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住宅建设用地使用权自动续期的前提问题


发布时间:2016年12月23日 孙良国 点击次数:2327

[摘 要]:
2016年4月发生于温州市的住宅建设用地使用权续期事件凸显了一个亟待解决的复杂法律问题。立足于我国《立法法》第92条、第94条以及《物权法》第149条第1款的立法意图,《物权法》第149条第1款有关“自动续期”的规定具有溯及力且应当予以排他性强制适用。住宅建设用地使用权“自动续期”不仅仅是民法问题,更是宪法问题。国家承诺是两者的连接点,国家对民众美好生活、依法治国以及公正的承诺构成了处理“自动续期”问题的基本框架。“自动续期”规定的实质否定了“自动无偿续期”的解释,有偿续期更合乎国家土地所有权与使用权的法律逻辑,但国家应当经过综合考量设定具体实施方案,“有偿续期+生存需要的居住面积免除费用”应为更恰当的选择。
[关键词]:
住宅建设用地使用权;自动续期;国家承诺;有利溯及;体系衡量

  2016年4月温州市发生的住宅建设用地使用权续期(以下或简称“自动续期”)事件引起了民众、学者以及国家政府部门的热切关注。此事件源于上世纪90年代初期,温州市建有一批建设用地使用权为20年的房屋,其中一部分于2016年年初到期。在处理这批已到期房屋的转让问题时,温州市国土资源局认为,在国家没有具体实施细则的情况下,基层国土资源管理部门只能参照国有土地使用权出让的做法,由第三方评估机构评估出让价格,根据单位地价或折算出的楼面地价计算出让金,重新签订国有土地使用权出让合同。[1]按照这一标准,为获得住宅建设用地使用权续期,房屋所有权人需缴纳约为房产交易价三分之一至二分之一的费用。目前,对该问题的学术讨论主要集中于两个方面:第一,在私法层面聚焦于如何理解我国《物权法》第149条第1款中的“自动续期”规定及其立法目的等;[2]第二,在程序法层面体现为政府如何在程序上解决自动续期问题。[3]当然,自动续期问题也极具显见的体系性影响。[4]上述讨论虽具重要价值,但所揭示的只是“冰山一角”,并未涵盖自动续期问题的前提性基础框架。笔者认为,首先,对自动续期问题的讨论预设了《物权法》第149条第1款具有溯及力且应予以排他性强制适用,这一命题本身就需要予以系统说明和充分论证。其次,显然不能仅仅以相关私法理论作为解决自动续期问题的基础,国家承诺是私法和公法(包括宪法)的连接点,其内容既可作为自动续期这一公私法共同主题得以妥当解决的必由通道,也可用于有效评价国土资源管理部门的实践方案。最后,立足于上述框架即可评价既有的自动续期设计方案并提出兼具合理性和可操作性的立法应对之策。
 
  一、讨论“自动续期”问题的默示前提:《物权法》第149条第1款的排他性强制适用
 
  目前关于自动续期问题的讨论都默示地建立在《物权法》第149条第1款必须排他性强制适用的基础上。因为如果该条款不能排他性强制适用,住宅建设用地使用权就不能“自动续期”,既有的激烈讨论即丧失现实意义。事实上,这一命题自身就值得细致求证。该命题由两个部分构成,一是《物权法》第149条第1款具有溯及力,二是《物权法》第149条第1款在与其他法律规则相冲突时应排他性适用。
 
  (一)《物权法》第149条第1款是否具有溯及力
 
  “法不溯及既往”作为现代法治国家法律适用基础性原则的正当性根据主要在于溯及既往的民事法律使人无法据此作出行动,侵害个人自由,损害法律权威,体现人治观念。[5]换言之,其内在根据在于维护交易秩序的安全与稳定,并型塑民众的合理预期。基于此,溯及既往的法律必须具备充分的合法性依据和合理性依据。有权威解释认为,就“法不溯及既往”原则而言,主要的例外是“从轻规则”,即当新的法律规定减轻行为人的责任或增加公民的权利时,新法可以溯及既往。[6]这一理解有失偏颇,法不溯及既往原则的例外在公法领域和私法领域均能适用且其表现形态可能有所不同。其中,我国《刑法》第12条所体现的是“从旧兼从轻”原则;而在民事法律中,其主要体现为“有利溯及原则”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(二)》第3条规定:“人民法院确认合同效力时,对合同法实施以前成立的合同,适用当时的法律合同无效而适用合同法合同有效的,则适用合同法。”该规定能够通过降低合同无效的可能从而增加缔约双方的福利,使其权利获得最大化保护。因此,无论是刑法上的“从旧兼从轻”原则还是民法上的“有利溯及原则”,均体现了对相关法律主体权益的最大化保护。[7]有学者进一步认为,有利溯及原则的前提是,溯及适用必须对当事人各方都有利或者至少在不损害一方的前提下使另一方获利,[8]实值赞同。
 
  鉴于《物权法》第149条第1款以及《物权法》中的相关章节并未规定该条款的溯及力问题,因此该条款是否具有溯及力就需要予以深入、细致的论证。首先,从立法目的看,该条款是为了更好地保护相关法律主体的权益。该条款针对《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第40条,即建设用地使用权期限届满时,国家可以无偿收回建筑物、构筑物及其附属设施。《物权法》第149条的立法意图之一是稳定城市民众的心理预期,使民众的住房所有权名实相副,以确定未来的稳定社会秩序。正如立法机构人士所言:“建设用地使用权续期的问题,确实和老百姓的利益息息相关,应当保障老百姓安居乐业,使有恒产者有恒心。”[9]其次,从法律适用角度看,该条款应被认定为对住宅建设用地使用权续期作出的特别规定。一般认为,特别规定是法律就一般情况中的某一个或某一类问题所作出的有别于一般规定的规定。笔者认为,如果法律对该“特定问题”有直接规定,该规定就应当被认定为“特别规定”。最典型者如《物权法》第178条的规定,“担保法与本法的规定不一致的,适用本法。”如果没有直接的特别规定,则必须考虑该条款的立法目的,并结合《立法法》第93条规定的立法目的进行综合判断。从《立法法》第93条以及《物权法》第149条第1款的立法目的和条文表达考察,《物权法》第149条第1款只能被认定为关于“自动续期”的特别规定。概言之,《物权法》第149条第1款可以且应当被解释为关于住宅建设用地使用权续期问题的溯及既往的特别规定。
 
