗旨。当然,在抗战时期,由于大敌当前,根据地政府自然应该团结人民,减少内耗,以便集中力量战斗。但这也表明,赋予调解制度额外政治任务的习惯,在抗日根据地时期即已存在。另一个显著的区别是,《晋西北村调解暂行办法》赋予调解结果司法效力,规定“调解成立与确定判决,有同等效力。”{3}(P.228)这与息讼会规定的公断不妨碍起诉截然相反。同一时期颁行的《晋察冀边区行政村调解工作条例》也规定调解具有既判力:“民事调解成立后,未涉讼者不准起诉;已涉讼者应由原告或上诉人向受诉机关呈验调解成立的字据,撤回原诉或上诉。”{4}(P.229-232)这一区别就使根据地的调解制度的功能明显不同于息讼会,息讼会的规则在总体上更倾向于民间调解的形式,且其公断效力与司法裁判有着明显的不同。而抗日根据地的调解规范,兼具调解与诉讼的内容,甚至可以说名为调解,实为简化之诉讼。所以说,抗日根据地的调解规范,在形式上承袭了息讼会,但由于赋予调解结果强制力,实质上已经与息讼会所确立的调解功能分道扬镳了。

 

    在解放战争时期,中共在各解放区也相继颁行了调解规范,现存的计有1946年2月公布的《冀南区民刑事调解条例》、1948年3月草订的《关东地区行政村(坊)调解暂行条例草案》、1949年2月发布的《华北人民政府关于调解民间纠纷的决定》、1949年3月公布的《天津市人民政府关于调解程序暂行规程》。这一时期调解规范的主要变化是:1.不再沿用国民政府的法律,转而适用军管会及人民政府之各项政策及法令。2.调解成为诉讼的前置程序。3.调解逐步成为主要的纠纷解决机制{5}。1949年至1950年,是中国新旧政权鼎革之际,在此期间,影响中国司法进程最大的事件当属废《六法全书》。在中共正式宣布废除《六法全书》后,中国的司法体系发生了彻底的变化。在与旧法律体系与法律文化决裂之后,新政权没有及时颁行全面的新律,致使多个法律领域长期呈现真空状态。而在这种大量法律缺位的状态下,人民调解制度开始成为中国法律体系中极为重要的一环。从1949年至1953年间,作为新政权下新司法制度建设的主要部分,全国各地的省、市、县,开始大规模建立人民调解制度。其中有1949年10月22日颁行的《苏北各县区乡镇调解规程》,1950年5月16日发布的《内蒙古自治区人民政府关于建立区村调解委员会的指示》,1950年10月发布的《松江省人民政府关于建立区村调解组织的通知》,1951年3月发出的《甘肃省人民法院关于在土改减租地区普遍建立区乡调解机构的指示》,1951年5月出台的《修正浙江省区乡政府调解民刑案件暂行办法(草案)》,1952年出台的《山东省司法工作会议关于建立与健全调解组织加强调解工作的意见(草案)》,1952年12月发布的《云南省人民政府关于逐步建立和健全调解委员会的意见》,1953年2月颁布的《江西省人民政府关于建立与健全区、乡调解工作的指示》,1953年3月发布的《新疆省人民政府关于建立区乡调解组织及开展民间调解工作的指示》,1953年7月颁行的《天津市基层调解组织暂行条例》等{5}(P.4-6)。在开国后的三、四年间,大规模的调解建设运动在全国各地展开,发布的相关文书类型各异,发布的主体从大区军政委员会直到县政府。这一热烈的调解建设运动从1949年新政权成立开始,一直持续到1953年年中,调解建设运动最后终结的原因,是因为中央人民政府颁布了全国统一适用的《人民调解委员会暂行组织通则》。至此,中国的人民调解制度正式确立。

 

    美国学者柯文(Paul A. Cohen)特别关注中国历史传统对现存制度之影响,在其《现代化前夕的中国调解》一文中,柯文通过对调解历史的梳理,发现中国的调解制度与苏联法律并无多少关联,反而与中国明清时代的旧法律传统关系甚密。[4]现有的历史资料表明,中国的人民调解制度源于抗日根据地,其渊源更接近于阎伯川先生创立的山西息讼会。当然,这与柯文的观点并无龃龉,反而更加直观地反映出历史传承的脉络。实际上,具有中国特色的人民调解制度,是中国法律文化传统的现代化产品,但在新的社会环境中,调解制度的功能已经出现了新的变化。

 

    二、支持国家建设——人民调解制度政治功能的强化

 

