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当代中国的国家立法模式及其原则重塑


——实证政治视野的分析
发布时间:2017年3月5日 瞿郑龙 点击次数:534

[摘 要]:
从实证政治角度考察我国立法权力的配置格局、运行方式以及由此形成的立法模式,更加具有实践针对性与理论解释力。改革开放以来,党中央基于执政合法性与有效性政治考量实行主动的立法分权、人大及其常委会利用其政治符号权威与现实资源实现稳健的立法充权以及国务院及其部委借助行政权力回应改革需要的有效性优势达致迅速的立法扩权,这构成了立法权力的分化转移,引发了立法权力运作方式的变化,使得我国的立法模式转向“场域—竞合”模式。现行立法模式存在的正当性危机、科学性缺陷、规范性困境需要以民主化、理性化、法治化原则予以重塑,立法模式的民主化变革对于我国政治体制民主化进程具有至关重要的意义。
[关键词]:
立法政治;立法权力;立法模式;“场域—竞合”;立法原则

 
  一、导论
 
  正如当代中国的法治建设需要考虑的已经主要不是“什么是法治”、“为什么实行法治”,而是“需要什么样的法治”的问题一般,[1]当代中国法律体系建设的主要症结已不是“无法可依”而是“所依何法”的问题,“人民群众对立法的期盼,已不是有没有,而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题;不是什么法都能治国,不是什么法都能治好国”。[2]所谓“立善法于天下,则天下治,立善法于一国,则一国治”,如何实现“良法善治”已成为法治中国建设的主要矛盾,首先要面对的就是“良法”何来的问题。立法作为集中反映、权威整合各种利益、不同意志进而对其进行政治性转换、法律化确认的活动,其本身是否良善,直接影响到所立之法是否良善。[3]立法活动的实质核心在于立法权力的配置及其运行,立法权力决定了立法过程的推进方式、展开形态及其最终结果,探寻改革开放以来我国立法权力的配置格局、运行方式以及立法模式成为本文主旨。
 
  政治的核心在于权力,立法权力则是其中至高无上的权力,立法既是政治权力的重要彰显,也是巩固政治权力的关键途径。[4]现代社会法律的实证化使其不可能在政治之外确立其根本基点,法律的实证化大致也是法律的政治化,我们不再可能在立法层面分离法律与政治。[5]现代西方国家的立法活动主要以政党为主角、在议会中展开,立法活动本身以及作为政治权力或利益博弈结果的所立之法大都依循、体现政治的逻辑。[6]改革开放以来,我国立法实践在中国政治的宏大结构中运行、推展,[7]因而,相较于从法律规范层面对于我国立法模式的研究,[8]针对我国立法模式的实证政治考察,更具实践针对性、理论解释力。这意味着:第一,研究重点的转换。在现代中国政治中,非正式维度总是起着非常重要的作用,[9]正式宪法体系从来不是真实立法权力的首要决定因素,[10]因此关注焦点应从作为法律规范概念的“立法权”转向作为实证政治范畴的“立法权力”;《宪法》、《立法法》等形式法律规范只是影响立法权力的因素之一,决定立法权力真实格局的其他诸多因素应被纳入分析框架。第二,研究材料的扩展。关注焦点的转移使得我们需要把研究材料从《宪法》、《立法法》等正式法律规范拓展到更为宽泛的立法之“法”,后者不仅包括前者,而且涵盖诸多影响立法权力格局的非正式之“法”。[11]第三,研究方法及其结论的变化。关注焦点的转换以及分析材料的拓展使得本文的研究对象不再是针对“立法体制”,而是以立法权力的真实格局及其实际运行为核心的“立法模式”;研究方法不再是前者共时性静态的“结构—制度”进路,[12]而是后者历时性动态的“过程—事件”方法。逻辑的事物(规定立法体制的法律规范)不等同于事物的逻辑(表征立法权力运行的政治实践),与其从形式法律规范上分析我国的立法体制,还不如探究我国立法实践形成的真实立法模式。关于什么是“立法”,学界争论不一,官方亦无定论。[13]由于我国地方立法政治与国家立法政治存在一定差异,[14]本文主要针对我国国家层面的立法政治展开分析。与之相应,本文所谓的“立法”,主要是指狭义上我国国家层面的“立法”,包括宪法、法律的制定、修改和解释。
 
  二、立法权力的分化转移
 
  改革开放以来,[15]我国的立法权力为诸多个人、组织和机构实际共同分享,立法成为多元主体共同作用的过程,国家层面的立法权力主要集中于党中央、人大及其常委会以及国务院及其部委。[16]党的领导下的立法分权、人大及其常委会的立法充权以及国务院及其部委的立法扩权形成了新时期国家立法权力的分化转移,构成了当代中国国家立法政治的主要内容。
 
  (一)党领导下的立法分权
 
  新时期,我国国家立法权力转移的关键动因以及首要表征是党的立法分权,党在逐渐实行立法分权的同时,仍然发挥着领导立法的作用。[17]
 
  1.党为何领导立法
 
  这包括党为何不再以自上而下的命令方式“主导”立法,以及党为何仍然需要“领导”立法。一方面,历史教训使得新时期党的领导人认识到:“权力过分集中,妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行,妨碍社会主义建设的发展,妨碍集体智慧的发挥,容易造成个人专断,破坏集体领导”。[18]权力高度集中于党委容易使党中央因信息不充分而导致非理性决策,此即所谓不能集思广益、妨碍集体智慧的发挥,这是基于党执政有效性的需要;因决策不够民主而导致非正当决策,此即所谓“妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行”,这是出于党执政合法性的考量。总结之前的执政教训,党得出如下结论:“如果不按民主集中制办事,而是靠强迫命令办事,我们党和国家政权就有发生变质的危险。”[19]鉴于党执政合法性与有效性的双重考量,党中央改变过去高度集中、单极一元领导国家的权力格局及其执政方式,转而逐渐实行党政分开,恢复国家权力机关的正常政治地位及其法律职能。[20]执政方式的转变使得国家立法权力逐渐从党中央高度集中的格局走向分化多元,人大及其常委会由此得以充实其法定的立法权力。
 
  另一方面,作为执政党,党需要通过党的候选人赢得国家选举以掌握执政权,并且通过将党的政策转化为国家法律进行执政,人大及其常委会发挥着将党中央的决策国家化、法律化进而使其获得全体国民一体遵行之效力的重要作用。为了使得党中央的决策获得国家性、合法性的普遍效力,人大及其常委会必须保持相对于党中央的相应自主性。这是因为合法化活动的机理在于:“合法化活动的象征有效性与这种活动的分化程度密切相关,因而与源于分化活动的变向风险密切相关。”[21]因此,党中央必须从自身分化出必要的立法权力为人大及其常委会自主享有;同时,人大及其常委会的立法自主必须限定在党对人大及其常委会实行领导的限度之内,这样才能使人大及其常委会的立法不至于陷入脱离党的领导的风险。“党的十八届四中全会、五中全会都明确提出要加强党对立法工作的领导,完善党对立法工作中重大问题决策的程序。”提出了“必须坚持党领导立法”,“加强党对立法工作的领导,完善党对立法工作中重大问题决策的程序。法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告”;同时强调要“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”,借此,党通过人大加强领导立法工作的政治策略得到一以贯之。[22]
 
  2.党如何领导立法
 
  新时期,党对立法工作的领导主要通过以下方式实现:(1)依靠党作为国家执政党的政治地位,从宏观立法政策上把握立法的整体政治方向,比如确定某个时期的立法工作以经济立法为重心。(2)党中央通过运用多种方式在代表候选人提名、协商讨论以及投票表决等方面领导人大代表以及常委会组成人员的选举。[23]党中央通过提名、推荐候选人直接影响常委会委员长、副委员长、秘书长、副秘书长以及委员的提名、任命,通过影响人大常委会委员长会议进而领导人大常委会立法工作。[24](3)党通过使党员成为人大及其常委会中的主要力量进而影响、领导立法工作。五届全国人大以来,历届人大代表以及常委会组成人员中,党员的比率大都维持在70%左右。[25]党员代表的活动方式是“你是代表,但首先是党员,不能因为当了代表就可以不遵守党纪。党当然不能对所有代表发号施令,但作为党员,不管你是代表也好,政府组成人员也好,都得按党的方针政策办事”。[26]为了更好发挥党员作用,党中央还在人大常委会内部建设党的组织,通过组织领导,把党员整合为服务于党中央领导立法工作的组织力量。人大常委会党组则自觉接受领导,主动向党中央请示、报告工作,在人大立法过程中贯彻党中央意图。[27]从十届全国人大开始,人大常委会组成人员中的中共党员把党的临时组织关系转到了人大,组成了六个临时党支部,受人大常委会党组领导,[28]这使得在重大问题上党组可以进一步通过党支部统一党内认识,从而更加有利于党组在常委会立法过程中发挥作用。[29]
 