  (二)为何仅能适用《物权法》第149条第1款
 
  根据此次“自动续期”事件中温州市土地登记交易中心有关负责人的表述,相关部门对该问题的实际处理方法是,如果房屋的土地使用权证到期,只能重新审批新证,当事人须按照现有的基准地价乘以用地面积的标准缴纳相应的土地使用权出让金,重新购买土地使用权。[10]这一做法并非毫无法律根据,其法律依据是2009年修订的《城市房地产管理法》第22条。根据该条的规定,“土地使用权出让合同约定的使用年限届满,土地使用者需要继续使用土地的,应当至迟于届满前一年申请续期……经批准准予续期的,应当重新签订土地使用权出让合同,依照规定支付土地使用权出让金。”[11]
 
  现实问题在于,我们应当如何评价上述部门的做法及其法律根据,否则理论就缺乏现实针对性,无法对实务部门产生有效的说服力。在法律上,国土资源管理部门的做法合法的默示前提是,即使《物权法》第149条第1款具有溯及力,其也可选择适用《城市房地产管理法》第22条,而非必须适用《物权法》第149条第1款。
 
  由于这两部已生效的法律中关于住宅建设用地使用权自动续期的规定是明确的,如果《物权法》第149条第1款与《城市房地产管理法》第22条在法律适用上无优先劣后之分,从而使当事人可主张选择适用《城市房地产管理法》第22条,则《物权法》第149条第1款的规定就会成为“空中楼阁”。解决法律适用冲突的一个原理是,系争问题如果能够通过既有的法律体系或者法律原理得以解决,就不必由全国人大常委会予以立法解释。
 
  《城市房地产管理法》与《物权法》皆为法律,由全国人大或者全国人大常委会通过。根据《宪法》第62条第3项的规定,全国人民代表大会的职权包括“制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”。全国人大常委会是全国人大的常设机关,是最高国家权力机关的组成部分,在全国人大闭会期间行使部分最高国家权力。[12]即使是法律也区分为基本法律和一般法律,但两者在法律位阶上相同,适用上并无优先劣后之别。《立法法》第92条规定:“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章,特别规定与一般规定不一致的,适用特别规定;新的规定与旧的规定不一致的,适用新的规定。”虽然从法律名称看,《城市房地产管理法》是特别法,《物权法》是一般法,但是《立法法》第92条适用的前提条件是就某一事项作出规定的法律规范发生冲突,显而易见的是,《物权法》第149条第1款是新的规定,而《城市房地产管理法》第22条是旧的规定;前者属于特别规定,而后者是一般规定。因此,就自动续期而言,《物权法》第149条第1款应予适用,与之矛盾的条款则不再适用。
 
  另外,即使不适用《立法法》第92条,可否另辟蹊径从《立法法》第94条第1款规定中寻求解决路径,殊值探讨。《立法法》第94条第1款规定:“法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致,不能确定如何适用时,由全国人民代表大会常务委员会裁决。”《物权法》与《城市房地产管理法》同为法律,但其对住宅建设用地使用权续期这一事项的规定确实存在差异。《立法法》第94条第1款适用的前提条件是,《物权法》第149条第1款是新的一般规定,《城市房地产管理法》第22条属于旧的特别规定。然而情况并非如此,《物权法》第149条第1款虽然属于新的规定,但并非一般规定,而是针对“住宅”建设用地使用权“续期”而制定的“特别规定”,即自动续期;《城市房地产管理法》第22条虽然属于旧的规定,但并非特别规定,而是就建设用地使用权续期所作的一般规定。因此,这种情况不属《立法法》第94条的适用范围,由此可以确定,上述两个条款的法律适用根本不需由全国人大常委会裁决。此外,也可通过反对解释得出该结论,法律之间对同一事项的新的特殊规定与旧的一般规定不一致时,新的特殊规定优先于旧的一般规定。因此,《物权法》第149条第1款与《城市房地产管理法》第22条的适用关系是清楚的,毋庸全国人大常委会裁决或者解释。
 
  (三)为何不能优先适用《土地使用权出让合同》
 
  在自动续期问题上,还需要阐释的是《物权法》第149条第1款与《土地使用权出让合同》(以下简称《出让合同》)中关于出让期届满后双方权利义务规定的关系。国土资源部和国家工商行政管理总局发布的《国有建设用地使用权出让合同》(示范文本GF-2008-2601)第25条第2款规定:“住宅建设用地使用权期限届满的,自动续期。”然而在此之前的示范文本GF-2000-2601第25条规定:“本合同约定的使用年限届满,土地使用者需要继续使用该地块的,应当至迟于届满前一年向出让人提交续期申请书……出让人同意续期的,受让人应当依法办理有偿用地手续,与出让人重新签订土地有偿使用合同,支付土地有偿使用费。”该规则当时依据的是2007年修订的《城市房地产管理法》[13]第21条及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第41条。笔者认为,以下两种抗辩观点值得重视。第一,根据法不溯及既往的原则,当事人在签订合同时的法律法规当然有效,约束当事人;第二,即使《物权法》第149条第1款可以适用,但其并没有规定无偿自动续期,此时只能按照出让合同办理。这些观点的理论基础在于合同严守,既然当事人作出了选择,且“无偿自动续期”这一做法并无明确的法律依据,那么国土资源管理部门按照《出让合同》处理该问题自然“合理合法”。即使国土资源管理部门作出让步,《国有建设用地使用权出让合同》(示范文本GF-2008-2601)才对自动续期进行了规定,依据该示范文本,除了住宅建设用地使用权免于申请外,对自动续期仍然需要收费,且收费的程序和数额与之前相同。国土资源管理部门的做法也默示了《出让合同》是具有完全约束力的文件。
 
  上述观点试图以合同自治取代《物权法》第149条第1款,严重欠缺合法性。其一,《物权法》第149条第1款是强制性规定,当事人不得以约定排除适用。因为该条款为基于国家承诺作出的规定,保护的利益关系位阶髙。其二,根据有利溯及既往原则,《物权法》第149条第1款当然地、溯及地成为合同内容,无需当事人明确约定,《出让合同》中与该条款规定相矛盾的条款自动失效,不再约束当事人。
 
