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住宅建设用地使用权续期规则相关问题探析


发布时间:2016年11月15日 张力 庞伟伟 点击次数:2453

[摘 要]:
我国《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《城市房地产管理法》、《物权法》共同确立了当前的住宅建设用地使用权续期规则,但该规则并不明确,导致了诸多问题。在续期费用规则上,“自动续期”虽非“无偿续期”,也应照顾居民的生存权益;对于续期费用的计算,应采用双重区分规则,并不断出台更惠民的举措;未缴费不影响自动续期和房屋所有权,居民确实困难的,国家还须给予救济。对于续期期限规则,在一般情况下应以建筑物的安全使用年限作为自动续期的期限上限;建筑物过早倒塌的,应以原建筑物的设计寿命作为自动续期的期限上限;住宅建设用地使用权最高年限外的续期以一次为宜,而最高年限内的续期不宜超过两次。
[关键词]:
住宅建设用地使用权 续期规则 续期费用 续期期限

    2016年4月,部分温州市民因其20年的住宅建设用地使用权期间届满需要重新办理土地使用权证。但重新办理土地使用权证需要缴纳数十万元的土地出让金,这相当于房产交易价的三分之一至一半,很多市民对此表示难以接受。此后,各大媒体持续报道,民法学界不断发声。主流观点认为,住宅建设用地使用权续期问题关涉人民能否安居乐业,需要谨慎对待,以免费续期为宜。同年4月20日,中央政法委机关报《法制日报》第7版头条刊文,直斥温州市国土部门不懂法律、敛财有术,[1]可谓揭示了其违法实质之所在。根据《立法法》第45条[2]“法律的规定需要进一步明确具体含义的”,只能由全国人大常委会进行解释。在全国人大常委会作出相关解释之前,温州市政府部门的任何解释与处理都于法无据,应属无效。可见,住宅建设用地使用权期间届满后的续期规则仍不明确,导致以下诸多问题。一类是住宅建设用地使用权期间届满后的续期费用规则相关问题,主要包括住宅建设用地使用权续期是否有偿、续期费用的计算,以及居民届时未能缴费的法律后果等;另一类是住宅建设用地使用权续期期限规则相关问题,主要包括住宅建设用地使用权续期的时限、续期次数等。本文拟针对上述问题,在对相关法律法规进行梳理与评析的基础上,对我国住宅建设用地使用权续期规则进行分析与研究。
  
    一、相关法律法规梳理与评析

  国务院于1990年5月颁布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(以下简称《暂行条例》)采用了“城镇国有土地使用权”的概念,所谓“城镇国有土地”是指“市、县城、建制镇、工矿区范围内属于全民所有的土地”。[3]可见,《暂行条例》中的“国有土地使用权”概念指向的就是“属于全民所有的土地”的使用权。2007年公布并实施的《物权法》采用了“建设用地”的概念,根据该法第135条[4]的规定,“建设用地使用权”指的也是“国家所有的土地”的使用权。同时,由《物权法》第45条[5]可知,国家所有即全民所有。所以,《暂行条例》中“城镇国有土地使用权”的概念等同于《物权法》上的“建设用地使用权”的概念,《暂行条例》中“(城镇国有)土地使用权”的续期规则实际上也就是最早的(住宅)建设用地使用权续期规则。
 
  《暂行条例》中的(住宅)建设用地使用权续期规则主要包括以下内容。第一,第12条规定土地使用权出让最高年限按下列用途确定:居住用地70年;工业用地50年;教育、科技、文化、卫生、体育用地50年;商业、旅游、娱乐用地40年;综合或者其他用地50年。第二,第40条[6]确定了土地使用权期满后土地使用权、地上建筑物及其他附着物所有权“由国家无偿取得”的届期处置规则。第三,第41条[7]确定续期程序规则。依据该规则,土地使用权期满,土地使用者可以申请续期。对于“需要续期的”,应当重签合同、支付出让金且办理登记。此处所谓“需要续期的”显然是指政府部门认为“需要续期的”。因为“需要续期”的含义极不明确,所以政府部门的自由裁量权极大,土地使用权人的权利极不稳定。

  自1995年1月1日起实施的《城市房地产管理法》[8]改变了《暂行条例》的上述诸多规定。第一,该法在土地使用权申请续期规则中增加了明确的时间要求,即“应当至迟于届满前一年申请”。第二,不再采用《暂行条例》中“需要续期的”表述,而是规定“除根据社会公共利益需要收回该幅土地的,应当予以批准”。该规定的内容更加明确,对政府部门的自由裁量权作出较大限制,使土地使用者的权利不再完全受制于公权力。第三,将《暂行条例》确立的土地使用权期满后土地使用权、地上建筑物及其他附着物所有权皆由国家无偿取得的届期处置规则修改为仅限于土地使用权“由国家无偿收回”。第四,将《暂行条例》中的土地使用权续期应重签土地使用权出让合同、支付土地使用权出让金和办理登记等三项要求修改为两项,删除了办理登记的要求。此变化虽属立法者的疏忽但影响不大,一是因为土地使用权属于不动产物权,对其使用期限进行登记公示不言自明;二是因为土地使用权人基于自身利益的考虑通常也会积极地办理土地使用权登记。