    1954年2月25日,中华人民共和国政务院第206次政务会议通过了《人民调解委员会暂行组织通则》,并于1954年3月22由政务院公布。《人民调解委员会暂行组织通则》明确了调解制度的宗旨与原则,在全国范围内第一次统一了调解规范。通则开宗明义,在第一条规定:“为建立人民调解委员会及时解决民间纠纷,加强人民中的爱国守法教育,增进人民内部团结,以利于人民生产和国家建设,特制定本通则。”{5}(P.1)《人民调解委员会暂行组织通则》第二条规定了调解委员会的性质:“调解委员会是群众性的调解组织,在基层人民政府与基层人民法院指导下进行工作。”{5}(P.1)《人民调解委员会暂行组织通则》第六条规定调解原则为:“一、必须遵照人民政府的政策、法令进行调解;二、必须取得双方当事人同意,不得强迫调解;三、必须了解调解不是起诉必经的程序,不得因未经调解或调解不成而阻止当事人向人民法院起诉。”{5}(P.1)《通则》确立了三项调解原则,即合法原则、自愿原则与保护诉权原则。

 

    通则公布次日,《人民日报》发表社论,对新颁行的《人民调解委员会暂行组织通则》予以积极的评价。社论以“作好人民调解工作,加强人民团结推动生产建设”为题,提出“团结就是力量。团结是推动人民群众进行生产建设的力量。”在这篇社论中,指出了一个令人困惑的现象:“在各级党委和人民政府的领导和教育之下,特别是经过历次的社会改革运动,我国人民的政治觉悟已有很大的提高,大多数的人民群众都已能自觉地遵守国家的法律、法令和各种政策,因而群众之间的纠纷已较解放以前减少,人民内部的团结已空前地加强。但是,基层人民政府和基层人民法院的收案数量却年年上升。”{5}(P.28)对这一矛盾的现象,社论的解释是,在国民党统治下,法院的诉讼制度繁琐不便,且对人民敲诈勒索、任意欺压,因此人民有了纠纷一般都不愿意起诉。全国解放后,由于政府和法院是人民自己的,群众有了纠纷,一般都愿意请求人民政府解决,或到人民法院起诉{5}(P.28)。可是人民动辄将纠纷诉诸政府或法院的偏好,令政府、法院不堪重负。于是,社论明确指出:“但是,如果所有的民间纠纷,都要区乡人民政府和基层人民法院来解决,那是不可能的,必须采取一些有效的组织形式和工作方法来加以解决。由群众所创造的人民调解委员会,就是一个既便于解决民间纠纷,又便于在司法工作中贯彻群众路线的良好组织形式。”{5}(P.28)《人民日报》的这篇社论,既谈到了建国数年后司法领域面临的问题,也提出了有效的解决办法,那就让人民调解制度回归其原初的核心功能,及时解决民间纠纷,减少人民讼累。

 

    《人民日报》社论总结了建国以来人民调解工作存在的三个突出问题,一是违背调解自愿的原则,“对当事人使用压力,或采取‘开斗争会’和‘举手通过’等粗暴方式,强制当事人接受和履行调解‘协议’”{5}(P.31、32)。二是“对当事人一方的错误意见不敢进行适当的批评和教育,而采取一味迁就的态度,结果调解不成,或调解协议不符合政策法令,损害了当事人另一方的利益”{5}(P.31、32)。三是“有的调解人员误以为人民调解委员会是一级司法组织,和人民法院具有同等的权利,因而发生了‘未经调解者,不准起诉’,‘限制起诉’,‘案件不能出村’,‘起诉要经区村介绍’,以及把调解协议当成判决书,强制当事人执行等不应有的现象。”{5}(P.32)社论提出,“必须坚决纠正这些错误,才能正确地发挥人民调解工作的作用,有助于民间纠纷的解决,而不致损害群众的利益,引起人民对政府的不满。”{5}(P.32)有意思的是,《人民日报》社论最后对人民调解制度提出了两个功能目标,一是“有领导有步骤地建立和健全人民调解工作,以减少和及时处理民间纠纷”;二是“加强人民中的爱国守法教育,增进人民内部的团结合作,使人民群众能够集中力量从事生产建设,使基层政权干部能集中精力领导生产建设,对于逐步实现国家过渡时期的总路线和总任务是有重要作用的。”{5}(P.33)前一个功能目标,标志着调解制度减少讼累的核心功能的回归,而后一个功能目标,意味着在新政权的意识形态中,相对于国家的总路线和总任务,法律制度的最大功能仍然是辅助性的,法律制度所具有的最大作用,只是不给政府添乱而已。这种对法律制度核心功能的轻视态度,是人民调解制度最终被赋予过多政治任务,并被彻底异化的重要成因。

 