  3.党领导哪些立法
 
  这主要意指,党对立法的哪些环节、领域实行领导。党对立法工作的领导主要作用于以下方面:(1)党宏观上对立法方针、政策的领导。例如,改革开放以来以经济立法为中心的立法政策。(2)立法规划的审定。党中央对人大常委会党组报送的人大立法规划、计划予以审定,并且支持、保证人大及其常委会有效实施立法规划。(3)党中央对于重大问题,可以直接向人大及其常委会提出立法建议,而且凡属重大事项,都要事先报告党中央,党中央作出决定或同意以后,再进入人大及其常委会的法定程序。[30]1979年《关于制定和修订法律、法规审批程序的请示报告》,[31]以及1991年《中共中央关于加强对国家立法工作领导的若干意见》对此专门作了详细规定。
 
  (二)人大及其常委的立法充权
 
  1978年12月,叶剑英在党的中央工作会议上指出:“人大常委会如果不能尽快担负起制定法律、完善社会主义法制的责任,那人大常委会就是有名无实,有职无权,尸位素餐,那我这个人大常委会委员长就没有当好,我就愧对全党和全国人民。”[32]不久,十一届三中全会作出决定:“从现在起,应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议事日程上来。”[33] 1982年宪法则正式赋予人大常委会制定法律的职权。这一次讲话、一个决议以及一部宪法使得人大及其常委会实现了历史性转变,立法迅速成为其工作的首要任务,人大及其常委会逐渐充实了宪法法律赋予的立法权力。
 
  1.立法充权的符号权威
 
  所谓“名不正,则言不顺;言不顺,则事不成”。人大及其常委会的立法充权要以“正名”为先,“正名”就是通过建构政治符号以确立其立法权威。政治符号直接运作于权力过程,发挥建构、改变和维系权力实践格局的作用。[34]在现代政治实践中,权力已经无法以赤裸裸的方式有效、长久运行,每个权力群体莫不寻求获得权威。[35]
 
  (1)历史真理。“灭人之国,必先去其史”;反之,国之建立,同样必先正其史。改革开放以来,“以史言政”的情况仍然存在,1982年宪法序言就是通过对历史事实的法律确认进行正当性论证。[36]人大及其常委会的立法充权同样以“以史言政”的手法开始。十一届三中全会提出的“发展社会主义民主,健全社会主义法制”被视为“反映了历史发展的客观要求”。“按照历史发展的客观规律”,“必须使民主制度化、法律化”,这些是党领导政权以来经验教训的总结,被认为是“科学真理”。[37]由此,“使各级人民代表大会及其常设机构成为有权威的人民权力机关”成为历史的必然选择、我们的必由之路。[38]不仅有我国历史经验的反面教训,还有“现代国家经济发展的历史证明”,发展社会主义市场经济也需要人大及其常委会为其提供法制的保障,[39]正反两方面历史经验教训使得加强人大及其常委会的立法工作成为历史的必然选择。[40]通过这种历史规律或客观真理的叙事,在唯物史观服从客观历史规律、按照客观规律办事的要求之下,本来作为客观叙事的历史因为其“必然性”产生了对主体当下主观行动选择具有现实约束力的“应当性”,从历史“必然性”推论主体“应当性”成为人大及其常委会运用历史真理的符号权威进行自身论证的内在理路。
 
  (2)人民意志。人大及其常委会的政治身份是代表人民的国家权力机关,这是其相对于党中央以及国务院及其部委而言最大的政治优势。
 
  一方面,党是按照严格的资格要求和程序规定吸纳社会精英作为党员的精英型、动员型政党,[41]党与人大及其常委会代表人民群众基于两种不同的代表理论:党主要是基于自身客观的先锋队性质代表、领导群众,党先天地具有代表群众的资格;这与人大及其常委会基于人民的主观意志选举成为代表人民的国家机关判然有别,后者必须取得人民意志的主观同意。[42]相对于党而言,人大及其常委会更具有代表人民的相对广泛性以及内在认同性,是党联系人民群众的重要通道、纽带和桥梁,充当着自下而上地反映民情民意的传声筒,以及自上而下地解释、宣传党的方针政策的播种机作用。所谓“人大依法行使职权,对密切党同人民群众的联系,能发挥重要作用。党委认识到了这个问题,就会主动地发挥人大的作用”。[43]立法过程就是“把人民群众的意志变成党的主张再变成国家意志”,人大及其常委会在其中扮演关键角色:一是从人民意志到党的主张的过程,需要人大及其常委会充分发挥其代表人民的作用,集中人民意志向党反映,以便党形成其政治主张;二是把党的主张转化为普遍国家意志,党的方针政策必须依靠人大及其常委会对其予以正当化、法律化。[44]人大及其常委会通过运用其表达人民意志、代表人民利益的政治符号权威实现立法充权,其甚至从作为党与人民之间联系纽带、桥梁的代理人角色,逐渐向异议者的角色转化。[45]在立法过程中,人大及其常委会表达异议甚至反对,既是以增强其自主性地位为内在动力,也是其自主性地位日益增强的外在表现。[46]
 
  另一方面,人大及其常委会作为代表人民的国家机关,具有“人民利益”代表者的政治身份,按照民主集中制行使权力,是表征“人民意志”的非人格化主体,相对于国务院及其部委具有天然的政治优势。[47]在涉及到立法工作时,国务院及其部委最大的问题就是“公共权力部门化”、“部门权力利益化”以及“部门利益法律化”。[48]针对这一问题,人大及其常委会早已“心知肚明”,并且通过反复强调、突出这一问题,以“人民”的名义不断将国务院及其部委置于立法政治的舞台上进行“拷问”,提出了立法民主化的解决措施。[49]国务院及其部委的立法部门主义可谓已经成为其“阿喀琉斯之踵”,被人大及其常委会不断刺痛;与之相对,人大及其常委会不断强调其作为表达“人民意志”、代表“人民利益”的政治身份,强调其代表改革全局利益的主体地位,通过诉诸立法民主化的方式,不断实现立法充权。[50]
 
  (3)宪法法律。在人大及其常委会立法充权的过程中,诉诸于宪法法律,通过合宪(法)性的论证,也是其立法充权的重要策略。无论是作为形式化政治修辞被强调,还是作为实践性政治原则被践行,法治主义都已普遍成为我们时代政治的重要象征,宪法法律则是最为权威的政治符号。[51]虽然我国宪法法律仍然存在难以实施的现实困境,但却已成为党和国家、政府、社会、公众进行政治话语表达、政治实践行动的重要符号力量,甚至影响和塑造了现实的政法秩序。有关宪法法律的知识成为人大及其常委会立法工作者重点学习、首先掌握的对象,宪法法律被不断用来强调人大及其常委会的立法职权。在党要遵守宪法法律的问题上,彭真强调,“共产党领导人民制定宪法和法律,也领导人民执行宪法和法律”。“依据宪法”、“宪法规定”、“依照宪法和法律的规定”、“宪法赋予”等字眼频繁出现在其报告、讲话中,“宪法原则”被其不断援引。[52]这意味着,党必须遵守宪法法律,通过人大及其常委会的法定程序将党的方针、政策转化为国家法律,尊重宪法法律赋予人大及其常委会的立法职权。虽然宪法法律尚不具有绝对规范效果,但是宪法法律考量确已成为不可忽视的影响中国立法政治的重要因素,[53]成为人大及其常委会在其立法充权过程中经常援引的重要政治符号权威。[54]
 
  (4)党的领导。通过从根本上依靠党的领导,人大及其常委会悖论性地实现了立法充权。新时期,历届人大及其常委会领导人无不强调党的领导对人大及其常委会立法工作的重要性,将其视为人大及其常委会做好立法工作的根本政治原则和政治保证。[55]
 