  2007年公布并实施的《物权法》对先前立法所确立的(住宅)建设用地使用权续期规则进行了较大修改,主要包括以下几点。第一,对由《暂行条例》确立并为《城市房地产管理法》所沿用的土地使用权申请续期规则进行了修改,规定了“住宅建设用地使用权自动续期、非住宅建设用地使用权申请续期”的内容。“自动续期”不仅意味着免除了居民对住宅建设用地使用权续期的申请程序和申请义务,更意味着其在实质上突破了现行立法关于住宅建设用地使用权最高年限的规定。第二,对《城市房地产管理法》规定的“土地使用权由国家无偿收回”的届期处置规则进行了重大修改,明确了非住宅建设用地上的房屋及其他不动产在土地使用权期满后的归属,按照“有约依约、无约或约定不明依法”的规则进行处置。[9]尽管这一届期处置规则更加合理,但如何“依法”尚需进一步明确。有学者主张借鉴我国台湾地区的地上权相关规则,[10]笔者对此深表赞同。

  由上可知,《暂行条例》、《城市房地产管理法》、《物权法》等法律法规确立了我国现行住宅建设用地使用权续期规则,主要包括以下内容。

  第一,单从字面上看,住宅建设用地使用权的最高年限仍为《暂行条例》所规定的70年。但根据“自动续期”的规定,相关立法对该70年最高年限的规定已经松动。对于住宅建设用地使用权而言,70年最高年限的实际功能与其说是“限期”,不如说是“限权”和“限价”。“限权”是指70年最高年限的规定可以压制政府部门无上限地增加出让年限、以便在短期内获得更多土地使用权出让金的冲动,“限价”是指70年最高年限的规定可以避免更长期限进一步推高房价的可能。

  第二,住宅建设用地使用权的续期程序为“自动续期”。关于“自动”两字的含义,现行相关立法并未予以明确,学界也认识不一。但社会各界对于“自动意味着申请程序的法定免除”已形成共识。当然,这种免除是对居民而言的,对于土地登记部门而言,这不仅不是一种法定的免除,反而是一项需要及时履行的法定义务。因为“自动续期”的规定内在地要求土地登记部门在居民的住宅建设用地使用权期满之前积极、主动和及时地将该使用权续期的事实在不动产登记簿上体现出来。即便续期时限尚不明确,也应当在“期限”一栏中备注“自动续期”。如此,居民继续享有住宅建设用地使用权这一事实就具备了法定的公示条件,从而具备了完全的对世效力。

  第三,由于《城市房地产管理法》已将《暂行条例》规定的土地使用权、地上建筑物及其他附着物所有权“由国家无偿取得”的届期处置规则修改为仅针对土地使用权的“由国家无偿收回”的届期处置规则,而《物权法》中的届期处置规则仅适用于非住宅建设用地使用权,因此,社会各界普遍认为,居民对于所购房屋享有永久的所有权,住宅建设用地使用权即便期满,房屋所有权也不会到期。所以,根据现行立法,在住宅建设用地使用权届期后,对房屋等地上物的处置规则是“房归原主”。

  综上所述,《暂行条例》、《城市房地产管理法》、《物权法》等法律法规确立了我国住宅建设用地使用权的续期规则。这些规则主要包括最高年限规则、续期程序规则和届期处置规则等三个方面的内容。其中,最高年限规则较为明确;届期处置规则尽管未得以明文规定,但可由相关法规和基本法理推知,争议也不大;而续期规则中最为重要的续期程序规则最不明确,争议最大。续期程序规则的模糊导致了诸多颇值研究的问题,主要包括两大类,一类是续期费用规则相关问题,另一类是续期期限规则相关问题。因为上述相关立法的变迁体现的是国家对人民安居乐业需求的日益重视,所以下文在对这两类规则进行探析之时将力求在最大程度上契合这一变迁规律。

  二、续期费用规则相关问题分析

  (一)续期是否有偿

  关于住宅建设用地使用权续期是否有偿的问题,在《物权法》制定之时即争议颇大,立法机关因此采取了回避的态度,仅笼统地规定“自动续期”。以孙宪忠教授[11]、杨立新教授[12]为代表的民法学界主流观点认为应是期满后无偿地自动续期,此观点受到了较多网友的支持。但也有学者认为“自动续期”并不等于“无偿续期”,居民在住宅建设用地使用权续期之时仍旧需要支付土地使用权出让金。[13]笔者认为,有关“无偿续期”的观点尽管得到了社会的广泛支持,但并不正确,原因主要在于以下几个方面。

  第一,从文义解释的角度来看,并不能从“自动”一词中解释出无偿的含义。《现代汉语字典》对于“自动”一词的释义有三项:(1)自己主动,如自动帮忙;(2)不凭借人为的力量,如水自动地往下流;(3)属性词,不用人力而用机械装置直接操作的。[14]此三项释义中没有一个具有“无偿”的含义。现行法律法规中有关“自动”一词的含义有三种:第一种是工程技术上的含义,即上述《现代汉语字典》中的第三项释义,如《大气污染防治法》规定的“自动监测设备”、“自动监测数据”、“自动监测”,《电力法》规定的“调度通信自动化工程”以及《电子签名法》规定的“自动发送”。第二种是“自己主动”的意思,即上述《现代汉语字典》中的第一项释义,如《刑法》第24条规定的“自动放弃犯罪”、第67条规定的“自动投案”、第351条规定的“在收获前自动铲除的”以及第423条规定的“自动放下武器投降敌人”。第三种是“不需要经过其他程序”的意思,即上述《现代汉语字典》中第二项释义的引申义,如《外资保险公司管理条例》第11条规定的“受理决定自动失效”、《最高人民检察院关于印发〈最高人民检察院司法解释工作规定〉的通知》第24条规定的“与法律规定相矛盾的内容自动失效”以及《粮食竞价销售交易规则》第22条规定的“前一价位的应价自动失效”。