    在《人民调解委员会暂行组织通则》公布的次日,亦即1954年3月23日,《光明日报》发表了题为“正确地开展人民调解工作”的短评,文章回顾历史后指出:“抗日战争和解放战争期中,晋冀鲁豫边区、陕甘宁边区、晋察冀边区,都曾建立调解委员会,在促进生产支援前线上起了不少作用。”{5}(P.40)该篇短评随后提出:“在国家进入大规模经济建设时期,为从司法方面保障过渡时期总路线总任务的逐步实现,加强人民调解工作更具有重要意义。”{5}(P.40)在短评中作者还例举了两个优秀调解工作的案例,从侧面更加清楚地表明了政府对人民调解制度的功能期望,就是希望调解工作能够达到有利于生产的目的。其中一个案例讲道:“浙江桐庐县窄溪乡在去年七月间天久不雨,呈现旱象,该乡调解委员黄阿春主动与村里农民商量,将过去发生过争执的水源‘大塘’建立合理用水制度;村民在他的影响下,亦将其他五个大塘建立了统一用水制度,从而解决了多年来因水利而引起的纠纷,保证了八十多亩田的灌溉。”{5}(P.40)另一个案例讲道:“山西河津县去年七月间结合划乡在刘家院和南张二乡重点地建立了调解组织后,短期内解决了六十二件民间纠纷,乡长高兴地说‘调解委员会替群众解决了好多问题,现在使我有更多的时间来领导生产了’。”{5}(P.41)

 

  《人民日报》社论与《光明日报》短评表明,虽然中央政府颁行了《人民调解委员会暂行组织通则》,在全国统一了调解制度的法律规范,但通过分析我们可以看到,政府赋予人民调解制度的首要功能并非是减少讼累,而是希望通过解决民间纠纷,加强人民内部团结,以达到有利于生产的目的。对于人民调解制度的这一变化,学者陆思礼敏锐地察觉到了,并总结道:“共产党通过对调解者之纠纷观和用于解纷的标准的指导,使得调解的政治功能如此无所不至,以致往往掩盖了调解的解纷功能。政治介入取代了调解的消极性。简言之,共产党已将调解纳入了他们重新安排中国社会并动员群众支持执行党的政策的努力之中。”[5]在1950年代,中国共产党的中心任务乃是社会主义建设,所以人民调解制度的核心功能自然就从战争年代的支持前线,转而变为加强人民内部团结,以利于生产。

 

    三、1957年的“爱国公约”运动——人民调解制度功能的演变

 

    片面强调调解制度支持生产的功能,导致的后果是调解制度解纷减讼功能的弱化。其直接的现象就是社会秩序败坏,法院案件大量增加。司法部在1957年7月发文指出:“据我们从河北蒿城县和江苏常熟县了解,当县人民法院放松对人民调解委员会工作的指导时,民间一般纠纷不能及时得到解决,就纷纷涌向人民法院,以致法院收案上升,群众增加讼累,法庭工作也陷于忙乱被动。”{5}实际上,自1952年司法改革后,旧法院系统的专业人员基本被清理出去,人民法院的审判力量严重不足,面对大量增加的诉讼,人民法院确实不堪重负。新政权发现,他们不得不面对一些老问题,而此时,恢复调解制度解纷减讼的核心功能,重新成为政府重点考虑的问题。

 

    1957年5月,在中国共产党的领导下,开始了整风运动和反右派斗争。在1957年9月23日召开的中国共产党第八届中央委员会第三次扩大的全体会议上,邓小平同志作了《关于整风运动的报告》。在邓小平同志的报告中,提出了由社员代表大会,或乡人民代表大会制定公约,并建立人民调处委员会负责执行的新制度{6}。在邓小平同志的《关于整风运动的报告》中,提出要区分两种性质的矛盾:“这个运动要解决敌我之间和人民内部的两种不同性质的矛盾。在我国社会主义革命时期,资产阶级反动右派和人民的矛盾是敌我矛盾,是对抗性的不可调和的你死我活的矛盾。城乡各种反革命分子,社会上的流氓、阿飞、盗窃犯、凶杀犯、强奸犯、贪污犯、严重破坏社会秩序和严重违法乱纪的罪犯以及公众公认为坏人的人,他们同人民的矛盾也是敌我矛盾。除此以外,都是人民内部矛盾。……对于敌人,要进行坚决的斗争,要用揭露、孤立和分化的方法,有的还要用惩办和镇压的方法。对于人民内部,主要是用教育的方法,‘团结——批评——团结’的方法。人民中的犯法分子也要给予法律处分,这种处分也有教育作用。”{6}(P.2)对于农村存在的一些不良分子,就很难治理了。这些人可能只是轻微违法,或者只是败坏风俗,用刑事手段打击太过严厉,且涉及人员太多,司法机关也无力顾及,但放任不管又影响社会秩序。况且,这些人基本属于人民范畴,他们与其他守法善良农民之间的问题也是人民内部矛盾,治理手段不宜过激。所以,针对这类人员和农村的其他人民内部矛盾,邓小平同志提出了综合利用人民调解制度与爱国公约运动治理的新方法:“各地农村中都有一些‘大法不犯、小法常犯’的不良分子。对于这些人,如果由地方法院处理就不胜其烦,但是不加处理,对于生产秩序和社会秩序又有很大妨害。可以考虑由社员代表大会或者乡人民代表大会定出切实可行的公约,由上一级政府批准,加以约束,并建立调处委员会负责公约的执行。违反这些公约的,可以授权合作社或乡政府给以适当处罚。这是一种群众性的自我教育、自我监督、自我约束的办法,是社会主义社会限制个人主义、改变旧的风俗习惯、形成新的风俗习惯的重要方法。不但在农村中,而且在城市中,在厂矿机关学校中,都可以试行。城市中有些破坏社会秩序的流氓分子,还可以遣送到本省农村中,由政府分别委托有条件的合作社管制生产。关于这一方面的问题,建议国务院研究适当方法,提请全国人民代表大会常委会审议决定。”{6}(P.15)邓小平同志提出的推行社会主义爱国公约运动的指示,很快在全国各地开始落实。据福建省高级人民法院的报告:“在党委领导下,1958年我省各级人民法院会同公安、检察机关,在全省各地进行了试行工作。许多乡、社、工厂、企业、街道都制定了社会主义爱国公约,建立了调处委员会。人民公社化以后,有的结合整顿巩固人民公社工作,对爱国公约进行补充修订,对调处委员会进行了整顿。据整社初期的调查,全省约有二千六百个调处委员会,两万多名调处委员,比全省司法干部多二十倍。”{7}(P.1)新一轮的爱国公约运动就此展开,而人民调解制度也随之产生巨大变化。[6]

