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《国家监察法》的立法思路与立法重点


发布时间:2017年6月16日 马怀德 点击次数:1795

[摘 要]:
制定《国家监察法》是弥补现行监察制度不足的必然要求,是实现反腐制度化、法治化的客观需要,也是全面推进依法治国,实现国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。制定《国家监察法》必须坚持正确的立法思想和立法导向,明确监察机关的定位和运作机制,实现对监察对象的全覆盖,完善监察手段和监察程序,强化对监察机关的监督和制约,设计好监察机关与司法机关的衔接机制,确保在法治轨道上推动改革。
[关键词]:
监察体制改革;反腐败;国家监察法

  我国于2016年底开始推行的国家监察体制改革,体现了全面从严治党与全面依法治国的有机统一,实现了党内监督与人民监督的有机结合,是借鉴古今中外有益经验,与时俱进的制度创新。在改革过程中,应当将修改《中华人民共和国行政监察法》(以下简称《行政监察法》),制定《中华人民共和国国家监察法》(以下简称《国家监察法》)列入立法议程,以法律的形式将国家监察体制改革的成果固定下来,保证制度运作的稳定性和长效性。
 
  制定《国家监察法》的必要性
   
  国家监察体制的改革是事关全局的重大政治改革,是监察制度的顶层设计,必须在法治的框架内进行,以法律的形式巩固改革成果,以制度化的约束构建稳固的体制,“防止以改革和创新思维取代法治思维。”[1]国家监察体制改革对原本分散在诸多机构中的监察权进行了整合,创设了新的国家机关,引起了既有法律体系的大幅度变革,有必要通过制定统一的《国家监察法》来重塑国家机关之间的新权力结构。
   
  (一)制定《国家监察法》是弥补现行监察制度不足的必然要求
   
  1997年制定、2010年修订的《行政监察法》在加强行政监督,促进法治政府和廉洁政府建设,保持政令畅通,提高政府工作效率等方面发挥了重要作用。但随着时代的变化,该法已经不能适应现实的需要,亟待全面修订。
   
  在监察机关定位上,《行政监察法》将监察制度定位为政府内部监督机制,在监督对象上仅涵盖国家行政机关及其公务员、国家行政机关任命的其他人员,未将立法机关、司法机关等其他行使公权力的公职人员纳入,存在监督空白和盲区。
   
  由于行政监察制度的定位是政府内部监督机制,故监察系统受同级政府领导,对同级政府负责。《行政监察法》确立了我国县级以上地方各级人民政府监察机关负责本行政区域内的监察工作,对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作,监察业务以上级监察机关领导为主。这一领导体制导致实践中监察机关的干部人事、财物经费都由地方政府控制,监察机关在工作中缺乏应有的独立性。
   
  此外,《行政监察法》对监察手段和监察程序规定的不完善造成了监察实效不彰。由于《行政监察法》所规定的检查、建议等权力强制力不足,导致监察制度缺乏威慑力。而《行政监察法》所设定的部分行政监察程序不科学、不合理,如受理申诉的渠道过于单一,监察结果公开不足等,则导致《行政监察法》的相关要求难以得到落实。制定全新的《国家监察法》,取代《行政监察法》,对监察制度进行彻底重构,是新形势下弥补现行监察制度不足的必然要求。
   
  (二)制定《国家监察法》是实现反腐制度化、法治化的客观需要
   
  目前,我国行政系统内部监督机制包括行政监察和审计,外部监督机制则包括司法监督和舆论监督。尽管这些监督方式都取得了一定成效,但并未根治腐败问题。从反腐败的手段与效果之间的关系来看,我国当下的反腐措施足够严厉,但腐败案件依然频发,腐败烈度较高,形成了反腐的力度极大与腐败的烈度居高不下这一困局。[2]这反映出,在现有机制下,单纯加大反腐败治理的力度难以彻底解决腐败问题,必须对反腐体制进行整体性的重构和变革,彻底解决旧有制度中的痼疾,才能从根本上解决腐败问题。从国外反腐败立法的演进过程也可以看出,反腐败是一项系统工程,必须通过立法的方式,建立预防惩治的系列制度,实现标本兼治。[3]
  
