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住宅建设用地使用权自动续期规则


发布时间:2017年5月15日 王利明 点击次数:918

[摘 要]:
《物权法》第149条专门规定了住宅建设用地使用权的自动续期规则,但回避了续期期限、续期是否收取以及如何收取相关费用等问题。从土地公有制等因素考量,自动续期不宜永久续期,但确立续期期限要形成公民住宅财产的长久受保护、良好和稳定预期局面,在确定具体的续期期限时,要考虑房屋的使用年限、房屋用途转化的可能性以及土地和房屋被征收等情形。续期不宜无偿,但续期收费不宜采纳出让金标准,而应当考虑最低居住面积等因素,尽可能减轻业主的负担。
[关键词]:
物权法;住宅建设用地使用权;自动续期;收费

    一、问题的提出:续期期限和收费悬而未决

 

    如所周知,住宅建设用地使用权制度是建立在我国土地公有制基础上构建的对土地进行利用的他物权。就本文所探讨的住宅建设用地使用权而言,公民对土地之上的房屋享有所有权,该所有权的永久性与住宅建设用地使用权的出让期限的有限性之间存在不可避免的冲突。换言之,在住宅建设用地使用权届满之后,房屋所有权能否继续存在?此时又应当如何贯彻房地一体主义?成为法律上一大难题。由于房屋是每个公民的基本财产,对于绝大多数人来说,房屋也是安身立命之本,并可能是其终身的积蓄,因而,在《物权法》制定时,这一问题成为广大人民群众普遍关注的重大问题。《物权法》149条专门规定了住宅建设用地使用权的自动续期规则,该规则在立法上首次区分了住宅建设用地使用权和非住宅建设用地使用权,完善了《城市房地产管理法》和《土地管理法》所确立的建设用地使用权续期制度[1]。该规定切实保护了公民的基本财产权、居住权和基本人权,保障了老百姓的基本民生,保护了广大人民群众的利益,因而该规则成为《物权法》的重大亮点。

 

    与此同时,在《物权法》制定时,由于对于住宅建设用地使用权到期后究竟应当续期多长时间、是否收取以及如何收取相关费用,在物权法立法时争议较大,所以立法者采取了回避的态度[2],将其留给《物权法》实施过程中来进一步研究和解决。但上述问题很快就成为一个社会现实问题,自2009年青岛出现首例住宅用地到期事件以来便引起了各界的关注。2016年初的温州“20年住宅用地期限到期”事件更凸显了解决这一问题的紧迫性,引起了社会各界的广泛讨论。在这一背景下,20161127日,中共中央、国务院《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》(以下简称“《产权保护意见》”)指出,“研究住宅建设用地等土地使用权到期后续期的法律安排,推动形成全社会对公民财产长久受保护的良好和稳定预期。”该意见是完善产权保护制度的纲领性文件,它是在新的历史时期,党和国家针对各类财产权的保护、完善社会主义市场经济法律体系所作出的重大宣示和庄严承诺,《产权保护意见》关于续期期限要形成公民住宅财产的长久受保护、良好和稳定预期局面的规定,对未来民法典的编纂中完善上述物权法的自动续期规则,具有重要的指导意义。2016128日,《国土资源部办公厅关于妥善处理少数住宅建设用地使用权到期问题的复函》确立了“不需要提出续期申请”、“不收取费用”、“正常办理交易和登记手续”的“两不一正常”方案,但该处理方案仅为过渡性办法,住宅建设用地使用权续期的最终方案仍有待于立法解决。

 

    那么,现行《物权法》149条所确立的住宅建设用地使用权自动续期制度未来立法应该如何完善呢?这是民法典物权编制定中不可回避的重大问题。

 

    二、自动续期:住宅建设用地使用权的重要改革

 

    如前述,《物权法》149条规定了住宅建设用地使用权的自动续期规则,但仅规定了“自动续期”而未就如何续期作出具体规定。所谓自动续期,是指住宅建设用地使用权的续期不需要当事人向政府部门申请批准,就可以自动延长。对于非住宅建设用地,则仍适用按申请续期的规则,因为根据《城市房地产管理法》、《土地管理法》等法律的规定,土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满,土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的,由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准,可以收回国有土地使用权。所以说,《物权法》149条区分的住宅建设用地和非住宅建设用地,首次将住宅建设用地使用权的续期问题从原先法律所确立的建设用地使用权续期制度中独立出来,改变了原来的申请报批续期规则,确立了自动续期规则。