  第二,从体系解释的角度来看,“自动续期”也不可能具有“无偿使用”的含义。对于“自动续期”的解释需要综合考虑其他相关法律法规的规定。根据《土地管理法》第2条第5款[15]的规定,除划拨土地外,其他的国有土地只能有偿使用。同时,根据《土地管理法》第54条[16]和《城市房地产管理法》第24条[17]的规定,在绝大多数情况下,居民的住宅建设用地使用权均非通过划拨而来,那么居民无论是通过购买方式初次获得住宅建设用地使用权,还是通过续期方式继续享有住宅建设用地使用权,均只能通过有偿的方式享有权利。即在《土地管理法》确定的国有土地有偿使用的大原则下,无论如何解释“自动”一词,都应当是在有偿的范围内进行。一些学者认为,无偿续期并未违反《土地管理法》确定的国有土地有偿使用的原则,因为居民在购房时所支付的价款已经包含了土地使用权出让金,居民对住宅用地的使用符合有偿使用的要求。实际上此种解释极不科学,已经超出法律解释的合理限度。土地使用权续期是继承原合同上的权利义务,其只是延长合同期限,倘若续期无偿,就是对原合同权利义务的实质变动。

  第三,从立法过程来看,“自动续期”不可能具备“无偿使用”的含义。从《物权法》的制定过程来看,第四次审议稿和第五次审议稿在规定住宅建设用地使用权自动续期的同时,也规定了续期费用的支付方法;第六次审议稿之所以删除费用支付的相关表述,并非因为费用支付问题与“自动续期”问题相矛盾,而是因为对费用支付问题还需作进一步研究。[18]如果将“自动”一词解释为“无偿”,实际上是违反了立法原意,于法无据。明确住宅建设用地使用权期满自动续期后仍有偿使用的议案已列入十二届全国人大常委会立法规划或者年度立法工作计划,[19]而之前全国人大代表宗庆后提出的无偿续期议案[20]则一直没有下文。

  (二)续期费用的计算

  既然住宅建设用地使用权期满后应是有偿自动续期,则必然存在续期费用的收取问题。续期费用的收取问题主要涉及续期费用的收取主体、收取形式和计算方法三大问题。因续期费用的收取主体问题更多地是公法上的问题,且对居民相关权利义务的影响不大,故在此不作讨论。目前续期费用均以土地使用权出让金的形式收取,主流观点认为未来可以(房产)税的形式收取,[21]笔者对此深表赞同,兹不赘言。而目前对于续期费用的计算方法却观点纷纭,颇值探讨。笔者认为,应在总体降低住宅建设用地使用权续期费用的大原则下采用双重区分的规则,其具体含义主要包括以下三个方面的内容。

  第一,应尽可能降地低续期费用,以保障民生。即便现行立法的真实含义是有偿续期,也不能无视社会各界关于“无偿续期”的呼吁。居民的居住用地本应是非营利性的,但目前我国住宅建设用地使用权出让的营利色彩极为浓厚。在现阶段,公民尚无资格直接提出国有土地使用权的使用申请,其只能通过房地产开发商之手间接获得土地使用权,而开发商取得土地使用权均须通过“招拍挂”的竞价程序。由于该竞价程序实行“价高者得”规则,正所谓“羊毛出在羊身上”,在开发商通过激烈竞价程序获得土地使用权后,其所支付的高额土地使用权出让金最终会被分摊到房价上而由广大购房者实际承担,由此导致市场上商品房价格居高不下的现状。正如宗庆后代表所言:“很多百姓将毕生的大部分财产投入在住房之上。”[22]面对此种状况,政府理应竭尽全力降低人民群众的住房成本。而对于住宅建设用地使用权的续期而言,尽可能地降低续期费用不仅能够兼顾现行立法的相关规定和要求,而且能够对基本民生诉求作出最有力和最有效的回应。

  第二,续期费用的计算应当采用“双重区分”规则。[23]首先,应当区分居民居住面积达标住宅的建设用地使用权续期和居民居住面积超标住宅的建设用地使用权续期。由于居民的经济状况千差万别,有的居民仅有一套住房、住宅面积较小,而有的居民拥有数套住房、住宅面积较大,无论是基于保障民生的考量,还是基于我国人多地少的现实考量,都需要通过立法对一人坐拥多房的现象予以遏制。故而,区分广大居民的不同情况予以不同对待极有必要。关于区分的标准,学界主要有“住房数量”[24]和“住房面积”[25]两种观点。、笔者认为采住房面积标准更为合理,因为如果以住房数量为标准,客观上会助长居民购买大面积商品房的冲动,这也会导致资源浪费。但是住房面积标准应如何确定?有观点认为应当采用当地人均住宅面积标准。此观点看似合理但缺乏可操作性,因为人均住房面积变动性较大。因此,由国务院定期公布各地的合理住宅面积更为适宜。当然,为了在最大程度上限制行政权力以便最充分地保障公民权利,全国人大及其常委会可以设定各地区或者各省、市、自治区人均住宅面积的最低标准。其次,应当区分住宅建设用地使用权最高年限以内的续期和超出最高年限以外的续期。对于住宅建设用地使用权最高年限以内的续期进行收费,无论人均住宅面积是否达标,都应该是居民在购买剩余土地使用权期限少于70年的房屋时分担的土地使用权出让金与其他居民在购买相同条件的且土地使用权期限为70年的房屋时分担的土地使用权出让金之间的差价,再乘以当地银行房贷的平均利率,以求结果的公平。对于超出最高年限以外、人均居住面积达标住宅的建设用地使用权续期进行收费只能是象征性的,以保障公民住房权的实现。我国的住宅建设用地使用权出让的最高年限是70年,现实中绝大部分住宅小区的建设用地使用权期限也是70年。但在扣除开发商在获得建设用地使用权之后的建设施工时间,大部分居民在购房时可以享有的住宅建设用地使用权的期限一般约为65年至68年。一个居民如果在其25岁左右时购买新房,那么在土地使用权的最高年限届满时的年龄在90岁左右。而让居民在其年老行将百年的同时再计算自己住宅的建设用地使用权期限是极不人道的。对于超出最高年限以外、居民人均居住面积超标住宅的建设用地使用权续期的收费标准可以适度提高,但也应低于最高年限内土地使用权的续期费用,以期在对居民购买大面积房屋的冲动进行合理抑制的同时也能保障公民住房权的实现。