  此外,也存在更合适的附属性理由否定上述观点。首先,《出让合同》的双方主体具有特殊性,与最后可能承受负担的主体不同。在《出让合同》的双方主体中,一方是设区的市的区国土资源管理部门或者未设区的市的国土资源管理部门,而另一方往往是开发商。作为法人的开发商很少购买直接用以居住的土地使用权,而绝大多数居民都是从开发商处购买房屋,并非《出让合同》缔约方。其次,土地出让合同自身并没有多少谈判空间。在出让合同的缔结上,开发商与国土资源管理部门的谈判空间很小,在出让金、出让期限等关键内容上,谈判空间更是微乎其微,何况自动续期的主体都没有参与谈判,这更使以合同严守作为依据的抗辩缺乏根基。最后,政府并未为当事人的自治提供充分的可能与空间。尽管根据法律规定,居住用地的土地使用权期限不得超过70年,但地方政府在很多情况下都根据具体情况自主决定该期限的长短,而且不说明将土地使用权期限规定为50年、40年而非70年的理由。
 
  二、国家承诺及其内容:解决“自动续期”问题的宪法与民法路径连接点
 
  姚建宗教授富有洞见地指出:“法律的存在与运作始终体现着的政治逻辑主线,即政治作为法律的存在根基、现实目的、实践背景和发展动因,一方面反映出法律对于政治的事实上和逻辑上的依赖性,另一方面也反映出政治对于法律在事实上和逻辑上的控制与决定性。”[14]该观点总体上设定了对于自动续期问题讨论的宏观架构,至关重要。
 
  (一)自动续期为什么不仅仅是民法问题,也是宪法问题
 
  “自动续期”出现于作为私法的《物权法》第149条第1款,然而其并不仅仅是一个单纯的物权法问题,否则也不可能引起如此多部门法学科的关注并且产生社会影响。既有的关于自动续期的学术讨论也都默示认为,传统私法价值之外的基于政治框架的价值或者政策判断对制度设计至关重要,如“民生保障”、“生存权益”[15]与“生存权”[16]。该问题的确定性取决于自动续期所涉及的利益种类、性质和关系。
 
  第一,自动续期涉及是否缴费以及缴费程序问题,而费用的缴纳及缴纳程序与税收类似,自然涉及公民的财产权以及财产权受到限制或者剥夺的合法性问题。公民的财产权问题向来都不仅仅是私法问题,往往也是宪法问题。我国《宪法》第13条前两款规定:“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”我国宪法上的财产权条款采取的“保障+剥夺”二层结构存在致命缺陷,其应采取体现法治内在特征的“保障+限制+剥夺”三层结构。[17]《德国基本法》第14条第1款即为典范,其规定:“保障财产权和继承权。内容和限制由法律规定。”立法应当关注对宪法上财产权作出限制的法律。即使在形式上,某些有关权利义务的规范规定在物权法之中,但财产的意义却直接与宪法以及政治结构相关联。此外,自动续期缴费的相关主体也具有特殊性,一方是国家行政机关,另一方则是民事主体。这更加剧了缴费相关主体可能产生的某种深层次的合作或者对抗。就内容看,在德国法上,“财产所有权保护主要针对的对象,便是不能归人到宪法允许的征收与社会化范围内的对于财产所有权的剥夺与侵犯。”[18]我国法也应当作相同解释。由此可见,自动续期所涉及的费用也涉及对个人财产所有权的剥夺,其既是私法问题,也是宪法问题。而且,自动续期几乎涉及所有民事主体且涉及的费用数额相当大,法律对此更应慎重。
 
  第二,自动续期涉及政府的责任以及程序设计问题。政府在理解《物权法》第149条第1款并对其制定具体规则时如何发挥作用,以及政府在法律法规没有作出具体操作规定时应当如何作为,既是法治问题,也是政策制定甚或政治决定问题。对于《德国基本法》第14条第1款后句的规定,通说解释认为,财产权一旦被国家建立,就立刻受到限制。[19]该限制必须由法律作出规定,而不能依赖于政府的单方理解。有经济学家已意识到如果没有具体操作细则,“自动续期”难以操作,[20]但经济学家难以解决在没有操作规程时政府应当如何行动的问题,而法学家则能够基于依法治国的基本规律或者前人总结的法治原理对此进行解释,指引自动续期所涉及的多方主体在目前以及未来应当采取何种适当措施。
 
  第三,自动续期是否需要缴费也涉及更复杂的我国税费体制问题。税费体制是政治决断的结果。目前土地使用权出让市场采取费而非税的体制,土地使用权的转让采用开发商支付出让金,最终由购买方负担的方法。相关统计数据表明,在地方政府所得的土地出让金中,70%归地方,而只有30%归中央。土地出让金已经成为地方政府的主要收入来源,有些地方的土地出让金已经占到地方政府收人的80%左右。[21]土地财政对社会、国家所产生的不利影响有目共睹,亟待得到系统、全面的解决。住宅建设用地使用权自动续期是否需要缴费以及如何缴费等,涉及诸如中央与地方政府的关系梳理和合理的财税体制设计等问题,两者有必然的而非或然的关系。
 
  第四,自动续期以及缴费方式的设计当然也关涉公平或者公正问题。一个相似的研究是,实证数据表明,当犯罪数量的增长在较大程度上是社会因素作用的结果时,刑罚不应无限制扩张。[22]这提示民事案件数量的增长也可能与社会因素有更紧密的关系,而社会因素主要是社会变革及其产生的社会公正程度。因此,社会公正就成为社会转型时期尤其是我国现阶段的核心追求。土地使用权到期后自动续期问题的处理也应当关涉保障公平或者公正的问题,涉及不同群体、不同地域、不同阶层及其公平感。任何规则的设计都应当避免基于善良的愿望而产生不当的后果或者秩序。[23]因此,对公正及公平感就必须予以充分考虑,避免产生不必要的社会不满和社会冲突。
 
  当然,上述考量因素并非杂乱无章,其中存在最基本的逻辑线索。笔者认为,关于政府的利益、中央对地方关系、财税体制、民众福利以及公平,都必须站在国家治理的髙度予以探索,具体路径就是探索国家与民众之间的关系。如果以国家为核心,这个关系就是国家对民众的承诺。只有站在这样的髙度,自动续期问题才不会陷人一叶障目的窘境,才不会陷人自我纠缠的泥潭。徒私法不足以自足,或者说私法也当然是法律体系的核心构成部分,然而这一常识却往往最容易被忽略。虽然私法领域的一些学者直接或者间接地注意到了自动续期问题的宪法意义,[24]但并未将其作为一个核心的基础要素或者基本立场予以考虑,也未在此基础上提出更为具体、可行的建议。
 