 

    按照自动续期规则,住宅建设用地使用权期限届满的,无须土地使用权人申请即自动续期,这既有利于降低行政成本,也可以免除权利人申请续期的繁杂手续,减轻了土地使用权人的负担。[3]因为现代城市商品房大多采取建筑物区分所有的方式,小区内部的住户众多,协调成本较高,很难都到政府部门办理续期手续,如果在住宅建设用地使用权到期时要求建设用地使用权人申请办理续期手续,操作起来确有困难和不便之处。因此,《物权法》149条规定了住宅建设用地使用权自动续期的规则,可以避免因申请审批等环节而产生的费用和成本。《物权法》的上述规定属于强行性规范,不允许当事人通过出让合同予以排除[4],也不允许政府单方面地制定相关的规范性文件予以排除。该规则对《物权法》施行之前的住宅建设用地使用权也具有效力。[5]

 

  需要指出的是,《物权法》于2007316日通过,生效日期是101日。在这期间,《城市房地产管理法》在2007年的830日进行了修订,且当日生效,在该法中,仍然保留了1995年《城市房地产管理法》21条的报批续期规则。根据该规则,“土地使用权出让合同约定的使用年限届满,土地使用者需要继续使用土地的,应当至迟于届满前一年申请续期,除根据社会公共利益需要收回该幅土地的,应当予以批准。经批准准予续期的,应当重新签订土地使用权出让合同,依照规定支付土地使用权出让金。土地使用权出让合同约定的使用年限届满,土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的,土地使用权由国家无偿收回。”依据该条规定,土地使用权期满后,权利人可以申请续期,但如果权利人未申请续期,或者申请续期未获批准的,则国家有权收回土地使用权;而且即便权利人申请续期获得批准,权利人应当重新订立土地使用权出让合同,并按照规定支付土地使用权出让金。那么,应当如何协调二者的关系?虽然《物权法》是基本法,而《房地产管理法》是普通法律,但根据《立法法》的规定,两者仍然是同一效力层次的法律,并不存在上位法与下位法的冲突问题,[6]无法据此认为,《物权法》的效力优于《房地产管理法》。同时,如果认为《物权法》属于特别规定,而《房地产管理法》是新法,也应当由全国人大常委会裁定适用何者,并不能就此认为《物权法》的效力优于《房地产管理法》。为了避免两部法律在适用上的争议,《物权法》规定的目的是为了保护住宅建设用地使用权人,基于该立法目的,《物权法》规定应采取有利溯及的解释原则,适用于《物权法》生效之前的住宅建设用地使用权。同样基于该立法目的,本文主张宜将《房地产管理法》上述规则的适用对象解释为仅适用于非住宅建设用地使用权,而《物权法》149条针对的对象是住宅建设用地使用权,因此,这两部法之间不存在冲突,没有必要就二者的适用关系予以探讨。[7]

 

  此外,笔者认为,在自动续期期限内,即便房屋灭失,只要土地没有灭失,则当事人可以在原住宅建设用地上翻建房屋,但在特殊情形下,也可能因为一定事实的出现,使得自动续期没有必要[8]。这主要有如下几种情况:一是房屋已经灭失而不准备新建房屋。例如,房屋所有权人拆毁房屋,或者房屋因自然原因而灭失,如地震。二是房屋被征收。在征收以后,房屋所有权已经转归国家所有。三是土地性质改变,即土地由住宅用地改为工业或商业用地,在此情况下,已经不符合自动续期的条件。在上述情形下,自动续期可能就没有必要了。

 

    综上所述,《物权法》149条的自动续期规则改变了《土地管理法》等法律所确定的建设用地使用权续期制度,在住宅建设用地使用权方面,改采自动续期主义。这有利于保护公民的房屋所有权,保护公民的居住权。基于该规定,住宅建设用地使用权最长70年的使用期限实际上是得到了变相延长。也就是说,在我国,就住宅建设用地使用权而言,其已不再受70年的最长期限限制。

 

    三、续期期限:形成公民住宅财产的长久受保护、良好和稳定预期局面

 

    (一)自动续期并不等同于永久续期

 