 
  第三,在政府财政允许的情况下,对住宅建设用地使用权最高年限以内、居民人均居住面积达标住宅的建设用地使用权续期也仅能收取象征性费用。当然,这可能对已缴纳70年土地使用权出让金的居民不公平,因此政府可以在财政允许的情况下退还前者已经缴纳的部分土地使用权出让金。这一时刻到来之时才是民众真正能够安居乐业之时。在目前房价偏高的形势下,政府部门对其收取高额土地使用权出让金做法的最常见解释是土地使用权出让金“取之于民、用之于民”。但是各级地方政府对土地使用权出让金之所“取”已明显过度,由于土地使用权出让金事实上已被全部转嫁至普通民众和购房者身上,远远超出了普通民众的经济承受能力。为此,今后应在政府财政允许的情况下,对最高年限以内、居民人均居住面积达标住宅的建设用地使用权续期只能收取象征性的费用,甚至退还部分土地使用权出让金,这应成为各级政府的努力方向。

  (三)未能缴费的后果

  只要存在收费问题,则会存在未能缴费的法律后果问题。由于对于超出最高年限以外、居民人均居住面积达标住宅的建设用地使用权续期仅予以象征性收费,该象征性收费虽使居民承担了一定的经济支出义务,但其支付凭证承载的“准公示”或者“准公正”功能反而使居民对自己的权利更加放心,因而民众往往乐意支付此种象征性费用。当然,也不能排除极少数群众仍然未能支付的情形。而对于超出最高年限以外、居民人均居住面积超标住宅的建设用地使用权续期的收费尽管通常较低,但毕竟该项收费已经不只是象征性的,可以预见届时也会有部分居民未能缴费。如果未来财政无力支撑彻底的象征性收费方案,对于最高年限以内建设用地使用权的续期还收取一定数额的土地使用权出让金,部分群众基于种种原因未能支付的可能性则更大。对于居民人均居住面积达标住宅的建设用地使用权续期和居民人均居住面积超标住宅的建设用地使用权续期、最高年限以内的住宅建设用地使用权续期和超出最高年限以外的住宅建设用地使用权续期,居民未能缴费的法律后果完全相同。
 
  第一,无论是否缴费,居民的住宅建设用地使用权自动续期。《物权法》已经明确规定住宅建设用地使用权自动续期,尽管社会各界目前对于“自动”一词的理解大不相同,但一致认同自动续期意味着程序的免除。换言之,居民未缴费并不会导致其住宅建设用地使用权的丧失,因为法律对此已明确规定了自动续期规则,即便使用人未缴费也不影响续期的法律后果,况且此种法定的自动续期是源自《物权法》这一基本法律的规定,所以除全国人大及其常委会之外,[26]任何其他立法机关、行政机关、司法机关均仅能严格遵守而无权对其进行任何修改。既然住宅建设用地使用权已经自动续期,那么居民当然可以继续享有与其期满之前相同的权利。

  第二,居民对房屋的所有权完全如故,不受影响。事实上,住宅建设用地使用权期满后居民未缴费并不会导致其房屋所有权的丧失,至多是使未缴费的居民负担了一项对国家的债务。《物权法》第64条明确规定,私人对其合法的房屋享有所有权,该法第66条再次强调“私人的合法财产受法律保护”。除非基于公共利益的需要,经过法定程序和给予合理补偿,即便是国家也不能无偿收回公民的房屋,这也是《物权法》相较之前相关立法的进步之处。简言之,尽管居民因此对国家负债,国家也无权直接收回居民的房屋。

  第三,对于拖欠的费用,无论如何收取都不得危及公民的基本生存。依照《民事诉讼法》第244条[27]的规定,即便由人民法院执行部门强制执行也应当保留被执行人及其所扶养家属的生活必需品。依据《行政强制法》第23条[28]的规定,即便查封、扣押,也不得及于公民个人及其所扶养家属的生活必需品。尽管立法对于何为生活必需品并未予以明确,但为居民安身立命所必需的房屋属于生活必需品是没有任何问题的。如果居民在住宅建设用地使用权期满时确因年老、体弱、疾病、丧失劳动能力等原因无力支付土地使用权续期费用,国家不仅不应催缴,反而需要为其提供必要的救济。此种救济义务是由《宪法》所规定的,[29]不附带任何条件。