  (二)国家承诺:作为民法和宪法问题相通的桥梁
 
  国家承诺也可表述为国家责任或者国家义务,但后两者在语义强度上不及国家承诺更能准确地描述出国家在与公民关系中责任的强度。国家承诺是现代国家中国家与民众关系的连接纽带。这一视角与单纯的人民利益诉求视角在结果上可能是一致的[25]但反映的观念有所不同。前者侧重国家内在的责任和合法性限度,后者表明民众自身的强烈诉求。而且,该概念比保障民生、人民利益等词汇更具涵括性,也更能准确地描述系争问题涉及的复杂关系。
 
  国家承诺事实上是取得国家政权的核心方式之一。在新中国建立后,国家对于国民的承诺总体上在逐步深入,从理想走人现实,从现实走向圆满。笔者认为,现阶段以及未来相当长的历史时期内的国家承诺主要包括如下三个方面的内容。
 
  第一,对人民美好生活的承诺。党的重大责任之一是“对人民的责任。我们的人民热爱生活,期待……更满意的收人……更舒适的居住条件……人民对美好生活的向往,就是我们的奋斗目标……我们的责任,就是要团结带领全党全国各族人民,继续解放思想,坚持改革开放,不断解放和发展社会生产力,努力解决群众的生产生活困难,坚定不移走共同富裕的道路。”[26]这一论述非常精辟,代表了党和国家对于人民的最基本、最核心的承诺。国家承诺尊重并努力实现人民对美好生活的追求,政治框架的设计、法律规则的制定、法律制度的实施都应当贯彻这一理念。美好生活的一个核心体现就是人民安居乐业以及人民拥有安居乐业的制度环境。
 
  第二,对法治的承诺。本届政府最突出的贡献之一就是对依法治国的深层次理解及全面实施。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出,“依法治国……事关我们党执政兴国,事关人民幸福安康,事关党和国家长治久安”,而且对此治国方略从多个方面予以部署实施,如政府简政放权等。从这样的高度定位依法治国,能够更准确地阐释国家对人民的法治承诺,而且这些承诺会重新塑造新型的现代政府与民众关系的框架。国家治理能力现代化的核心是政府治理能力现代化,而政府治理能力现代化的必由之路是法治。张文显教授精辟地指出:“善用法治思维和法治方式治国理政,就要把法治理念、法治精神、法治原则和法治方法贯穿到政治治理、经济治理、社会治理、文化治理、生态治理、治党治军治国等国家治理实践之中,逐步形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好
法治习惯。”[27]
 
  第三,对公正的承诺。公正不仅仅是法治的生命线,也是政治和谐、社会发展的稳定器。当然,公正不仅仅体现为社会结构的公平,也体现于人们所感知的公平。即使规则设计的意图始于公正的理念,如果实施的效果使人们感受不到公正,社会治理也就无法得到更好的实现。因此,公正要求国家提高社会治理的能力和水平。值得注意的是,某些行为经济学专家的研究表明,直觉上认为对顾客或者员工公平的事情事实上也许是不公平的,[28]法律规则也可能如此。国家在认识自动续期问题时不能简单地基于道德直觉,而应当关注公正及通过适当的立法技术真正实现公正的效果。而且,国家对财产权减少的规制一定要比对财产权获取的规制更加慎重,因为人们对现有财产的评价往往高于未来的财产,这就是所谓的禀赋效应。[29]换言之,要让人民群众有充分的获得感,[30]尤其须关注那些可能会使人们现有财产减少的情况,如缴费或者征税等。
 
  上述国家承诺事实上设定了自动续期应当考虑的前提框架问题。在德国,单纯履行金钱给付义务不在宪法所有权的保护范围之内,[31]我国也应对其作相同解释。在我国,个人的收人、生产资料和生活资料所有权以及用益物权、担保物权、继承权等都在我国宪法财产权的保护范围之内。[32]因此,国家承诺对于私法财产权中物权规则的创设具有直接意义。尽管上述国家承诺不能直接决定具体的规则设计,但能够为具体规则的设计提供可行的思路,矫正可能出现的明显偏离上述国家承诺的情况。或者说,尽管难以特别界定“国家承诺的具体内容”,但我们完全可能在具体语境中分辨出不符合国家承诺的内容。国家承诺既是一个政治命题,也是一个宪法命题,其必须有效地转化为学术命题和法律命题,惟有如此,我们方能在政治、学术和法律之间寻求合理的平衡。[33]
 
  (三)国家承诺与温州市国土资源管理部门的实践
 
  笔者认为,应当从国家承诺的高度评价国土资源管理部门的实践做法。根据《城市房地产管理法》第22条的规定,土地使用权出让合同约定的使用年限届满,土地使用者需要继续使用土地的,应当申请续期和办理土地使用权出让手续。显然,行政机构对可资依照的规则和程序都非常熟悉,但若适用《物权法》第149条第1款的规定则无具体实施规则或程序,操作困难。不仅如此,对于地方行政部门而言,上级行政部门的影响力非常显著。温州市某区国土资源管理部门表示,在“上级部门没有具体政策和实施细则的情况下,他们只能这么做。”[34]也就是说,他们等待的是“上级部门”的“具体政策”与“实施细则”。由此可知,地方行政部门在处理该类问题时,一是通常并不考虑相关法律的位阶及其意义,二是更着重考虑上级部门的“具体政策”和“实施细则”而非其法律文本。换言之,上述做法体现的是“行政部门”规定优位主义以及“政策决定主义”,未能体现出依“法”治国、依“宪”治国的国家承诺。
 
  此外,对于温州市国土资源管理部门启动评估程序对土地使用权续期费用予以评估的做法应当如何评价?相关部门启动收费程序究竟有何法律依据?事实上,温州市国土资源管理部门既没有上级部门的具体政策依据,又没有相应的法律根据。概言之,温州市国土资源管理部门在没有法律根据的情况下就启动了影响民众财产权的程序,有违法治精神。即便是国土资源部、浙江省国土资源厅也只能对自动续期是否缴费以及缴费程序等问题进行前期调研,在没有法律规定或者全国人大或全国人大常委会授权时无权决定收费方式等实质问题。
 
  国土资源管理部门应当如何面对土地使用权自动续期问题?基于国家承诺、现有法律规定以及法治的一般原理,笔者认为在国家立法以及具体的政策和规则出台之前,任何层级的政府或者政府部门都不能以任何理由收回土地使用权或者妨碍公民对土地的正常使用,也不得以土地使用权过期为由影响房屋的所有权;同时,任何层级的政府或者政府部门也不能以任何理由收取任何续期费用,不得启动任何收取费用的程序,当然也包括不得启动续费的评估程序。[35]梁慧星教授也持此种观点,[36]殊值赞同。
 