  第一,通过加强党对人大及其常委会立法工作的领导,使党更多地“通过”后者,注重发挥后者在国家立法工作中的作用,而非直接“跳过”或“略过”人大及其常委会,以党的政策治国理政。1984年,中央认为,各级党委要加强对人大常委会的领导,定期讨论人大常委会的工作,支持人大常委会依法行使职权,充分发挥国家权力机关的作用;1985年,中央赞成进一步把人大工作问题作为一个重要问题,由中央颁发一个文件,建议相关人员去做调查研究;1986年,中共中央发出《关于全党必须坚决维护社会主义法制的通知》,强调各级人大是人民行使国家权力的机关,各级党委要加强对人大工作的领导,坚决支持各级人大及其常委会依法行使职权。[56]1991年,《中共中央关于加强对国家立法工作领导的若干意见》出台,这是新中国历史上第一个明确规定党对立法工作的领导原则以及程序的党的文件。[57]从名称上看,《意见》似乎旨在加强党对立法工作的控制,但是《意见》的实际内容却使党对人大及其常委会立法工作的领导停留在宏观的原则化层面,并未深入人大及其常委会立法工作的具体环节、微观层面,因而《意见》实际上成为人大及其常委会立法充权的重要政治依据。[58]2013年,《中央党内法规制定工作五年规划纲要》提出:“加强和改善党对立法工作的领导,修改《中共中央关于加强对国家立法工作领导的若干意见》,规范党领导国家立法的工作程序,更好地使党的主张通过法定程序成为国家意志”。[59]修改后的《意见》将成为指导我国今后一段时期党领导人大及其常委会立法工作的纲领性文件。2016年发布的《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》对各级党委领导立法工作的权限、方式和程序等进行了明确规定,同样强调了发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。[60]
 
  第二,通过强调党的领导,加强人大及其常委会自身的建设。这典型体现在2005年党中央以9号文件转发的《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用,加强全国人大常委会制度建设的若干意见》中,《意见》明确规定了加强人大常委会制度建设的若干具体措施。
 
  第三,通过提高人大及其常委会的立法工作在党的系统中的地位,依靠党总领全局、协调各方、凝聚共识、汇集智慧的政治优势,从国务院及其部委处实现立法充权。各级人大常委会通过主动与同级党委、政府建立密切关系,依靠党的领导,同各方密切合作,把事情办好。[61]例如,彭冲主张人大常委会制定的立法规划是经中央同意并且转发,因而应当作为党中央决定、全国人大批准的政治、法律任务保证完成。[62]经由党中央决定、同意,立法规划从人大及其常委会批准的法律任务上升为政治任务,借助党的领导这张政治王牌,人大及其常委会得以更为有效地要求国务院及其部委按时完成立法规划任务。
 
  人大及其常委会对党的领导的强调,意味着在当代中国,增强机构自身的自主并不绝对意味着机构能力的直接提升;相反,人大及其常委会需要在追求自主(autonomy)与增强能力(capacity)之间进行不断平衡。[63]通过依靠党的领导,在一定限度内牺牲人大及其常委会的自主性,人大及其常委会反而可以在一定程度上提升其在整个政治系统内的政治地位,进而充分发挥自身的作用。但是,人大及其常委会在依靠党的领导的同时,必须强调自身在立法过程中享有相应程度的自主性,它应当不断重申:“坚持党的领导,不是简单地由党下命令。……坚持党的领导,不是说党委说句话就是‘最高指示’。那样,还有什么民主?”[64]
 
  2.立法充权的现实资源
 
  人大及其常委会的立法充权在以符号权威进行“正名”之外,还需要现实资源予以“充实”。
 
  (1)立法充权的组织资源。良好稳健发展的立法组织或机构体系是发展中的立法机关获得权威立法决策地位最为重要的因素之一,已有立法机构组织化的发展与其立法权力之间存在高度的相关性。[65] “人大及其常委会能否履行宪法赋予的职责,真正发挥应有的作用,在很大程度上取决于自身建设的状况。”[66] “要把人大常委会的工作机构逐步健全起来,否则担负不了立法和其他基本任务。”[67]人大及其常委会的立法充权,主要依赖以下组织资源:第一,全国人大常委会。改革开放以来,整个人大系统实现立法充权的重要组织资源首推人大常委会,甚至超越人大享有更多实际立法权力,“尽管全体会议在整体上获得了更多具有象征意义的肯定性职权,但是全国人大常委会却在事实上变成了一个在立法、监督和代表工作中的权力实体”。[68]所有提请人大审议的法律议案,事先都向人大常委会提出,由其审议、修改。无论从立法数量论,还是从立法过程看,人大常委会都已成为立法机关进行立法活动的主要实体。第二,法律(制)委员会以及法制工作委员会。1979年组建的法制委员会是人大及其常委会行使立法权力的重要组织力量,也是改革开放初期我国立法的中坚力量。1983年,法制委员会演变为法律委员会以及人大常委会法制工作委员会,成为人大常委会在立法方面的组织核心和主要法律起草机构。[69]法制工作委员会则在人大及其常委会的立法工作中扮演着“沉默”但却重要的“幕后”角色,成为实际的“隐性立法者”,[70]由具有相当高素质人员组成的法制工作委员会是人大及其常委会得以实现立法充权的主要原因之一。[71]第三,其他专门委员会以及工作机构。专业委员会的广泛性与代表性确立了其存在的民主正当性基础,常务性则弥补了人大及其常委会诸如会期过短等明显限制,加强专门委员会的工作对于人大及其常委会有效行使立法等职能,发挥着重要作用。[72]人大常委会的专职化是发挥其立法职能的重要条件,常委会组成人员参加专门委员会的人数则是常委会委员专职化的重要标志,[73]因而,加强专门委员会的建设成为人大及其常委会实现立法充权的有力抓手。第四,地方人大及其常委会。一方面,“地方法治建设还是国家法律制度创新的基础和来源”,“地方和基层在长期的改革创新实践中积累起来的大量新规则、新制度,为国家立法提供了丰富的本土资源”。[74]全国人大及其常委会在自身立法经验不足时,可以赋予地方人大及其常委会以立法权,使地方人大及其常委会的立法经验成为之后全国人大及其常委会进行集中立法的有益实践基础。另一方面,地方人大的先行做法为全国人大及其常委会进行与之类似的改革发展提供了事实上的理据支撑。[75]
 
  (2)立法充权的制度资源。制度尤其是法律制度具有相当的稳定性,赋予时空中的社会系统牢固性,具有相对排斥制度之外的社会力量直接影响的倾向,能够保持相当的自主性。[76]人大及其常委会通过把现存有利于其立法充权的实践作法“定型化”、“结晶化”为正式制度尤其是法律制度,使其逐步充实的立法权力得到制度保证,不致于使已有立法充权的成果因为偶然性、个殊性因素再度流失,重蹈过去“橡皮图章”的覆辙。[77]人大及其常委会实现立法充权的制度资源主要包括实体性制度与程序性制度。第一,实体性制度。这主要是指赋予人大及其常委会立法职权,加强、完善组织、机构、队伍建设以及发挥人大代表立法职能等方面的法律制度。例如,赋予常委会制定修改法律之职权的法律制度、专门委员会制度、人大代表的选举制度以及人大代表的议案提案制度;等等。第二,程序性制度。这主要包括人大及其常委会的具体运行规则以及规范立法过程的立法程序制度。前者例如全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则。后者包括立法提案、审议、表决等制度。其中,作为立法审议制度的三审制是人大及其常委会立法充权的重要途径。[78]
 
  (3)立法充权的人力资源。第一,顶层政治精英。制度权力有别于个人权力,前者派生于正式职位,相当于职权;后者来源于个人人格魅力,[79]个人特殊化的立法影响一方面通过身居正式的职位而发挥作用,因而遵循“不在其位,不谋其政”的“职权”逻辑;另一方面又受正式职位之外的因素影响,立法权力不能仅仅归结为正式职位因素。[80]当代中国立法政治中,权力既为正式职位所赋予,也掌握在个人手中,当这些具有个人影响力的顶层政治精英领导人大及其常委会时,他们毫无疑问会成为人大及其常委会立法充权的关键因素。[81]五届人大以来的历届人大委员长当中,彭真因其个人作为党内资深元老而享有颇高的政治地位,因而对于人大及其常委会在整个政治系统中的地位提升以及立法充权,发挥了关键作用。[82]万里、乔石、李鹏等委员长以及王汉斌、彭冲、田纪云等常委会领导人则因其在党内重要的政治地位而对人大及其常委会的立法充权同样发挥了重要作用。[83]第二,内部干部官僚。人大及其常委会历来遵行诸多党政机关的领导人因年龄问题而退居人大及其常委会的政治惯例,他们在从党政机关转到人大及其常委会后,利用其在党政系统内的政治地位、任职经验等,有助于人大及其常委会立法工作的具体开展。[84]部分凭借专业知识、具有技术官僚特质的工作人员,年富力强,[85]能够保证人大稳定、连续的立法工作。[86]第三,社会专家学者。“制定重要法律,请专家和实践工作者来参加,不是简单的技术问题”,[87]更是政治问题。一方面,专家学者是人民群众中的一部分,吸纳社会专家学者以及实践工作者参与立法工作,是立法民主性的要求和体现,也是理论联系实际和民主集中制的方法。[88]另一方面,专家学者参与立法是立法充权的有效策略和重要资源,是克服人大及其常委会立法信息以及知识短缺的重要方式。[89]第四,广大人民群众。动员广大人民群众参与立法工作是我国立法工作贯彻群众路线的直接体现,也是吸收民智参与立法的重要方式,更是表征其立法民主性的象征资源。
 