  十八大以来,通过纪检监察系统反腐败体制机制的改进,我国的反腐败工作展现出了出新的面貌。纪检组派驻对象全覆盖,在巡视制度中实行“三个不固定”—组长不固定、巡视对象不固定、巡视组和巡视对象的关系不固定等有益的反腐经验有必要通过立法的形式予以确认,以保证在强化党内监督的同时,以更加法治化的方式实现对国家机器的监督,解决党内监督和国家监督“一条腿长一条腿短”的局面。从这个意义上说,通过制定《国家监察法》,将十八大以来的反腐败经验进行系统的总结,以法律的形式将反腐中取得的经验和成果进行确认,能够实现反腐工作的法治化。
   
  (三)制定《国家监察法》是实现全面依法治国,推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措
   
  十八大后,党中央提出了“四个全面”的战略布局。全面推进依法治国,总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家,形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,形成完善的党内法规体系。通过制定《国家监察法》,推进监察体制改革,集中以往分散在监察厅(局)、预防腐败局、检察院等部门的职能,整合、丰富、强化反腐败的资源和力量,建立覆盖面更广,实效性更高的国家监察系统,有利于形成严密的法治监督体系,有利于实现全面推进依法治国的目标。
   
  同时,制定《国家监察法》也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。十八届三中全会提出,全面深化改革的总目标是推进国家治理体系和治理能力现代化。所谓国家治理体系,是主权国家治国理政的制度体系的总称,而国家治理能力则是指一个国家治理体系实现治理目标的资格、水平和能力。[]在这个意义上说,实现治理体系和治理能力现代化,最重要的就是在治国理政方面形成一套完备的、成熟的、定型的制度,通过有效运转的制度体系,实现对国家和社会的高水平治理。在传统体制下,监督权力分散在诸多机构中,权力配置不合理,制度运转成本高,导致对腐败治理效能不高,治理目标难以有效达成。通过制定《国家监察法》,集中上述部门的监督权,在已有的行政机关、司法机关之外创设一个新的国家机关,形成更科学有效、更符合实践需要、运作更为顺畅的国家监察体制,可以进一步完善国家治理体系,有效提升国家治理能力。
   
  《国家监察法》的立法思路
   
  《国家监察法》作为配置国家监察权的基本法律,在立法过程中坚持正确的立法思路和立法导向尤为重要。总体而言,制定《国家监察法》既要突出和巩固监察体制改革所取得的成果,适应十八大后反腐的需要,同时也要考虑到既有法律体系和法律秩序的协调性、安定性;既要发挥顶层设计的作用,也要从试点实践中汲取养分;既要善于结合国外的有益经验,也要对我国的历史和现实情况予以充分重视,还需要处理好与宪法和其他法律的关系。
   
  (一)以建立集中统一、权威高效的监察体制为核心目标
   
  目前,我国承担法治监督和反腐职能的机关众多,在政府内部有行政监察机关、审计机关、预防腐败部门,在政府外部有人大监督和司法监督,检察院还有反贪污、反渎职和预防职务犯罪的专门力量。但这些重要的反腐职能分布在多个机关中,多头负责,资源分散,难以形成高效的反腐力量;部分机构如国家预防腐败部门权威性不够,对其他国家机关的制约不足,导致监督效率不高,预防效果不彰。如有学者所总结,反腐体系的重合化、机构职能的非统筹化、制度构建的非契合化,降低了反腐预防机制运行的整体效果。[5]
  
  制定《国家监察法》,应当将建立集中统一、权威高效的监察体系作为立法的核心目标,对监察权力进行重新定位。监察委员会在保留原有行政监察部门和预防腐败部门职能的情况下,还应当整合和承接检察院反贪、反渎和预防职务犯罪的职能,构建独立和集中行使监督权、调查权、处置权的反腐败国家机构,以机构的权威性保证监督的高效性。需要明确的是,尽管审计机关也承担着一定的反腐功能,但其工作的重点在于监督财政资金的合理有效利用,属于财政经济领域的专项监督,因而并无必要整合到监察委员会中。监察委员会可探索与审计机关建立常态化的合作机制,实现部分信息情报的互通和共享。
   
  (二)坚持有权必有责、用权受监督的理念
   
  正因为“自古以来的经验表明,所有拥有权力的人,都倾向于滥用权力,而且不用到极限决不罢休”,[6]所以必须坚持有权必有责,用权受监督的理念。这一理念包含两层要求,其一是监察委员会作为国家监察机构,应当实现对所有行使公权力的公职人员的监察全覆盖,避免出现监督空白和监督盲区;其二是应当加强对监察委员会自身的监督,防止监察委员会演变为不受控制的超级机构。
   