    《物权法》第149条第1款规定了住宅建设用地使用权“自动续期”规则,关于“自动续期”是否意味着永久续期,学者存在不同的观点。有一种观点认为,住宅建设用地使用权自动续期意味着永久续期。例如,有学者认为,从“自动续期”的文义逻辑上推论,自动续期的权利具有永久性;而且立法者规定住宅建设用地使用权期间届满自动续期,目的在于“保障老百姓安居乐业”,通过自动续期而使其成为永久性的权利,就能够保障老百姓各安其居而乐其业,实现立法者的立法目的;此外,将自动续期理解为永久续期也有利于协调房屋所有权与土地权利之间的关系,“自动续期”的核心价值,在于住宅建设用地使用权为一次取得永久使用的用益物权。[9]此种看法不无道理。

 

    诚然,从有利于保护公民财产权益而言,永久续期无疑是很好的选择,但是,这并不意味着,要保护公民的财产权,就必须采纳永久续期的立场。因为确立自动续期规则,不仅仅只是考虑住宅的所有权人,而且还要考虑土地所有权人的利益,立法应当综合考虑各方利益,妥当地进行利益平衡。正如赫克(Heck)所言,法律规范应当考虑所涉及的利益,并衡量不同利益之间的关系,从而实现各种利益的平衡。[10]也就是说,立法者应当在各种利益平衡中进行最佳的利益选择,同时尽量兼顾其他各方的利益。基于此,笔者不赞同永久续期的立场,主要理由如下:

 

    首先,就体系解释来看,就土地所有权人的利益而言,永久续期将与土地所有权发生一定的冲突。从住宅建设用地使用权的本质来看,其属于法定的用益物权,而为了防止所有权的虚化,各用益物权都有一定的期限限制。因此,对住宅建设用地使用权而言,如果将其认定为一种无期限限制的权利,则其就会成为一种永久的使用权,从而与所有权并无本质区别,这可能会导致国家所有权的虚化,部分改变了土地公有制的宪法制度。[11]正因为这一原因,有学者担忧,永久续期将使得建设用地使用权成为永久使用权,从而与《宪法》10条所有规定的城市土地属于国家所有相矛盾[12]

 

    其次,从文义解释和目的解释来看,《物权法》149条的规定并不包含永久续期的内涵。从该条规定的文义来看,该条只是规定“自动续期”,即住宅建设用地使用权的续期不需要当事人申请国家有关部门的批准,但并不能据此得出无限续期的结论。而且从该条的立法目的来看,其在立法层面首次对住宅建设用地与非住宅建设用地的续期问题加以分别规定,其主要目的是为了改变《城市房地产管理法》、《土地管理法》的申请续期规则,从而确立了住宅建设用地使用权自动续期的立场,这一立法指导思想与续期期限之间并无必然联系。

 

    再次,在特定情况下,永久续期并不妥当。如前所述,在房屋不存在而房屋所有权人不愿重建房屋、房屋已经被征收或者房屋已经改变用途等特殊情形下,此时永久续期并不合适。当然,根据我国建设部的有关规定,一般房屋在50年之后即构成危房,此时应当允许业主对该房产进行修缮、改良和重建。

 

    最后,从社会后果上看,永久续期会在一定程度上导致资源的不平衡分配。一旦实施永久续期制度,如前述特定的住宅建设用地使用权人将永久占有相应的建设用地,尤其是在一些人将住宅作为投资工具的背景下,这种永久占有将导致国家调控土地资源的能力减弱,并最终导致土地、房屋向少数人手中集中,从而导致新的社会不公。[13]因此,不采纳永久续期制度,而是根据不同情形来确定不同的续期期限,这将更有利于土地资源的分配。

 

    (二)续期期限要形成公民住宅财产的长久受保护、良好和稳定预期局面

 

    如前所述,笔者不赞成实行永久续期,但自动续期应当续期多长时间,这是《物权法》悬而未决的问题,也是当前亟待解决的现实问题。对此,《产权保护意见》指出,续期期限要形成公民住宅财产的长久受保护、良好和稳定预期局面,这就为我们研究提出了明确的指导意见,具体表现在:第一,续期制度的构建要促使形成长久受保护的状态,使居民在住宅建设用地上的房屋成为“恒产”。因为只有成为恒产,人们才能够产生投资的愿望和置产的动力,而要形成这样长久受法律保护的状态,续期的期限显然不能过短,否则就不可能形成恒产。还应当看到,住宅本身也是一种商品,其可以成为抵押、转让、继承的对象,因而只有产权的存续期限越长,其交换价值才可能越大,反之期限越短,房屋价值则会减损。第二,续期制度的构建应当致力于使公众有良好稳定的预期。这种预期可以从产权人自身和全社会两方面来加以理解,一方面,产权人本身要产生良好的预期,公民的住宅不是一般的商品,它是公民安身立命之所,也是终生积蓄所在,是政府长期所强调的生存权和发展权的基础[14]。所以,在确定续期期限方面,应当以“产权人对自己拥有恒产能够产生合理期待”为立法目标,从这一意义上说,如果能够通过一次性续期解决该问题,就不应当通过多次续期来解决,否则,产权人难免对其产权安全的产生担忧,形成对未来产权保护的不确定性。另一方面,全社会对于公民能够享有恒产要形成良好稳定的预期。只有这种预期的客观存在,才能保障交易的顺利进行,以及社会人心的安定,增加公众的幸福感。