  三、“自动续期”规定的实然法律解释与应然规则设计
 
  (一)“自动续期”有偿抑或无偿
 
  《物权法》第149条第1款中的“自动续期”究竟是有偿续期还是无偿续期,学界对此争论激烈,两种观点针锋相对。然而该规定的解释必须尊重立法机关的真实意思,基于不同的解释方法,可对该规定的真实意思得出不同的结论。(1)历史解释。据孙宪忠教授回忆,在《物权法》的最初草案中,当时的主流意见是土地自动续期应为有偿,他提出了无偿自动续期的观点并为立法者所接受。[37]曾参与《物权法》立法的扈纪华女士也指出:“温州土地使用权到期要求续交土地出让金的事情发生后,我非常吃惊,此种行为与我们当初的立法宗旨并不一致,这不是我们的意愿。”[38](2)功能解释。杨立新教授明确认为,只有自动无偿续期才能使“有恒产者有恒心”,避免“无恒产者无恒心”,进而使人们安居乐业,同时如此才能与农村土地权利状况相适应。因此,自动续期的本质是“一次取得、永久使用”。[39](3)文义解释。也有学者认为,上述法律条文并没有规定是免费自动续期还是有偿自动续期,因此不能作出肯定是免费自动续期的解释。[40]该说法也体现了国土资源管理部门在自动续期是否无偿问题上的主要倾向以及部分学者的观点。
 
  上述三种结论虽各有道理,但笔者认为,对自动续期条款的解释首先必须尊重文义,历史解释可以在不与文义解释矛盾的前提下补充文义的具体内容。就文义解释而言,一是单纯从文义看,法律条文并没有直接说明这种自动续期是无偿自动续期还是有偿自动续期;二是如果法律的立场是无偿自动续期,按照通常的立法表达习惯,《物权法》第149条第1款的表达就应该是“无偿自动续期”,而事实并非如此;三是另外一种可能的解释是,在法律没有明确规定有偿还是无偿时,有偿自动续期完全是可能的。实际上是否有这种可能的判断则取决于立法机关在立法过程中的态度,这就需要借助于历史解释。
 
  就历史解释而言,以下三个权威资料来源非常重要。其一,全国人大常委会法工委编写的物权法释义。该书对“自动续期”的解读是,“有人提出,住户买房时已经支付了土地出让金,续期后不应再交费。有的认为,续期的应交少量的土地使用费。考虑到住宅建设用地使用权续期后是否支付土地使用费,是关系到广大群众切身利益的问题。绝大多数住宅建设用地使用权的期限为七十年,如何科学地规定建设用地使用权人届时应当承担的义务,目前还缺乏足够的科学依据,应当慎重研究,物权法以不作规定为宜。而且物权法不作规定,也不影响国务院根据实际情况作出相关的规定。因此,本条对建设用地使用权期间届满后是否支付土地使用费的问题未作规定。”[41]这一历史解释应当是非常准确的,可资采信。其二,全国人大法律委员会在提请《物权法》审议时所表达的明确意图。根据梁慧星教授的论述,2006年10月27日全国人大法律委员会向第十届全国人大常委会第二十四次会议提交的《关于物权法(草案)修改情况的汇报》提到,在五次审议中,“常委会组成人员对自动续期的规定,普遍表示赞成。同时,有的委员提出,续期付费是否合适,建议进一步研究。法律委员会研究认为,续期后是否支付土地使用费问题,关系广大群众切身利益,需要慎重对待,目前本法以不作规定为宜。届时,可以根据实际情况再作慎重研究。因此,建议删去这一条中关于土地使用费的规定。”[42]从这一文献看,无偿自动续期的理解并没有产生足够的说服力,未体现于《物权法》第149条第1款之中。其三,参与《物权法》起草的王利明教授也明确认为:“讨论过程中,对于是不是自动续期,大家的意见比较一致,没有太大分歧,分歧主要在于自动续期要不要收费,对该问题的争论很激烈。但后来全国人大法律委员会向全国人大常委会报告提出,收费问题以后再规定,所以该条确实回避了这一问题。物权法最终并未对此进行规定。”[43]
 
  因此,无论从文义解释还是从历史解释角度分析,均可得出将《物权法》第149条第1款理解为“无偿自动续期”并无根据这一确定的结论。对其是否应当作出有偿自动续期的解释,取决于我国土地所有权的法律框架。
 
  (二)自动续期的法律与政策考量
 
  1.国家土地所有权、土地使用权及其相互关系的逻辑
 
  无论我国城市的土地所有权的历史发展有何特殊性,国家土地所有权已经成为基本的宪法框架,此现状应该且必须得到充分尊重。尽管有学者认为,设立永久性的住宅建设用地使用权不会损害国有土地所有权,不改变土地公有制度,[44]但张翔教授认为,建设用地使用权如果是自动且免费续期的话,那就是永久的使用权,和所有权没有区别,这实际上就是私人所有,与《宪法》第10条规定的城市土地属于国家所有发生冲突,而这也是申卫星教授所特别担忧的问题。[45]笔者赞同此种观点。但我们也需要特别警醒另外一种观点,该观点认为:“在目前阶段,最具可操作性的方法是无条件地落实住宅土地使用权的自动续期,并可以不高于住宅土地使用权出让时的条件要求土地使用权人支付土地费用。或许在不久的将来,随着土地使用权期限届满,自动续期的案件逐步增多,我们会尝试更多的公平合理的办法来解决土地使用权续期后的土地费用负担的问题。”[46]该观点是非常错误的。首先,“最具可操作性的方法”违背了法治的基本原则,即行政机构无法律明文授权可为即禁为。其次,该方案要求在续期时支付土地费用,而即使是在房价上涨的情况下,这样做也会极大地剥夺宪法所赋予的财产权。再次,该方案会导致不同时间阶段的严重不公平问题,而且会产生对人的不平等对待。最后,该问题不属“试错”领域,没有法律根据地使民众和社会付出如此高昂的代价解决费用负担问题,不仅不合乎依法治国原则,也会无端地造成严重的社会问题。
 