  (4)立法充权的信息资源。立法决策是一种高度依赖信息的政治活动,[90]信息在人大及其常委会立法工作中至关重要。[91]改革开放以来,人大及其常委会面临突出的信息匮乏问题,[92]这在一定程度上限制了人大及其常委会的立法充权。韦伯早已指出,专业知识在政策制定中扮演着中心角色。[93]即使是现代民主国家,立法机构同样可能沦为政府部门、行政官僚的橡皮图章,因为后者往往拥有立法机构不能获取的立法决策专业知识。[94]立法活动中,占有知识就是占有权力,权力按照知识进行分配和转移,立法过程奉行“知识就是权力”的逻辑。人大及其常委会采取的诸多立法举措可以视为是克服立法信息不充分的立法策略,[95]也是其实现立法充权的权力策略。
  改革开放之初,人大及其常委会遵循经验主义立法原则,[96]在诸多改革实践与政治决策都是由国务院及其部委实施和展开的情况下,前者缺乏充分的经验信息进行自主立法,立法活动要么容易沦为形式地正当化、法律化国务院及其部委制定的政策的过程;[97]要么因立法经验不足导致无法及时立法,[98]不得不采取授权国务院制定暂行规定或暂行条例的方式,导致立法权力“流失”向国务院及其部委。1988年以后,人大及其常委会逐渐超越经验主义立法原则,“有比没有好,快搞比慢搞好”、“法制要在执行中完备起来,不能等”的立法原则开始成为支配立法实践的主导原则。[99]立法所需的“经验”被解释为不仅包括“自己的直接的实践经验,还包括他人的间接经验”,既包括本国的还包括国外的经验,既有全国普遍的还有典型试验的实践经验。[100]经由“实践经验”的扩大解释,人大及其常委会大大减少了立法经验主义要求的经验信息对其立法权力的束缚和限制,极大拓展了其可资运用的信息资源。立法不仅成为巩固已有改革成果的措施,而且成为推动开展改革的重要途径,立法始具前瞻性、纲领性,人大及其常委会开始提前性立法或纲领性立法,在立法过程中逐渐扮演更为积极的角色,这种发展趋势在1992年邓小平同志“南方谈话”之后得到迅速推进。[101]
 
  (三)国务院及其部委的立法扩权
 
  改革开放新时期,党中央主动实行立法权力的分化,使得其他国家机构拥有了分享立法权力的前提,但是分化出来的立法权力并非直接、单一地转移到了人大及其常委会。现代政治的显著特点是行政权力扩大,获得广泛立法权和自由裁量权,[102]这种世界范围内的发展趋势同样适用于中国,国务院及其部委在新时期获取了相当分量的立法权力,成为国家立法政治博弈的重要主体。国务院及其部委在立法权力以及立法活动上,主要存在两种倾向:第一,扩权以立法,即把自身的权力扩张到立法领域,享有诸多立法权力;第二,立法以扩权,即以立法的方式扩张自身其它方面的行政权力。本文所论,乃为前者。国务院及其部委扩张的立法权力,主要分为两种形式:一是国务院及其部委通过参与立法过程,直接享有、行使部分立法权力;二是国务院及其部委把本属于人大及其常委会的立法权力,转化为国务院及其部委获得授权或委任立法权以及制定行政法规、部门规章的权力,间接享有、行使具有立法性质的实质立法权力。
 
  国务院及其部委直接参与立法过程因而径直享有立法权力,主要体现在立法规划、起草等环节。1985年,我国提出立法规划问题,[103] 1991年正式实施立法规划。立法规划实行之初,主要是由国务院及其部委甚至是其所属法制、办公、研究机构制定、公布。[104]国务院及其部委的立法部门主义困境却使得由其编制的立法规划往往陷入被动片面、盲目无序的境地,以致于立法规划的科学性、针对性和实效性目标完全无法实现。[105]直到人大及其常委会超越立法经验主义原则,倾向立法前瞻性、变革性的时期,为了增强立法的自主性、科学性,人大及其常委会适才开始相对自主地编制、实行立法规划。[106]有关国务院及其部委在我国立法起草工作上扮演的重要角色,可以从我国正式实施立法规划以来历届人大常委会立法规划的统计数据中可见一斑。1991年七届全国人大任期届满之前制定的立法规划中由国务院法制局或其各部委负责起草的法律约17件,占拟提请人大或常委会审议的21件法律草案的约63%;八届人大期间这一组数字为69:115件,占比重约60%;九届人大为34:63件,占比重约54%;十届人大为34:59件,占比重约57%;[107]十一届人大为36:49件,占比重约73%;[108]十二届人大为35:47件,占比重约74%。[109]这些数据显示,国务院及其部委起草的法律草案占拟审议法律草案的平均比重在60%以上,这显示了国务院及其部委在法律起草方面的巨大影响,虽然人大常委会三审制确立之后,审议通过的法律大都经过实质性补充或修改,但是国务院及其部委掌控起草法律权力的格局仍然牢不可破。
 
  法律制定完成并非立法的结束,国务院通过制定实施细则以及法律解释能够继续产生实质立法作用。[110]由于人大及其常委会立法遵循“宜粗不宜细”的立法宗旨,这使得所立之法粗糙、模糊,具有很大的解释空间,造成国务院在制定实施细则或条例时,往往能够容易地超出它被赋予的职权范围进行过度解释,甚至与之前人大及其常委会的立法相冲突,国务院及其部委借此变相地行使实质性的立法权力。[111]虽然人大及其常委会从宪法上享有审查、撤销国务院法规的职权,但是,现行法律并未规定进行审查的具有可操作性的具体程序,因而大都难以实行,这弱化了人大及其常委会的立法权威。此外,国务院还获得了部分委任立法权力,[112]例如上文所述,由于人大及其常委会坚持立法经验主义,缺乏相关立法经验信息,使其不得不授权国务院制定暂行规定或条例,国务院实际上借此间接获得了本不应该属于它的立法权力。再次,在立法实践中,人大及其常委会开会讨论立法草案时,国务院的负责人会以代表的身份参加大会或列席会议,直接影响法律的讨论、通过,原本旨在加强信息交流、意见交换的人大常委会同国务院的分工合作、相互配合,逐渐异化为国务院及其部委对立法的深度参与、介入,行政机关借此对立法发挥重要影响。
 
  国家政治治理需要依靠理性化的行政官僚体制及其专业化知识、技术,由此,行政机关及其官僚组织在我国政治权力中的重要性日益突出,政治问题通常被转化为经济问题,并进一步转换为技术问题。国务院及其部委正是依靠其在经济建设、社会发展中的技术、知识的有效性优势,获取了相当权重的政治决策权力,这其中自然包括相当分量的立法权力。[113]国务院法制(局)办则在国务院及其部委享有、行使立法权力的过程中扮演了重要角色,[114]这造成行政政治化的格局,导致立法权力的行政化,进而引发立法权力的正当性危机。[115]
 
  三、立法的“场域—竞合”模式
 
  随着新时期党的执政方式的转换,经过党中央的立法分权、人大及其常委会的立法充权以及国务院及其部委的立法扩权,立法权力分化、转移,改革开放之前原有高度集中于党中央的立法权力格局为之一变。立法权力的分化转移相应引发立法权力运行方式的改变,单极化立法权力主体自上而下、专断随意行使立法权力的情形逐渐转向多元化立法权力主体相互之间不断竞争、交叉合作、反复博弈的立法权力运行格局,法律的出台往往是不同主体竞争、合作、博弈的产物。[116]这种立法竞合博弈关系不仅发生在上述三个立法权力主体之间,而且存在于同一主体内部以及不同主体内部的不同机构之间,因而整个立法活动是围绕立法权力展开的多重竞合过程。
 