 

    基于上述指导思想,笔者认为续期的期限原则上应当通过一次性续期的办法来确定,而不宜采取多次续期的办法。有学者主张自动续期意味着可以多次续期,土地使用权永久有效[15];也有论者指出,对于不到70年的住宅建设用地应先延长到70年,然后再进行无限续期[16]。对此,本文认为,在续期问题上,要形成公民住宅财产的长久受保护、良好和稳定预期局面,应当尽量减少权利人续期的负担和续期的不确定性。如果没有特殊期间考量,原则上续期期限应当在50年左右,且最长不宜超过70年,因为按照建设部的建设标准,房屋设计的使用寿命为50年而住宅建设用地使用权的出让期限最长为70年,以此确定一次性续期期限具有合理性。但是在确定具体的续期期限长短时,有必要考虑如下几个因素:

 

    一是房屋的使用年限。所谓房屋使用年限,是指房屋用于居住的正常使用期限,其不等同于房屋从建成到倒塌的期限。因为建筑物都存在一定的设计使用年限,一般而言,在超过这一使用年限后,房屋可能存在安全危险,从而无法发挥正常居住的功能,此时,即使房屋仍然客观存在,也应当认定房屋的使用年限已经届满。对此,有观点认为,住宅建设用地使用权的续期期限应当考虑房屋的使用寿命,且主张“续期期限应当是建筑专家对该建筑物安全使用年限的评估年限,最长与国家规定的最长使用年限一致。”[17]与此相对应,有论者则直接指出住宅用地使用权自动续期应当以房屋的使用年限为限,且不限定最长时间的限制。[18]这种观点不无道理,房屋使用年限到期之后,如果房屋所有权人或者使用人要拆除该危房,而又不准备翻建新房,在此情形下,再延长住宅建设用地使用权的期限也就失去了意义。当然,如果续期时间不到70年时,应当酌情减少所交纳的续期费用。

 

    二是房屋用途转化的可能性。在现实生活中,住宅很有可能被商业化利用,也就是我们通常所说的“住改商”情形,此外,还有不少房屋“住商两用”。例如,有居民将自己的住宅登记为公司的办公场所,这种情况下,建设用地使用权届满后,应当按照何种土地性质进行续期,值得研究。对此,笔者认为应当根据事实情况来予以确定,也就是说即使出让时建设用地使用权的用途是住房,只要房屋所有权人事后将其改为商用房的,则应当考虑按照商用房的性质确定具体的续期规则。之所以这么认为,原因在于如果仅仅按照期限届满时的用途来确定续期规则,很有可能将导致房屋所有权人变相规避法律规定,所以考虑到对住房的正确认识,按照所有权人是否一直将住房用于“居住”作为续期规则的确认标准,是具有合理性的。201612月举行的中央经济工作会议也明确指出:“要坚持‘房子是用来住的、不是用来炒的’的定位”。显然,这无疑是回归了对住房的正确认知。所以说,自动续期规则的适用对象应该仅限于一直体现居住功能的住房上。

 

    三是考虑土地和房屋被征收的情形。在实践中,根据旧城改造等城市建设规划工作,其往往提前确定需要改造的区域,对此,立法上可以考虑续期期限至旧城改造等城市规划工程开始实施时截止,此时,征收补偿只需要补偿房屋所有权。之所以进行这种考虑,原因在于,一次性续期期限时间在5070年之间,从我国目前的城市建设情况来看,在这么长的时间内,城市区域改造的可能性非常大,若不将此种城市规划定性为续期期限的法定届满事由,可能会影响城市规划和发展。

 