  总之,尽管住宅建设用地使用权“自动续期”并不含有“无偿续期”的含义,但从现有相关立法规定来看,居民在届期后未予缴费并不影响其住宅建设用地使用权的自动续期,也不影响居民的房屋所有权。国家即便依靠公权力实现债权,也不得危及居民的基本生存。当居民确有困难时,国家还须依法提供必要的救济。

  三、续期期限规则相关问题分析

  尽管目前各界在讨论自动续期问题时更多地将关注点放在自动续期是否需要缴费上,但事实上,续期期限规则相关问题是比续期费用规则相关问题更为基础的问题。如果前者不能得到妥善解决,后者即便得以解决也是无意义的。关于续期期限规则的相关问题,各界讨论较多的是续期期限的上限问题和续期次数问题。

 
  (一)续期期限的一般上限

  一般而言,续期期限的上限应由法律明确规定。一是因为续期期限的上限问题牵涉居民的重大利益,极为重要;二是因为续期期限的上限问题技术性极强,很难通过文义与结合相关立法规定予以推知;三是因为续期期限的上限问题只有在极为明确时才具备可操作性。但我国现行立法对于续期期限的上限没有作出任何规定。笔者认为,以建筑物的安全使用期限作为住宅建设用地使用权续期期限上限的观点较为可取,[30]原因主要在于以下几个方面。

  第一,可较好地契合房屋所有权作为恒久物权的这一重要特征。所有权作为一种恒久物权在理论上具有无期限性。一般而言,物权除因标的物灭失、时效取得、所有权人抛弃等事由而消灭之外,原则上一直存续。[31]但现代的城市住宅多为高层建筑,法律出于对居民安全和公共利益的考虑,绝不允许这些高层建筑自然倒塌和消失。换言之,在不被征收也不予出让的情况下,对于绝大部分城市居民而言,其房屋所有权的消灭时间不可能是标的物灭失的时间,而是标的物自身安全性难以继续得到保障的时间。既然事实上居民对房屋享有所有权的期限上限是房屋的安全使用年限,为了充分保障居民对合法财产的所有权,居民对住宅建设用地享有使用权的期限上限也应该契合这一期限。

  第二,可较好地契合现行相关立法的指导思想、续期规则的变迁规律及现今的政策要求。首先,较好地契合了《物权法》“物尽其用”的思想。《物权法》第1条[32]开宗明义地宣示了本法的立法目的。其中,“发挥物的效用”是物权法的重要立法目的之一。在现有的技术条件下,在《暂行条例》确定的70年土地使用权最高年限届满后,有相当部分的建筑物还处于安全使用期限内;而在未来,随着科学技术的不断进步,建筑物的安全使用期限还会显著延长。如果居民不能续期至安全使用年限,房屋作为物的效用就不能得到最大程度的发挥。故而,基于充分“发挥物的效用”的考虑,自动续期理应续至建筑物的安全使用年限。其次,可较好地顺应续期规则在其发展过程中不断强化对居民住房权的保障这一变迁规律。在住宅建设用地使用权续期规则的历史变迁中,法律不断强化对居民住房权的保障,这是续期规则的重要变迁规律,当然应该在续期期限的上限方面得到全面的体现。最后,可较好地契合国家节能减排的政策要求。由于工程建设需要消耗大量的钢材和水泥,在建筑物的安全使用年限内尽可能地延长房屋的使用时间将大幅降低对这些环境资源的消耗,有助于实现节能减排的目的。

  第三,有利于减少各界非议、抑制权力冲动且顺应居民安居的习惯。首先,可以减少社会各界对高房价的非议。长期以来,我国的房价居高不下。居民为房屋支付的巨额价款已经相当于甚至超过许多发达国家的具有永久产权的私人住宅的价值。尽管这与我国人多地少的现实状况有关,但社会各界对此多有非议。如果法律规定居民对于住宅建设用地使用权的期限上限为房屋的安全使用年限,尽管不能完全平复此种非议,但是仍可大大地减少此种非议。其次,可抑制地方政府动辄拆迁的权力冲动。当前,一些地方政府好大喜功、热衷于上马工程,存在强烈的拆迁冲动。但拆迁需要符合法定的条件和经过严格的程序,如果居民可享有住宅建设用地使用权的期限上限不是建筑物的安全使用年限,地方政府动辄拆迁的冲动就会更加强烈。最后,可顺应居民根深蒂固的长期安居的习惯。我国多数居民深受农耕文化的影响,普遍存在着安土重迁、重视“老屋”、长期安居的特殊习惯。以建筑物的安全使用年限作为住宅建设用地使用权续期期限的上限可较好地顺应民众的此种习惯。

 
  当然,由于各地的地质条件差异较大,在地质活动剧烈地区,“高龄”房屋即便仍在安全使用年限内,其抗灾能力也已大大降低。在这些地区,为减少潜在的风险,政府可适当降低续期的期限上限。建筑物的安全使用期限应由权威评估机构予以评估和认定。