  (一)围绕立法权力的多重竞合
 
  改革开放之前立法权力高度集中于党中央,党中央以自上而下命令的方式行使立法权力、展开立法活动的立法模式,随着立法权力的分化转移已经成为历史。[117]新时期,党中央试图通过使党员占据人大及其常委会的多数甚至绝大多数,完全“主导”、“控制”人大及其常委会整个立法过程的情形也已不大可能。因为面对具有双重身份——人大及其常委会组成人员与党员——的群体,虽然一方面,党中央当然可以强势要求作为党员的他们听命于党,因而受到党组、党中央的党纪约束;但是另一方面,他们的党员身份并不意味着党中央绝对控制了人大及其常委会,实践中遇到因为双重身份而产生的角色义务冲突时,没有明显、绝对的理由使得这些人自动优先考虑其基于党员身份而负有的义务;相反,他们有可能按照人大及其常委会的成员身份所赋予的职权义务行事,党中央只是“领导”、“影响”人大及其常委会的立法工作。[118]
 
  人大及其常委会内部同样存在不同部门、机构之间的相互竞合。例如,法工委与办公厅研究室各自从事着分立但却又重合的研究项目,因而难免围绕各自的职责、权能产生争执、龃龉。[119]更为突出的是,法律委员会以及法工委与其他专门委员会以及人大常委会办公厅之间围绕法律审议的职权问题展开的长期竞合。1983年,人大常委会法制委员会改为法律委员会以及法制工作委员会,加之其他专门委员会的设立,人大及其常委会内部法律委员会以及法工委、其他专门委员会以及诸多工作机构之间在立法工作中的具体职能分工逐渐成为问题。1987年,彭冲即已指出人大机关比较松散,部门之间缺乏有力协调,机关内部办事难,上下通气不够,职责不清,忙闲不均等问题,要求各专门委员会的办事机构、办公厅各局(室)、法工委各室划清职能、理顺关系、各司其职、分工协作。[120]虽经这番调整,问题却并未得到彻底解决。八届人大期间,乔石仍在强调:“人大机关是一个统一的整体,各部门、各单位要相互支持,密切配合。……常委会秘书处在委员长领导下工作,是常委会的日常办事机构。……协调好各专门委员会、办公厅、法工委的工作。”[121]这从反面说明,人大及其常委会内部组织、机构、部门之间围绕立法权力的争执仍然存在,尤其是法律委员会统一审议法律议案的职权,其他专门委员会对其颇有意见、都不赞成,这成为了人大工作争论最大的问题之一。[122]针对异议之声,王汉斌以维护法制统一、搞好人大及其常委会立法工作为理由,极力维护法律委员会以及法工委在立法工作中的已有地位和作用。[123]与之相应,人大教科文卫委员会委员则提出,要加强专门委员会在立法审议中的作用,[124]教科文卫委员会委员则指出,按现行做法,法律草案经常委会一审后就归到法工委,专门委员会无权参与,不利于议案从专业角度把关。[125]由于法律委员会以及法工委对法律的严格审查某种程度上放缓了立法步伐,而且一定意义上超越了其作为工作机关而非立法决策机构的职能定位,人大及其常委会已经注意到了委员长会议对法律委员会以及法工委的过度依赖,因而采取了专门委员会能够直接与委员长会议接触、交流的调整措施,同时加强其他专门委员会在立法过程中的作用。[126]九届人大期间,在坚持法律委员会对法律议案实行统一审议的同时,开始强调加强发挥其他专门委员会的作用,发挥其对本行业情况更为熟悉的优势,让它们更多地参与立法。[127]王汉斌认为这一争论只是职能分工不同,并不涉及谁高谁低因而谁凌驾于谁的问题,但是不难看出名义上的职能定位分工之别实则是实质立法权力之争。
 
  相较于党中央的内部分歧以及人大及其常委会的内部竞合,国务院部委之间的立法权力之争则是公开的秘密。国务院部委内部的立法部门主义,由于某些国务院部委联合人大及其常委会的相关机构与其他国务院部委展开权力竞合,甚至已经渗入人大及其常委会内部。[128]相对于法律委员会,各专门委员会在起草法律草案的过程中,与国务院部委之间的沟通、联系更为频繁、深入,因而成为人大与国务院沟通的重要渠道,专门委员会的成员时常参加国务院部委的立法商讨、检查并且开展实际调查研究。[129]法工委的专职立法人员与其对口单位国务院法制局保持着密切联系,国务院法制局的成员经常邀请人大及其常委会的相关官员为立法创制进行解释或辩护,人大及其常委会与国务院及其部委之间,不仅只有单纯竞争,而且存在特定合作。[130]但是,这种分工合作、密切配合、相互支持的情形使得立法实践中,各专门委员会时常成为国务院相应部门在人大及其常委会内部的代表机关,立法部门主义由此渗透到人大及其常委会内部。[131]
 
  (二)立法“场域—竞合”模式
 
  立法权力的配置格局及其运行方式的变化带来我国立法模式的改变,我们需要更为适当的理论模型来概括当代中国的立法政治实践,立法“场域—竞合”模式呼之欲出。
 
  第一,作为一个空间隐喻,“场域”的运作不为单极化的支配者绝对控制,而是多元化的主体根据场域运作规则,不同强度不断争来斗去,以此把持作为场域关键的特定产物,在既定场域占据优势地位的主体有能力使场域以某种于其有利的方式运作,但是它们须应付其他主体以各种方式进行的争辩、反抗以及诉求。[132]以“场域”来概括我国国家立法的空间特质意味着,与改革开放之前立法实践中的单极化主体不同,在立法场域中,往往是多元化主体分享立法权力,主要是党中央、人大及其常委会以及国务院及其部委各自分享领域、环节、层面各有侧重因而权重有别、行使方式各异的立法权力。这些主体在整个政治结构中的不同位置及其相应占据的不同符号权威与现实资源,决定了它们在立法场域中的不同立法权力。[133]人大及其常委会在立法场域中享有的立法权力使其不再是绝对听命于党中央的依附性、象征性角色,而是成为具有相当自主性的立法权力实体。
 
  第二,“竞合”表征了立法场域中立法权力运行的主要方式。“场域是力量关系和旨在改变场域的斗争关系的地方,因此也是无休止的变革的地方。”[134]立法权力的分化转移,使得党中央对立法工作不再是以自上而下、高度集中、统一封闭的命令方式主导、控制整个立法进程;与之相反,由于不同立法环节、领域的立法权力为不同主体所享有,因而整个立法决策过程往往是在不同主体“协议磋商”、“解释说服”、“争取共识”的复杂、多重博弈中展开、推进,不同主体之间的竞争、合作成为可能而且必须。在立法场域中,不仅不同主体之间,而且同一主体内部以及不同主体之间的机构、组织、部门都存在围绕立法权力的竞合,因而立法场域是复杂、多重的竞合关系。如果只是通过立法机制“按图索骥”式地探究立法活动的实践运作,则无法看到不同主体围绕立法权力展开的复杂、非正式竞合情形。因为场域竞合遵循的并不限于明白无疑、编纂成文的正式规则,还包含诸多政治惯例或非正式规则。[135]立法场域中的权力竞合虽然受到已有立法正式规则、形式立法体制的约束,但立法权力的竞合同时遵循诸多非正式立法规则或默认立法惯例。[136]
 
  第三,不同主体在立法场域中的互动竞合,由它们在其中的关系性位置塑造决定,立法权力处于动态的流转之中。场域虽然可以常常用来指称机构或组织,但与后者并不等同,它可以横跨机构之间,也可以居于机构之上,机构或组织代表场域内部的不同位置。场域中每个特定要素(组织、机构、群体或个体)从与其它要素的关系中获得自身的特点,因而场域是一种关系性存在,场域内部每个位置的变化都会相应改变其他要素的边界,依据场域进行思考即是关系性地思考。[137]立法权力竞合的动力源于不同主体在场域中占据的不同位置及其相互之间的关系结构形式,主体竞合的直接目的在于获取立法场域中的核心价值资源——合法化的立法权力。党中央、人大及其常委会以及国务院及其部委,通过利用内部与外部、自上而下与自下而上、特殊个性化与制度组织化、形式符号象征性与实体实质性、事实性与规范性资源或策略扩张、充实或稳固自身的立法权力。
 
  第四,立法场域保持相对开放,但是“对置身于一定场域中的行动者产生影响的外在决定因素,从来也不直接作用在他们身上,而是只有先通过场域的特有形式和力量的特定中介环节,预先经历了一次重新型塑的过程,才能对他们产生影响”。[138]立法场域之外因素的影响以立法场域的内部结构为中介,外部影响需要通过立法场域的内在逻辑发挥作用。在由上述三个核心主体构成的立法场域之外,社会团体、专家学者、广大公众以及个人均可利用各种资源、通过相应渠道对立法决策施加特定影响。但是,源于立法场域之外的影响力需要通过立法场域的内部结构才能发挥作用。例如,人大及其常委会实现立法充权之后,立法场域之外的社会力量往往通过游说人大及其常委会来施加立法政治影响。[139]而且,专家学者、社会公众等外部力量大都相对消极地被吸纳到立法过程之中,在立法场域主体的控制下进行有限的立法参与,他们的立法主张大多只能以立法建议的形式发挥影响,而且还要经过立法权力主体的选择、过滤才能起到作用。[140]
 