  对是否续费以及如何续费的问题,孙宪忠教授认为,一是依据我国土地所有权建立的法律思想,不应该再次向居民收费。国家土地所有权不是按照传统民法规定的所有权取得方式取得的,而是“建立”起来的,其目的在于实现社会主义的“均享地利”而非让政府从民众身上取得土地租金等收人。二是从土地价格的角度看,也不应该一再收取土地出让金。我国目前的房价已经非常高昂,按照市场经济的发展水平和权利相等原则,民众也应该享有同所有权一样的永恒权利,对此理应谨记古人“有恒产者有恒心”的政治和经济教训。[47]当然,也有一种观点认为,住宅建设用地使用权应自动无偿续期一次,而且自动续期的期限以70年为宜。其主要原因是“自动无偿续期70年国有土地使用权”,可以落实“国家所有,即全民所有”这一宪法规定;之所以认为“自动无偿续期70年”比较合适,既是为了同我国现行的住宅建设用地使用权期限制度相衔接,也可与我国人均寿命为70岁左右的现状相一致;除了极少数特别富裕的公民之外,大多数公民均属工薪阶层和普通人家,如果不“自动无偿续期一次”,就意味着很多低收人家庭和中产家庭将面临财政危机,进而可能引发社会问题。[48]
 
  笔者认为,上述两种关于自动续期费用的方案均值商榷。首先,任何人使用他人享有所有权的不动产或者动产都应当支付适当对价,这是所有权与用益物权相关联的必然逻辑。其与私人所有权抑或国家所有权的取得方式并无必然关联。其背后体现的逻辑与农村集体土地所有权和农村宅基地使用权的关系之间存在根本差别。农村土地属于农村集体所有,而且在历史上农民将其私人土地交给集体成为成员,集体经济组织所有成员基于成员身份可以无偿享有宅基地使用权。城市土地并非属于城市居民共同所有,所以居民使用国家所有的城市土地,就必须支付费用。是否支付费用以及支付多少费用是两个不同的法律问题。其次,在经过详细的评估作出政治决定后,国家完全可以基于国家承诺在考虑国家财力、提高人们生活水平和满意度等因素后免除全部或部分费用。再次,上述观点默示了立法者无法有效区分工薪阶层、普通家庭与富裕阶层从而进行不同的制度设计,由此产生社会不公正,但实际上其有能力设计出具有可操作性的标准有针对性地解决该问题。最后,人均寿命70年与自动续期问题没有关联。可以说,上述无偿续期的观点都带有非常明显的立法论倾向,脱离了目前法律制度选择所处的基础框架,虽然具有一定意义却并非适当的选择。
 
  2.公平作为自动续期收费的综合考量因素
 
  总体而言,如何收费以及收费的方式都是非常严肃的政治决策,不会也不能受制于某些私法理论。在实质意义上,从政治决策的角度思考自动续期的制度设计自身也是法律的思考方式,但往往受到传统私法理论的严厉批判,认为这一思考方式逾越了私法的界限,将法律问题过度政治化。将私法理论视为私法自洽的观点失之狭隘,不能对立法决策产生有效的说服力。笔者认为,自动续期的收费应当全面、充分地考虑如下相关因素。
 
  第一,民众的现有负担。事实上,民众除当然关心是否收费外,更加关注收费是否在可承受的合理范围之内。对此法律应考虑现有的税费负担问题。当前民众普遍认为税费负担过重,这反映了民众的直觉。合理的税费负担当然应该且必须考虑整体问题,因为尽管在直觉上我们均认为税费负担过重,但是究竟达到何等程度,与其他国家相比处于什么层次,这些都需要更为具体的实证数据支持。
 
  第二,民众的合理预期。民众基于社会发展会对政府产生合理预期,此种合理预期是维护国家正常运行的内在构成性要素,因而对此合理预期的所有偏离都需要认真对待。对社会矛盾及其规模的判断事实上在很大程度上取决于对民众合理预期的认识或评估。但是,在法治社会中,处于全球化结构下的民众合理预期应当得到更为审慎的对待,民众在信息时代越来越多地通过多种方式参与法治进程,其权利意识不断强化,合理预期的内容也与时俱进。
 
  第三,适当的国家收入结构。笔者认为,确立更合理的财政收人与分配体制当然不是也不应当是私法的主要目标或者功能。然而基于公法与私法的相互合作、补充等复杂关系以及目前我国土地所有权与使用权的现实状态,如果该私法制度是实现该公法目标的主要工具之一,那么在私法制度的设计中落实这一公法目标就顺理成章,能够实现各方共赢的结果。如此,通过一项私法上的制度变革即可实现公法和私法的共同价值目标。尽管私法有自己的逻辑,但在很多情况下,其也必须与公共政策相联系。此际,如果可以藉由上述问题的解决而实现某种合理的公共政策,私法何乐而不为呢?
 
  第四,公平的制度设计。公平要求系统考虑制度所可能涉及的所有利益主体、是否在既有的关涉主体中出现内部割裂、是否产生实质意义的公平感。制度设计的公平与否,不仅仅取决于善良的意愿或者良好的出发点,还取决于具体的规制技术能否实现该意图。对此,笔者主要从以下两个方面进行阐释。
 
  首先是制度设计是否会产生不平等对待。刘莘教授指出,如果土地使用权一概无偿自动续期,对土地使用权出让期限为20年、30年、40年、50年、70年的人是否公平?[49]被照一般推论,政府对不同期限土地使用权出让价格的计算公式是不同的。也就是说,假设20年期限的土地使用权的价格是每100平方米5万元,而70年期限的土地使用权的价格是每100平方米15万元,如果一律自动无偿续期而且续期期限是70年,此时有人就会感到吃亏,而有人则会认为是“额外获益”。更何况房屋所有人在购买房屋时并不知悉此种信息,也不能进行自由选择,这就更加强化了不公平。当然此种批评理由同样适用于另外一种设计方案,即凡是不足70年的住宅建设用地使用权都应当自动延期至70年。[50]同时,一定要注意尽量避免造成相对剥夺感的制度设计。崔建远教授认为,“如果一概自动续期,20年、30年不续费不公平,要都这样斤斤计较,这个事情就办不好了,这时大家能不能牺牲一点。总的来讲,土地续期不再收费已经是实惠了,为什么还要这么斤斤计较呢,所以就不要再顾虑这点不公平。”[51]如果能够通过其他制度消除这点不公平进而避免不必要的社会不满,这当然是更优的选择。
 