    总之,考虑上述特殊情形,笔者认为,关于住宅建设用地使用权的续期时间,应当在5070年之间具体确定。需要指出的是,有学者主张,关于续期的期限,在法律规定最长期限内,应当由业主和政府协商确定。[19]法律规定自动续期的期限之后,这在性质上也宜认定为强制性规定,不应当允许当事人排除适用。笔者认为,不宜由当事人约定续期期限,主要基于如下因素的考量:一方面,相对于政府,房屋所有权人处于弱势地位,如果由当事人协商,则很难保证房屋所有权人的真实意思表示在协议中得到体现,这将有损房屋所有权人的权益。另一方面,在建筑物区分所有的情况下,住宅建设用地使用权人人数众多,难以形成统一的共识,即便通过多数决,有一些权利人可能仍然认为自己的权利受到的侵害,可能会引发一些不必要的矛盾和纠纷。相对而言,法律不允许当事人之间就住宅建设用地使用权的续期期限可以额外进行意定,则可以避免不必要的矛盾和纠纷,能够最大程度上保障每一个住宅建设用地使用权人的合法权益,体现物权法定纷止争、保障公民恒产的立法宗旨。

 

    四、续期收费:有偿续期但不应采纳出让金标准

 

    (一)续期不宜无偿

 

    关于自动续期是否为无偿续期,存在不同观点。我国学者孙宪忠教授等认为,《物权法》149条第1款所规定的“自动续期”的含义是指无条件续期,不需要补交费用,也不需要再次办理不动产登记手续,权利人即可继续合法使用土地。[20]还有论者认为,住宅建设用地使用权自动续期制度旨在赋予住宅建设用地使用权人一种长久、无偿使用国有土地的福利,以满足住房人权的基本要求,使国民安居乐业。[21]此外,亦有论者从立法论角度指出,基于政治考量、社会福利、我国财政充足等现实情况,可以考虑在土地一律国有化的前提下,一方面赋予农村居民免费的宅基地使用权,一方面赋予城镇居民住宅建设用地使用权到期后免费续期的权利,从而解决住宅建设用地使用权续期免费续期问题,这样也就解决了无偿续期论所存在的理论障碍。[22]

 

  对于住宅建设用地使用权续期是否有偿的问题,在物权法立法时争议较大,按照立法者的解释,在《物权法》制定时,关于是否收费的问题引发了激烈的争议,“如何科学地规定建设用地使用权人届时应当承担的义务,目前还缺乏足够的科学依据,应当慎重研究,物权法以不作规定为宜。而且物权法不作规定,也不影响国务院根据实际情况作出相关的规定。因此,本条对建设用地使用权期间届满后是否支付土地使用费的问题未作规定。”[23]由此可见,立法者实际上回避了收费问题。20061027日,全国人大法律委向第十届全国人大常委会第24次会议提交的有关物权法草案审议报告明确指出,“法律委员会研究认为,续期后是否支付土地使用费问题,关系广大群众切身利益,需要慎重对待,目前本法以不作规定为宜。届时,可以根据实际情况再作慎重研究。因此,建议删去这一条中关于土地使用费的规定。”无论是从反面解释还是从历史解释来看,《物权法》149条的本意不能认为包含了如何具体续期的具体问题,这属于法律的有意沉默,就此问题进行了回避,但这种沉默也是引发当前对此问题争议的主要原因,也是当前立法应当解决的重大问题。对此,笔者认为自动续期不应当采纳无偿续期的立场,主要理由如下:

 

    第一,无偿自动续期有违市场经济公平公正原则。因为住宅建设用地使用权的出让期限越长,住宅建设用地使用权人所支付的土地出让金也会相应地越高,若转化到房价成本中,则相应购房人所支付的房价也会较高。在这种情况下,如果对不同出让期限的住宅用地都予以一律平等对待,加以无偿自动期限,则有悖于公平理念。[24]

 

  第二,无偿自动续期可能会加剧房地产市场的投机行为,进一步加剧炒房行为,房屋将异化为一种投资的商品,而不是用于居住。[25]在目前我国房地产市场上,不少人购买房屋完全是基于投资行为,而非居住目的。房屋作为一种商品,虽然可以进入流通领域,但其也具有一定的特殊性,其事关广大人民群众居住权的实现,关涉基本民生。因此,从立法本意来看,物权法自动续期规则也是为了保障房屋所有权人的居住权,若采纳无偿自动续期论,此时有可能导致房屋被进一步炒作,不利于保障公民居住权。

 