  四、现行立法模式的主要问题及其原则重塑
 
  我国国家立法权力的配置格局及其运行方式从高度集中、统一封闭、自上而下的命令式向分化多元、较为开放、相对自主的竞合式的转变,是立法领域的重大进步。但是,现行立法“场域—竞合”模式仍然存在突出的正当性危机、科学性缺陷以及规范性问题,未来应当以民主化、理性化、法治化为主要原则重塑我国国家立法模式,以期为立法场域的权力运行确立基本规范。
 
  (一)以民主化重塑立法的正当性基础
 
  我们的时代是民权政治的时代,人民升上神坛成为最高主权者,任何政权,不管实际奉行何种治理体制,名义上或实质上都要依靠民主这个政治符号权威来正当化自身,民主成为国家权力正当性的根本来源,作为国家政治权力核心的立法权力更是如此。“民主立法的核心在于为了人民、依靠人民”,亦即“立法要坚持人民主体原则、以人民为中心,完善立法工作机制,创新公众参与立法方式”。[141]反观我国立法“场域—竞合”模式,其正当性危机集中体现在:一方面,在人大及其常委会之外,党中央以及国务院及其部委拥有相当大的实际立法权力。党中央通过各种途径较多、较深地介入到具体立法活动中来,超出领导范围之外,行使着国家立法机关专属立法职能,这使得人大及其常委会的立法权力出现了某种程度的弱化,其立法权威遭到削弱。[142]由于国务院及其部委享有影响甚至决定立法的诸多实权,立法权力呈现明显的行政化倾向,虽然行政机关分享立法权力存在现实的社会背景,具有相应的实践合理性,但是由于其并非民主代议机关,因而始终难免陷入缺乏正当性的困境。另一方面,在人大及其常委会内部,相对于人大,人大常委会在立法实践中实际上发挥着更为主导的作用,但是由于人大常委会选举产生的方式以及与被代表人民日常沟通方面的明显缺陷,导致其代表性先天不足,其作为民意代表机关的真实性成为问题,人大常委会享有、行使立法权力的正当性遭到质疑。[143]宪法虽然规定了人大“改变或者撤销常委会不适当的决定”的职权,但是这项职权却从未行使过,这使得人大常委会的立法权力缺乏有效的民主监督。在人大常委会行使立法权力的正当性尚且存在疑问的情况下,其他诸如法律委员会在内的各专门委员会以及法工委、办公厅等人大及其常委会内设工作机构的正当性基础则更是脆弱不堪。[144]
 
  立法的正当性基础需要依靠民主化原则予以重塑,以民主化原则重塑我国的立法模式可以通过两种方式展开:
 
  其一,加强现有具备民主正当性之主体的立法权力,实行立法权力在主体之间的转移。[145]具体途径包括:(1)扩张、充实全国人大的立法权力。1954年宪法第二十二条规定:“全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关。”其后不久,由于政治局势所限,人大的立法权力逐渐沦为虚置;如今,虽然社会的复杂格局已经使得人大不可能专属行使立法权力,但是人大作为最高权力机关,与其实际承担的立法权能却明显不大相称,我国国家立法的民主化重塑,首要之处就是发挥人大在立法中的主导作用。[146](2)立法民主化必须加强人大代表在立法中的作用。[147]立法实践中,全国人民代表大会上由代表团和代表联名提出的议案列入会议议程的代表议案为数甚少,加强人大代表在立法过程中的作用要求在确定人民代表大会或常委会会议议程时,应当设法为代表议案列入议程留下一席之地。[148](3)加强公民参与立法。受到现代国家各种客观因素的局限、障碍,公民直接立法与全民公决立法方式较少在实践中采用,但是公民参与立法则是可以广为采行的具有可操作性的立法民主化途径,包括立法问卷调查制度、意见征集制度、立法听证制度等。[149]
 
  其二,改善现有立法权力主体的民主正当性,这主要是指增强人大常委会的代表性。作为人大系统内部行使立法权力的重要实体,人大常委会发挥着至关重要的作用,其本质上仍然属于民主代议机关,面对其存在的代表性问题,可以通过增强其代表性以实现民主化改善,正当化其立法权力,具体途径包括,改变人大常委会委员的选举方式、实行任职评价机制、进行任职承诺制度以及加强对当选委员的任职监督;等等。[150]
 
  (二)以理性化克服立法的科学性缺陷
 
  立法“场域—竞合”模式下,立法的科学性缺陷主要表现为:一方面,立法权力配置的科学性缺陷。例如,由于国务院及其部委享有诸多立法权力,加之其内部无法有效协调、外部缺乏监督,导致立法部门主义问题突出,使得立法迟延不决,影响立法效率,而且所立之法容易陷入部门之见,无法统筹全面地反映国家的整体利益,立法沦为部门利益在法律上的固化,直接影响立法质量。再如,立法权力配置的不确定、不清晰、不透明,使得所立之法往往交叉重复甚至对立冲突,既造成立法资源的浪费,也影响法律体系的权威统一。另一方面,立法权力运行的科学性缺陷,合法配置的立法权力无法有效、有序地运行。例如,人大常委会实际上担负着重要的立法任务,但是作为其履行立法职能重要助手的人大常委会服务机构却存在突出的“老”、“少”、“乱”、“差”问题。[151]再如,立法权力的运行缺乏明确、有效的监督追责机制,不管立法权力是否恪职行使、如何行使以及行使结果如何,既无人追责也无人承担,这成为中国立法的重大弊病。[152]
 
  立法的科学性缺陷使得立法的理性化改良迫在眉睫,立法的理性化就是实现立法权力配置及其运行的确定清晰、公开透明、高质有效、规范有序、监督有责,“科学立法的核心在于尊重和体现客观规律”,“推进科学立法,关键是完善立法体制”,“优化立法职权配置”,“明确立法权力边界”。[153]具体包括:(1)公共性。“法者,天下之公器。”要想所立之法成为国家之公器,立法权力必须具有公共性,这一方面是针对国务院及其部委立法权力部门化等问题;另一方面,必须祛除立法权力人格化,立法权力不能配置给具有人格化色彩的个人或群体,立法权力的配置要实行职权化、制度化,个人或群体享有权力的依据在于其所扮演的制度角色或占据的法定职位。(2)责任性。理性看待人性以及权力,要求我们破除对人性以及权力的盲目迷信、愚昧幻想,保持人性存在脆弱缺陷可能为恶的“幽暗意识”,对权力异化的可能保持时刻警醒,这使得对立法权力进行责任规定和追究成为理性看待和处置立法权力的自然选择和必要安排,作为国家权力核心的立法权力更是应当按照责任性原则予以规范。[154](3)程序性。立法权力运行只有遵循法定程序,才能有序运行。(4)开放性。开放性是民主化的内在要求,它是集中民智的过程,因而民主化某种意义上也是理性化。[155](5)有效性。立法权力的有效运行需要为其提供相应的制度保障、组织保障、人力保障以及信息保障,只有相关保障到位,才能实现立法理性化。
 
  (三)以法治化化解立法的规范性困境
 
  在立法“场域—竞合”模式中,立法权力的配置格局及其运行方式并不完全遵循正式的法律规范,这既是因为已有法律规范对立法权力归属及其运行存在诸多未予以规范的遗漏、模糊之处,而且在立法的正式法律规范之外,存在诸多并未上升定格为具有强约束力的非正式规则或政治惯例,并且大都处于非公开或半公开状态,因而稳定性、明确性有限;加之处于国家变革与社会转型的复杂时期,立法权力的不断竞合使其处于潜移默化地流转、位移之中;诸般情形使得在现行的立法模式中,立法权力及其运行存在诸多变动不居、模糊不清的状况,隐性立法权力多有存在,部分立法权力的运行处于密室或黑箱之中。[156]例如,立法实践中只有人大全体会议向公众公开,而且公开的报告大都只是会议日程的简单重复,间或带有讨论议案的简单说明,至于会议讨论的具体内容大都不会报道,[157]对于常委会会议的报道虽然这几年有很大加强,但总的来说仍然不够。[158]
 