  其次是区分的可操作性。既有的讨论往往注意到所谓的合理性,并未特别关注不同标准的可操作性问题。对此,笔者主要评析以下几种方案:(1)按照首套房或者数套房进行处理。[52]事实上,尽管在形式上以相关公民拥有首套房和多套房而区别对待的方式处理自动续期后是否收费的问题非常合理,但是该种理解得以合理的默示前提是,首套房必定是用来居住的,而多套房却已经超出了居住用途。这一点尽管能够反映大部分的现实情况,但是否能够描述绝大多数乃至所有情况下的现实则值得怀疑。不仅如此,该方案在很多情况下还可能导致极不公平的结果。例如,一家有一套房,面积为200平方米;另外一家有两套房,其中一套的面积为60平方米,另外一套的面积为50平方米。此际,上述标准不能通过理性的检验。(2)将目前的土地使用权期限一律延长至70年,然后再统一无偿自动续期。[53]该方案强制将目前分别为40年、50年的土地使用权期限一律延长至70年,不仅如此,同时还要求土地使用期限不到70年的住宅应当补缴差额,以实现公平、等价有偿和诚实信用等原则要求。但是,这种延长自身有何种法律依据?需要另行签订出让合同吗?如果当事人不愿意延长土地使用期限,法律需要予以强制延长吗?相关费用如何确定?由此可见,该方案已经超出了《物权法》第149条第1款的语义射程,也有违《城市房地产管理法》中住宅建设用地使用权不超过70年而非一律70年的规定,其合法性和合理性不无疑问。(3)由政府与业主自由协商确定续期期限,引人第三方评估机构确定出让金。[54]如前所述,在签订土地使用权出让合同时,通过合同自由约定续期期限的出发点是好的,尊重了当事人的意思自治,但这种方案并不现实,不能描述双方的真实缔约过程。而且,政府与无数业主自由协商的成本也太高,可操作性差。事实上,在双方签订合同时,政府有主导权,业主并没有所谓的内容决定自由,而且此种方案无法限制政府的机会主义行为,也无法确保能够实现国家承诺的内容。此外,在现实语境中,第三方评估机构的独立性以及公正性很难获得公认,这必然会影响该方案的实际效果。
 
  3.—个初步的设计方案
 
  关于土地使用权自动续期的费用计算采用哪种标准更恰当,笔者不试图取代国土资源管理部门予以细化规定的设计,而只是尝试提出更合适的基本标准。经过对上述方案的评议,笔者认为,自动续期应当以人均房屋面积作为收费标准更合理,该标准的主要优势如下。
 
  第一,具有可操作性。目前的不动产登记已经实现了电子化。根据《物权法》的规定,我国已颁布实施了《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》,2016年基本完成各级不动产登记数据整合建库,2017年将基本建成覆盖全国的不动产登记信息平台。此际,个人房产面积就非常容易统计。基于信息化,该标准的准确度高,可操作性强。
 
  第二,实施成本较低。基于既有全国统一联网的不动产登记信息系统,查询房屋面积等数据非常便捷,同时根据法律规定的标准和费用设计计算公式,系统可以进行自动统计和计算,既能减少国土资源管理部门的工作量,也能大大减少房屋所有人的时间成本和沟通成本,实施成本低,效率高。在大数据时代,基于此信息技术平台,国家也可以进行有效的事前评估,并有助于作出精准决策。
 
  第三,符合“自动续期”规定的立法宗旨。以人均房屋面积作为自动续期缴费的基础标准具有特别优势,一是该标准能够准确地描述一般民众的基本生活需求。当然此处的“一般民众”不是具体意义上的而是抽象意义上的,该标准反映了一个国家成员个体在某个社会经济发展阶段获得有尊严的生活所应当享有的居住面积。二是该标准能够实际上将“居者有其屋”等理想落实并细化,形成稳定的预期。
 
  第四,能够更准确地履行国家承诺。如前所述,国家承诺作为抽象的政治和法律命题必须法制化。该标准在以下几个方面具有优越性:一是将对美好生活的向往置于我国的特定国情中。美好生活是追求的目标,但又不能过于理想化,目前的实际情况就决定了法律设定的人均居住面积标准不宜也不能过高;二是更易于将公正的承诺具体化。只要是中国公民,其就应当且必须得到平等对待。以自然意义上客观的人均房屋面积作为标准,消除了人与人之间的身份、种族、民族、性别等诸多差异,完全贯彻了平等原则,体现了国家对每个公民的平等和公正出发点,使每个人都获得充分的尊重和保障。
 
  当然,在进行具体设计时,基于国家承诺以及前文所阐述的自动续期规则设计的复杂利益考量,自动续期费用的制度设计应当体现以下几个方面的内容。
 
  第一,人均面积低于一定标准的住宅建设用地使用权免于收费。如果人均房屋面积低于一定标准就意味着房屋所有人可能属于低收人阶层,其生活水平处于较低的层次,此时基于国家承诺,法律应当免除其应当缴纳的续期费用,释放国家以及政府的善意,体现法治的人文主义关怀。
 
  第二,自动续期的费用应当较低。考虑到我国的整体税费负担,自动续期费用的比例应当较低,在税费体系及其比例未作全面系统调整的前提下,对于续期费用的计算标准和数额应作宽松化处理。这一政策设计也能够避免新一轮土地财政的出现。
 
  第三,自动续期费用制度设计的主要框架是,以人均房屋面积为基础,采用类似所得税的“超额累进费率”。在上述两个方面内容的基础上,基于社会公正以及调节税费的考虑,使收人更高者负担更高的费用,使所有人承担一定的社会义务,符合社会公正的基本目标。
 
  第四,自动续期费用的制度设计一定要与房地产税协调好关系。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“加快房地产税立法并适时推进改革”。自动续期费用的制度设计要与房地产税结合起来考虑,避免两者的叠合增加国家的治理风险。
 