    第三,无偿自动续期会降低土地利用效率,加剧土地资源稀缺性的矛盾。不利于对土地的充分利用。[26]土地收益具有很强的财政属性,建设用地使用权有偿续期,可以提供稳定的地方财源,为社会保障、民生支出和经济建设提供持续的动力,有利于保证地方政府的正常运转。[27]无偿续期论会削弱国家对社会资源的调控能力,可能导致土地资源占有不公状态长期凝固化。对于自动续期可能引致的重大社会效应,立法者和学界应当予以及早重视和充分研究。[28]

 

  第四,无偿续期可能导致政府对特定地块基础设施的投资减少,从而不利于住宅周边环境的改善,最终也将影响房屋所有权人权益的实现。因为房屋价值与周边环境是紧密联系在一起的。尤其应当看到,无偿续期有可能导致政府减少对危旧房屋的改造,对基础设施的投资减少,也最终不利于对民生的保护。

 

    (二)有偿续期不宜采纳出让金标准

 

    20164月发生的“温州二十年土地使用权期满续期收费事件”中,当地国土局按照现在的土地出让金标准要求卖房者补缴相应的土地出让金,否则不予办理过户登记手续。这一事件中所采取的收费标准引发了社会广泛关注。这一事件之所以引发如此大的争议,其根本原因在于收费标准过高。换言之,采纳有偿续期立场的关键问题在于如何确定合理的续期收费标准,对此,未来民法典物权编应当作出积极的回应。笔者认为,不应当按照土地出让金标准确定住宅建设用地使用权续期的收费数额,主要原因如下:

 

    第一,住房本身涉及公民居住权的保障。自动续期规则的目的在于保障居者有其屋的权利,使人们能够安居乐业,幸福生活,满足人们对美好生活的向往,同时,也是为了保障公民的基本民生。什么是“民生”?最大的民生就是公民的财产权问题。公民的财产权问题解决不好,就不可能真正解决好民生问题。老百姓购买商品房之后,取得了无期限的房屋所有权,如果住宅建设用地使用权续期需要收费,但采纳出让金标准收费,导致收费过高,老百姓可能交不起续期费用,这相当于变相剥夺了老百姓的财产权,显然违背了《物权法》保护公民财产权的立法目的。

 

    第二,续期不同于出让。从逻辑上而言,住宅建设用地使用权期限届满后,如果使用权人要继续享有住宅建设用地使用权,则应当予以再次出让,《土地管理法》及《城市房地产管理法》曾采纳这一立场。但是《物权法》确立了自动续期规则,否定了政府与当事人之间通过合意来达成出让合同,这种强制规定就意味着续期不同于缔约,也就是,这不是一个出让行为。因此,按照土地出让金的标准确定续期的收费标准,因为欠缺“出让”这一大前提,所以是没有依据的。

 

    第三,采纳出让金标准,有可能导致自动续期规则沦为具文。一方面,许多公民可能因为支付不了高昂的续期费用,而无法续期,这就使得自动续期规则不能够得到实际运用,老百姓也不能从中享受到应有的福利和实惠。另一方面,在无法续期的情况下,公民对房屋的所有权与国有土地所有权之间的矛盾将无法调和,也会形成严重的社会问题。

 

    第四,采纳出让金标准不符合未来立法的指导精神。追溯至《物权法》,其出台这一规定是为了给老百姓一颗“定心丸”,以出让金标准收费,就会使很多人担心有生之年可能负担不起续期费用,而百年之后,可能由后代负担过高的续期费用,可能也对不起子孙后代[29]。放眼于民法典的制定,这种做法也不符合《产权保护意见》所确立的“形成公民住宅财产的长久受保护、良好和稳定预期局面”指导精神。

 

    总之,建设用地使用权自动续期应当收费并不意味着应当按照土地出让金收费,因为考虑到经营性建设用地使用权与住宅建设用地使用权的不同,收费还是应当考虑社会福利这一方面的性质,也应当予以政治的考量来保障民生的安定。具体的续期费用标准应考虑购买现有房屋的负担、购买时间所涉及的合理预期以及国家的财政收入结构来予以具体确定。[30]

 

  (三)续期收费标准应当考虑最低居住面积

 

    《物权法》149条本来是为保护老百姓财产权而设,收费过高会使立法效果大打折扣。如前所述,房屋是每个公民的基本财产,对于绝大多数公民来说,公民的房屋也是公民的安身立命之本,其居住的房屋可能是其终身的积蓄,保护公民的房屋所有权就是保护公民的基本财产权、居住权和基本人权。如果把续期收费的标准制定得过高,甚至与土地使用权出让费等同,老百姓可能交不起续期费用,这相当于变相剥夺了老百姓的财产权,显然违背了《物权法》保护公民财产权的立法目的。