 

  调处委员会在农村按生产大队设立,在城市按居民委员会或街道办事处设立,由9至13人组成。农村的各生产中队还可视需要设立调处小组,每个小组设3至5个调处员,调处员适当分布到各个生产小队,由调处委员分工领导{7}(P.20)。调处委员由群众选举产生,任职条件为“人民群众中拥护共产党领导、拥护社会主义的优秀分子”,“必须是政治面貌清楚、为人公正、能联系群众、忠实为人民服务的人”,并且要“严防政治上的不纯分子和坏分子混入”{7}(P.20)。此外,在1954年的《人民调解委员会暂行组织通则》中,人民调解委员会被定性为群众性组织,在基层人民政府与基层人民法院指导下进行工作。而在社会主义爱国公约运动中,要求“调处委员会必须把自己的全部活动,置于党委的绝对领导之下,……调处委员会要从思想上明确党的领导的重要性,把向党委请示汇报工作形成一项经常制度,以及时取得党的指示。”{7}(P.21)调处委员会的任务有三项:“第一,经常地宣传法纪,发动群众自觉遵守爱国公约,以预防和减少违法犯罪的发生。第二,通过组织群众过‘公约日’,检查爱国公约的执行情况,表扬模范遵守公约的人,批评不遵守公约的人,对于屡教不改、严重违约的人,根据群众意见,进行检查处理。第三,在双方自愿的原则下,根据政策法令调解一般民事纠纷和不属治安管理处罚的轻微刑事案件。”{7}(P.18、19)按照新的“爱国公约”运动要求成立的人民调处委员会,在性质上已经不再是单纯的调解组织了,由于其具有了一定的行政处罚职能,实际上变成了基层社会的综合性治安维护组织。

 

    四、“大跃进”——人民调解制度功能的异化

 

    1958年5月,中共八大二次会议召开,会议根据毛泽东提议,通过了“鼓足干劲,力争上游,多快好省地建设社会主义”的总路线,力图在我国建设社会主义的道路上打开新局面。会后,大跃进运动迅速在全国范围内发动起来。在全国人民建设社会主义的热情高涨之际,第四届全国司法工作会议于1958年六、七月间召开,会议确定,为适应社会主义建设总路线的要求,人民司法也要实现大跃进。

 

    在1959年的《人民司法》杂志上刊登的一篇文章,谈到了在司法大跃进运动中,爱国公约的性质变化。作者明确指出:“爱国公约是我国社会主义司法制度的构成部分。从爱国公约的产生、内容、执行、作用和发展前途上,我们完全可以看出它的性质,不仅是我国社会主义法制建设的伟大创举,而且是共产主义行为规则的萌芽。”{8}作者在提出这一新颖的观点后,又进行了相应的论证:“爱国公约既是在地方党委的直接领导下,由人民通过群众组织按照自己的意志直接制定的,以说服教育、道德谴责、社会舆论和人民群众的强制力来保证执行的,解决人民内部矛盾,调整人与人之间相互关系的行为规则。爱国公约制定和执行方面的某些特征是和共产主义行为规则相同的,因为共产主义行为规则,是共产主义社会所有人民意志的集中表现,是由人民群众通过社会管理组织和生产管理组织以民主的方法自己直接制定的,是建立在自觉自愿的基础上以说服教育、共产主义道德谴责、社会舆论和社会管理组织与生产管理组织的强制力来保证执行的。正由于这个方面的某些特征,就决定了爱国公约是共产主义行为规则的萌芽。”{8}在确定了爱国公约是共产主义行为规则的萌芽之后,作者还对法律的发展前景进行了展望:“随着生产力的高度发展,人们共产主义觉悟的提高,人们生活方式以及人与人之间关系的变化,调整人们社会关系的行为规则也必然相应地发生变化。由于这种变化的结果,到了共产主义世界,法律调整人民内部矛盾的强制性也就必然会逐渐消失,同时作为行为规则的爱国公约也就必然会得到充分发展。尽管它的名称、内容和形式会有着发展阶段的不同,但就其作用和性质来说,它的发展前途必然是共产主义的行为规则。”{8}