  (二)续期期限的特殊上限

  在前述“温州事件”中,社会各界都将讨论的重点放在住宅建设用地使用权期限延长的问题上,忽视了对建筑物在建设用地使用权期满之前就已倒塌这一问题的思考。由于居民已经获得了约定期间的住宅建设用地使用权,所以即便地上建筑物倒塌,居民依旧是合法的住宅建设用地使用权人。简言之,即便住宅灭失,居民的住宅建设用地使用权仍然存在。[33]同时,由于“自动”一词内在地要求自动续期规则不以建筑物的安然存续为前提,所以即便建筑物倒塌,对住宅建设用地使用权仍可适用自动续期规则。当然,如果建筑物倒塌后一直未复建就不应再予适用。[34]适用自动续期规则就必然会产生续期费用和续期时限的问题。对于前者,可在适用一般续期费用规则的基础上给予使用权人以适当的照顾;但对于后者,需要对一般的续期期限规则进行必要的修正。对地上建筑物已倒塌的建设用地使用权自动续期的最长时限,不应再按照新建建筑物的安全使用年限确定,而应按照原建筑物的设计使用寿命确定,其理由如下。

  第一,无论科学技术如何发达,建筑物的安全使用年限也是有限的。如果认可土地使用权在其地上建筑物倒塌之后仍可自动续期,而且续期期限又按照新建建筑物的安全使用年限确定,将导致国家对土地的所有权被可以无限续期的土地使用权所虚置。因为建筑物可以不断新建,建筑物安全使用年限在自动续期规则的助力之下可以无限延伸,而以原建筑物的设计使用寿命为上限就可避免此种风险,因为一般而言,建筑物的设计使用寿命就是其应该具有的安全使用年限。

  第二,以原建筑物的设计使用寿命作为住宅建设用地使用权自动续期的最长期限更符合现行自动续期规则的立法原意。自动续期规则的立法目的在于使民众安居,防止居民产生在建设用地使用权期满后是否会被扫地出门的担忧,而非使住宅建设用地使用权的期限一直延伸、趋于永久。换言之,立法设立自动续期规则并非意味着否定住宅建设用地使用权期限的有限性,即“自动续期”规则并非“无限续期”规则。而在地上建筑物一直安然存续的情况下,其土地使用权的续期期限按照建筑物的安全使用年限确定为宜;在地上建筑物未能如设计预期那般安然存续之时,则其建设用地使用权的续期期限按照建筑物的设计使用寿命确定为宜。

  第三,以原建筑物的设计使用寿命作为住宅建设用地使用权自动续期的最长期限可以避免立法目的的落空。与西方发达国家相比,我国城市建筑的使用寿命极低,这不仅意味着建筑物的“物的效用”没有得到充分发挥,也意味着建筑材料的“物的效用”没有得到充分发挥。而按照建筑物的安全使用年限确定住宅建设用地使用权自动续期的最长时限正有利于充分发挥和实现“物的效用”。而如果按照新建建筑物的安全使用年限确定住宅建设用地使用权自动续期的最长时限,则可能导致很多居民在原建筑物的安全使用年限届满前即将其拆毁重建,以获得更长的续期时限,如此一来,谈何充分“发挥物的效用”?

  (三)续期次数的上限(单次续期的期限)

  关于住宅建设用地使用权续期次数的问题,目前学界的探讨较为笼统。多数学者只在探讨住宅建设用地使用权续期的最长时限问题时表明了对于其70年最高年限届满后续期次数的观点,鲜有实质意义上的论证,对其70年最高年限以内续期次数的探讨则更为缺乏。事实上,住宅建设用地使用权续期次数问题与续期时限问题是同一个问题的两种不同表达,两者都涉及居民每次可以享受安居的时长这一重大利益,是续期规则中的重要问题。对于住宅建设用地使用权最高年限届满后的续期,由于只能收取象征性费用(针对居民人均居住面积达标的住宅)或者较低的费用(针对居民人均居住面积超标的住宅),所以其续期次数对公民权利的影响不大,以续期一次为宜的观点得到了普遍的认可,兹不赘言。对于住宅建设用地使用权最高年限以内的续期次数,由于牵涉多种利益因而殊值研究。笔者认为,住宅建设用地使用权最高年限以内的续期次数不应均限于一次。一律续期一次的方案看似方便,实质上是要求居民能够一次性地缴纳全部续期费用,虽有利于政府部门的“全额收费”,但未充分考虑到居民的经济承受能力。笔者建议以两次续期为宜。

  第一,单次续期的时限不可过短,理由如下。首先,住宅建设用地使用权作为一种用益物权,其期限不能过短,以彰显用益物权不同于债权之处。由《合同法》第214条[35]的规定可知,租赁期限不能超过20年;如果超过20年,则超过部分无法律效力。法律之所以如此规定,就是为了防止物权被期限过长的债权所虚置,以确保物权的优越地位。如果作为用益物权的住宅建设用地使用权的期限短于20年的最长租赁期限,将导致用益物权的实质降格。因此,住宅建设用地使用权每次续期的年限应不低于20年。前述“温州事件”中居民的住宅建设用地使用权之所以都是20年,恰好是因为符合当年的住宅建设用地使用权的最低年限,该20年最低年限的规定至少可以在一定程度上佐证用益物权届满后的续期期限不应过短的合理性。其次,住宅建设用地使用权的续期会耗费相当的行政资源,因此续期期限不能过短,以免造成行政资源的过度浪费。最后,住宅建设用地使用权期限牵涉居民住房权的实现,因此不可过短,以减少居民的不安定感。尽管我国相关立法规定了自动续期规则,但这并不意味着居民就吃了“定心丸”。一旦住宅建设用地使用权期限过短,居民的不安定感必然会大大增加。