 

    关于住宅建设用地使用权期满后如何有偿续期的问题,学界目前有如下两种比较有代表性的观点:一是“首套房屋无偿续期论”,该观点认为,只要居民名下只有一套房屋,那么其住宅建设用地使用权期限届满后,就应当免费续期,其关键理由也在于其认为住房是一个社会福利问题,从保障公民居住权、抑制房产投机角度来看,按照房屋套数来认定是否有偿续期是合理的。[31]二是“超额面积有偿续期论”,该观点认为,在确定有偿续期的同时,还必须考虑生存需要的居住面积。[32]换言之,住宅建设用地使用权的有偿续期应当确立一个免征费用的面积,只有超过一定标准的住宅面积,续期才应当收费。

 

    上述两种有偿续期的观点均区分了不同情形来确定有偿续期的具体实施方案,在这一点上,笔者深表赞同,但确实应当看到,住宅的情形十分复杂,中国城市人均住宅建筑面积虽然为32.91平方米,[33]但住房的分布不均衡,有人购房是为了自住,而也有人购房是为了投资。有人的居住面积较大,但有的家庭居住仍然十分拥挤。完全采用“一刀切”式的标准可能并不合理,而应当在考虑相关因素的前提下确定不同的续期收费标准。但是一概免除首套房屋的续期费用,也是不合理的,因为首套房屋的面积可能比较大,其住宅建设用地使用权的期限如果本身较短,其房价也相对较低,在此情形下,如果免于交费,则对房屋面积较小,但因为住宅建设用地使用权期限较长而导致房价较高的,则不公平。所以,这一观点存在一定的不合理性。笔者原则上赞同第二种观点,但是该观点单纯根据人均面积确立续期是否有偿,可能也并不合理。例如,有的家庭成员较多,其人均均摊的面积较少,而有的家庭成员可能较少(如单亲家庭),此时,不考虑房屋的实际居住情况,而单纯从数量上作比较并不合理。

 

    笔者认为,在确定续期收费标准时,首先应当确定最低的居住面积(如确定人均为30平方米左右),只要在这个居住面积以下的,则只应当象征性地收取续期费用。如果超过了最低的居住面积,则应当采取一种超额累进的收费标准,以更好地实现公平分配和收入调节的功能。由于我国目前不动产登记已经实现了电子化,不动产统一登记已经完成,查询房屋面积已经不存在技术障碍,在此情形下,确定一般的居住标准相对较为容易。关于续期收费的具体幅度,则应当考虑如下因素来确定相应的续期收费标准:

 

    一是考虑购房目的。具体而言,续期收费需要考虑购房人购房是用于自住,还是用于投资或兼顾自用与经营。一般来说,一个人购买二套或者二套房屋后,有可能就具有了投资的目的,所以,适当提高续期收费的标准,也不会影响其居住权的实现。

 

    二是考虑人均居住面积。如前所述,考虑人均居住面积来确定收费标准比“首套房屋无偿续期论”更为合理。人均面积高,则续期费用也应当更高。

 

    三是考虑家庭的规模。完全根据人均居住面积确定续期收费标准,也可能存在一定的不合理性,因为当多个人居住在一套面积较大的房屋中时,即使其人均面积比单个人居住在一套房屋中的面积要小,此时,对多个人收取较高的续期费用可能更为合理。举例而言,一个人居住在70平方米的房子中,和三个人居住在200平方米的房子中,虽然后者的人均居住面积小于前者,但很显然,对后者的续期收费应当高于前者。

 

    五、结语

 

    “安得广厦千万间,大庇天下寒士俱欢颜”。要形成保护住宅财产的长久稳定预期,就必须要解决房屋所有权的永久性与住宅建设用地使用权期限性之间的矛盾。鉴于《物权法》只是确立了自动续期规则,而没有从根本上解决这一矛盾,即:故应加快民法典编纂,在物权编中完善住宅建设用地使用权的续期规则,真正将《产权保护意见》保护产权、保障民生的精神落到实处。

 