  制定《国家监察法》,可考虑以专章或者专节的方式,对监察对象进行专门规定,拓宽监察范围,覆盖到所有行使公权力的公职人员。同时,要运用多种手段,加强对监察委员会自身的监督和制约。通过制定《国家监察法》,明确监察委员会的职责、权限、运转程序、具体措施,按照法定职责必须为、法无授权不可为的理念规范监察委员会职能。对于监察委员会这种权力大、影响大、涉及面广的重要机关,强化法律对其职权行使的有效监督尤为重要。
   
  (三)遵循顶层设计与试点经验相结合的思路
   
  2016年11月,中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》,部署了在三省市设立监察委员会的方案。2016年12月,十二届全国人大常委会第二十五次会议通过《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》,从法律层面对上述方案进行了落实。之所以选择上述三省市作为首批试点对象,有其特殊意义。北京作为首都和政治权力中心,其反腐和廉政建设具有标杆效应,开展事关全局的重大政治改革试点具有风向标意义;山西曾经是腐败重灾区,也是重建政治生态的重镇,在此处推进行监察体制改革的试点具有典型效应;浙江是改革开放的前沿地带,经济发达,遏制权力寻租、权钱交易的风险高、压力大,[7]在此处进行改革,可以对其他经济发达地区起到示范作用。[8]
  
  国家监察体制改革的过程中,尚存在一些问题需要通过实践探索寻找答案,如监察委员会以何种形式对人大负责,接受人大监督更为适宜;监察委员会与司法机关如何进行衔接等。首批试点选择的三省市各具代表性和典型性,在监察体制改革中有可能进行不同面向、不同重点的实践,应当得到充分重视。一项新制度建立的过程,应当是在顶层设计的模型之上,经过实践不断探索、修正和完善的过程。因此,国家监察体制改革在坚持顶层设计的同时,要及时总结试点中发现的问题,将试点中的成功经验吸收到《国家监察法》的立法当中。
   
  (四)重视域外有益经验与我国实际国情的有机结合
   
  现代意义上的监察制度最早源于瑞典。1809年,瑞典制定通过了宪法,为了加强国会对行政权的控制,设置了监察专员一职,并通过制定专门的《监察专员法》对监察制度进行了设计。上世纪七十年代后,监察制度在世界各国纷纷落地,这一趋势在上世纪九十年代达到了高潮,大多数国家都建立了各具特色的监察机构。从实践看来,世界各地的监察机构在反腐败、促进良好行政等多个方面发挥了积极作用。从功能主义的视角出发,域外实践中诸多有益的经验可以为我国所借鉴。
   
  在借鉴国外经验的同时,也要注意我国的实际国情。因国家体制不同,各国监察制度的具体架构和立法形式有所不同,运行状况和实践样貌也有所差异。从监察机构的组织来看,大部分国家的监察机构直接隶属于国会,但也有部分国家隶属于司法机关之下。有的国家则在国会监察制度之外,针对社会生活中的突出问题设立专门领域的监察专员,如瑞典的“儿童监察专员”、匈牙利的“少数民族监察专员”等。这意味着,制定《国家监察法》需要充分考虑现实国情,对我国国家体制和法律秩序予以充分重视。同时,我国数千年历史中的制度经验也值得借鉴。我国监察制度源远流长,起于周朝,兴于秦汉,一直延续数千年,近代孙中山先生所主张的独立于立法权、行政权、司法权、考试权之外的监察权相关理论更是对监察体制的改革具有启发意义。
   
  (五)处理好《国家监察法》与宪法和其他法律的关系
   
  进行国家监察体制改革是否需要修改《宪法》,仍是一个值得讨论的问题。从近期看,在不修改《宪法》的情况下设立国家监察委员会亦是可行的。《宪法》二条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”第六十二条第三项规定,全国人大的职权包括“制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”。这意味着,全国人大可以通过制定法律、做出决定的方式设立国家机关。因此,通过制定《国家监察法》、修改相关法律的方式设立国家监察委员会也是可行的。
   