 

  各地订立的社会主义爱国公约的内容大同小异,四川省绵阳县塘汎乡第二农业社所订爱国公约,公约的内容包括11条:1.拥护共产党的领导,坚决走社会主义道路。反对走资本主义道路。2.劳动光荣,人人都要劳动生产。反对游手好闲、好吃懒做。3.服从领导,遵守劳动纪律。反对不服派工、调工,只图抢工分,不顾生产质量。4.爱社如家,爱护公共财产,维护集体利益。反对占合作社的便宜、不爱惜牲畜、农具和贪污舞弊等不良行为。5.遵守政府政策法令。反对偷盗、赌博和调戏妇女的流氓行为。反对做投机生意、套购国家统购物资。6.提倡勤俭持家,节约粮食。反对铺张浪费、大吃大喝。7.团结友爱,尊老爱幼。不准打人骂人和虐待父母子女。反对打击报复,挑拨是非。8.讲卫生爱干净,积极消灭四害,防止疾病流行。9.提高警惕,严格监督地主、富农、反革命分子和坏分子。做好防特、防匪、防盗、防火工作,反对传播谣言,包庇坏人。10.提高文化,相信科学,反对阴神子神婆子等骗钱害人。11.人人遵守公约,互相监督执行,模范遵守的要表扬或奖励,违犯公约要适当处分。[7]

 

  对照之前抗美援朝时期的爱国公约,大跃进时期的爱国公约在内容上有了很大变化。其中,听党的话,遵守政府的政策、法令,以及爱卫生,讲科学之类的内容,在抗美援朝时期已经存在,在大跃进时期这部分内容继续保留。在抗美援朝时期,农民积极缴公粮,工人积极生产以支援前线是爱国公约的重要内容,到大跃进时期已经不见了。取而代之的是,服从劳动纪律,爱护集体财产,反对不良行为这三类新内容。这种变化,再次反映出抗美援朝时期爱国公约是战争动员的性质,而在大跃进时期,爱国公约的性质发生了重大变化。除了继续保留政治宣传的部分功能外,大跃进时期的爱国公约注重的是社会主义道德规范的塑造。由于农业合作化运动及大跃进运动,中国农村的社会主义公有制已经建成,私人财产转变为公有财产,私人劳动转变为集体劳动。因为私有制的劣根性难以一时清除,所以损坏甚至偷窃公有财产的事件时有发生。而集体劳动不能直接对应私人利益,导致部分群众劳动积极性不高。在河北省保定地区定县东堤阳村,“以前十五个生产队中都有消极怠工、调皮捣乱、不服从社队领导、不遵守劳动纪律的社员,三队有个杜来禄别人叫他三不干,脏活不干、费劲的活不干、不顺意的活不干。九队社员陈庚尔,社员称他‘睁着眼耍牛’,干起活来吊儿郎当。十四队的杨振尧,……不服从队长领导,和队长打架,把队长的胳膊咬伤。另外还有一部分人,因为有经济来源生活有依靠,如有在外工作的、当工人、军官的,或者劳动力多的,就找各种理由逃避参加生产。”{9}(P.24)

 

  在同一时期的城市集体组织,也存在着类似的问题。浙江省温州市染织社是一个综合性的手工业生产合作社,共有296人。当地司法机关初步调查发现,社员中严重违反劳动纪律和操作规程的有4人,经常小偷小摸的有3人,有打人和下流行为的7人,违反国家粮食政策和市场管理办法,私购农民粮食和木柴的有2人,开过地下工厂的有3人,虐待婆婆的有1人,共有20人{10}(P.49)。这些人按当时的标准被视为不良分子,他们的存在,“不但对社里的生产建设和生产秩序妨碍很大,而且在政治、思想上起着腐蚀的作用,成为生产大跃进的障碍。”所以,社会主义公有制要想顺利运行,必须要求社员具备集体主义精神。集体主义精神的核心就是无私奉献,按照这一标准来塑造的社会主义道德,在农村社会的具体反映就是:要求社员爱公有财产甚于私人财产,要求社员不计报酬自觉劳动。实际上,在中国农村和城市实行社会主义公有制后,社会主义道德教育一直在以各种方式进行,大跃进时期的爱国公约,正是这种长期的道德建设运动的第一次尝试。《人民司法》的一篇文章就明确指出:“人民调处活动中对待人民内部一些思想问题、是非的辨别问题,充分发动群众、运用讨论、说服教育和批评与自我批评的方法去解决,运用普遍制订爱国公约启发自觉执行的方法去解决,有效地提高了群众的觉悟,发扬了社会主义、共产主义的道德品质,发挥了群众热烈参加国家管理和社会主义建设事业的积极性。”{11}