【注释】  

[1] 例如,1990年《城镇建设用地使用权出让和转让暂行条例》第40条规定:“土地使用权期满,土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。土地使用者应当交还土地使用权证,并依照规定办理注销登记。”1995年的《城市房地产管理法》第21条规定:“土地使用权出让合同约定的使用年限届满,土地使用者需要继续使用土地的,应当至迟于届满前一年申请续期,除根据社会公共利益需要收回该幅土地的,应当予以批准。经批准准予续期的,应当重新签订土地使用权出让合同,依照规定支付土地使用权出让金。土地使用权出让合同约定的使用年限届满,土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的,土地使用权由国家无偿收回。”(2007年,该法修改时仍保留了这一规定)。

[2] 参见胡康生主编:《中华人民共和国物权法释义》,法律出版社2007年版,第332页。

[3] 参见高圣平:“《物权法》背景下的《城市房地产管理法》修改——兼及部门法的立法技术”,《中国人民大学学报》2008年第2期,第123124页。

[4] 参见杨立新:“住宅建设用地使用权期满自动续期的核心价值”,《山东大学学报(哲学社会科学版)》2016年第4期,第30页。

[5] 参见石冠彬:“住宅建设用地使用权续期制度的宏观构建”,《云南社会科学》2017年第2期,第107页。

[6] 刘凯湘教授认为,作为基本法的《物权法》效力高于《城市房地产管理法》,参见“住宅建设用地使用权期限届满续期法律问题研究研讨会(第一期)”,载http://www.civillaw.com.cn/lw/l/?id=30761,最后访问时间:201735日。

[7] 参见前注[5],石冠彬文,第108页。

[8] 参见刘锐:“住宅国有土地使用权自动续期的实现路径”,《理论与改革》2016年第6期,第8页。

[9] 参见前注[4],杨立新文,第32页。

[10] 转引自吕世伦、孙文凯:“赫克的利益法学”,《求是学刊》2000年第6期,第6167页。

[11] 参见张翔:“建设用地使用权70年到期,是不是应该自动无偿续期?”,载财新网,http://opinion.caixin.com2016-04-21/100935220.html,最后访问时间:2017214日;另参见高圣平、杨璇:“建设用地使用权期限届满后的法律后果”,《法学》2011年第10期,第109页。

[12] 参见申卫星:“全国人大常委会应进行立法解释”,载《东方早报》201653日,第B6版。

[13] 参见苟正金:“论住宅建设用地使用权的自动续期”,《西南民族大学学报(人文社科版)》2015年第10期,第89页。

[14] 参见许德风:“住房租赁合同的社会控制”,《中国社会科学》2009年第3期,第139页。

[15] 参见邹海林:“住宅土地自动续期是否收费仍待解”,载《经济参考报》2016510日,第8版。

[16] 参见前注[4],杨立新文,第29页。

[17] 何汉全:“土地使用权期满的后续问题研究”,《中国房地产》2004年第11期,第76页。

[18] 参见前注[5],石冠彬文,第111页;叶剑平等:“对土地使用权续期问题的思考”,《中国土地》2016年第5期,第31页。

[19] 参见楼建波:“物权法为何没把自动续期说透?”,载《中国国土资源报》2015319日,第5版。

[20] 参见徐隽:“物权法规定宅地无条件续期届满再收费违法”,载《人民日报》2016420日,第19版。

[21] 参见朱广新:“论住宅建设用地使用权自动续期及其体系效应”,《法商研究》2012年第2期,第3页。

[22] 参见前注[5],石冠彬文,第113页。

[23] 前注[2],胡康生主编书,第332页。

[24] 参见马天柱:“住宅建设用地使用权期满自动续期的若干思考”,《天津商业大学学报》2008年第2期,第57页。

[25] 参见前注[8],刘锐文,第9页。

[26] 参见袁志锋:“城市住宅建设用地使用权期满自动续期初探”,《中国地质大学学报(社会科学版)》2013年第S1期,第16页。

[27] 参见前注[11],高圣平、杨璇文,第109页。

[28] 参见靳相木、欧阳亦梵:“住宅建设用地自动续期的逻辑变换及方案形成”,《中国土地科学》2016年第2期,第62页。

[29] 参见前注[8],刘锐文,第10页。

[30] 参见孙良国:“住宅建设用地使用权自动续期的前提问题”,《法学》2016年第10期,第59页。

[31] 参见前注[18],叶剑平等文,第34页。

[32] 参见前注[30],孙良国文,第66页。

[33] 参见“中国城市人均住宅建筑面积为32.91平”,载《上海证券报》201458日。

来源:《清华法学》2017年第2期

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