  关于自动续期中续期的时限以及次数,已有学者进行了非常到位的制度设计与论证,[55]此处不赞。
 
【注释】
[1] 参见刘宏宇、彭天翔:《眼睁睁看房子“撞限”是一种怎样的“痛感”?》,《温州日报》2016年4月14日第3版。
[2] 参见马守敏:《住宅用地使用权期满:提前爆炸的“定时炸弹”》,《人民法院报》2016年5月7日第6版。
[3] 此为应松年教授的观点,参见王亦君:《物权法起草者详解土地使用权如何“自动续期”》,《中国青年报》2015年4月22日第6版。
[4] 自动续期也会对城乡规划法、住宅数量控制、住宅用途管制等产生影响。对此问题的深入分析参见朱广新:《论住宅建设用 地使用权自动续期及其体系效应》,《法商研究》2015年第3期。
[5] 参见房绍坤、张洪波:《民事法律的正当溯及既往问题》,《中国社会科学》2015年第5期。
[6] 参见全国人大常委会法制工作委员会国家法室编:《中华人民共和国立法法释义》,法律出版社2015年版,第293~ 294页。
[7] 同上注,第293~294页。
[8] 同前注[5],房绍坤、张洪波文。
[9] 胡康生主编:《中华人民共和国物权法释义》,法律出版社2007年版,第332页。
[10] 参见刘宏宇、彭天翔:《房产交易过半了被过期土地证卡在半道上》,《温州日报》2016年4月13日第3版。
[11] 当然,基于本文的论证,《城镇国有土地使用权出让和转让暫行条例》第41条已经被《城市房地产管理法》和《物权法》改变。而且,由于该法是国务院通过的行政法规,根据《立法法》第88条第1款关于“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章”的规定,在 行政法规与法律的规定发生冲突时,前者就不能适用。
[12] 同前注[6],全国人大常委会法制工作委员会国家法室编书,第37页。
[13]《城市房地产管理法》于2009年进行了第二次修订,但全国人大常委会并没有根据《物权法》修改关于土地使用权续期的规定。
[14] 姚建宗:《法律的政治逻辑阐释》,《政治学研究》2010年第2期。
[15] 参见张力、庞伟伟:《住宅建设用地使用权续期规则相关问题探析》,《法学》2016年第7期。
[16] 参见杨立新:《70年期满自动续期后的住宅建设用地使用权》,《东方法学》2016年第4期。
[17] 参见房绍坤、王洪平:《从财产权保障视角论我国的宪法财产权条款》,《法律科学》2011年第2期。
[18] [德]康拉德•黑塞:《联邦德国宪法纲要》,李辉译,商务印书馆2007年版,第350页。
[19] 参见[德]克里斯托夫.默勒斯:《德国基本法:历史与内容》,赵真译,中国法制出版社2014年版,第55瓦。
[20] 参见刘雪玉:《北京最早宅地仍有40多年使用权》,《京华时报》2016年4月21日第5版。
[21] 参见赵婧:《审计署汇总土地出让金审计结果》,《经济参考报》2014年11月26日第1版。
[22] 参见白建军:《从中国犯罪率数据看罪因、罪行与刑罚的关系》,《中国社会科学》2010年第2期。
[23] 参见孙良国:《论新〈消费者权益保护法〉中的主要规制技术》,《当代法学》2014年第4期。
[24] 中国人民大学法学院张翔教授、朱虎教授以及苏州大学的程雪阳教授就是其中的代表。参见焦清扬:《住宅建设用地使用权期满自动续期法律问题研讨会讨论综述》,http://www.civillaw.com.cn/bo/t/?id=30618,2016年8月5日访问;程雪阳:《建设用地使用权应自动免费续期一次》,《中国改革》2016年第3期。
[25] 中国社科院法学研究所渠涛教授就自动续期问题指出,应在明确人民利益的基础上设计有前瞻性的对策。参见http://wenfa.xy.zhbit.com/Campus%20Info/20160510/1597.html,2016年8月5日访问。
[26] 习近平:《习近平谈治国理政》,外文出版社2014年版,第4页。
[27] 张文显:《法治化是国家治理现代化的必由之路》,《法制与社会发展》2014年第5期。
[28] 参见[美]理查德•泰勒:《“错误”的行为:行为经济学关于世界的思考,从个人到商业和社会》,中信出版集团2016年版,第150页。
[29] See Gregory Klass, Kathryn Zeiler, Against Endowment Theory: Experimental Economics and Legal Scholarship, 61 UCLA L. Rev. l(2013),p.4.
[30] 参见中共中央宣传部:《习近平总书记系列重要讲话读本》,学习出版社、人民出版社2006年版,第76~78页。
[31] 同前注[18],康拉德•黑塞书,第350页。
[32] 参见谢立斌:《论宪法财产权的保护范围》,《中国法学》2014年第4期。
[33] 此处的表达借鉴了韩大元教授对法治国家的论迷。参见韩大元:《简论法治中国与法治国家的关系》,《法制与社会发展》 2013年第5期。
[34] 参见前注[1],刘宏宇、彭天翔文。
[35] 参见孙良国:《自动续期与国家承诺》,《大众日报》2016年4月27日第10版。
[36] 参见金国中:《梁慧星谈城市住宅用地续期问题续期是否收费应由全国人大决定》,《经济参考报如16年5月3日第A08版。
[37]参见孙宪忠:《为什么住宅土地期满应无条件续期》,《经济参考报》2016年4月25日第A08版。
[38] 庞岚:《何为“自动”续期可以查查辞典》,《法制晚报》2016年4月21日第A20版。
[39] 参见杨立新:《住宅建设用地使用权期满自动续期的核心价值》,《山东大学学报(哲学社会科学版)》2016年第4期。
[40] 参见王心禾:《住宅土地使用权到期“自动”续期等于“免费”吗?》,《检察日报》2016年4月27日第5版。
[41] 同前注[9],胡康生主编书,第332~333页。
[42] 同前注[36],金国中文。
[43] 徐隽:《土地续期问题应尽快制定统一规定》,《人民日报》2016年4月27日第17版。
[44] 同前注[16],杨立新文。
[45] 参见申卫星:《全国人大常委会应进行立法解释》,《东方早报》2016年5月3日第B6版。
[46] 邹海林:《住宅土地自动续期是否收费仍待解》,《经济参考报》2016年5月10日第A08版。
[47] 同前注[37],孙宪忠文。
[48] 同前注[24],程雪阳文。
[49] 参见刘莘:《以续期问题开启改革试点》,《东方早报》2016年5月3日第B04版。
[50] 同前注[39],杨立新文。
[51] 崔建远:《国家不能总盯着老百姓的一点利益》,《东方早报》2016年5月3日第B05版。
[52] 参见熊丙万:《自动续期——叫魂——组织失败》,http://www.civillaw.com.cn/zt/t?id=30761,2016年8月1日访问。
[53]同前注[39],杨立新文。
[54] 参见楼建波:《〈物权法〉为何没把自动续期“说透”?》,《中国国土资源报》2015年3月19日第5版。
[55]同前注[15],张力、庞伟伟文。

来源:《法学》2016年第10期

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责任编辑:李想

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