  但从长远来看,仍有必要修改《宪法》,以保证国家监察体制改革的合宪性。《宪法》八十九条规定“国务院领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作。”在这一体制下,监察机关接受国务院的领导,属于政府组成部门。但十八届六中全会提出:“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督”,将监察机关与人大、政府、司法机关并列,显示了监察委员会的改革方向是在一级人大下与政府及司法机关并列,形成“一府一委两院”的权力格局,这显然已经变更了我国国家机关的基本架构;同时,国家监察委员会整合了原有的分散在多个系统中的监察力量,在实质上提高了监察机关的宪法地位,赋予了监察机关新的宪法属性,必须通过修改宪法予以确认;此外,监察委员会在办理贪污、渎职案件等职务犯罪案件的过程中行使一定的监督、调查、处置职能,需要与《宪法》一百三十五条“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件,应当分工负责,互相配合,互相制约,以保证准确有效地执行法律”的规定相衔接,应当通过修宪的方式加以解决。
   
  在《国家监察法》与其他法律的关系上,应当在经过仔细研判后,对相关法律进行一揽子修改。在监察体制改革过程中,全国人大常委会根据《立法法》的相关规定,授权在北京市、山西省、浙江省暂时调整或者暂时停止适用《行政监察法》、《刑事诉讼法》、《人民检察院组织法》、《检察官法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的相关规定。但“暂时调整或暂时停止适用”决定了这种授权只能是临时性的,而非常态化的。因此,应当在试点经验趋于成熟,全面改革启动前,对相关法律进行一揽子修改,确保重大改革于法有据。
   
  尽管修宪、立法、产生国家监察委员会有可能在不长的间隔时间内陆续进行,但考虑到国家监察体制改革属于事关全局的重大政治改革,考虑到监察委员会在宪法秩序和国家机构序列中的重要性,在试点成熟后,应当以先修改《宪法》、再制定《国家监察法》,修改相关法律,最后根据宪法和法律产生各级国家监察委员会的顺序展开改革,以确保改革在法治的轨道上展开。
   
  《国家监察法》的立法重点
   
  制定《国家监察法》,首先需要解决监察委员会的法律定位和权力运作机制问题,同时还需要通过立法实现对监察对象的全覆盖,进一步完善监察手段和程序,加强对监察委员会的监督,并明晰监察委员会与司法机关的衔接机制。
   
  (一)明确监察委员会的法律定位与权力运作机制
   
  权力法定是法治国家的基本理念。通过组织法制,确定国家机关成立的缘由、权力来源、法定权限、机构设置与人员配备,解决国家机关得以成立和进行活动的科学性和合法性问题,是现代法治国的根本制度。[9]制定《国家监察法》,应当将明确监察机关的法律定位与运作机制作为立法的首要任务。
   
  监察委员会并非政府职能部门,也非司法机关,而是行使国家监察职能的专责机关,是一个执法监督机关。在国家机关序列中,监察委员会应当处于与一级政府和司法机关平行的地位,即在一级人大之下形成“一府一委两院”的权力格局。在这一定位下,监察委员会依照《国家监察法》及相关法律法规的规定独立行使监察职权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉,以充分的权威性和独立性保障监察效能的实现。
   
  监察委员会应当由同级人民代表大会产生。在组织机构上,监察委员会可设主任一名,副主任若干名,委员若干名,实行委员会集体负责制。监察委员会主任由人民代表大会选举产生;监察委员会副主任、委员由监察委员会主任提请本级人民代表大会常务委员会任免。同时,监察委员会应当对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责,并接受监督。
   
  目前尚存在争议的问题是,监察委员会是否应当向本级人大及其常委会报告工作?“报告工作”这一举措在我国的政治实践中常被采用。我国《宪法》规定各级人民政府向本级人大报告工作,在人大闭会期间向人大常委会报告工作;《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》规定了法院、检察院需要向同级人大及其常委会报告工作。然而,实践中,司法机关,尤其是法院向人大及其常委会报告工作却衍生出了一些问题:其一,报告被人大否决后发生何种责任并不明晰。在省以下人财物统管和“让审理者裁判,让裁判者负责”的司法改革思路下,人大否决法院工作报告后不仅无法确定审判责任主体,还有可能导致权责归属不明;[10]其二,有可能影响到审判权的依法独立行使。实践中,曾经出现过法院因为考虑表决结果,在人大会议召开前,采取各种形式听取人大代表、政协委员的意见与建议,办理人大代表以个人名义关注的案件等情况,在一定程度上影响到了审判权的依法独立行使。[11]监察委员会在领导机制、机构独立性方面与司法机关具有相似之处,倘若要求监察委员会向人大报告工作,报告被否决后,应当发生何种法律责任尚难以确定,而在委员会负责制下,这一责任难以被公正分配;同时,监察委员会所覆盖的监察对象中极可能涵盖部分人大代表,要求监察委员会报告工作有可能会产生利益冲突,干扰到监察委员会依法独立行使监察权?鉴于此,监察委员会无需以报告工作的形式接受人大的监督。
   