 

  爱国公约与人民调处制度相结合,目的就是综合利用这两种方式,提升农民的道德水准,解决农村存在的纠纷与治安问题。在大跃进时期,为了发挥爱国公约与人民调处制度的作用,司法机关主要采取了两种工作方式,一是通过大量的宣传,以期新的社会主义道德观念深入人心;二是通过赋予爱国公约与人民调处制度一定的强制力,对违背社会主义道德规范的行为予以惩戒。

 

    大跃进时期,司法机关对爱国公约与人民调处制度进行了大力宣传。甘肃省张掖地区的法院的做法比较典型:“自跃进以来,我们还开展了大张旗鼓的法纪宣教工作,使法律宣传方面出现了新的局面,宣传形式多种多样,如广播大会,群众大会,公审大会,地头会,印发宣传材料,编写黑板报、大字报等。……据不完全统计,全区共举办了大型的司法展览4次,广播宣传163次,张贴布告、典型判决13994张,写黑板报1081次,公开宣判大会48次,法律讲演305次,印发各种宣传材料35986份,放映幻灯7次,组织宣传组、队1193个,受到教育的群众约1015051人(次)。”{12}(P.77)该院陈守学院长还介绍了当地法院推行爱国公约与人民调处制度的具体方法:“(1)材料上山、小黑板下地、宣传员深入田间、大字报跟生产。……(2)扫盲与法制宣传相结合:采取送字上门,识字过关的办法,在街头、巷尾、路口设置小黑板,利用群众上下工的时间进行宣传。(3)举行大字报朗读会,进行宣传。⑷宣传员分片包干,座谈访问,发动民间艺人编写顺口溜、快板、民歌进行宣传,……(5)通过公开审判,进行法律讲演。⑹利用生产空隙,召开田间会、地头会、工地会,利用群众集会进行宣传。此外,对地富分子召开训话会进行教育。⑺调查案件,就地取材,就地加工,就地宣传。”{12}(P.77、78)同一时期其他地方的宣传活动也很有特色,在江苏省句容县,法院的办法是:“与民校教师联系,在扫盲时先教会公约上的字句。与学校教师联系,动员学生回家后教会父母认识公约上的字。同时也请他们在教书时,进行一些订公约意义的宣传教育。这样就更能使公约深入人心,发挥作用。”{13}(P.104)

 

  此外,社会主义爱国公约与人民调处制度具有了调解没有的强制力。对爱国公约的执行情况,由调处组织负责检查,对于违反爱国公约的行为,调处组织可以利用其职权,予以行为人批评教育乃至处罚。这样,爱国公约就具有了一定程度的强制力,可以有效约束民众的行为。在河北省怀来县,调处委员会将一般群众违犯公约的事交给调处小组处理。违犯公约的行为分为三档:大部分行为批评教育;严重的行为贴大字报与群众辩论相结合处理;对屡教不改的不良分子给予处罚。为了发挥调处工作的作用,调处委员会被赋予六项权力:⑴批评教育;⑵责令道歉;⑶扣留赃物;⑷退赃赔偿;⑸具结悔过;⑹扣减劳动工分或罚三日以下的劳动。其中第3、4、6项权力由调处委员会决定或由调处小组多数决定{14}(P.7)。在甘肃省张掖地区,调处组织运用的处罚种类大体有三种:一是道德舆论上的处罚,如批评,小会检讨,大会辩论,黑板报或大字报公布,赔礼道歉等。二是财产处罚,如损坏公共财产或个人财物,责令赔偿;小量的偷窃,责令返还原物或赔偿损失等。三是劳动处罚,如无代价的进行劳动(公益性的劳动),有的县规定不超过3天,有的县规定不超过5天{12}(P.76)。在江苏省大丰县,乡调处委员会的处罚权包括:对有错误的当事人,除进行批评教育外,还有具结悔过,道歉认错,归还赃物,赔偿损失的处理。对少数情节比较严重的,可给予10个以下劳动日或现金30元以下的处罚。农业社调处分会调处纠纷需要处罚时,应提出初步意见,经社委会审查报乡调处委员会批准后执行{15}(P.100)。

 