  第二,立法也不宜规定过长的续期期限,原因主要有以下几点。首先,很多居民无力购买住宅建设用地使用权期限较长、价格较高的商品房,但又不具备购买保障性住房的资格,提供住宅建设用地使用权期限较短的住房可以较好地满足此类居民的安居愿望。居民的这种现实经济困难往往在将来续期之时依然存在,所以续期期限也不宜过长。其次,部分居民基于对建筑质量或者自然灾害的考虑更愿意选择住宅建设用地使用权期限较短的商品房。现今我国的建筑质量状况不如人意,地震与火灾等各种天灾人祸导致的灾害事件频发,导致不少居民对住房能否使用70年持怀疑态度。在此情况下,必然会有居民更倾向于选择住宅建设用地使用权期限较短的住房以减少潜在风险。

  第三,立法也不能回避住宅建设用地使用权最高年限以内单次续期的期限问题。首先,单次续期的期限问题是关乎基本民生利益的重大问题,根据我国的立法原则,由全国人大通过立法予以规范为宜。其次,单次续期的期限是续期规则的重要内容,缺乏此规定,则住宅建设用地使用权续期规则的可操作性就会大打折扣甚至完全丧失。因为住宅建设用地使用权续期规则中的诸多相关内容是互为补充的,若缺少某一方面的内容,则另一方面的内容也许就毫无意义。最后,单次续期的期限长短涉及交易安全。在前述“温州事件”中,部分居民反映并不知晓其所购买住宅的建设用地使用权的期限。由于该20年住宅建设用地使用权年限的规定仅仅是当年温州市的一种地方性探索,购房者出于种种原因不知晓该年限的情况必然客观存在,由此当然会影响居民的交易安全。为此,惟有通过法律的形式予以规范和公布,普通居民才可拥有得知续期后期限并非必然统一的最佳途径,交易风险才可因此大大降低,法律推定购买者应当知晓其所购买住宅的建设用地使用权期限才具有了较大的合理性。
  由上可知,在未来宜由立法明确规定住宅建设用地使用权单次续期的最短期限为20年。由于我国居住用地土地使用权的最长期限包括70年和50年这两类情形,而居民所购房屋的住宅建设用地使用权最短期限是20年,所以在法定的最高年限以内,居民可以续期的年限最长为50年或30年。而在住宅建设用地使用权单次续期的最短期限为20年时,其对应的续期次数是两次或者一次。[36]换言之,在土地使用权最高年限以内,居民续期次数的上限是两次。

  总之,在一般情况下,以建筑物的安全使用年限作为住宅建设用地使用权自动续期的最长时限,可契合房屋所有权的物权特征、现行立法思想、住宅建设用地使用权续期规则的变迁规律以及现今的政策要求,有利于减少各界非议、抑制政府的权力冲动以及顺应广大居民的安居意愿。建筑物在住宅建设用地使用权期限以内倒塌的,以原建筑物的设计使用寿命作为自动续期的期限上限可避免使用权将所有权完全虚置的风险,更符合自动续期规则的现行立法目的。无论建筑物是否在住宅建设用地使用权届满前倒塌,该使用权在其最高年限以内的续期次数上限为两次;基于住宅建设用地使用权最高年限以外的续期次数对公民权利的影响不大,以续期一次为宜的观点较为可取。
 