  立法权力的变动不居、模糊不清、捉摸不透、晦暗不明以及由此导致的立法权力运行的无法无序、缺乏监督、难以追责,使得立法权力容易走向异化,立法的规范性困境只有以法治化原则方能化解。同样,立法民主化只有通过法治化的规范确认、制度固定,才能获得规范性、权威性的保障。法治化是现代社会权力及其运行规范化的首要、主要形式,立法法治化就是立法权力依法配置、依法运行,所依之法主要是宪法以及《立法法》。党的十八大以来,党中央决定以及新修订《立法法》强调“严格依宪立法”,“进一步健全宪法实施监督机制和程序”,提出“完善全国人大及其常委会宪法监督制度,健全宪法解释程序机制;加强备案审查制度和能力建设,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”,就是立法法治化的重要体现。[159]
 
 
【注释】
[1]参见张文显:《法哲学通论》,辽宁人民出版社2009年版,第448页。
[2]参见张文显:《习近平法治思想研究(中)——习近平法治思想的一般理论》,《法制与社会发展》2016年第3期,第22页。
[3]参见Murray Scot Tanner,“How a Bill Becomes a Law in China:Stages and Processes in Lawmaking”,The China Quarterly,No.141,Special Issue:China's Legal Reforms (Mar.,1995), p.39.
[4]参见[德]卢曼:《社会的法律》,郑伊倩译,人民出版社2009年版,第225页。
[5]参见[德]迪特·格林:《政治与法》,杨登杰译,载郑永流主编:《法哲学与法社会学论丛》(第6卷),中国政法大学出版社2003年版,第120-127页。
[6]美国的立法活动即为典型。参见Daniel B. Rodriguez and Barry R. Weingast,“The Positive Political Theory of Legislative History:New Perspectives on the 1964 Civil Rights Act and Its Interpretation”,University of Pennsylvania Law Review,Vol.151, No.4 (Apr.,2003), pp.1417-1542. Victoria F. Nourse and Jane Schacter,“The Politics of Legislative Drafting:A Congressional Case Study”,New York University Law Review,Vol.77,(2002), pp.575-623.[美]戴维·凯瑞斯:《法律中的政治》,信春鹰译,中国政法大学出版社2008年版,等等。
[7]参见姚建宗:《法律的政治逻辑阐释》,《政治学研究》2010年第2期,第32-40页。
[8]参见秦前红:《宪政视野下的中国立法模式变迁》,《中国法学》2005年第3期,第42-48页。
[9]参见Lowell Dittmer,“Chinese Informal Politics”,The China Journal,No.34(Jul.,1995),pp.1-35.
[10]参见Murray Scot Tanner,The Politics of Lawmaking in Post-Mao China,Oxford University Press,1999,p.44.
[11]参见韩丽:《中国立法过程中的非正式规则》,《战略与管理》2001年第5期,第16-27页。
[12]参见李林:《立法权与立法的民主化》,《清华法治论衡》2000年第一卷,第253-255页。
[13]参见乔晓阳主编:《中华人民共和国立法法讲话》,中国民主法制出版社2008年版,第28-29页。
[14]参见Young Nam Cho,“The Politics of Lawmaking in Chinese Local People's Congresses”,The China Quarterly,No.187(Sep.,2006), pp.592-609.2015年新修订的《立法法》出台以后,我国的地方立法权力格局更是发生重大变化,因此需要另外撰文予以分析。
[15]有关建国以后直至改革开放期间我国的国家立法政治以及立法模式,参见瞿郑龙:《当代中国法制的政治逻辑》,吉林大学法学院2015年博士学位论文,第166-172页。
[16]参见注[10],第34、132页。
[17]参见孙哲:《全国人大制度研究》,法律出版社2004年版,第55页。
[18]《邓小平文选》(第二卷),人民出版社1994年版,第321页。
[19]王汉斌:《社会主义民主法制文集》(上),中国民主法制出版社2012年版,第10页。
[20]参见张恒山:《依法执政》,法律出版社2012年版,第38-71页。
[21][法]皮埃尔·布尔迪厄:《帕斯卡尔式的沉思》,刘晖译,生活·读书·新知三联书店2009年版,第118页;[法]皮埃尔·布尔迪厄:《国家精英》,杨亚平译,商务印书馆2004年版,第691-692页。
[22]参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,《中国法学》2014年第6期;注[3]。
[23]参见注[17],第226-243页;赵晓力:《论全国人大代表的构成》,《中外法学》2012年第5期,第973-989页。
[24]参见蔡定剑:《中国人民代表大会制度》,法律出版社2003年版,第300页;注[17],第97页。
[25]参见注[24],第220、233页。
[26]张友渔:《张友渔文选》(下),法律出版社1997年版,第401-402页。
[27]封丽霞:《执政党与人大立法关系的定位》,《法学家》2005年第5期,第109页。
[28]参见李鹏:《立法与监督》,中国民主法制出版社2006年版,第898-900页;周成奎:《浮光集》,中国民主法制出版社2006年版,第99页。
[29]参见注[26],第514页;彭冲:《民主法制论集》,中国民主法制出版社1993年版,第77-78页。
[30]参见注[24],第288-289页;注[27],第110页;朱继萍:《加强党在立法领域的执政能力建设》,《理论探讨》2008年第1期,第99-101页。
[31]参见顾昂然:《新中国改革开放三十年的立法见证》,法律出版社2008年版,第23、37、77页;注[29],第77页。
[32]《叶剑英选集》,人民出版社1996年版,第500页。
[33]《三中全会以来重要文献选编》(上),人民出版社1982年版,第11页。
[34]参见[美]哈罗德·D.拉斯韦尔、[美]亚伯拉罕·卡普兰:《权力与社会》,王菲易译,上海人民出版社2012年版,第106-107页。
[35]参见注[34],第128-133页;注[21]皮埃尔·布尔迪厄的《国家精英》,第459页。
[36]参见陈端洪:《制宪权与根本法》,中国法制出版社2010年版,第四、五章,第183-332页。
[37]参见彭真:《论新时期的社会主义民主与法制建设》,中央文献出版社1989年版,第324-326页;彭真:《论新中国的政法工作》,中央文献出版社1992年版,第399页。
[38]参见注[33],第841页;乔石:《乔石谈民主与法制》,人民出版社2012年版,第402页。
[39]参见注[38],第337页。
[40]参见胡锦涛:《在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的讲话》,《人民日报》2004年9月16日,第1版;注[28]周成奎书,第49-55页。
[41]参见注[10],第36-37页。
[42]参见Andrew J. Nathan,Chinese Democracy,University of California Press,1986,pp.87-106.
[43]《万里文选》,人民出版社1995年版,第603页;参见注[28],李鹏《立法与监督》,第920页。
[44]参见注[28]周成奎书,第12页;注[18],第191-192页。
[45]参见杨景宇:《法治实践中的思考》,中国法制出版社2008年版,第20页。
[46]参见Kevin J. O'Brien,Agents and Remonstrators:“Role Accumulation by Chinese People's Congress Deputies”,The China Quarterly, No.138(June.,1994),pp.359-380.
[47]参见注[37],彭真《论新时期的社会主义民主与法制建设》,第198页。
[48]田纪云:《中国改革开放与民主法制建设》,中国民主法制出版社2000年版,第210、307页。
[49]参见注[28]周成奎书,第95页;张春生:《强化人大对立法的主导作用》,《浙江人大》2013年第1期,第64页。
[50]参见注[24],第294-295页。
[51]参见胡国胜:《政治符号:概念、特征与功能》,《深圳大学学报(人文社会科学版)》2013年第2期,第71-76页。
[52]参见注[37],彭真《论新时期的社会主义民主与法制建设》;注[38],第360-361页;蔡定剑:《论彭真对民主法制建设的十大贡献》,《法学》2010年第2期,第15-17页。
[53]参见Michael W. Dowdle,“Constitutional Development and Operations of the National People's Congress”,Columbia Journal of Asian Law, Vol.11,(1997),pp.24-25.
[54]相关例证,参见刘政:《民主的实践》,人民出版社1999年版,第117-118页;王汉斌:《王汉斌访谈录》,中国民主法制出版社2012年版,第140页。
[55]参见注[43],第603页;注[38],第361、415、460页;注[28]李鹏书,第881-898页。
[56]参见尹中卿主编:《全国人民代表大会及其常务委员会大事记(1954—2004)》,中国民主法制出版社2005年版,第290、315、330页。
[57]参见注[29],第174页;注[10],第67-70页。
[58]参见注[10],第66页;注[17],第61页。
[59]参见《中央党内法规制定工作五年规划纲要》,《人民日报》2013年11月28日,第10版。