    在城市里,对违反爱国公约的行为,由调处委员会分别情形,轻者批评教育,重者给予处罚,其方法与农村地区大致相同。在贵阳市,调处委员会对不良分子进行了专项处理,具体的作法是:调处委员先会同居委会、治保会的委员,摸排出不良分子。然后提出初步处理意见,取得居委会同意后,报派出所长批准。在正式的处理大会上,由不良分子先做检讨,再由群众补充意见或分析批评,最后由调处委员会根据群众意见和不良分子认错的态度,宣布处理决定。具体如何处理,当地法院院长并未明确提及,但在其介绍的教育和改造不良分子的方法中,就有“逐步培养他们的劳动习惯和吸收他们参加一些公共义务劳动”的内容,可以推定,强制劳动应该是处理方法之一{16}(P.43、44)。在辽宁省旅大市,调处组织对违犯公约或轻微违法行为,主要是以思想教育、提高政治觉悟为主。只是对极少数在群众中影响很坏,群众义愤很大的当事人,才给予适当的处罚。在处罚方式上,一般是批评教育,要求赔礼道歉,对极个别当事人采取处罚劳动日的方法。如崔金德虐待亲生子女,群众的义愤很大,通过群众辩论进行了批评教育,而后处罚了3个劳动日(浇树和浇花园)以及扑灭500只苍蝇{17}(P.64)。

 

    爱国公约运动与调处制度的结合,使人民调处委员会具有了多项功能。首先,对爱国公约的宣传与监督执行,实际上是对公民的道德教化和政治教育,使调处组织兼有了党的宣传部门的职责。其次,调处组织仍然在行使原人民调解委员会的职责,调处民间纠纷和轻微刑事案件。最后,为了管理不良分子,调处组织还被赋予了行政处罚的职权,当然这种职权并无法律或法令明确授权,同时这种行政处罚一般只限于短期强制劳动与小额罚款,但是,这是在人民调解制度历史上第一次由调解组织行使行政处罚权。至此,在大跃进运动中,调处组织成为集宣传、调解与行政职能于一身的综合体,担负起建设社会主义道德体系,调解民间纠纷与维护社会治安的重大职责。

 

    在大跃进时期,人民调解制度成为司法大跃进运动的重要载体,在形式上改为了人民调处,在内容上加入了爱国公约。人民调处委员会集宣传、调解与行政功能于一身,被改造成为国家实施基层管理的综合性机构。除了传统的对民事案件和轻微刑事案件的调处外,调处组织还新拥有了一定的行政处罚权。在大跃进时期推行爱国公约,是因为在合作化运动以及人民公社化运动后,农村基本完成了社会主义公有制改造,但随之而来的,是农民生产积极性下降,公共财物无人爱护的现象大量出现。从这一时期爱国公约的内容看,其核心内容是倡导积极劳动、爱社如家的观念,党和政府希望通过爱国公约的订立与执行,树立以集体主义精神为核心的社会主义新道德风尚。调处组织在推行爱国公约的过程中,更多的是承担了道德宣讲与政治宣传的任务,这就淡化了调解组织的本职工作。另一方面,为了管束社会上存在的不良分子,调处组织又被赋予了一定的行政处罚权,这使得调处组织的功能被放大,成为社会治理中的重要一环,但这同时也使调处组织淡化了自己调解民间纠纷、减少讼累的特有功能。从大跃进时期的调处案例来看,调处组织在保留部分原来调解纠纷的方法之外,新增了不少宣传社会主义道德的说教方法,使得调处组织几乎成为宣传部门的一个分支。而对不良分子的管束,使得调处组织与原有的治保会功能重叠。总之,在高速发展的表象之下,实际上是传统的人民调解制度衰落的开始。司法大跃进开展不久,人民公社普遍成立,全能型的人民公社统管一切事务,人民调处委员会逐步被取消,人民调解制度几乎消失。直到2010年8月,新颁行的《中华人民共和国人民调解法》第一条宣示,人民调解制度的宗旨为:“及时解决民间纠纷,维护社会和谐稳定”。这充分说明,在经历了多次的挫折后,人民调解制度终于回归正朔,重拾其解决民间纠纷与减少讼累的核心功能,这为人民调解制度在新时期发挥其促进社会和谐的重要作用提供了制度保障。

 

 

【注释】

作者简介:王丹丹,法学博士,云南财经大学法学院讲师。

    [1]阎锡山(1883-1960),字百川、伯川,号龙池,山西五台县河边村人,日本陆军士官学校第六期毕业生,清朝陆军步兵科举人,同盟会员,组织与领导了太原辛亥起义,中华民国陆军一级上将。

    [2]中华民国西北绥靖公署编印:《阎伯川先生言论类编》(卷三),上海图书馆藏书库收藏,第84页。

    [3]同上注,第84、85页。

    [4]柯文(Paul A. Cohen)最有影响的著作是《在中国发现历史——中国中心观在美国的兴起》,林同奇译,中华书局2002年版。柯文最重要的学术观点是,中国有自己的历史发展轨迹,要准确地解释中国文化,必须以中国为中心。在此之前,西方中国学的主流观点是冲击回应论,认为近现代中国的主要变化都是因西方的冲击而起。柯文的中国中心观开启了西方研究中国的新的模式。柯文的《现代化前夕的中国调解》一文,载于强世功编:《调解、法制与现代性:中国调解制度研究》,中国法制出版社2001年版。