    【注释】
 
    〔1〕参见http://www.lrgaldaily.com.cn/afzz/content/2016-04/20/content_6594080.htm,2016年4月29日访问。
    〔2〕《立法法》第45条规定:“法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。法律有以下情况之一的,由全国人民代表大会常务委员会解释:(一)法律的规定需要进一步明确具体含义的;(二)法律制定后出现新的情况,需要明确适用法律依据的.”
    〔3〕参见《暂行条例》第2条第2款的规定。
    〔4〕《物权法》第135条规定:“建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利,有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。”
    〔5〕《物权法》第45条第1款规定:“法律规定属于国家所有的财产,属于国家所有即全民所有。”
    〔6〕《暂行条例》第40条规定:“土地使用权期满,土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。土地使用者应当交还土地使用证,并依照规定办理注销登记。”
    〔7〕《暂行条例》第41条规定:“土地使用权期满,土地使用者可以申请续期。需要续期的,应当依照本条例第二章的规定重新签订合同,支付土地使用权出让金,并办理登记。”
    〔8〕《城市房地产管理法》第22条规定:“土地使用权出让合同约定的使用年限届满,土地使用者需要继续使用土地的,应当至迟于届满前一年申请续期,除根据社会公共利益需要收回该幅土地的,应当予以批准。经批准准予续期的,应当重新签订土地使用权出让合同,依照规定支付土地使用权出让金。土地使用权出让合同约定的使用年限届满,土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的,土地使用权由国家无偿收回。”
  〔9〕《物权法》第149条规定:“住宅建设用地使用权期间届满的,自动续期。住宅建设用地使用权期间届满后的续期,依照法律
规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属,有约定的,按照约定;没有约定或者约定不明确的,依照法律、行政法规的规定办理。”
〔10〕参见高圣平、杨旋:《建设用地使用权期限届满后的法律后果》,《法学》2011年第10期。
    〔11〕孙教授认为,“自动续期”的含义即无条件的续期。参见htlp://wh.house.sinaxom.cn/news/2016^20/08016128341672968633399.shtml?wt_source=newshp_news_07’2016 年 6 月 29 日访问。
    〔12〕杨教授认为,“自动续期”的核心价值是“一次取得永久使用”。参见http://www.civillaw.com.cn/bo/t/?id=30586,2016年6月29日访问。
    〔13〕申卫星教授认为,若自动续期等于永久免费,使用权与所有权将无异。参见《住宅建设用地使用权期满自动续期法律问题研讨会讨论综述》,http://www.v4.cc/News-1164520.html,2016 年 6 月 29 日访问。
    〔14〕参见中国社会科学院语言研究所词典编辑室:《现代汉语字典》第5版,商务印书馆2005年版,第1805页。
    〔15〕《土地管理法》(2004年修正)第2条第5款规定:“国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是,国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。”
    〔16〕《土地管理法》(2004年修正)第54条规定:“建设单位使用国有土地,应当以出让等有偿使用方式取得;但是,下列建设用地,
经县级以上人民政府依法批准,可以以划拨方式取得:(一)国家机关用地和军事用地;(二)城市基础设施用地和公益事业用地;(三)国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地;(四)法律、行政法规规定的其他用地。”
    〔17〕《城市房地产管理法》第24条规定:“下列建设用地的土地使用权,确属必需的,可以由县级以上人民政府依法批准划拨:(一)国家机关用地和军事用地;(二)城市基础设施用地和公益事业用地;(三)国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地;(四)法律、行政法规规定的其他用地。”
    〔18〕参见《专访物权法核心起草专家!住宅用地“自动续期”地方政府无权决定》,http://mt.sohu.com/20160421/n445510432.shtml,2016年7月1日访问。
    〔19〕参见《全国人民代表大会法律委员会关于第十二届全国人民代表大会第二次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告》,http:〃www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2015-02/27/content_1932703.tan,2016 年 6 月 26 日访问。
    〔20〕参见《关于明确住宅建设用地使用权期满后处里办法的议案》,http:〃news.xinhuanet.coni/2011-02/28/c_121131365.htm,2016年6月26日访问。
    〔21〕在中国人民大学民商事法律科学研究中心、北京市消费者权益保护法学会于2016年4月20曰联合主办的“住宅建设用地使用权期限届满续期法律问题研究研讨会”上,杨立新教授提出的“费改税”办法得到了大多数学者的认同。参见http:〃www.v4.cc/News-1164520.html,2016 年 4 月 29 日访问。
    〔22〕同前注〔20〕。
    〔23〕在中国人民大学民商事法律科学研究中心、北京市消费者权益保护法学会于2016年4月20 H联合主办的“住宅建设用地使用权期限届满续期法律问趣研究研讨会”上,与会学者一致认为应该对住宅建设用地使用权期限届满续期法律问题进行类型区分。参见 http://www.v4.cc/News-l164520.html,2016 年 6 月 29 日访问。
    〔24〕参见朱广新:《论住宅建设用地使用权自动续期及其体系效应》,《法商研究》2012年第2期。
    〔25〕参见牛立夫:《论我国住宅建设用地使用权的附条件有偿续期》,《海南大学学报(人文社会科学版)》2012年第6期。
    〔26〕依照《立法法》第7条的规定,全国人民代表大会制定和修改基本法律。在全国人大闭会期间,在不违背该法律的基本原则的前提下,全国人大常委会可对全国人大制定的法律进行部分补充和修改。
    〔27〕《民事诉讼法》第244条第1款规定:“被执行人未按执行通知屣行法律文书确定的义务,人民法院有权查封、扣押、冻结、拍卖、变卖被执行人应当履行义务部分的财产。但应当保留被执行人及其所扶养家属的生活必需品。”
    〔28〕《行政强制法》第23条规定:“查封、扣押限于涉案的场所、设施或者财物,不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物;不得査封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品。”
    〔29〕《宪法》第45条第1款规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”
    〔30〕当然,有学者以“建筑物使用寿命”这一概念表达“安全使用年限”的含义。参见苟正金:《论住宅建设用地使用权的自动续期》,《西南民族大学学报(人文社会科学版)》2015年第10期。
    〔31〕参见张玉敏主编:《民法》第2版,高等教育出版社2011年版,第201?202页。
    〔32〕《物权法》第1条规定:“为了维护国家基本经济制度,维护社会主义市场经济秩序,明确物的归属,发挥物的效用,保护权利人的物权,根据宪法,制定本法。”
    〔33〕同前注〔24〕,朱广新文。
    〔34〕参见崔建远:《物权法》,中国人民大学出版社2011年版,第312页。转引自上注。
    〔35〕《合同法》第214条规定:“租赁期限不得超过二十年。超过二十年的,超过部分无效。租赁期间届满,当事人可以续订租赁合同,但约定的租赁期限自续订之日起不得超过二十年。”
    〔36〕详细推算过程为:如果居民购买住宅的建设用地使用权的最高年限为70年,而且居民在初次购买之时享有的住宅建设用地使用权期限是20年(最短期限),那么居民可在20年的期限届满之时续一次20年的期限,在40(20+20)年的期限届满时再续一次30年的期限,此时恰好至70年的最高使用年限;而非再续一次20年的期限,因为这会导致“最后一次”续期的期限(10年)低于20年(由于最高年限内续期和最高年限外续期的收费规则大不相同,因而不能跨期),所以,此时居民续期的次数上限是2次。同理,可以推算出当居民所购买住宅的建设用地使用权的最高年限为50年时,只能续期1次(30年的年限)。与续期1次的方案相比,这样的方案也许较为复杂,会增加房屋的流通成本,但是房屋的流通成本增加未必是坏事。在我国,高房价的一大推手就是投机性购房,而住房流通成本的增加会阻遏此种投机。
 

来源:《法学》2016年第7期

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责任编辑:刘欢

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