[60]参见张文显:《习近平法治思想研究(下)——习近平全面依法治国的核心观点》,《法制与社会发展》2016年第4期,第8页。
[61]参见注[56],第318页。
[62]参见注[29],第166-168页。
[63]参见Kevin J. O'Brien and Laura M. Luehrmann,“Institutionalizing Chinese Legislatures:Trade-offs Between Autonomy and Capacity”,Legislative Studies Quarterly,Vol.23, No.1(Feb.,1998),pp.91-108.
[64]参见注[37],彭真《论新时期的社会主义民主与法制建设》,第327页。
[65]参见注[10],第73页。
[66]参见注[29],第177页。
[67]《彭真文选》,人民出版社1991年版,第530-531页。
[68]参见注[17],第309页。这可以从改革开放以来我国的立法情况窥见一斑。参见全国人大常委会法工委立法规划室编:《中华人民共和国立法统计》,中国民主法制出版社2008年版,第269-270、285-295页。
[69]参见注[54]王汉斌书,第351-352页;注[17],第98-100页;注[24],第247页。
[70]参见卢群星:《隐性立法者:中国立法工作者的作用及其正当性难题》,《浙江大学学报(人文社会科学版)》2013年第2期,第74-89页。
[71]参见注[53],第41页。
[72]参见注[29],第26、81、82页。
[73]参见注[24],第246页。
[74]参见注[2]。
[75]参见注[53],第20-21页;注[17],第294-298页。
[76]参见瞿郑龙:《“法律制度”解析:概念化与问题化》,《人大法律评论》2014年第2辑,第359-387页。
[77]参见注[10],第235-238页;注[17],第三章。
[78]参见注[28]李鹏书,第19、282-284页;注[13],第135-138页;注[17],第154页。
[79]参见[美]丹尼斯·朗:《权力论》,陆震纶、郑明哲译,中国社会科学出版社2001年版,第六章。
[80]参见Stephen Frantzich,“Who Makes Our Laws? The Legislative Effectiveness of Members of the U. S. Congress”,Legislative Studies Quarterly,Vol.4, No.3(Aug.,1979), pp.409-428.
[81]参见注[10],第98页。
[82]参见注[10],第72-74页;注[53],第4页。
[83]参见注[17],第272-280页。
[84]参见注[67],第567页;注[48],第276、277页。
[85]参见注[37],彭真《论新时期的社会主义民主与法制建设》,第340页。
[86]参见注[48],第152、278页;注[28]周成奎书,第18页;注[29],第155页。
[87]参见注[37],彭真《论新中国的政法工作》,第394页。
[88]参见宋汝棼:《参加立法工作琐记》(上),中国法制出版社1994年版,自序,第1页。
[89]参见注[29],第9页;注[17],第281-282页;注[53],第52页。
[90]参见Bruce Bimber,“Information as a Factor in Congressional Politics”,Legislative Studies Quarterly, Vol.16,No.4 (Nov.,1991), pp.585-605.
[91]参见注[48],第134-135页。
[92]参见黄文艺:《信息不充分条件下的立法策略》,《中国法学》2009年第3期,第142-155页。
[93]参见Steven Callander,“A Theory of Policy Expertise”,Quarterly Journal of Political Science, Vol.3,No.2(Jan.,2008),p.123.
[94]参见 Arthur Lupia and Mathew D. McCubbins,“Who Controls? Information and the Structure of Legislative Decision Making”,Legislative Studies Quarterly, Vol.19, No.3(Aug.,1994), pp.361-362.
[95]参见注[92]。
[96]参见注[37],彭真《论新时期的社会主义民主与法制建设》,第190-281页。
[97]参见注[11]。
[98]参见注[37],彭真《论新时期的社会主义民主与法制建设》,第245页。
[99]参见注[43],第617页;注[48],第124页。
[100]参见注[31],第10页;注[29],第163-166页。
[101]参见注[11];《万里论人民民主与法制建设》,中国民主法制出版社1996年版,第110-111页;注[48],第27、60页。
[102]参见龚祥瑞:《比较宪法与行政法》,法律出版社2012年版,第297页。
[103]参见注[37],彭真《论新时期的社会主义民主与法制建设》,第244页。
[104]参见周旺生:《立法规划的权限划分和编制规程》,《政治与法律》1993年第1期,第40-43页。
[105]参见注[45],第538页。
[106]参见阚珂:《回望全国人大常委会的立法规划工作》,《中国人大》2013年第21期,第17-19页;曹志:《关于〈八届全国人大常委会立法规划(草稿)〉的说明》,《人大工作通讯》1994年第5期,第5-7页。
[107]参见注[68],第305-324页。
[108]参见《十一届全国人大常委会立法规划》,《全国人民代表大会常务委员会公报》2008年第7期,第777-778页。
[109]参见《十二届全国人大常委会立法规划》,《中国人大》2013年第21期,第14页。
[110]参见注[10],第129页。
[111]参见周旺生:《中国立法五十年》(下),《法制与社会发展》2000年第6期,第1-19页;注[11];刘松山:《国家立法三十年的回顾与展望》,《中国法学》2009年第1期,第31-50页。
[112]参见注[102],第415-422页;周旺生主编:《立法研究》(第1卷),法律出版社2000年版,第255-293页。
[113]参见应松年、袁曙宏主编:《走向法治政府》,法律出版社2001年版,第344页。
[114]参见注[10],第128页。
[115]参见瞿郑龙:《当代中国法治建设的政治逻辑——以证成性与正当性为分析框架》,《法制与社会发展》2014年第6期,第67-78页。
[116]参见郑淑娜:《提高立法质量实现良法之治》,《中国人大》2015年第2期,第36页。
[117]参见注[10],第17、18页。
[118]参见注[53],第16、17页。
[119]参见注[53],第53页。
[120]参见注[29],第24、25页。
[121]参见注[38],第343、378页。
[122]参见注[54]王汉斌书,第225页。
[123]参见注[19],第303-305、430-433页。
[124]参见李祖兴:《加强专门委员会在立法审议中的作用》,《中国法学》1993年第3期,第51-52页。
[125]参见注[28]李鹏书,第36页。
[126]参见注[53],第44页;蒋劲松:《论人大各专门委员会的独立报告权》,《中国人大》1995年第7期,第12-15页。
[127]参见注[28]李鹏书,第19、282、297、299页。
[128]参见注[29],第110-115页;注[48],第72页。
[129]参见注[53],第48-49页;注[17],第171页。
[130]参见注[17],第171页。
[131]参见梁存宁:《论“规划立法”模式的成功与不足》,《人大研究》2013年第2期,第28-31页。
[132]参见[法]皮埃尔·布迪厄、[美]华康德:《实践与反思》,李猛、李康译,中央编译出版社2004年版,第131-156页;[美]戴维·斯沃茨:《文化与权力》,陶东风译,上海译文出版社2012年版,第六章。
[133]国家是诸场域的聚合体,是元场域。参见注[132]皮埃尔·布迪厄书,第152-156页。
[134]参见注[132]皮埃尔·布迪厄书,第139-142页。
[135]参见注[132]皮埃尔·布迪厄书,第135页。
[136]参见注[11]。
[137]参见注[132]戴维·斯沃茨书,第138-143页。
[138]参见注[132],第144页;注[132]戴维·斯沃茨书,第138、148页。
[139]参见注[17],第99页。
[140]参见郭道晖主编:《当代中国立法》,中国民主法制出版社1998年版,第791、793页。
[141]参见注[60]。
[142]参见注[30]朱继萍文。
[143]参见蒋劲松:《全国人大常委会的代表性探讨》,《政法论坛》2004年第6期,第9-31页。
[144]参见刘松山:《专门委员会为何不能行使立法权和监督权》,《法学评论》2000年第4期,第85-91页;曹志:《在立法工作座谈会上的讲话》,《人大工作通讯》1996年第1期,第7-10页。
[145]2015年新修订的《立法法》也是着意于此。参见李建国:《关于〈中华人民共和国立法法修正案(草案)〉的说明》,《人民日报》2015年3月9日,第4版。
[146]参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,《求是》2014年第21期,第8页。
[147]参见张德江:《提高立法质量落实立法规划》,《中国人大》2013年第21期,第8-13页。
[148]参见刘政、程湘清:《民主的实践》,人民出版社1999年版,第165-166页。
[149]参见黄文艺:《谦抑、民主、责任与法治》,《政法论丛》2012年第2期,第3-11页。
[150]参见注[143]。
[151]参见注[24],第502-505页。
[152]参见周旺生主编:《立法研究》(第2卷),法律出版社2001年版,第10、21页。
[153]参见注[60]。
[154]参见注[149]。
[155]参见注[29],第169页。
[156]参见注[30]。
[157]参见注[53],第121页。
[158]参见注[28]周成奎书,第14页。
[159]参见注[60]。

来源:《法制与社会发展》2016年第6期

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