    [5]陆思礼:“毛泽东与调解:共产主义中国的政治和纠纷解决”,载于强世功编:《调解、法制与现代性:中国调解制度研究》,中国法制出版社2001年版。陆思礼对柯文的文化解释方法持批评的态度,他认为不能用传统文化的延续来解释人民调解制度,陆思礼提出,中国共产党所建立的人民调解制度,已经改变了传统的调解制度的功能,将共产党的意识形态注入调解制度后,人民调解制度已经与传统的民间调解截然不同。参见强世功编:《调解、法制与现代性:中国调解制度研究》(导言),中国法制出版社2001年版,第3页。

    [6]爱国公约运动始于1951年6月1日,中国人民抗美援朝总会发出《关于推行爱国公约,捐献飞机大炮和优待烈属军属的号召》后,全国各地,各行各业开始投入爱国公约运动。最初,爱国公约的性质接近于战争动员,有政治动员与经济动员的属性。1957年再次兴起的爱国公约运动,已经脱离了战争动员的性质,成为一种新型的社会道德运动。

[7]此爱国公约内容来自任凌云:“调处委员会是人民群众进行自我教育、自我监督和约束不良分子的良好组织”,载最高人民法院、司法部办公厅编:《人民司法工作在跃进——推行社会主义爱国公约和开展调处委员会的工作》,法律出版社1958年版,第120页。

 

【参考文献】

{1}[美]吉尔伯特·罗兹曼主编:《中国的现代化》(the Modernization of China),国家社会科学基金“比较现代化”课题组译,江苏人民出版社2003年版。

    {2}姜锡东、梁松涛主编:《中国华北文献丛书(第三辑)·华北史地文献(第36卷)》,学苑出版社2012年版。

    {3}晋西北行政公署《法令辑要》,载于中国社会科学院法学研究所图书资料室编:《人民调解资料选编》,群众出版社1980年版。

    {4}晋察冀边区行政委员会:《现行法令汇集》(上册),载于中国社会科学院法学研究所图书资料室编:《人民调解资料选编》,群众出版社1980年版。

    {5}中国社会科学院法学研究所图书资料室编:《人民调解资料选编》,群众出版社1980年版。

    {6}邓小平:《关于整风运动的报告》,人民日报出版社1957年版。

    {7}福建省高级人民法院编:《爱国公约和人民调处工作》,福建人民出版社1959年版。

    {8}谢甲林、王祝湘、王国枢:“社会主义爱国公约的作用”,载《人民司法》1959年第1期。

    {9}刘巩:“定县东堤阳村调处工作开展情况介绍”,载最高人民法院、司法部办公厅编:《人民司法工作在跃进——推行社会主义爱国公约和开展调处委员会的工作》,法律出版社1958年版。

    {10}马耕:“温州市织染社制定爱遵公约和建立调处组织的体会”,载最高人民法院、司法部办公厅编:《人民司法工作在跃进——推行社会主义爱国公约和开展调处委员会的工作》,法律出版社1958年版。

    {11}王珉:“人民调处工作对解决人民内部矛盾的重大意义”,载《人民司法》1960年第2期。

    {12}陈守学:“甘肃省张掖地区司法工作跃进中的调处工作经验介绍”,载最高人民法院、司法部办公厅编:《人民司法工作在跃进——推行社会主义爱国公约和开展调处委员会的工作》,法律出版社1958年版。

    {13}赵康良:“句容县是怎样普遍订立社会主义爱国公约的”,载最高人民法院、司法部办公厅编:《人民司法工作在跃进——推行社会主义爱国公约和开展调处委员会的工作》,法律出版社1958年版。

    {14}安子青:“建立调处委员会与开展调处工作的情况介绍”,载最高人民法院、司法部办公厅编:《人民司法工作在跃进——推行社会主义爱国公约和开展调处委员会的工作》,法律出版社1958年版。

    {15}杨兴礼:“大中乡检查爱国公约与整顿调处委员会是怎样做的”,载最高人民法院、司法部办公厅编:《人民司法工作在跃进——推行社会主义爱国公约和开展调处委员会的工作》,法律出版社1958年版。

    {16}李剑非:“贵阳市调处工作情况”,载最高人民法院、司法部办公厅编:《人民司法工作在跃进——推行社会主义爱国公约和开展调处委员会的工作》,法律出版社1958年版。

    {17}曾化东:“旅大市调处工作的跃进情况”,载最高人民法院、司法部办公厅编:《人民司法工作在跃进——推行社会主义爱国公约和开展调处委员会的工作》,法律出版社1958年版。

来源:《政法论坛》2016年第6期

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