  (二)实现监察对象全覆盖
   
  制定《国家监察法》,需要进一步扩大监察范围,明确监察对象。在传统的行政监察制度下,监察机关对行政机关公务员和行政机关任命的其他人员实施监察,而在新的国家监察制度下,监察委员会对所有行使公权力的公职人员均实施监察,实现监察对象的全覆盖。
   
  哪些人员属于行使公权力的公职人员?各国认定标准不一。法国把从中央到地方行政机关的公职人员、各级立法机关、审判机关、检察机关、国立学校及医院、国有企业等部门的所有正式工作人员都统称为公务员。其中又将公务员分为两大部分:一部分是不适用公务员法的公务员,如议会的工作人员、法院的法官、军事人员等;一部分是适用于公务员法的公务员,如中央政府和地方政府机关中从事行政事务管理的公职人员、外交人员、教师、医务人员等。日本的公务员划分大致也属此类型。香港“公职人员(public serv-ant)”指订明人员及公共机构的雇员。其中,公共机构共131个,包括香港商业广播有限公司、香港房屋协会、香港电车有限公司、香港赛马会等。
   
  我国《刑法》九十三条规定:“本法所称国家工作人员,是指国家机关中从事公务的人员。国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员,以及其他依照法律从事公务的人员,以国家工作人员论。”《公务员法》二条规定:“本法所称公务员,是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”从立法表述来看,《刑法》采用了“国家工作人员”的概念,《公务员法》则采用了“公务员”这一概念。相对上述两个概念,行使公权力的公职人员是一个更大的概念,包括但不局限于国家工作人员和公务员。具体而言,至少包括以下九类人员:
   
  第一,中国共产党各级机关工作人员。共产党是我国的执政党、领导党,行使执政权、领导权,本质上就是在行使公权力。因此,中国共产党各级机关工作人员是行使公权力的公职人员,属于国家监察委员会的监察对象。
   
  第二,各级人民政府工作人员。各级人民政府工作人员是公权力的当然行使者,原本就属于行政监察的对象,现在自然也属于国家监察委员会的监察对象。
   
  第三,各级司法机关工作人员。法院、检察院依法行使司法权,司法权属于国家公权力的一部分,因此法院、检察院的工作人员也是监察对象。
   
  第四,各级人大机关工作人员。各级人大是权力机关,本身也是法律监督机关。人大机关工作人员行使一部分公权力,因此也属于监察对象。
   
  第五,各级政协机关工作人员。按照《中国人民政治协商会议章程》二条的规定,政协的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政。从实践来看,这些职能有着制度化的保证,而非仅仅只是一般的“听取意见”程序。[12]在组织政治协商、民主监督和参政议政等活动的过程中,政协机关的工作人员也行使一部分公权力,因此也属于监察对象。
   
  第六,民主党派各级机关工作人员。民主党派机关的工作人员依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利,属于《公务员法》所规定的公务员范畴,因此也是国家监察的对象。
   
  第七,法律法规授权组织内行使国家公权力的国家工作人员。尽管法律法规授权的组织不是国家机关,但在法律法规授权的范围内行使一部分国家公权力。因此,该类组织内行使国家公权力的公职人员,也属于国家监察对象。
   
  第八,科教文卫体等事业单位的工作人员。此类事业单位依法行使一部分国家公权力,履行公共管理职能,[13]如公立医院依法实施卫生防疫,公立大学依法授予学位等等。此类事业单位的公职人员属于国家监察对象。事业单位的工勤人员(如食堂、车队、后勤工作人员等)是否包括在内,需要立法予以明确。从工作性质上来看,工勤人员更多从事服务类工作,而未参与公权力对社会的管理,因此可不进人监察对象序列中。
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